АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации»
На правах рукописи
БУТЬКО ВИКТОР ВИКТОРОВИЧ
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: теоретический и историко-правовой анализ
Специальность 12.00.01. -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Краснодар 2007 2
ии^ит1551
003071551
Диссертация выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования
«Кубанский государственный аграрный университет»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Курдюк Петр Михайлович Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация Южный федеральный университет
Защита диссертации состоится 22 мая 2007 г в 16 часов на заседании регионального диссертационного совета
ДМ-220 038 10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу 350044, г Краснодар, ул Калинина 13
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета по адресу 350044, г Краснодар, ул Калинина,13
Автореферат разослан «21 » апреля 2007 г
Чердаков Олег Иванович кандидат юридических наук, Фарой Татьяна Валериевна
Ученый секретарь диссертацион совета, доктор юридических нау> профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Для современного периода развития российской государственности характерно качественное обновление парадигмы устройства государственной власти, ее организационной системы, известное изменение векторов функциональной взаимообусловленности ее различных элементов В связи с этим наблюдается закономерная актуализация проблем контроля общества над властью, над осуществлением полномочий в рамках различных ее ветвей и в различных сферах общественных отношений Для России данная проблема является чрезвычайно актуальной в силу наблюдаемого соперничества между ветвями власти после конституирования и введения принципа организационного и функционального их разделения Тому способствовала и предыстория, свидетельствующая о целенаправленном стремлении исключить эффективные контрольные механизмы над властью из системы государственного устройства, в равной степени, как и из пропагандируемых инструментов демократии и реформирования общества
В контексте обозначенных явлений идут объективные процессы изменения функциональной роли государства и его органов в организации управления социально-экономическими преобразованиями Создаются новые механизмы управления рыночной экономикой, осуществляется коренное преобразование финансовой системы, признаваемой важнейшим элементом функционирования всего государственного организма Важное место во всем многообразии преобразований занимают вопросы создания эффективного государственного финансового контроля, без которого вряд ли может быть обеспечено должное качество осуществления государственной власти
В 1995 г в России был создан высший федеральный орган внешнего финансового контроля, а вслед за этим начался процесс создания аналогичных по функциональному назначению органов субъектов Российской Федерации - контрольно-счетных палат Цель их создания - применение высококачественных контрольно-счетных механизмов и технологий, обеспечивающих независимость, системность, согласованность, координацию и сотрудничество в вопросах финансового контроля на всех уровнях Однако учреждение института контрольно-счетных органов оказалось недостаточным для окончательного и безоговорочного признания их деятельности в качестве внешнего независимого государственного финансового контроля в субъектах РФ. Потребовались годы для завоевания этими органами соответствующего авторитета, и только в последнее время начался процесс постепенного его утверждения в научной литературе и в правоприменмельной практике Но ни научное обоснование, ни правовая регламентация этого процесса не завершены Более того, нуждаются в серьезном объяснении различия и соотношение понятий «контрольно-счетная деятельность», «финансовый контроль» между собой и с другими однопорядковыми категориями В юридической литературе пока еще
отсутствуют комплексные монографические теоретико-правовые исследования, предлагающие анализ проблем контрольно-счетной деятельности в субъектах федерации в контексте современного их понимания Все сказанное является доказательством актуальности исследования заявленной темы и необходимости научной разработки составляющих ее проблем
Актуализация темы объясняется и такими явлениями как недооценка значимости финансового контроля и далекое от совершенства состояние регионального законодательства в рассматриваемой сфере Стали общеизвестными слова о необходимости активизации деятельности государства по преодолению системного кризиса, об усилении роли государства в развитии социально ориентированной экономики, отечественного производства, о внедрении в управление подлинно демократических принципов Ситуация усугубляется ростом масштабов коррупции во власти, синдромом привыкания всех и вся к систематическому нарушению принципа социальной справедливости Все это предъявляет качественно новые требования к системе государственного финансового контроля Российской Федерации и важнейшей его составляющей -контрольно-счетной деятельности субъектов России, как неотъемлемых условий осуществления государственного управления и регулирования
Главное и наиболее опасное заблуждение - неверная трактовка государственного интереса при осуществлении контроля Так, в качестве его основной цели часто декларируется проверка законности расходования финансовых средств, при этом за пределами научного анализа остаются вопросы реализации государственного интереса В таком случае разработка концепции государственного финансового контроля неизбежно превращается в набор эмпирических финансово-отчетных сведений о допущенных нарушениях Это само по себе полезно, но явно недостаточно, так как простая констатация фактов не содержит механизмов выхода из ситуации
Но именно с помощью контрольно-счетной деятельности государство и его субъекты в лице специализированных органов получают законные способы идентификации тех интересов, которые представлены в бюджете страны или региона, разграничения действительно государственных интересов и интересов регионов, корпораций, социальных групп, конкретных индивидов Устойчивое развитие Российского государства невозможно без эффективного функционирования контрольных механизмов управления страной
Научное решение этих задач при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства позволит обеспечить целевое и эффективное использование государственных средств, снизить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с использованием государственного имущества и финансовых ресурсов, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране Это будет действительно способствовать укреплению власти - одному из главных направлений государственного строи-
тельства в России, и дальнейшему развитию в ней системы государственного финансового контроля
Степень научной разработанности темы. Многоаспектность проблематики заявленной темы, задачи ее комплексного исследования предопределяют необходимость обращения к трудам ученых - представителей различных отраслей не только юридической, но и экономической науки По этой причине в своем исследовании автор опирался на работы по общей теории функций государства, финансового контроля, по проблемам взаимодействия различных уровней осуществления государственно-властной деятельности в целом и контрольно-счетной в том числе
Проблемы, предопределенные темой диссертации, в разных объемах, аспектах и ракурсах были предметом исследования преимущественно в отраслевой юридической литературе В дооктябрьском отечественном правоведении, исторической и экономической науке вопросы контроля исследовали такие ученые как Н Н Алексеев, И Е Андреевский, И Д Беляев, Ф Белявский, Ф Бочковский, М Ф Владимирский-Буданов, Н М Голиков, В В Ивановский, В О Ключевский, Н М. Коркунов, В Н Латкин, П М Милюков, С М Соловьев, В А Сакович Многие из работ перечисленных авторов в настоящее время переизданы, отдельные изучались в подлиннике Их анализ, проведенный на основе историко-сравнительного метода, позволил выявить факты, суждения и выводы, которые оказываются востребованными и сегодня, поскольку свидетельствуют об исторических успехах и неудачах строительства организационно-правовой основы финансового контроля в Российском государстве
Большое значение для решения поставленных в диссертации задач имеют труды по общей теории и истории государства и права, философии и социологии права В их числе работы таких ученых как С С Алексеев, П П Баранов, В М Баранов, А Б Венгеров, ГА Гаджиев, ВМ Горшенев, ДА Керимов, С А Комаров, А В Корельский, В В Лазарев, В Я Любашиц, А В. Маль-ко, В В Макеев, М Н Марченко, Н И Матузов, Л А Морозова, В С Нерсесянц, Л П Рассказов, А С Пиголкин, Ю А Тихомиров, А Ф Черданцев, В Е Чиркин, Б Н Чичерин, Ц А Ямпольская
В разные периоды XX века к разработке вопросов контрольно-финансовой деятельности в целом и фрагментарно обращались Т Е Абова, М М Агарков, С С Алексеев, Г В Атаманчук, М И Байтин, И Л, Бачнпо, В.В Бесчеревных, С Н Братусь, Э А Вознесенский, А Н Голобородько, О Н Горбунова, Г А Дорохова, Б Н Иванов, С Н Иконников, Н А Ковалева, Ю М Козлов, Т П Коржихина, Е А Кочергин, А В Краснов, Б М Лазарев, Н С Малеин, В С Основин, М И Пискотин, Е А Ровинский, Ю А Тихомиров, Б Н Топорнин, Р О Халфина, Н И Химичева, С Д Цыпкин, Н Е Шмалько и др
В последние два десятилетия прошлого и в начале нынешнего века в отечественную юридическую науку вошли имена ученых, предложивших новое
понимание и новые подходы к различным вопросам теории и практики финансового контроля В их числе назовем С А Агапцова, А Андреева, А Андрухо-вич, Е М Ашмарину, Д В Балакина, С Е Батырова, В П Беляева, А С Белякова, В Г Бессарабова, М И Бесхмельницына, В В Бурцева, В П Горегляда, Е А Грачеву, Ю А Данилевского, С А Денисова, А С Емельянова, В А Жукова, Н Н Калюжного, М В Карасеву, В Н Карташова, Р Клещенко, А Н Козырина, В С Косоурова, Ю А Крохину, Е А Маштакову, Л А Морозову Д В Никольского, Л Н Овсянникова, В Г Панскова, С Г Пепеляева, Н В Платонову, Н Д Погосяна, М М Рассолова, В И Рохлина, А И Рябко, С Н Рябу-хина, С В Степашина, Н С Столярова, А Ю Савина, М Савченко, Е Н Синеву, Н И Табачкова, А М Тарасова, С В Тихомирова, Г П Толстопятенко, Г А Тосуняна, С О Шохина и др
По вопросам контрольно-счетной деятельности и финансовой политики стран Запада нами была использована зарубежная экономическая и юридическая литература, в которой представлено видение проблем заявленной темы авторами из различных государств В их числе Г фон Ведель, А Ковач, Э Голдебанд, К Тейлор, Й Будишовски, Д Ашкрофт, Й Андерсен, А Ж де Соуза, М Секула, Г де Йонг, Б Ван Вестинг, П Каллаган, Т Ионсен, К Эфен-такис, Д Рафаэль Мариа Корона Мартин, Л А Ханкевич, Д Мозер и др
К сожалению, монографические работы, посвященные исследованию теоретических и практических особенностей правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации в контексте отечественного и международного опыта, в юридической литературе отсутствуют Восполнению данного пробела и посвящена эта работа
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления контрольно-счетной деятельности, общие закономерности, отдельные особенности и единичные подробности их возникновения развития и правового регулирования на региональном уровне
Предмет исследования включает в себя
- законодательство субъектов России, регулирующее контрольно-счетную деятельность, включая исторические документы и действующие нормативно-правовые акты,
- практику организации и осуществления контрольной деятельности в России в ее историко-сравнительном аспекте,
- научные взгляды, воззрения ученых, положения, выводы и рекомендации, адресованные к вопросам совершенствования контрольно-счетной деятельности с учетом временных и пространственных пределов
Цель и задачи исследования. Целью работы является воссоздание цельной, завершенной схемы (модели) организационно-правовых основ контрольно-счетной деятельности, осуществляемой в Российской Федерации на
региональном уровне, на базе комплексного теоретического и историко-сравнительного ее исследования
Постановка данной цели обусловила решение следующих научно-исследовательских задач
- осуществить анализ основных подходов к определению понятия контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации и осуществить ее дефинирование,
- обосновать особенности признаков и принципов осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах федерации,
- рассмотреть исторические особенности становления системы контрольно-счетной деятельности в России, определить его этапы и значение для современной России,
- изучить теоретические принципы, правовые и организационные основы контрольно-счетных систем стран Запада и определить возможности их интеграции в России,
- обосновать концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах современной Российской Федерации,
- выявить особенности развития законодательства субъектов России в сфере финансового контроля и сформулировать предложения по его совершенствованию,
- показать специфику двухуровневой системы внешнего финансового контроля в субъектах России, ее становление в условиях муниципальной и административной реформы
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий Исследование проведено на основе широкого применения общенаучных методов (диалектический, исторический, анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия) и частно-научных методов (методы сравнительного правоведения, толкования, моделирования, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, прогностического и др) познания реальной действительности Применение общенаучных методов позволило автору осмыслить и определить генезис, выявить основные закономерности и тенденции развития контрольно-счетной деятельности, определить факторы, повлиявшие на ее содержание, сформулировать дефиницию рассматриваемой деятельности, отвечающую условиям сегодняшнего дня Использование общенаучных методов также помогло проследить эволюционирование качественных и количественных характеристик рассматриваемой деятельности, применение частно-научных методов способствовало исследованию организационной системы контрольно-счетной деятельности, компетенции органов и порядка ее осуществления
Использование широкого спектра существующих общенаучных и от-
раслевых методов научных знаний (философии, права, истории, социологии, и др) позволило автору целостно и всесторонне осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования, решить задачи, поставленные диссертантом для достижения цели
Теоретическую основу исследования составил критический анализ трудов советских и современных российских и зарубежных ученых - монографий, учебной литературы, статей, диссертаций теоретико-правового и специально-юридического характера
Источниковую базу исследования составляют обобщенные данные о научной разработанности темы, о практической деятельности контрольно-счетных органов, о состоянии ее правового регулирования, статистические данные, справочная литература Первую группу источников составляют официальные государственно-правовые документы, как исторически существовавшие, так и действующие Конституция и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов, подзаконные акты, документы ряда зарубежных стран Основой исследования явились законы о КСП всех субъектов России Вторую фуппу источников составили теоретические труды перечисленных выше отечественных и зарубежных ученых В диссертации также использованы материалы отчетов о рабо1-е контрольно-счетных органов субъектов ЮФО, материалы международных конгрессов и семинаров, на которых обсуждались актуальные проблемы финансового контроля в зарубежных странах, обзоры и материалы научных и научно-практических конференций
Научная новизна диссертационного исследования Впервые в отечественной науке на монографическом уровне представлен комплексный Теоретико-правовой анализ контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации В работе исследуются вопросы понятийного обеспечения рассматриваемой деятельности, предложена ее дефиниция, дана характеристика ее содержания На основе отечественного и зарубежного опыта рассмотрены тенденции возникновения, развития и функционирования контрольно-счетной системы в субъектах России Обоснована концепция правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в регионах страны, показаны особенности и проблемы состояния регионального законодательства в сфере финансового контроля, предложены пути их решения
Положения, выносимые на защиту. Результатом научного исследования анализируемой проблематики являются выносимые на защиту выводы и положения.
1 Исторический опыт правового регулирования контрольной деятельности России является важным, актуальным и востребованным в современных условиях Он свидетельствует о том, что контрольно-счетная система страны представляет собой объемный, сложный, многоуровневый, развивающийся феномен, эволюционирование которого зависит от этапов
щийся феномен, эволюционирование которого зависит от этапов развития российского государства, его исторического типа, формы государственного устройства, интеграции институтов государственной власти в региональное и международное правовое пространство
2 Соответствие контрольно-счетной деятельности статусным характеристикам и теоретическим признакам государственной деятельности обеспечивается тем, что она осуществляется в русле ее теоретического и практического соотношения с функциями государства и его субъектов, государственных органов, с другими видами государственной деятельности, а также во взаимосвязи с сопредельными категориями, применяемыми в соответствующей сфере общественных отношений С учетом этого, контрольно-счетная деятельность определена, во-первых, как приоритетная разновидность финансового контроля с присвоением ей всех его качественных характеристик деятельно-стной и процессуальной сути, во-вторых, как совокупность самостоятельных, социально признаваемых, юридически установленных государством действий и процедур, вытекающих из содержания государственной власти, объединенных общими контрольными целями и задачами, выполнение которых возложено законом на уполномоченные контрольно-счетные органы
3 Главным в теоретической характеристике контрольно-счетной деятельности следует признать ее многоаспектность, которая выражается в том, что она выступает необходимым элементом содержания и условием действенности финансовой политики государства, самостоятельным направлением в функциональной характеристике государственной власти, признанным видом юридической деятельности, первостепенным видом государственного финансового контроля, фактором устойчивого государственного развития
4 Содержание контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации раскрывается через совокупность ее признаков, значение которых состоит в том, что они а) обозначают ее сущность, б) показывают ее обусловленность современным уровнем развития властных отношений, в) свидетельствуют о состоянии функциональных связей в механизме государственной власти на региональном уровне, благодаря которым достигаются цели и задачи финансового контроля с участием законодательных (представительных) и исполнительных органов, г) позволяют констатировать обеспечение законности, ее состояние в финансово-бюджетной сфере не только на региональном уровне, но и на федеральном, демонстрируя, тем самым, единство государственной власти в стране, д) свидетельствуют о качественном состоянии законодательства о контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации и создают основу для определения вариантов его совершенствования
5 В юридической литературе советского времени наблюдается явно завышенная оценка значения существования и деятельности органов народ-
ного контроля Фактически авторитет этих органов был различным в начале их создания, как все новое, они вызывали надежду, к концу существования советской власти была наглядно обнажена фиктивность их деятельности И хотя народным контролерам юридически предоставлялись достаточно широкие полномочия, на практике они оказывались мало востребованными Доказательством тому может служить тот факт, что в период перестройки первой из органов советского аппарата в России была ликвидирована в 1990 году именно система органов народного контроля
6 В юридической и в особенности исторической литературе высказано немало предложений, касающихся периодизации становления и развития финансового контроля Наиболее значимыми из них следует признать те, в основу которых положены этапы исторического развития нашего государства Таковыми в первую очередь должны признаваться дооктябрьский 1917 года период, советский период, период современной Российской Федерации В рамках названных этапов возможна более подробная периодизация, основанная на таких критериях, как изменения социально-экономических условий, общественно-политической ситуации в государстве и обществе, возникновение кризисных состояний, военных противостояний и т п Одним из решающих объективных критериев должна считаться необходимость совершенствования способов и технологий осуществления контрольно-счетной деятельности, которая приобрела особую актуальность в современный период не только в нашей стране, но и во всем мире Собственный исторический опыт свидетельствует о том, что нельзя не учитывать субъективный фактор и идеологическую направленность процессов развития государства, способных оказывать решающее воздействие на состояние исследуемого института
7 Общую концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации необходимо формировать на основе следующих трех информационных каналов, каждый из которых имеет свое значение и влияние на эффективность рассматриваемой деятельности а) юридического анализа уже имеющейся региональной правовой базы, б) практики применения региональных законов о контрольно-счетной деятельности, в) обобщения общетеоретических концептуальных приемов
8 Контрольно-счетная деятельность в субъектах России построена и осуществляется по принципу эпизодичности проводимых проверочных мероприятий, что лишает возможности сформировать общую картину допускаемых нарушений Учитывая большой объем работы при проведении проверок контрольно-счетными органами, следует признать необходимость введения принципа поэтапности их осуществления в сочетании с обязательностью проведения всеобщего контроля, что обеспечит недопустимость ситуаций, при которых отдельные хозяйствующие субъекты или муниципальные образования выхо-
дили бы из-под контроля Контроль должен быть систематически-поэтапным, поэтому фактическое состояние результатов контрольно-счетной деятельности в субъекте за определенный плановый период, отраженное в отчетных докладах, должно быть положено в основу концептуального обоснования плана работы на очередной период
9 Законодательство субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах (КСО) за период с 1995 по 2006 года прошло в своем развитии четыре этапа
первый этап - 1993-1996 годы - закрепление основ контрольной деятельности в Конституции РФ, конституциях, уставах субъектов федерации, конституирование Счетной палаты РФ,
второй этап -1996-2000 годы - создание собственной правовой базы в субъектах России законов о финансовом контроле, о контрольных функциях органов законодательной власти, о контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации в инициативном порядке при отсутствии рамочного федерального закона,
третий этап - 2000-2005 годы - введение в действие Бюджетного кодекса РФ, закрепившего на федеральном уровне статус контрольно-счетной деятельности в субъектах России, приведение в соответствие с ним правовой базы о региональных КСО,
четвертый этап - 2006 - по настоящее время - введение в действие ФЗ N9 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», начало процесса создания контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях и принятие о них соответствующих нормативных актов
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью и неразработанностью темы диссертации, тем, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют положения науки теории государства и права, в том числе разделы, посвященные функциональной характеристике государственной власти и механизма осуществления контрольно-счетных полномочий, в работе предложен углубленный анализ понятийного аппарата контрольно-счетной деятельности в его сопоставительно-сравнительном аспекте
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена возможностью внедрения полученных автором результатов в правоприменительную практику, а также возможностью использования выводов и предложений в совершенствовании действующего федерального и регионального законодательства, применяемого в сфере контрольно-счетной деятельности Материалы диссертации могут быть полезными также в преподавании учебных курсов теории и истории государства и права, конституционного, муниципаль-
ного, гражданского, административного, финансового права для студентов юридических вузов и факультетов
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета, получили апробацию в выступлениях автора на международной и всероссийских научно-практических конференциях 2000 г, 2006 г, 2007 г, а также отражены в опубликованных автором работах Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекционных, семинарских и практических занятий по дисциплинам история отечественного государства и права, финансовое право, спецкурс по региональному правотворчеству в Кубанском государственном аграрном университете
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка литературы
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень разработанности поднимаемых в работе проблем, сформулированы цель и задачи исследования, определены его научная новизна, наиболее существенные положения, выносимые автором на защиту, теоретическая и практическая значимость результатов исследования, указаны способы их апробации
Первая глава «Контрольно-счетная деятельность как особая форма реализации государственной власти в субъектах Российской Федерации» состоит из двух параграфов и посвящена обоснованию контрольно-счетной деятельности в субъектах федерации как формы реализации региональной публичной власти, как самостоятельного вида юридической деятельности, ее признаков и принципов, функциональной характеристике, установлению ее соотношения с другими однопорядковыми категориями
В первом параграфе «Дефинитивно-правовое обеспечение контрольно-счетной деятельности» представлено состояние понятийного обоснования контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации, сформулированы ее определения Учитывая правовую неурегулированность данного понятия, противоречивость высказанных в литературе точек зрения, в диссертации обосновывается настоятельная необходимость воссоздания в современной России целостного теоретического учения в более широком понимании государственного контроля В реалиях современной жизни данный спектр теоретических знаний приобретает комплексный характер и оказывается востребованным, наряду с общетеоретической, различными отраслями юридической науки - конституционного, административного, финан-
сового, муниципального права Этого требует и современное состояние Российского государства и его субъектов, свидетельствующее о создании многоуровневой системы управления и государственного финансового контроля, включающей федеральный, региональный и муниципальный уровни
Отечественный и зарубежный государственный опыт подтверждают прежде всего потребность научного обоснования независимости и самостоятельности государственного финансового контроля и подчинения его только закону, при условии создания эффективного механизма его осуществления Для этого требуется анализ контрольно-счетной деятельности на предмет ее соответствия статусным характеристикам и теоретическим признакам государственной деятельности
В число последних предлагается включить конституционно-правовую установленность контрольно-счетной деятельности, организационную обособленность, функциональную автономность, определенность целей, задач и компетенции контрольно-счетных органов; материальную (бюджетную) обеспеченность их работы, Все перечисленные признаки можно считать присутствующими в рассматриваемой деятельности, о чем свидетельствует содержание регионального законодательства и практика его применения в субъектах федерации В нем же предусмотрены и статусные характеристики контрольно-счетных органов И хотя процесс правовой регламентации весьма заметно растянулся во времени и не все из указанных позиций в законах субъектов отрегулированы качественно и с достаточной полнотой, общая тенденция к совершенствованию правового регулирования имеет место
Исследование контрольно-счетной деятельности, как разновидности государственной деятельности, осуществлено в русле ее теоретического соотношения с функциями государства, его субъектов, государственных органов, с другими видами государственной деятельности, а также во взаимосвязи с сопредельными категориями, применяемыми в соответствующей сфере общественных отношений В первую очередь в диссертации разъясняется соотношение контрольно-счетной деятельности с пониманием функций государства, что показано через призму функции финансового контроля Общие признаки функциональной характеристики обнаруживаются и в конкретной контрольно-счетной деятельности, которая представляет собой именно то направление практической деятельности специализированных государственных органов -контрольно-счетных палат, которое и составляет содержание особой функции современного российского государства - функции финансового контроля
Анализ приведенных в научной литературе определений свидетельствует о том, что контрольно-счетная деятельность и финансовый контроль по своей сути, как юридически значимые виды деятельности, однотипны, им присущи одинаковые цели и задачи Имеющиеся же в определениях различия обусловлены субъектным составом отношений, в которых они реализуются, а
также пространством и уровнями правоприменения и возможностями использования юрисдикционных полномочий
С учетом сказанного диссертант резюмирует, что, во-первых, контрольно-счетной деятельности присущи все деятельностно-процессуальные характеристики финансового контроля, потому она должна определяться как приоритетная его разновидность, во-вторых, есть все основания констатировать диалектическую взаимосвязь, как финансового контроля в целом, так и его разновидности - контрольно-счетной деятельности, с функциональной характеристикой государства и государственной власти, без которых теоретический образ (модель) рассматриваемого феномена не может признаваться завершенным В числе приоритетных направлений дальнейшего развития теоретических основ определения контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации предложены во-первых, необходимость обеспечения независимости контрольно-счетной деятельности и завершенность ее правового регулирования как на уровне субъектов федерации, так и для ее осуществления на муниципальном уровне, во-вторых, необходимость формулирования и закрепления ее исходных начал - принципов и общего механизма осуществления, на условиях четкого разграничения компетенции между контролирующими инстанциями в системе исполнительной и законодательной властей, в-третьих, выработка механизмов применения институтов ответственности к различным участникам финансово-контрольных отношений контрольно-счетными органами субъектов, как органами внешнего независимого контроля, в-четвертых, необходимость совершенствования региональных законов о финансовом контроле в каждом субъекте федерации на основе унифицированной терминологии и согласованных однозначных трактовках одноименных терминов, обеспечиваемых федеральным законодателем
Одной из причин обоснования сформулированных предложений являются различия, обнаруживаемые при сравнении статуса органов финансового контроля, создаваемых в системе исполнительной власти, и статуса независимых контрольно-счетных органов В их числе названы публичный характер контрольно-счетной деятельности, доступность информации о работе контрольно-счетных органов (публикации ежегодных отчетов), возложение обязанностей по проведению экспертизы соответствующего бюджета и консультаций по нему на контрольно-счетные органы, отсутствие у контрольно-счетных органов фискальных полномочий Перечисленные отличия контрольно-счетной деятельности палат субъектов Российской Федерации следует рассматривать как сущностные признаки ее самостоятельности как обособившегося вида государственной деятельности
Первоначально, с момента конституирования КСО в субъектах Российской Федерации, эти органы рассматривались исключительно как придатки региональных законодательных органов, как элементы механизма осуществ-
пения парламентского контроля и не более Но постепенно опыт и в особенности результаты их работы создали эмпирическую базу для изменения взглядов относительно их роли и значения в механизме осуществления региональной государственной власти Начиная с 2000 года, после вступления в силу Бюджетного кодекса РФ, где контрольно-счетным органам нормами федерального закона был придан официальный статус, начался процесс обновления их регионально-правового статуса как самостоятельного элемента в механизме региональной государственной власти, как ее самостоятельной формы
В этот же период более четко обозначились качества, отличающие контрольно-счетную деятельность от финансового контроля В их числе в диссертации названы
Во-первых, различия в их содержании Субъекты финансового контроля наделены более широкой компетенцией, более широкими являются цели и задачи этой деятельности, они могут контролировать не только состояние законности, но также эффективность и целесообразность осуществления финансовых операций В связи с этим диссертант разделяет высказанное в литературе мнение о том, что финансовый контроль - это не только средство обеспечения законности в сфере финансов, но и установление обратных связей, воздействующих на более рациональное использование финансовых ресурсов, на устранение препятствий оптимальному функционированию финансовой системы (А С Емельянов)
Во-вторых, имеются различия в характере полномочий КСО и органов финансового контроля При осуществлении финансового контроля допускается известное вмешательство в оперативную хозяйственную деятельность контролируемого субъекта с целью предупреждения, пресечения и устранения допущенных нарушений При осуществлении контрольно-счетной деятельности такое вмешательство законом не предусмотрено
В-третьих, представлены различия по статусу, порядку формирования, нахождения в системе разделения властей субъектов, осуществляющих финансовый контроль и контрольно-счетную деятельность Финансовый контроль осуществляется организационными структурами в рамках президентской, парламентской и правительственной системы Контрольно-счетная деятельность ограничена полем функционирования только органов законодательной власти В-четвертых, названы различия по процедуре применения и характеру мер воздействия на нарушителей Органы финансового контроля вправе действовать в рамках административной юрисдикции, чего не имеют права делать контрольно-счетные палаты
Таким образом, обозначенные различия свидетельствуют о том, что контрольно-счетная деятельность, как в России, так и в ее субъектах обладает необходимой самостоятельностью, функционально проистекает из содержания государственной власти, является составной частью общего государст-
венного финансового контроля, но не подлежит отождествлению с ним Дефинитивно она может быть представлена как совокупность социально признаваемых, юридически установленных государством действий, вытекающих из содержания государственной власти, объединенных общими контрольными целями и задачами, выполнение которых возложено законом на уполномоченные контрольно-счетные органы
Второй параграф «Содержание контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации» посвящен анализу сущностных признаков контрольно-счетной деятельности, ее принципов и функций
Учитывая, что контрольно-счетная деятельность представляет собой самостоятельный вид юридической деятельности, признаки которой должны быть представлены в контексте ее управленческой сути и на основе сложившегося в нашем государстве на современном этапе его развития баланса властей, обусловленного как их функциональным различением, так и горизонтально-вертикальными конструкциями, в работе предпринята попытка конкретизировать эти признаки, применительно к контрольно-счетной деятельности в субъектах России Названы следующие из них нормативно установленный, официальный характер, обеспеченность государственными средствами экономического, политического, социального, идеологического характера, позитивный, социально-преобразующий характер, гарантированность системой государственно установленных гарантий, персонифицированность, обеспечиваемая профессионально-конкурсным отбором, использование в сочетании мер поощрительного и принудительного порядка, конструктивный, удостовери-тельно-поисковый характер, процессуальная, информационная и технологическая обеспеченность, осуществление посредством правовых действий и операций, наступление юридически значимых последствий
Каждый из названных признаков имеет самостоятельное значение и позволяет охарактеризовать контрольно-счетную деятельность, с одной стороны, целостно и завершено, с другой - исключительно индивидуально Подводя итог, автор делает вывод, что перечисленные признаки следует считать сформировавшимися и присущими контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации, именно они позволяют определить ее юридическую природу и содержание и потому должны быть признаны в ее теоретической концепции
Наличие в контрольно-счетной деятельности признаков управленческого порядка показано на основе сопоставления соотношения и взаимообусловленности контроля и управления Учитывая, что выполнение функции управления обеспечивают прежде всего органы исполнительной власти, в работе поставлен вопрос, насколько вписывается в этот процесс контрольно-счетная деятельность в субъектах России От ответа на него зависит признание ее самостоятельности Именно стремлением отнести ее к прерогативам
органов исполнительной власти можно объяснить существующую в литературе позицию, не признающую самостоятельность контрольно-счетных органов в субъектах федерации и заменяющую контрольно-счетную деятельность исключительно финансовым контролем, как более широким и всеобъемлющим понятием Распространенность такой точки зрения на первых этапах становления контрольно-счетной деятельности в субъектах России привела к тому, что и нормативная база этой системы была представлена подзаконными актами Однако и сегодня такой подход продолжает иметь место
В завершении обзора признаков контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации, сделан вывод об их значении в характеристике рассматриваемой деятельности Раскрывая ее сущность, они
а) показывают ее обусловленность современным уровнем развития властных отношений, состоянием действующего регионального законодательства, регламентирующего работу контрольно-счетных палат,
б) свидетельствуют о состоянии функциональных связей в механизме государственной власти на региональном уровне, благодаря которым достигаются цели и задачи финансового контроля с участием законодательных (представительных) и исполнительных органов региональной государственной власти,
в) позволяют констатировать обеспечение законности, ее состояние в финансово-бюджетной сфере не только на региональном уровне, но и на федеральном, демонстрируя, тем самым, единство государственной власти в стране,
г) свидетельствуют о качественном состоянии законодательства о контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации и создают основу для определения вариантов его совершенствования
Не менее важным фрагментом в характеристике содержания контрольно-счетной деятельности в субъектах России являются принципы, положенные в основу ее осуществления В дополнение к принципам, традиционно предлагаемым наукой управления (законность, независимость, объективность, неотвратимость применения мер воздействия, гласность, превентивность), диссертант разделяет мнение отдельных авторов, рассматривающих принципы ответственности, сбалансированности и системности Формулируя при этом оригинальную конструкцию принципа ответственности, они расчленяют его на три составные части в зависимости от состава субъектов контрольной деятельности ответственность контролеров, ответственность контролируемых и ответственность третьих лиц (В В Бурцев)
В связи с таким разбросом мнений диссертант обращается к источнику более авторитетному - к федеральному и региональным законам о контрольно-счетных палатах В ст 3 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», которая так и называется «Принципы осуществления контроля», дан следую-
щий перечень таких принципов законность, объективность, независимость, гласность, которые скопированы в большинстве региональных законов о КСП Но в некоторых законах имеет место разграничение принципов осуществления финансового контроля и принципов его организации К последним отнесены
а) разграничение деятельности органов финансового контроля в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации и субъекта разграничением функций и полномочий органов законодательной (представительной) и исполнительной власти,
б) разграничение функций и полномочий между органами финансового контроля Российской Федерации, субъекта и муниципальных образований,
в) независимость органов финансового контроля и их должностных лиц от проверяемых ими организаций и защищенность от постороннего влияния,
г) скоординированность действий органов финансового контроля с целью исключения дублирования в их деятельности
В законах отдельных субъектов (Свердловская, Калининградская области) принципы контрольно-счетной деятельности прописаны более полно В их числе, кроме названных выше, перечислены системность и плановость в деятельности органов финансового контроля с целью обеспечения всеобъемлющего, сплошного и непрерывного контроля за использованием бюджетных средств, постоянство осуществления контрольно-счетной деятельности, установление полноты и достоверности информации о контролируемых объектах, обеспечение целевого использования финансовых ресурсов, эффективность контрольной деятельности Наконец, имеются субъекты, в законах которых принципам осуществления контрольно-счетной деятельности места не нашлось (Магаданская область и др)
Далее в диссертации представлены результаты исследования функций рассматриваемой деятельности, значение которых проявляется в том, что они выражают ее содержание через призму охарактеризованных выше признаков Функции могут быть представлены через государственно-властный, конструктивный, позитивный, социально-преобразующий, удостоверительно-поисковый характер контрольно-счетной деятельности, через ее процессуальную, информационную и технологическую обеспеченность, через ее осуществление посредством правовых действий и операций и наступление юридически значимых последствий Перечисленные выше качественные характеристики контрольно-счетной деятельности в субъектах России служат основанием для определения видов ее функций, а также подтверждают вывод, сделанный в литературе, о том, что юридическая деятельность, разновидностью которой является контрольно-счетная, относится к многофункциональным системам (В В Дружинин, В С Конторов)
В работе также показана связь функций контрольно-счетной деятельности с функциями права, с функциями государства, с механизмом лравообра-
зования и правоприменения
Кроме признаков, принципов и функций, в литературе нередко называют в качестве элементов содержания той или иной деятельности ее цели, задачи и средства осуществления Автор полагает, что эти элементы представляют внешнюю сторону контрольно-счетной деятельности, они отличаются изменчивостью, подвержены влиянию внешних обстоятельств, при определенных условиях могут носить заимствованный характер, и в большей степени ориентированы на формальную характеристику По совокупности указанных причин они заслуживают самостоятельного анализа
Таким образом, содержание контрольно-счетной деятельности свидетельствует о сложной природе данной категории, которая прежде всего раскрывается через такие ее элементы как признаки, принципы и функции Эти элементы представляют внутреннее состояние контрольно-счетной деятельности и потому несут в себе сущностную нагрузку Они могут расцениваться как материальные или базовые И именно они позволяют расценивать контрольно-счетную деятельность в субъектах федерации как особую форму реализации региональной государственной власти
Во второй главе «Сравнительный анализ контрольно-счетных систем России и стран Запада», состоящей из двух параграфов, на основе принципа историзма и метода сравнительного анализа представлен исторический обзор этапов возникновения и становления контрольно-счетной деятельности в России в дооктябрьский, советский и современный периоды, а также дана характеристика контрольно-счетных систем стран Запада, проблем и возможностей интеграции этого опыта в российскую правовую среду В первую очередь в работе представлен экскурс в российскую историю, а затем обобщен опыт зарубежных стран и по совокупности анализа сформулированы заключительные выводы Необходимость применения принципа историзма и компаративистики в исследовании контрольно-счетной деятельности представляется объективной и потому неизбежной Именно отечественный и зарубежный опыт свидетельствует об исторических корнях и вехах зарождения и развития этой деятельности, о разнообразии ее моделей, применяемых в разное время и в разных странах, об особенностях терминологического и дефинитивного оформления этой деятельности, ее роли и значении в осуществлении государственной власти
В первом параграфе «Исторический опыт формирования органов контрольной деятельности в России» дан обзор этапов становления контрольно-счетной системы России в разные исторические периоды и дана оценка подходов ученых к определению этих периодов Отмечается, что термин «контрольно-счетная деятельность» только на первый взгляд может показаться по-современному новым и ранее не используемым На самом деле история свидетельствует о его достаточно глубоких исторических истоках
Называемая в литературе по истории государства и права системой счетоводства и контроля, эта деятельность восходит корнями к Древней Руси, а ее название как контрольно-счетной имеет полное право на существование, как применяемое исторически
Анализируя высказанные в историко-правовой литературе точки зрения, автор считает более обоснованным, а, следовательно, и более приемлемым мнение о более глубоких исторический истоках контрольно-счетной деятельности в нашем государстве, как более достоверное и потому доказывающее не только ее организационную самостоятельность, но главное - процесс ее эволюционирования и постепенного совершенствования Лишь, начиная с XVII века, в России финансовые дела и государственный контроль постепенно концентрируются в компетенции специально создаваемых для этих целей органов Описывая организацию административной власти при Царе Алексее Михайловиче, И Д Беляев подчеркивал, что этот период «был временем полного развития приказной администрации и падения самоуправления» Итак, вначале был Счетный приказ, затем определенными контрольными полномочиями была наделена Боярская Дума Позднее решение этих вопросов было возложено на Ближнюю Канцелярию Контрольные обязанности перечисленных органов формировались постепенно и объединяли главным образом проведение ревизий военных расходов, они также собирали ведомости и отчеты губерний Российского государства
Историческое значение имеет нововведение, состоявшееся в первой половине Х1Х века и касающееся регионального аспекта исследуемой проблемы Так, 2 мая 1805 года было принято Положение об образе управления земских повинностей, согласно которому смета повинностей была поручена дворянам и купечеству, при участии администрации Указом от 30 апреля 1834 года частная отчетность была возложена по городам на думы, у дворян на депутатов, в уделах на удельное начальство Поверка общая хозяйственная поручена дворянским собраниям с выборными от городов и удельными начальниками, при участии губернатора и вице-губернатора, контрольная отчетность поручена Казенной Палате и окончательно - Министерству финансов1
Для целей настоящего исследования данный исторический факт имеет исключительно важное значение, он свидетельствует об истории регионального аспекта исследуемой проблемы Именно в этот период в российских туберниях были сформированы и действовали контрольные палаты, которые «принадлежали к особым установлениям ведомства Государственного контроля» и «не причислялись к общим местам губернским».
'Беляев ИД История русского законодательства (лекции) СПб 1999 С 560
20
Таким образом, в диссертации делается вывод о том, что финансовый контроль в России стал обретать цивилизованные признаки и формы лишь к началу XX века К этому времени Государственный контроль окончательно приобрел статус самостоятельного ведомства и положение, равноправное с другими министерствами К его полномочиям были отнесены проверки представленных ему финансовых смет всех подотчетных министерств, наблюдение за их соответствием действующему законодательству, дача заключений по вопросам предоставления кредитов, проведение предварительных и последующих ревизий расходования средств, совершенствование правил и форм финансовой отчетности, представление ежегодного отчета Императору и Государственному Совету о результатах своей деятельности
Теоретическая оценка организационно-правовых основ контрольной деятельности в советский период представлена на основе анализа исторических документов и мнений ученых В соответствии с теорией социалистического строительства в социалистическом государстве контроль признавался одной из важнейших функций государственного руководства хозяйством В первые годы советской власти деятельность государственного контроля сводилась именно к контролю финансовому, что свидетельствует об известной преемственности дореволюционного контрольного механизма Однако такое положение не вписывалось в идеологические догмы теоретиков социализма Поэтому дальнейшее развитие органов финансового контроля пошло по пути его постепенного преобразования в контроль общественный - 3 апреля 1919 г была проведена реорганизация всей системы органов государственного контроля посредством его демократизации и сближения с трудящимися - расширения участия в работе органов контроля пролетарского населения и в обновлении аппарата самого наркомата
К 1919 г в стране существовало уже три системы контроля Наркомат государственного контроля РСФСР, ведомственный контроль (в наркоматах), рабочие контрольные инспекции В связи с этим 7 февраля 1920 г Наркомат государственного контроля был преобразован в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ) для «орабочивания» и «окрестьянивания» наркомата, поскольку с этого времени члены органов РКИ избирались на фабриках и заводах, на волостных и сельских собраниях В составе наркомата создавались отраслевые инспекции (военная, путей сообщения, продовольственная, финансовая, сельскохозяйственная и т п.)
Следует также отметить характерную для всего советского периода тенденцию к централизации власти, оказавшую влияние и на контрольные органы Так, в 1930 г при СНК СССР создается Комиссия исполнения2 - союз-
2СЗСССР 1931 №2 Ст 18
но-республиканский орган с одновременным созданием при правительствах союзных и автономных республик одноименных комиссий В 1934 г эти комиссии преобразуются в Комиссии советского контроля, и одновременно упраздняется вся система органов партийно-государственного контроля во главе с ЦКК— РКИ Что касается участия масс в этой работе, то они были почти полностью отстранены от нее, хотя в положении о Комиссии и был записан пункт о привлечении широкого актива к ее работе, шел постепенный процесс обюрокрачивания органов контроля
6 сентября 1940 г Указом Президиума Верховного Совета СССР Комиссия была упразднена и вместо нее создан Наркомат государственного контроля СССР как союзно-республиканский наркомат с одновременным образованием НКГК в союзных республиках3 По сравнению с комиссией, функции Наркомата значительно расширились на него был возложен не только контроль за исполнением решений правительства, но и контроль за учетом и расходованием государственных средств Ранее эта функция выполнялась Наркоматом финансов Можно предположить, что данный Указ дает основание для вывода о том, что в стране был сделан шаг к созданию независимого контроля, однако на самом деле это выглядело совсем иначе, во-первых, партийные структуры не упускали своих рычагов воздействия на государственные контрольные органы, во-вторых, процесс обюрокрачивания продолжал нарастать
Об этом свидетельствуют следующие факты Аппарат наркомата был построен по производственно-отраслевому принципу, но в отличие от других наркоматов он не был разделен на главные управления, их роль выполняли главные контролеры С аналогичными задачами и подобным же построением действовали и НКГК союзных республик Таким образом, был создан громоздкий контрольный аппарат с огромным штатом контролеров Но Положением о наркомате не предусматривалось вовлечение масс в работу органов контроля, т е важный принцип организации социалистического государственного аппарата был забыт
О сущностных качественных изменениях в осуществлении контрольной деятельности Советского государства этого периода наиболее красноречиво свидетельствует анализ полномочий Наркомата госконтроля Во-первых, его деятельность распространялась не только на государственные прежде всего военные учреждения (как у комиссии), но и на общественные учреждения Во-вторых, и это главное, - в его руках были сосредоточены не только чисто контрольные, но и юрисдикционные фискальные полномочия Такое сосредоточение полномочий в компетенции одного органа весьма характерно
3 Ведомости Верховного Совета СССР 1940 № 31
для тоталитарного политического режима, поскольку оно обеспечивает возможность проводить политику теневой власти, руководя и наказывая
Кульминационным моментом в этой эпопее следует считать преобразование КПГК ЦК КПСС и СМ СССР в комитет народного контроля при Совете Министров СССР 9 декабря 1965 г4, одновременно были преобразованы и комитеты в союзных республиках, за исключением РСФСР, где функции народного контроля были возложены на Комитет народного контроля СССР5
Такое решение, по мнению диссертанта, следует расценивать как ущемление принципа равноправия субъектов СССР, проявившееся по отношению лишь к одному из них - к РСФСР. Кроме того, оно может свидетельствовать об известной фиктивности функционирования контрольных органов в советской государственной машине Более эффективными для партийного руководства страны были рычаги воздействия через органы прокуратуры
Изначально Комитет народного контроля СССР задумывался как орган, предназначенный возглавить самостоятельную систему (вид) органов в Советском государстве Именно в таком качестве он и был оценен наукой и практикой того времени Главной особенностью этой системы явился принцип организации ее работы и осуществления контрольных полномочий на общественных началах, на которых создаются и работают многие нештатные отделы, различные комиссии, бюро жалоб и тд с незначительным штатным аппаратом комитетов
В юридической литературе советского времени наблюдается явно завышенная оценка значения существования и деятельности органов народного контроля В связи с этим в 80-е годы появляются работы, в которых все больше речь идет о социальном контроле, который в совокупности объединил контроль, осуществляемый государственными органами, общественный контроль и контрольную деятельность Коммунистической партии - такова была реакция научной общественности на неэффективность системы органов народного контроле в Советском государстве Каждый из названных видов социального контроля делился на подвиды К примеру, первый из них включал контроль представительных органов государственной власти - всех элементов системы Советов, народный контроль, контроль в государственном управлении, а также судебный контроль и прокурорский надзор Таким образом, именно в науке был сделан шаг к признанию объективности и целесообразности внедрения цивилизованных систем организации и осуществления государственного контроля
Второй параграф «Особенности контрольно-счетных систем стран Запада и опыт их интеграции» посвящен анализу мирового опыта осуществления контрольно-счетной деятельности, свидетельствующего о раз-
4 Ведомости Верховного Совета СССР 1965 №49 Ст 718
5 Ведомости Верховного Совета СССР. 1966 № 16 Ст 338
нообразии сложившихся моделей и систем В различных государствах организация государственного финансового контроля была поставлена в зависимость от исторического типа государства и соответствующего этапа его развития, что следует считать вполне закономерным Кроме того, в каждой стране существуют свои особенности, обусловленные историческим, социальным, экономическим, культурным развитием Однако на определенном историческом этапе мировым сообществом в лице Международной организации высших контрольных органов - ИНТОСАИ была признана необходимость выработки единых принципов осуществления рассматриваемой деятельности Для этих целей была разработана и принята Лимская Декларация руководящих принципов контроля6 Как свидетельствует практика, за рубежом сложились три вида основных контрольных институтов специальные институты внешнего независимого (парламентского) контроля, контроль со стороны исполнительной власти - правительственный контроль, наконец, контрольные органы при главе государства (президентский контроль) В каждом государстве приоритеты в системе названных институтов расставлены по-своему
В большинстве стран, в особенности, в странах, возникших на постсоветском пространстве, современный этап характеризуется тенденцией укрепления вертикали государственной власти, повышением роли государства в управлении экономикой, а также усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в сфере экономики Объективно возрастает значение высших контрольных органов (ВОФК) в государственном управлении По этой причине мировое сообщество особое внимание уделяет обобщению практики их работы с тем, чтобы на ее основе можно было обеспечить создание эффективной системы контроля по всей вертикали власти Об этом свидетельствуют периодически созываемые международные или региональные саммиты, посвященные обсуждению проблем их организации и деятельности
Законодательство зарубежных стран, а также анализ материалов международных форумов позволяет установить вариативность моделей, применяемых в различных государствах, тенденции развития института независимого финансового контроля в зарубежных странах, особенности статуса органов финансового контроля в том или ином государстве, актуальность проблем, возникающих в финансово-контрольной сфере, включая правовую основу, порядок формирования, структуру и полномочия КСО
Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, различия в статусе их КСО обнаруживаются, начиная с их названия В большинстве государств это Счетные палаты (Азербайджан, Бельгия, Украина, Россия) В Хорватии -Государственная Счетная палата, в Чехии - Верховная Счетная палата; в
6 Лимская Декларация руководящих принципов контроля //Контроллинг 1991 № 1 С 56
Латвии - Государственное Счетное управление, в Венгрии - Государственное ревизионное ведомство, в Ирландии - Управление Генерального контролера и Аудитора, в Беларуси - Комитет Государственного контроля, Счетный Суд Турции (ССТ), Греческий Суд Аудита В федеративных государствах в системе и в названиях отражен принцип федерализма Федеральная Счетная палата -в Германии, Федеральное Счетное управление - в Швейцарии при наличии собственных органов финансового контроля в субъектах этих стран, в Испании - Счетная инспекция, а в ее автономных областях - синдикатуры, счетные палаты или счетные инспекции автономий В Финляндии и Эстонии применяется обобщенный термин - Высший Контрольный орган
Правовая основа осуществления высшего финансового контроля в зарубежных странах представлена конституциями, законами о бюджетной системе, о бюджетном процессе, о государственной экономике, о счетных палатах, внутренними уставами (например, «Внутренний устав Счетной палаты Азербайджанской Республики» принят Парламентом Милли Меджлисом и имеет силу закона) В перечисленных нормативных актах регламентированы порядок формирования, состав, полномочия, принципы деятельности, порядок работы, меры ответственности органов финансового контроля, механизм их взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти
На выбор модели органов и механизма независимого финансового контроля в зарубежных странах оказывает влияние во-первых, форма правления и форма государственного устройства страны В большинстве стран высшие органы финансового контроля созданы под эгидой парламентов, что обеспечивает известную их независимость от органов исполнительной власти, например, Счетная палата Азербайджанской Республики, Счетная палата Украины и других стран В странах с сильной президентской властью преобладают высшие органы финансового контроля, сформированные в президентских структурах, например, Комитет Государственного контроля Республики Беларусь Влияние формы государственного устройства характерно для федеративных государств, где, наряду с высшим органом финансового контроля федерации, созданы и функционируют независимые органы финансового контроля ее субъектов (Германия Швейцария, Испания) Субъекты федерации самостоятельны и независимы друг от друга в ведении своих бюджетов К примеру, в Германии Федерация, земли и коммуны располагают собственными органами финансового контроля, которые независимо друг от друга выполняют функции внешнего финансового контроля
Во-вторых, характер взаимоотношений высших органов финансового контроля с органами законодательной и исполнительной власти зависит от того, как построен и структурирован бюджет страны, сколько уровней в нем установлено и на какие из них распространяются полномочия контрольных органов
В-третьих, модель контрольно-счетной деятельности зависит от особенностей содержания нормативного акта о бюджете (его структуры, предмета, принципов и т д), его роли в механизме правового регулирования хозяйственной деятельности государства в целом и его субъектов К примеру, в Бельгии бюджет является «формальным», поскольку единственным требованием, предъявляемым к бюджету, является одобрение законодательной властью взимания налоговых поступлений, получения займов и осуществления расходов исполнительной власти При таких условиях закон страны о бюджете предстает не столько как нормативный акт, сколько как акт политический, а бюджетно-контрольная миссия Счетной палаты Бельгии выполняется ею прежде всего по отношению к бюджетам федеральных образований и органов, зависящих от них
Наконец, в-четвертых, на выбор модели осуществления высшего независимого финансового контроля в зарубежных странах определенное влияние оказывают методики составления бюджета, процедуры его обсуждения в органах законодательной власти, а также процедуры осуществления предварительного и последующего контроля Однако их влияние носит второстепенный характер и потому эти обстоятельства могут учитываться как дополнительные
Значение вышеперечисленных факторов и обстоятельств в диссертации проиллюстрировано обобщением опыта организации и осуществления контрольно-счетной деятельности конкретных государств, свидетельствующего об особенностях используемых в них моделей и систем контрольно-счетной деятельности, о возможностях и перспективах их интеграции Счетного Суда Турции, Греческого Суда Аудита, Счетной инспекции Испании, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Счетной палаты Республики Молдова и других стран
В третьей главе «Правовое регулирование контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации» представлено состояние современной региональной правовой базы России, предназначенной для регулирования контрольно-счетной деятельности
В параграфе первом «Теоретические основы (концепция) правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации» региональное законодательство признается не отвечающим потребностям экономического развития страны в целом и отдельных ее регионов в том числе Правовая неурегулированность выражается в первую очередь в отсутствии необходимых правовых актов, в несогласованности имеющихся, в противоречивости содержащихся в них норм, в нечеткости формулировок прав и обязанностей, принципов и дефини-
ций или же в их полном отсутствии Наблюдается парадокс, суть которого в том, что количество нормативных актов растет, а качество правового регулирования падает В связи с этим возникает необходимость отыскать причины, устранить их и предложить более эффективные модели и варианты правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности
Обоснование научной концепции контрольно-счетной деятельности на региональном уровне сориентировано как на создания единой системы органов финансового контроля в Российской Федерации, включающей федеральный, региональный и муниципальный уровни, так и на разработку и принятие федерального и региональных законов о государственном финансовом контроле Разработка концепции именно по этим двум магистральным направлениям способна обеспечить организацию действенного финансового контроля не только за своевременным формированием и поступлением доходной части бюджета, но и за правильностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью на всех уровнях хозяйствования
Начиная с 1996 года, в отдельных субъектах России, наряду с законами о контрольно-счетных палатах субъектов, приняты самостоятельные законы о финансовом контроле и о контрольных функциях региональных законодательных органов Свердловская область -1996 г, Калининградская область -1997 г, Волгоградская область - 2002 г, Алтайский край - 2005 г, Республика Саха (Якутия) - 2006 г В настоящее время эта тенденция набирает свои темпы, авторитет ее заметно усиливается Но по своему концептуальному обеспечению, по форме и по содержанию эти законы заметно отличаются Основные концептуальные положения подавляющего большинства действующих региональных законов о контрольно-счетной деятельности сформировались в определенной степени стихийно, на основе принципа «копирования», с учетом степени давления законодательной и исполнительной власти конкретного субъекта России, под влиянием лоббирования «местечковых» интересов и показателей жизни каждого региона, без должного контроля и заинтересованных методических рекомендации со стороны федерального центра
Именно по этим причинам необходимо предложить общую концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
С учетом сказанного диссертант считает принципиально важным концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации формировать на основе следующих трех информационных каналов а) юридического анализа уже имеющейся региональной правовой базы, б) практики применения региональных законов о контрольно-счетной деятельности, в) обобщения общетеоретических концептуальных приемов В состав последних входит
1 Учет основных направлений общегосударственной и региональной политики, составной частью которой является политика в сфере финансово-контрольной деятельности
2 Соответствие основных принципов региональной контрольно-счетной деятельности федеральной концепции финансового контроля, проект которой находится в стадии апробации и получает свое выражение в вариантах проекта федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ»
3 Учет разнообразных федеральных и региональных программ, предназначенных, в том числе, и для реализации приоритетных национальных проектов, утвержденных нормативными актами органов федеральной и региональной государственной власти
4 Обеспечение расстановки приоритетов контрольно-счетной деятельности на планируемый период и на долгосрочную перспективу, с учетом общественно-политической и социально-экономической ситуации в конкретном субъекте, в отдельном регионе - федеральном округе и в стране в целом,
5 Разработка и принятие нормативной базы для осуществления контрольно-счетной деятельности на уровне муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в равной степени, как и совершенствование имеющихся правовых актов о деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ, о финансовом контроле на территории субъекта, о контрольных функциях органов законодательной власти при строгом соблюдении принципа соответствия норм регионального законодательства нормам федеральных законов
6 Учет планируемых важнейших государственно-политических мероприятий проведение выборов, референдумов, олимпиад, государственное финансирование политических партий, средств массовой информации
7 Учет таких явлений, как возможные чрезвычайные ситуации, экологические, техногенные, природные катаклизмы, возможности введения особых правовых режимов
8 Учет возрастающего значения новейших информационных технологий, уровня их развития и возможности использования в каждом конкретном регионе
9 Механизм выстраивания взаимоотношений контрольно-счетных органов в субъекте федерации с органами федеральной и региональной власти, а также участие контрольно-счетных органов в деятельности профессиональных общественных объединений и в периодически проводимых массовых мероприятиях по обмену опытом (учеба) или обсуждению назревших проблем
Второй информационный канал представляет данные о непосредственной практике работы контрольно-счетных органов и результатах правоприменительной деятельности Значение и необходимость учета этой информации в диссертации проиллюстрирована обобщением опыта работы контроль-
но-счетных палат субъектов ЮФО
Третий информационный канал дает представление о состоянии нормативно-правовой базы, в соответствии с которой осуществляется контрольно-счетная деятельность в субъектах Российской Федерации, которое позволяет обозначить проблемы ее применения и обосновать предложения по совершенствованию Главное значение этого информационного канала для построения общей концепции правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах РФ состоит в том, что в самих законах отображаются основные концептуальные положения, а состояние закона свидетельствует о качестве этих положений
Таким образом, в диссертации делается вывод о том, что общая концепция правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах федерации должна увязывать общегосударственные процессы с региональными, обеспечивать их гармоничное сочетание и развитие, иметь конкретно-исторические рамки - быть рассчитанной на текущий период, среднесрочную и долгосрочную перспективу, должна аккумулировать в себе современные требования информационно-технологического характера и быть поставлена на службу решения задач первостепенной важности и обеспечения стабильности В нормативно-правовых актах, обеспечивающих правовое регулирование и осуществление контрольно-счетной деятельности в субъектах России, должно быть в достаточной степени обозначено концептуально правовое пространство государственного и муниципального финансового контроля,
В параграфе втором «Особенности законодательства субъектов Российской Федерации в контрольно-счетной сфере и проблемы его совершенствования» дан анализ законов субъектов РФ о КСП с размещением его результатов в таблицах и диаграммах В процессе принятия законов субъектов РФ о контрольно-счетных органах (КСО) за период с 1995 по 2006 год имеют место три всплеска активности региональных законодателей при принятии ими решения о создании КСО Первый всплеск активности пришелся на 1996 год и был обусловлен, во-первых, принятием Федерального закона "О Счётной палате Российской Федерации", во-вторых, необходимостью получения органами законодательной (представительной) власти субъектов объективной информации о формировании и исполнении их бюджетов Такая информация могла быть получена путем создания в структуре законодательных органов власти структурных подразделений, занимающихся этими вопросами - так называемых КСО без статуса юридического лица, или же созданием самостоятельных государственных органов по образцу и подобию Счетной палате РФ - со статусом юридического лица. В результате в 1995-1998 годах была создана практически половина, существующих в настоящее время КСО субъ-
ектов РФ, из которых более половины были наделены статусом юридического лица
Второй и третий всплески пришлись на 2002 и 2005 годы Они обусловлены, во-первых, вступлением в силу БК РФ, в котором федеральной нормой предусматривалась возможность создания собственных контрольных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, во-вторых, необходимостью приведения регионального законодательства в соответствие с БК РФ, в-третьих, появлением определенного правоприменительного и эмпирического опыта, подтверждающего целесообразность создания КСО, наконец, в-четвертых, и это главное, наметившейся тенденцией по принятию новых региональных законов, в которых предусматривался переход КСО от структурных подразделений законодательных органов к самостоятельным государственным органам со статусом юридического лица, Всплеск активности регионального законодателя по внесению изменений в законы о КСО в 2005-2006 годах был обусловлен изменениями законодательства о государственной гражданской службе в РФ и необходимостью приведения в соответствие с ним законов о КСО субъектов
Такая динамика принятия и совершенствования регионального законодательства о правовом обеспечения контрольно-счетной деятельности в субъектах России позволяет сделать вывод о том, что региональное законодательство о КСО за период с 1995 по 2006 год прошло в своем развитии четыре этапа
первый этап - 1993-1996 годы - закрепление основ контрольной деятельности в Конституции РФ, конституциях, уставах субъектов федерации, конституирование Счетной палаты РФ;
второй этап -1996-2000 годы - создание собственной правовой базы в субъектах России законов о финансовом контроле, о контрольных функциях органов законодательной власти, о контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации в инициативном порядке при отсутствии рамочного федерального закона,
третий этап - 2000-2005 годы - введение в действие Бюджетного кодекса РФ, закрепившего на федеральном уровне статус контрольно-счетной деятельности в субъектах России, приведение в соответствие с ним правовой базы о региональных КСО,
четвертый этап - 2006г - по настоящее время - введение в действие ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», начало процесса создания контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях и принятия о них соответствующих нормативных актов
Заключение диссертации посвящено подведению итогов исследования В нем сделаны необходимые обобщения и выводы, сформулированы
предложения по совершенствованию законодательства
Основные результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях
Статьи в издании, включенном в перечень ВАК Министерства образования и науки РФ
1 Бутько В В Проблемы правового регулирования контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации / В В Бутько II Философия права 2007 №2 0,5 п л
Работы, опубликованные в других изданиях
2 Панченко Н И , Золотарев Н Н , Бутько В В и другие (всего семь авторов) Организация и проведение внешнего государственного финансового контроля в Краснодарском крае Краснодар 2003 13 п л (соавторство не разделено)
3 Бутько В В Проблемы становления правового статуса контрольно-счетных органов в РФ / В В Бутько II Актуальные проблемы юридической науки Материалы всероссийской научно-практической конференции 23-24 октября 2006 года (часть 1) Краснодар 2006 0,3
4 Бутько В В Правовое регулирование контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации вопросы теории /В В Бутько Краснодар 2006 1,5 п л
Подписано в печать 18 04 2007 г Формат 60x84 I
1/ /16
Бумаг л офсетная Печ л 1 Тираж 100 экз
Офсетная печаиь Заказ Л» 244
Отпечатано в типографии КубГАУ 350044, г Краснодар, \л Калинина, 13
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Бутько, Виктор Викторович, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Контрольно-счетная деятельность как особая форма реализации государственной власти в субъектах Российской Федерации
1.1 Дефинитивно-правовое обеспечение контрольно-счетной деятельности
1.2. Содержание контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
Глава 2. Сравнительный анализ контрольно-счетных систем России и стран Запада
2.1. Исторический опыт формирования органов контрольной деятельности в России
2.2. Особенности контрольно-счетных систем стран Запада и опыт их интеграции
Глава 3. Правовое регулирование контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
3.1. Теоретические основы (концепция) правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации
3.2. Особенности законодательства субъектов России в контрольно-счетной сфере и проблемы его совершенствования
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовые основы контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Для современного периода развития российской государственности характерно качественное обновление парадигмы устройства государственной власти, ее организационной системы, известное изменение векторов функциональной взаимообусловленности ее различных элементов. В связи с этим наблюдается закономерная актуализация проблем контроля общества над властью, над осуществлением полномочий в рамках различных ее ветвей и в различных сферах общественных отношений. Для России данная проблема является чрезвычайно актуальной в силу наблюдаемого соперничества между ветвями власти после конституи-рования и введения принципа организационного и функционального их разделения. Тому способствовала и предыстория, свидетельствующая о целенаправленном стремлении исключить эффективные контрольные механизмы над властью из системы государственного устройства, в равной степени, как и из пропагандируемых инструментов демократии и реформирования общества.
В контексте обозначенных явлений идут объективные процессы изменения функциональной роли государства и его органов в организации управления социально-экономическими преобразованиями. Создаются новые механизмы управления рыночной экономикой, осуществляется коренное преобразование финансовой системы, признаваемой важнейшим элементом функционирования всего государственного организма. Важное место во всем многообразии преобразований занимают вопросы создания эффективного государственного финансового контроля, без которого вряд ли может быть обеспечено должное качество осуществления государственной власти.
В 1995 г. в России был создан высший федеральный орган внешнего финансового контроля, а вслед за этим начался процесс создания аналогичных по функциональному назначению органов субъектов Российской Федерации - контрольно-счетных палат. Цель их создания - применение высококачественных контрольно-счетных механизмов и технологий, обеспечивающих независимость, системность, согласованность, координацию и сотрудничество в вопросах финансового контроля на всех уровнях. Однако учреждение института контрольно-счетных органов оказалось недостаточным для окончательного и безоговорочного признания их деятельности в качестве внешнего независимого государственного финансового контроля в субъектах РФ. Потребовались годы для завоевания этими органами соответствующего авторитета, и только в последнее время начался процесс постепенного его утверждения в научной литературе и в правоприменительной практике. Но ни научное обоснование, ни правовая регламентация этого процесса не завершены. Более того, нуждаются в серьезном объяснении различия и соотношение понятий «контрольно-счетная деятельность», «финансовый контроль» между собой и с другими однопорядковыми категориями. В юридической литературе пока еще отсутствуют комплексные монографические теоретико-правовые исследования, предлагающие анализ проблем контрольно-счетной деятельности в субъектах федерации в контексте современного их понимания. Все сказанное является доказательством актуальности исследования заявленной темы и необходимости научной разработки составляющих ее проблем.
Актуализация темы объясняется и такими явлениями как недооценка значимости финансового контроля и далекое от совершенства состояние регионального законодательства в рассматриваемой сфере. Стали общеизвестными слова о необходимости активизации деятельности государства по преодолению системного кризиса, об усилении роли государства в развитии социально ориентированной экономики, отечественного производства, о внедрении в управление подлинно демократических принципов. Ситуация усугубляется ростом масштабов коррупции во власти, синдромом привыкания всех и вся к систематическому нарушению принципа социальной справедливости. Все это предъявляет качественно новые требования к системе государственного финансового контроля Российской Федерации и важнейшей его составляющей - контрольно-счетной деятельности субъектов России, как неотъемлемых условий осуществления государственного управления и регулирования.
Главное и наиболее опасное заблуждение - неверная трактовка государственного интереса при осуществлении контроля. Так, в качестве его основной цели часто декларируется проверка законности расходования финансовых средств, при этом за пределами научного анализа остаются вопросы реализации государственного интереса. В таком случае разработка концепции государственного финансового контроля неизбежно превращается в набор эмпирических финансово-отчетных сведений о допущенных нарушениях. Это само по себе полезно, но явно недостаточно, так как простая констатация фактов не содержит механизмов выхода из ситуации.
Но именно с помощью контрольно-счетной деятельности государство и его субъекты в лице специализированных органов получают законные способы идентификации тех интересов, которые представлены в бюджете страны или региона, разграничения действительно государственных интересов и интересов регионов, корпораций, социальных групп, конкретных индивидов. Устойчивое развитие Российского государства невозможно без эффективного функционирования контрольных механизмов управления страной.
Научное решение этих задач при соблюдении приоритетов построения демократического правового государства позволит обеспечить целевое и эффективное использование государственных средств, снизить количество злоупотреблений и правонарушений, связанных с использованием государственного имущества и финансовых ресурсов, улучшить общую экономическую и социальную ситуацию в стране. Это будет действительно способствовать укреплению власти - одному из главных направлений государственного строительства в России, и дальнейшему развитию в ней системы государственного финансового контроля.
Степень научной разработанности темы. Многоаспектность проблематики заявленной темы, задачи ее комплексного исследования предопределяют необходимость обращения к трудам ученых - представителей различных отраслей не только юридической, но и экономической науки. По этой причине в своем исследовании автор опирался на работы по общей теории функций государства, финансового контроля, по проблемам взаимодействия различных уровней осуществления государственно-властной деятельности в целом и контрольно-счетной в том числе.
Проблемы, предопределенные темой диссертации, в разных объемах, аспектах и ракурсах были предметом исследования преимущественно в отраслевой юридической литературе. В дооктябрьском отечественном правоведении, исторической и экономической науке вопросы контроля исследовали такие ученые как: Н.Н. Алексеев, И.Е. Андреевский, И.Д. Беляев, Ф. Белявский, Ф. Бочковский, М.Ф. Владимирский-Буданов, Н.М. Голиков, В.В. Ивановский, В.О. Ключевский, Н.М. Коркунов, В.Н. Латкин, П.М. Милюков, С.М. Соловьев, В.А. Сакович. Многие из работ перечисленных авторов в настоящее время переизданы, отдельные изучались в подлиннике. Их анализ, проведенный на основе историко-сравнительного метода, позволил выявить факты, суждения и выводы, которые оказываются востребованными и сегодня, поскольку свидетельствуют об исторических успехах и неудачах строительства организационно-правовой основы финансового контроля в Российском государстве.
Большое значение для решения поставленных в диссертации задач имеют труды по общей теории и истории государства и права, философии и социологии права. В их числе работы таких ученых как: С.С. Алексеев, П.П. Баранов, В.М. Баранов, А.Б. Венгеров, Г.А. Гаджиев, В.М. Горшенев, Д.А. Керимов, С.А. Комаров, А.В. Корельский, В.В. Лазарев, В.Я. Любашиц,
A.В. Малько, В.В. Макеев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Л.А. Морозова,
B.C. Нерсесянц, Л.П. Рассказов, А.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, А.Ф. Черданцев, В.Е. Чиркин, Б.Н. Чичерин, Ц.А. Ямпольская.
В разные периоды XX века к разработке вопросов контрольно-финансовой деятельности в целом и фрагментарно обращались Т.Е. Абова,
М.М. Агарков, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук,. М.И. Байтин, И.Л. Бачило,
B.В Бесчеревных, С.Н. Братусь, Э.А. Вознесенский, А.Н. Голобородько, О.Н. Горбунова, Г.А. Дорохова, Б.Н. Иванов, С.Н. Иконников, Н.А. Ковалева, Ю.М. Козлов, Т.П. Коржихина, Е.А. Кочергин, А.В. Краснов, Б.М. Лазарев, Н.С. Малеин, B.C. Основин, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, P.O. Халфина, Н.И. Химичева,
C.Д. Цыпкин, Н.Е. Шмалько и др.
В последние два десятилетия прошлого и в начале нынешнего века в отечественную юридическую науку вошли имена ученых, предложивших новое понимание и новые подходы к различным вопросам теории и практики финансового контроля. В их числе назовем С.А. Агапцова, А. Андреева, А. Андрухович, Е.М. Ашмарину, Д.В. Балакина, С.Е. Батырова, В.П. Беляева,
A.С.Белякова, В.Г. Бессарабова, М.И.Бесхмельницына, В.В. Бурцева,
B.П. Горегляда, Е.А. Грачеву, Ю.А. Данилевского, С.А. Денисова,
A.С. Емельянова, В.А. Жукова, Н.Н. Калюжного, М.В. Карасеву, В.Н. Кар-ташова, Р. Клещенко, А.Н. Козырина, B.C. Косоурова, Ю.А. Крохину, Е.А. Маштакову, Л.А. Морозову Д.В. Никольского, Л.Н. Овсянникова,
B.Г. Панскова, С.Г. Пепеляева, Н.В. Платонову, Н.Д. Погосяна, М.М. Рассолова, В.И. Рохлина, А.И. Рябко, С.Н. Рябухина, С.В. Степашина, Н.С. Столярова, А.Ю. Савина, М. Савченко, Е.Н. Синеву, Н.И. Табачкова, A.M. Тарасова, С.В. Тихомирова, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосуняна,
C.О Шохина и др.
По вопросам контрольно-счетной деятельности и финансовой политики стран Запада нами была использована зарубежная экономическая и юридическая литература, в которой представлено видение проблем заявленной темы авторами из различных государств. В их числе Г. фон Ведель, А. Ковач, Э. Голдебанд, К. Тейлор, Й. Будишовски, Д. Ашкрофт, Й. Андерсен, А.Ж. де Соуза, М. Секула, Г. де Йонг, Б. Ван Вестинг, П. Каллаган, Т. Ионсен, К. Эфентакис, Д. Рафаэль Мариа Корона Мартин, Л.А. Ханкевич, Д. Мозер и др.
К сожалению, монографические работы, посвященные исследованию теоретических и практических особенностей правового регулирования и осу7 осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации в контексте отечественного и международного опыта, в юридической литературе отсутствуют. Восполнению данного пробела и посвящена эта работа.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления контрольно-счетной деятельности, общие закономерности, отдельные особенности и единичные подробности их возникновения развития и правового регулирования на региональном уровне.
Предмет исследования включает в себя:
- законодательство субъектов России, регулирующее контрольно-счетную деятельность, включая исторические документы и действующие нормативно-правовые акты;
- практику организации и осуществления контрольной деятельности в России в ее историко-сравнительном аспекте;
- научные взгляды, воззрения ученых, положения, выводы и рекомендации, адресованные к вопросам совершенствования контрольно-счетной деятельности с учетом временных и пространственных пределов.
Цель и задачи исследования. Целью работы является воссоздание цельной, завершенной схемы (модели) организационно-правовых основ контрольно-счетной деятельности, осуществляемой в Российской Федерации на региональном уровне, на базе комплексного теоретического и историко-сравнительного ее исследования.
Постановка данной цели обусловила решение следующих научно-исследовательских задач:
- осуществить анализ основных подходов к определению понятия контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации и осуществить ее дефинирование;
- обосновать особенности признаков и принципов осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах федерации;
- рассмотреть исторические особенности становления системы контрольно-счетной деятельности в России, определить его этапы и значение для современной России;
- изучить теоретические принципы, правовые и организационные основы контрольно-счетных систем стран Запада и определить возможности их интеграции в России;
- обосновать концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах современной Российской Федерации;
- выявить особенности развития законодательства субъектов России в сфере финансового контроля и сформулировать предложения по его совершенствованию;
- показать специфику двухуровневой системы внешнего финансового контроля в субъектах России, ее становление в условиях муниципальной и административной реформы.
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий. Исследование проведено на основе широкого применения общенаучных методов (диалектический, исторический, анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия) и частно-научных методов (методы сравнительного правоведения, толкования, моделирования, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, прогностического и др.) познания реальной действительности. Применение общенаучных методов позволило автору осмыслить и определить генезис, выявить основные закономерности и тенденции развития контрольно-счетной деятельности, определить факторы, повлиявшие на ее содержание, сформулировать дефиницию рассматриваемой деятельности, отвечающую условиям сегодняшнего дня. Использование общенаучных методов также помогло проследить эволюционирование качественных и количественных характеристик рассматриваемой деятельности, применение частно-научных методов способствовало исследованию организационной системы контрольно-счетной деятельности, компетенции органов и порядка ее осуществления.
Использование широкого спектра существующих общенаучных и отраслевых методов научных знаний (философии, права, истории, социологии, и др.) позволило автору целостно и всесторонне осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования, решить задачи, поставленные диссертантом для достижения цели.
Теоретическую основу исследования составил критический анализ трудов советских и современных российских и зарубежных ученых - монографий, учебной литературы, статей, диссертаций теоретико-правового и специально-юридического характера.
Источниковую базу исследования составляют обобщенные данные о научной разработанности темы, о практической деятельности контрольно-счетных органов, о состоянии ее правового регулирования, статистические данные, справочная литература. Первую группу источников составляют официальные государственно-правовые документы, как исторически существовавшие, так и действующие: Конституция и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов, подзаконные акты, документы ряда зарубежных стран. Основой исследования явились законы о КСП всех субъектов России. Вторую группу источников составили теоретические труды перечисленных выше отечественных и зарубежных ученых. В диссертации также использованы материалы отчетов о работе контрольно-счетных органов субъектов ЮФО, материалы международных конгрессов и семинаров, на которых обсуждались актуальные проблемы финансового контроля в зарубежных странах, обзоры и материалы научных и научно-практических конференций.
Научная новизна диссертационного исследования. Впервые в отечественной науке на монографическом уровне представлен комплексный Теоретико-правовой анализ контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации. В работе исследуются вопросы понятийного обеспечения рассматриваемой деятельности, предложена ее дефиниция, дана характеристика ее содержания. На основе отечественного и зарубежного опыта рассмотрены тенденции возникновения, развития и функционирования контрольно-счетной системы в субъектах России. Обоснована концепция правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в регионах страны, показаны особенности и проблемы состояния регионального законодательства в сфере финансового контроля, предложены пути их решения.
Положения, выносимые на защиту. Результатом научного исследования анализируемой проблематики являются выносимые на защиту выводы и положения:
1. Исторический опыт правового регулирования контрольной деятельности России является важным, актуальным и востребованным в современных условиях. Он свидетельствует о том, что контрольно-счетная система страны представляет собой объемный, сложный, многоуровневый, развивающийся феномен, эволюционирование которого зависит от этапов развития российского государства, его исторического типа, формы государственного устройства, интеграции институтов государственной власти в региональное и международное правовое пространство.
2. Соответствие контрольно-счетной деятельности статусным характеристикам и теоретическим признакам государственной деятельности обеспечивается тем, что она осуществляется в русле ее теоретического и практического соотношения с функциями государства и его субъектов, государственных органов, с другими видами государственной деятельности, а также во взаимосвязи с сопредельными категориями, применяемыми в соответствующей сфере общественных отношений. С учетом этого, контрольно-счетная деятельность определена, во-первых, как приоритетная разновидность финансового контроля с присвоением ей всех его качественных характеристик деятельностной и процессуальной сути; во-вторых, как совокупность самостоятельных, социально признаваемых, юридически установленных государством действий и процедур, вытекающих из содержания государственной власти, объединенных общими контрольными целями и задачами, выполнение которых возложено законом на уполномоченные контрольно-счетные органы.
3. Главным в теоретической характеристике контрольно-счетной деятельности следует признать ее многоаспектность, которая выражается в том, что: она выступает необходимым элементом содержания и условием действенности финансовой политики государства; самостоятельным направлением в функциональной характеристике государственной власти; признанным видом юридической деятельности; первостепенным видом государственного финансового контроля; фактором устойчивого государственного развития.
4. Содержание контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации раскрывается через совокупность ее признаков, значение которых состоит в том, что они: а) обозначают ее сущность; б) показывают ее обусловленность современным уровнем развития властных отношений; в) свидетельствуют о состоянии функциональных связей в механизме государственной власти на региональном уровне, благодаря которым достигаются цели и задачи финансового контроля с участием законодательных (представительных) и исполнительных органов; г) позволяют констатировать обеспечение законности, ее состояние в финансово-бюджетной сфере не только на региональном уровне, но и на федеральном, демонстрируя, тем самым, единство государственной власти в стране; д) свидетельствуют о качественном состоянии законодательства о контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации и создают основу для определения вариантов его совершенствования.
5. В юридической литературе советского времени наблюдается явно завышенная оценка значения существования и деятельности органов народного контроля. Фактически авторитет этих органов был различным: в начале их создания, как все новое, они вызывали надежду, к концу существования советской власти была наглядно обнажена фиктивность их деятельности. И хотя народным контролерам юридически предоставлялись достаточно широкие полномочия, на практике они оказывались мало востребованными. Доказательством тому может служить тот факт, что в период перестройки первой из органов советского аппарата в России была ликвидирована в 1990 году именно система органов народного контроля.
6. В юридической и в особенности исторической литературе высказано немало предложений, касающихся периодизации становления и развития финансового контроля. Наиболее значимыми из них следует признать те, в основу которых положены этапы исторического развития нашего государства. Таковыми в первую очередь должны признаваться: дооктябрьский 1917 года период; советский период; период современной Российской Федерации. В рамках названных этапов возможна более подробная периодизация, основанная на таких критериях, как изменения социально-экономических условий, общественно-политической ситуации в государстве и обществе, возникновение кризисных состояний, военных противостояний и т.п. Одним из решающих объективных критериев должна считаться необходимость совершенствования способов и технологий осуществления контрольно-счетной деятельности, которая приобрела особую актуальность в современный период не только в нашей стране, но и во всем мире. Собственный исторический опыт свидетельствует о том, что нельзя не учитывать субъективный фактор и идеологическую направленность процессов развития государства, способных оказывать решающее воздействие на состояние исследуемого института.
7. Общую концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации необходимо формировать на основе следующих трех информационных каналов, каждый из которых имеет свое значение и влияние на эффективность рассматриваемой деятельности: а) юридического анализа уже имеющейся региональной правовой базы; б) практики применения региональных законов о контрольно-счетной деятельности; в) обобщения общетеоретических концептуальных приемов.
8. Контрольно-счетная деятельность в субъектах России построена и осуществляется по принципу эпизодичности проводимых проверочных мероприятий, что лишает возможности сформировать общую картину допускаемых нарушений. Учитывая большой объем работы при проведении проверок контрольно-счетными органами, следует признать необходимость введения принципа поэтапности их осуществления в сочетании с обязательностью проведения всеобщего контроля, что обеспечит недопустимость ситуаций, при которых отдельные хозяйствующие субъекты или муниципальные образования выходили бы из-под контроля. Контроль должен быть систематически-поэтапным, поэтому фактическое состояние результатов контрольно-счетной деятельности в субъекте за определенный плановый период, отраженное в отчетных докладах, должно быть положено в основу концептуального обоснования плана работы на очередной период.
9. Законодательство субъектов Российской Федерации о контрольно-счётных органах (КСО) за период с 1995 по 2006 года прошло в своем развитии четыре этапа: первый этап - 1993-1996 годы - закрепление основ контрольной деятельности в Конституции РФ, конституциях, уставах субъектов федерации, конституирование Счетной палаты РФ; второй этап - 1996-2000 годы - создание собственной правовой базы в субъектах России: законов о финансовом контроле, о контрольных функциях органов законодательной власти, о контрольно-счетных палатах субъектов Российской Федерации в инициативном порядке при отсутствии рамочного федерального закона; третий этап - 2000-2005 годы - введение в действие Бюджетного кодекса РФ, закрепившего на федеральном уровне статус контрольно-счетной деятельности в субъектах России, приведение в соответствие с ним правовой базы о региональных КСО; четвертый этап - 2006 - по настоящее время - введение в действие ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», начало процесса создания контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях и принятие о них соответствующих нормативных актов.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью и неразработанностью темы диссертации, тем, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют положения науки теории государства и права, в том числе разделы, посвященные функциональной характеристике государственной власти и механизма осуществления контрольно-счетных полномочий, в работе предложен углубленный анализ понятийного аппарата контрольно-счетной деятельности в его сопоставительно-сравнительном аспекте.
Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена возможностью внедрения полученных автором результатов в правоприменительную практику, а также возможностью использования выводов и предложений в совершенствовании действующего федерального и регионального законодательства, применяемого в сфере контрольно-счетной деятельности. Материалы диссертации могут быть полезными также в преподавании учебных курсов теории и истории государства и права, конституционного, муниципального, гражданского, административного, финансового права для студентов юридических вузов и факультетов.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета, получили апробацию в выступлениях автора на международной и всероссийских научно-практических конференциях 2000 г., 2006 г., 2007 г., а также отражены в опубликованных автором работах. Результаты диссертационного исследования используются при проведении лекционных, семинарских и практических занятий по дисциплинам: история отечественного государства и права, финансовое право, спецкурс по региональному правотворчеству в Кубанском государственном аграрном университете.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Бутько, Виктор Викторович, Краснодар
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В завершении диссертационного исследования нами сформулированы следующие выводы.
С учетом понимания контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации как сложной, высокоорганизованной и динамичной системы, как деятельности, опосредованной правом, направленной на удовлетворение потребностей общественного развития, социально востребованной, осуществляемой на профессиональной основе, требующей специальной подготовки, а также основываясь на материалах практической деятельности контрольно-счетных органов государства и его субъектов, нами установлено, что контрольно-счетная деятельность является органической составной частью государственной деятельности, на которую сориентирована финансовая политика. Содержание, конкретно-исторические особенности и детали контрольно-счетной деятельности предопределяются финансовой политикой, формируемой в государстве и его субъектах. Это свидетельствует о диалектической взаимосвязи контрольно-счетной деятельности и финансовой политики, следовательно, в структуре последней должен иметь место фрагмент, посвященный контрольно-счетной деятельности, также как и другим элементам финансовой деятельности.
Соотношения, сходства и различия таких категорий как контрольно-счетная деятельность, финансовая деятельность, финансовый контроль и финансовая политика свидетельствуют о том, что контрольно-счетная деятельность, как в России, так и в ее субъектах обладает необходимой самостоятельностью, функционально проистекает из содержания государственной власти, предопределяется финансовой политикой государства, является составной частью общего государственного финансового контроля, но не подлежит отождествлению с ним. Дефинитивно она может быть представлена как совокупность социально признаваемых, юридически установленных государством действий, объединенных общими контрольными целями и задачами, выполнение которых возложено законом на уполномоченные органы.
Главным в теоретической характеристике контрольно-счетной деятельности следует признать ее многоаспектность, которая выражается в том, что она выступает: необходимым элементом содержания и условием действенности финансовой политики государства; самостоятельным направлением в функциональной характеристике государственной власти; признанным видом юридической деятельности; первостепенным видом государственного финансового контроля; фактором устойчивого государственного развития.
Многоаспектность контрольно-счетной деятельности, осуществляемой в субъектах Российской Федерации, наиболее последовательно и завершенно проявляется в ее признаках, функциях и принципах, что позволяет признать ее особой формой реализации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Сущностные и управленческие признаки можно считать сформировавшимися и присущими контрольно-счетной деятельности в действующих субъектах Российской Федерации, они позволяют определить ее юридическую природу и содержание и потому должны быть признаны в ее теоретической концепции. Они также позволяют определить контрольно-счетную деятельность как особую форму осуществления региональной государственной власти.
Особого внимания заслуживают такие признаки контрольно-счетной деятельности, как оптимальность и непрерывность. Они тесно взаимосвязаны и касаются одного объекта в деятельности контрольно-счетных органов -информации, ее объема, качества, количества, способов ее получения, хранения, использования, передачи, представления для всеобщего сведения. Они призваны обеспечивать при осуществлении контрольно-счетной деятельности информационные технологии, которые сегодня составляют неотъемлемую часть ее содержания, поэтому они не могут оставаться без внимания в ходе научного исследования рассматриваемой деятельности.
Значение признаков в характеристике рассматриваемой деятельности состоит в том, что, раскрывая ее сущность, они: а) показывают ее обусловленность современным уровнем развития властных отношений, состоянием действующего регионального законодательства, регламентирующего работу контрольно-счетных палат; б) свидетельствуют о состоянии функциональных связей в механизме государственной власти на региональном уровне, благодаря которым достигаются цели и задачи финансового контроля с участием законодательных (представительных) и исполнительных органов региональной государственной власти; в) позволяют констатировать обеспечение законности, ее состояние в финансово-бюджетной сфере не только на региональном уровне, но и на федеральном, демонстрируя, тем самым, единство государственной власти в стране; г) свидетельствуют о качественном состоянии законодательства о контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации и создают основу для определения вариантов его совершенствования.
Определяющими направлениями (функциями) контрольно-счетной деятельности признаются четыре ее вида: контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая, информационно-консультативная и в последнее время активизировалась прогностическая. Каждое из указанных направлений в свою очередь включает основные сферы, в которых реализуется соответствующий вид деятельности.
Кроме признаков, принципов и функций, в литературе нередко называют в качестве элементов содержания той или иной деятельности ее цели, задачи и средства осуществления1. Полагаем, что последние элементы, безусловно, имеют место в характеристике контрольно-счетной деятельности, но они представляют внешнюю сторону анализируемой деятельности и потому отличаются изменчивостью, подвержены влиянию внешних обстоятельств, при определенных условиях могут носить заимствованный характер, и в большей степени ориентированы на характеристику формы, чем содержания. По совокупности указанных причин они заслуживают самостоятельного анализа.
Содержание контрольно-счетной деятельности свидетельствует о сложной природе данной категории, которая, прежде всего, раскрывается через такие ее элементы как признаки, принципы и функции. Эти элементы представляют внутреннее состояние контрольно-счетной деятельности и потому несут в себе сущностную нагрузку. Они могут расцениваться как материальные или базовые. И именно они позволяют расценивать контрольно-счетную деятельность в субъектах федерации как особую форму реализации региональной государственной власти.
Исторический анализ показал, что финансовый контроль в России стал обретать цивилизованные признаки и формы лишь к началу XX века, когда Государственный контроль окончательно приобрел статус самостоятельного ведомства и положение, равноправное с другими министерствами. В отличие от стран Запада, организация государственного контроля в целом и финансового, в том числе, исторически базировалась на идеях общественно-политической философии либерализма, положенных в основу формирования демократических политических институтов, для России, за редким исключением (к примеру, Петровских реформ), характерно индивидуальное администрирование, обеспечившее концентрацию власти в разных сферах деятельности, в том числе и в контрольно-счетной. Эта тенденция имела свойство преемственности и проявила себя не только в дооктябрьский, но и в советский период.
Исторический обзор возникновения и развития системы контрольных органов в российском государстве свидетельствует о следующем.
1. В юридической и в особенности исторической литературе высказано немало предложений, касающихся периодизации становления и развития рассматриваемого явления. Наиболее значимыми из них следует признать те, в основу которых положены этапы исторического развития нашего государства. Таковыми в первую очередь должны признаваться: дооктябрьский 1917 года период; советский период; период современной Российской Федерации.
2. В рамках названных этапов возможна более дробная периодизация, основанная на таких критериях, как изменения социально-экономических условий, общественно-политической ситуации в государстве и обществе, возникновение кризисных состояний, военных противостояний и т.п. Одним из решающих объективных критериев должна считаться необходимость совершенствования способов и технологий осуществления контрольно-счетной деятельности, которая приобрела особую актуальность в современный период не только в нашей стране, но и во всем мире.
Анализ зарубежного законодательства позволяет отметить, что на выбор модели органов и механизм независимого финансового контроля в зарубежных странах оказывает влияние целый ряд обстоятельств, которые заслуживают не только научного анализа, но и учета в организации контрольно-счетной деятельности в Российской Федерации и ее субъектах. Превалирующее влияние оказывают форма правления и форма государственного устройства страны. В большинстве стран высшие органы финансового контроля созданы под эгидой парламентов, что обеспечивает известную их независимость от органов исполнительной власти. В странах с сильной президентской властью преобладают высшие органы финансового контроля, сформированные в президентских структурах.
Влияние формы государственного устройства характерно для федеративных государств, где, наряду с высшим органом финансового контроля федерации, созданы и функционируют независимые органы финансового контроля ее субъектов. Одним из главных моментов в характеристике контрольно-счетных органов стран мира следует признать кардинальное изменение основных направлений их деятельности. Это подтверждается тем, что на всех международных мероприятиях их участниками внимание обращается именно на те сферы жизни, в которых контрольно-счетная деятельность оказывается наиболее востребованной. Эту же тенденцию отмечают в своих исследованиях и ученые зарубежных стран.
Если раньше главной задачей государственного финансового контроля была проверка счетов и правильности финансовой деятельности за прошедший период, то в последние годы в деятельности органов финансового контроля зарубежных государств обозначились новые направления, обусловленные задачами контроля в таких сферах как экологическая безопасность, восстановление ущерба, нанесенного такими катастрофами как авария на Чернобыльской АЭС, землетрясения наводнения, в центре внимания становятся вопросы обороны, здравоохранения, образования, местного самоуправления и др. Именно эти направления являются основной объединительной базой для усиления и укрепления международного сотрудничества контрольно-счетных органов стран мира при решении задач исполнении бюджетов различных уровней, объемов и назначений.
Следует крайне осторожно относиться к предоставлению контрольно-счетным органам судебных полномочий в отношении финансовых действий государства. Несмотря на то, что эта традиция имеет место в отдельных странах, полагаем, что такая постановка задач нарушает принцип разделения властей и не способствует улучшению финансового контроля в целом.
В связи с тем, что в последнее время заметно активизировались экспертно-аналитическое и информационно-консультативное направления в деятельности контрольно-счетных органов, представляется целесообразным усиление этих направлений и в деятельности российских КСО. В частности, такие рекомендации могут быть эффективно использованы при подготовке бюджета.
Представляется принципиально важным концепцию правового регулирования и осуществления контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации формировать на основе следующих трех информационных каналов: а) юридического анализа уже имеющейся региональной правовой базы; б) практики применения региональных законов о контрольно-счетной деятельности; в) обобщения общетеоретических концептуальных приемов.
Контрольно-счетная деятельность построена и осуществляется на основе принципа эпизодичности проводимых проверочных мероприятий, что лишает возможности сформировать общую картину допускаемых нарушений. Учитывая достаточной большой объем работы при проведении проверок, следует признать необходимым принцип поэтапности их осуществления в сочетании с обязательностью проведения всеобщего контроля. Нельзя допускать ситуации, при которых отдельные хозяйствующие субъекты или муниципальные образования выходили из-под контроля. Контроль должен быть систематически-поэтапным.
В нормативных правовых актах, обеспечивающих правовое регулирование и осуществление контрольно-счетной деятельности в субъектах России, должно быть в достаточной степени обозначено концептуально правовое пространство государственного и муниципального финансового контроля, должны быть в полной мере учтены все социально-экономические и политические условия, сложившиеся в регионе и в стране в целом, а их концептуальная основа должна полностью отвечать требованиям нынешнего этапа государственного строительства и проводимой в государстве политики в области финансово-экономической стабилизации.
Вся совокупность норм федерального, регионального и муниципального уровней, регламентирующих контрольно-счетную деятельность в субъектах Российской Федерации, по своим масштабам, объему, юридическим характеристикам на сегодняшний момент заслуживает оценки в качестве самостоятельного правового института, обладающего всеми соответствующими теоретическими признаками. В его исследовании представляется возможным выделить несколько аспектов: во-первых, теоретический аспект, предполагающий обнаружение в нем и характеристику его признаков, разработанных общей теорией права, а также обоснование его концептуальных основ; во-вторых, юридический аспект, в рамках которого проанализировать юридическое содержание и особенности правовой природы рассматриваемого института; в-третьих, исторический аспект, позволяющий установить этапы становления норм и источников института, показав динамику нормотворческой активности регионального законодателя; в-четвертых, индивидуальный аспект, позволяющий выявить особенности данного института в отдельных субъектах Российской Федерации на основе сопоставительного анализа региональных законов и подзаконных актов.
В качестве главных составляющих теоретической характеристики обозначенного института следует предложить его общую дефиницию, определения его предмета, принципов, структуры, и анализ его источников. Для определения института контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации предлагается следующая дефиниция: институт контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации представляет собой совокупность норм, содержащихся в нормативных актах федерального, регионального и муниципального уровня, закрепляющих и регулирующих деятельность уполномоченных контрольно-счетных региональных и муниципальных органов, призванных обеспечить осуществление независимого внешнего финансового контроля на подведомственной территории.
К конституционно-уставным статусным характеристикам контрольно-счетных органов субъектов федерации относятся: право законодательного органа формировать КСО, назначать его руководителя и аудиторов; установление статуса должности руководителя и срока его полномочий; учреждение субъекта, предлагающего кандидатуру на должность руководителя; определение условий бюджетного финансирования деятельности КСО отдельной строкой в бюджете субъекта; наделение КСО правом юридического лица; установление постоянности функционирования КСО, его самостоятельности и функциональной независимости; установления обязанности принятия регионального закона о контрольно-счетном органе; закрепление права законодательной инициативы КСО и основ его компетенции
В региональных законах о контрольно-счетной деятельности представлены три модели закрепления правового статуса региональных КСО а) статус структурного подразделения органа законодательной власти субъекта России; б) статус автономного государственного органа, формируемого законодательным органом, но без предоставления ему права юридического лица; в) статус самостоятельного государственного органа с правами юридического лица.
К итоговым положениям следует отнести прежде всего предложения концептуального и методического характера, методические рекомендации, предназначенные для оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов, оптимизации их организационно-штатной структуры и кадрового обеспечения, для решения проблем их информационного взаимодействия и информационно-технического оснащения. Во-первых, в целях совершенствования осуществления таких направлений контрольно-счетной деятельности, как экспериментально-аналитическое и информационно-консультативное, представляется целесообразным создание единой информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов всех уровней. Во-вторых, необходимым считаем проведение общей стандартизации контрольно-счетной деятельности в целом, а также различных форм и методик ее осуществления. Для этого следует разработать общий стандарт проведения контрольно-ревизионных мероприятий, а также стандарты проведения конкретных контрольных мероприятий, к примеру, по контролю за использованием средств государственного бюджета, государственной собственности, по контролю за реализацией приоритетных национальных проектов, по контролю за финансово-хозяйственной деятельностью государственных унитарных предприятий и др.
В-третьих, уместным представляется предложение о проведении полномасштабной кампании по сертификации региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. Для этого необходима разработка общих правил проведения таких мероприятий и методических рекомендаций по процедуре их проведения. В-четвертых, в целях совершенствования методического обеспечения осуществления контрольно-счетной деятельности необходима разработка системы методических рекомендаций по проведению различных контрольно-ревизионных мероприятий, проверок, экспертиз, обследований, предназначенных для всей системы государственного и муниципального финансового контроля, с учетом особенностей отдельных его уровней.
В целях совершенствования регионального законодательства в контрольно-счетной сфере заслуживающими внимания могут быть следующие предложения.
1. В первую очередь считаем необходимым предложить привести нормы региональных законов, посвященных финансовому контролю, в соответствие с федеральными законами.
2. Мы разделяем высказанное в литературе мнение о необходимости разработки и принятия норм федерального закона, определяющих основные принципы организации и деятельности региональных и муниципальных контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. Это могут быть нормы самостоятельного федерального закона, или закона об основах организации государственной власти в субъектах России, или дополнения соответствующих статей Бюджетный кодекс РФ.
3. Учитывая, что в ряде субъектов контрольно-счетным органам предоставлено право законодательной инициативы, целесообразным представляется предложение о повсеместном и обязательном наделении контрольно-счетных органов правом законодательной инициативы по вопросам их компетенции в законодательном (представительном) органе субъекта РФ с установлением такой нормы в конституциях, уставах субъектов России. Это поможет им более активно участвовать в устранении недостатков, пробелов и противоречий существующего регионального законодательства на основе опыта, уже накопленного ими в ходе контрольной и экспертно-аналитической работы.
4. Усовершенствовать правовую регламентацию основных направлений и видов контрольно-счетной деятельности в субъектах России, компетенцию контрольно-счетных органов, включив в законы о КСП соответствующие нормы.
5. Предусмотреть в региональных законах обязательность предварительных заключений контрольно-счетных органов субъектов по проектам финан-совоемких и материальнозатратных законов: обязанность КСП давать такие заключения и обязанность законодательных органов принимать к рассмотрению проекты таких законов только при наличии заключений КСП.
6. Представляется необходимым качественное улучшение правового регулирования нормами региональных законов вопросов организации и осуществления муниципальной независимой контрольно-счетной деятельности. Эта цель может быть достигнута путем: а) усовершенствования норм региональных законов о местном самоуправлении; б) отражения обязанности по созданию и организации муниципальных контрольно-счетных органов в региональных законах о финансовом контроле и принятия таких законов в каждом субъекта Российской Федерации; в) создания автономных региональных законов об органах муниципального финансового контроля, предусматривающих вариативность форм осуществления муниципальной контрольно-счетной деятельности с учетом системы муниципальных образований и органов местного самоуправления.
Реализация данных предложений будет способствовать наделению региональных и муниципальных контрольно-счетных органов реальными контрольными полномочиями, обеспечит их реальную самостоятельность и независимость, что в конечном итоге будет способствовать повышению эффективности государственного и муниципального финансового контроля, являющегося гарантией улучшения состояния государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов каждого субъекта России и каждого муниципального образования.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовые основы контрольно-счетной деятельности в субъектах Российской Федерации»
1. Международные и Федеральные нормативные правовые акты
2. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. - № 1.
3. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 (ред. от 30.12.2006) // Российская газета. 1993. 25 декабря. -№ 237.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. - № 31 - Ст. 3823.
5. Федеральный закон от И января 1995 № 4-ФЗ (ред. от 02.03.2007) "О Счетной палате Российской Федерации" // Российская газета. 1995. -№9-10.
6. Федеральный закон от 21 ноября 1996 "О бухгалтерском учете" // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 48. - Ст. 5369.
7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 № 145-ФЗ (ред. от 30.12.2006) // Собрание законодательства РФ. 1998. -№31.-Ст. 3823.
8. Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ (ред. от 23.03.2007) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Российская газета. 1999. - № 206.
9. Ю.Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ (ред. от 09.04.2007) // Российская газета. 2001. - № 256.
10. Федеральный Закон от 7 августа 2001 № 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" // Собрание законодательства РФ. 2001. - №33 (ч.1). -Ст. 3422.
11. Федеральный закон от 8 августа 2001 № 134-Ф3 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // Собрание законодательства РФ. -2001. № 33 (Часть I). - Ст. 3436.
12. Указ Президента РФ от 25 июля 1996 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в РФ" // Собрание законодательства РФ. 1996. -№31. - Ст.3696.
13. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 № 729 "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. - № 24. - Ст. 2395.
14. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 № 314 (ред. от 15.02.2007) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. - № 50.
15. Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2002 № 80 "О вопросах регулирования аудиторской деятельности в РФ" // Собрание законодательства РФ. 2002. - №6. - Ст. 583.
16. Постановление Правительства РФ от 12 июня 2002 № 409 "О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита" // Собрание законодательства РФ. 2002. - №25. - Ст. 2447.
17. Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2002 № 696 (ред. от 25.08.2006) "Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности" // Собрание законодательства РФ. 2002. -№39.-Ст. 3797.
18. Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 № 198 "Вопросы федеральной службы финансово-бюджетного надзора" // Российская газета. -2004.-№76.
19. Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 № 278 "Об утверждении положения о федеральной службе финансово-бюджетного надзора" // Российская газета. 2004. - № 126.
20. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2006 № 503 "О федеральной службе финансово-бюджетного надзора" // Российская газета. -2006.-№ 183.
21. Постановление Съезда народных депутатов РСФСР "Об упразднении органов народного контроля в РСФСР" от 16 июня 1990 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. - № 3. - Ст. 28.
22. Региональное законодательство
23. Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 (ред. от 11.12.2006) // Ведомости ЗС (Хасэ) Парламента РА. - 1995. 6-10 марта. -№ 16.
24. Конституция Республики Дагестан (ред. от 08.12.2006) // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2003. 31 июля. - № 7. - Ст. 503.
25. Конституция Республики Ингушетия (ред. от 14.06.2005) // Издание Государственной Думы. 1995.
26. Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия (ред. от 16.10.2006) // Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия. 1996.
27. Конституция Кабардино-Балкарской Республики (ред. от 13.07.2006) // Кабардино-Балкарская правда. 2006. 22 августа. - № 215.
28. Конституция Республики Северная Осетия-Алания (ред. от 22.12.2006) // брошюра Конституция Республики Северная Осетия-Алания.
29. Устав (Основной закон) Алтайского края от 5 июня 1995 № З-ЗС (ред. от 29.12.2006) // Алтайская правда. 1999. 20 октября. - № 235.
30. Устав Краснодарского края (ред. от 29.12.2006) // Кубанские новости, 1997. И сентября.-№ 169.
31. Устав Красноярского края от 29 февраля 1996 № 8-252 (ред. от 02.02.2006) // Красноярский рабочий. 1996. 29 марта. - № 60.
32. Устав Приморского края от 6 октября 1995 № 14-КЗ (ред. от 10.05.2006) // Устав Приморского края. 1995. октябрь.
33. Закон Ставропольского края от 12 октября 1994 № 6-кз (ред. от 07.12.2006) "Устав (основной закон) Ставропольского края" // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. -№ 11-12 (41-42).-Ст. 506;
34. Устав Воронежской области от 7 июня 2006 "Устав Воронежской области" // Коммуна. 2006. 10 июня. - № 87-88.
35. Закон Ленинградской области от 27 октября 1994 № 6-03 (ред. от2912.2005) "Устав Ленинградской области" // Вестник Правительства Ленинградской области. 1995. - № 1.
36. Устав Московской области (ред. от 28.02.2007) // Вестник Московской областной Думы. 1997. январь. -№ 1.41. "Устав Нижегородской области" от 30 декабря 2005 № 219-3 (ред. от0103.2007) // Нижегородские новости. 2006. 18 января. - № 7 (3419).
37. Устав Тюменской области (ред. от 21.02.2007) // Тюменская правда. 1995. 4 августа. - № 146.
38. Закон Республики Бурятия от 6 июля 2005 № 1243-III (ред. от 22.12.2006) "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Бурятия" // Бурятия. 2005. 8 июля. - № 121; Официальный вестник. - № 34.
39. Закон Республики Дагестан от 6 июня 2005 № 23 (ред. от 08.12.2006) "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан" // Дагестанская правда. 2005. 10 июня. - № 135-136.
40. Закон Республики Коми от 14 октября 2002 № 95-РЗ (ред. от 27.12.2006) "О контрольно-счетной палате Республики Коми" // Республика. 2002. 22 октября. - № 192.
41. Закон Республики Марий Эл от 2 декабря 2004 № 46-3 (ред. от 05.10.2006, с изм. от 01.12.2006) "О регулировании бюджетных правоотношений в Республике Марий Эл" // Марийская правда. 2004. 10 декабря.-№236.
42. Закон Республики Мордовия от 27 июня 2001 № 40-3 (ред. от 24.03.2004) "О бюджетном процессе в Республике Мордовия" // Известия Мордовии. 2001. 3 июля. - № 96.
43. Закон Республики Хакасия от 8 июля 2005 № 49-ЗРХ "О контрольно-счетной палате Республики Хакасия" // Вестник Хакасии. 2005. 14 июля. -№ 36.
44. Закон Республики Хакасия от 24 октября 2005 № 69-ЗРХ (ред. от 16.11.2006) "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия" // Вестник Хакасии. 2005. 26 октября. - № 52.
45. Закон Ставропольского края от 12 ноября 2004 № 94-кз (ред. от 17.03.2006) "О бюджетном процессе в Ставропольском крае" // Сборник Законов и других правовых актов Ставропольского края. 2004. - № 23. -Ст. 4149.
46. Закон Ставропольского края от 27 июля 2006 № 67-кз "О Счетной палате Ставропольского края" // Ставропольская Правда. 2006. 28 июля. -№ 173-174 (23879-23880)
47. Закон Хабаровского края от 29 сентября 2004 № 212 (ред. от 27.12.2006) "О контрольно-бюджетной палате Законодательной Думы Хабаровского края" // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. 12 ноября.-№ 10(27).
48. Закон Архангельской области от 21 июня 2006 № 186-11-03 "О бюджетном процессе в Архангельской области" // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва. 2006. - № 11.
49. Закон Белгородской области от 25 ноября 2005 № 2 (ред. от1210.2006) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в
50. Белгородской области" // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2005. сентябрь-ноябрь. - № 77.
51. Закон Брянской области от 12 апреля 2006 № 25-3 "О контрольно-счетной палате Брянской области" // Брянский рабочий. 2006. 6 июня. -№81.
52. Закон Воронежской области от 15 октября 2002 № 67-03 (ред. от 07.12.2006) "О бюджетном процессе в Воронежской области" // Коммуна. -2002. 22 октября. -№ 157.
53. Закон Ивановской области от 21 декабря 2006 № 140-03 "О контрольно-счетной палате" // Законы Ивановской области и документы Ивановской областной Думы. 2006. 28 декабря. - № 24 (213).
54. Закон Ивановской области от 26 декабря 2006 № 153-03 "О бюджетном процессе в Ивановской области" // Законы Ивановской области и документы Ивановской областной Думы. 2007. 10 января. - № 1 (215).
55. Закон Иркутской области от 27 ноября 1995 № 325 (ред. от 24.03.2004) "О контрольно-счетной палате Иркутской области" // ВосточноСибирская правда. 2004. 1 апреля. - № 60.
56. Закон Иркутской области от 14 декабря 2001 № 22/68-03 (ред. от 23.10.2006) "О бюджетном процессе Иркутской области" // Ведомости ЗС Иркутской области. 2001. 20 декабря. - № 12.
57. Закон Калининградской области от 2 сентября 1996 № 65 (ред. от 26.09.2006) "О контрольно-счетной палате Калининградской областной Думы" // Янтарный край. 1996. 17 сентября. -№ 180.
58. Закон Калининградской области от 20 апреля 1998 № 54 "О контрольных функциях Калининградской областной Думы в сфере бюджета и финансов" // Дмитрия Донского. 1998. апрель. - № 4.
59. Закон Калининградской области от 7 июня 2002 № 156 (ред. от 30.06.2006) "О бюджетном процессе в Калининградской области" // Российская газета (г. Калининград). 2002. 5 июля. -№ 121.
60. Закон Калужской области от 27 июня 2005 № 78-03 "О бюджетном процессе в Калужской области" // Весть. 2005. 29 июня. -№ 207-208.
61. Закон Камчатской области от 14 ноября 1996 № 54 (ред. от1908.2005) "О контрольно-счетной палате Камчатской области" // Официальные Ведомости. 1996. 6 декабря. - № 35.
62. Закон Камчатской области от 14 марта 2000 № 79 (ред. от1909.2006) "Бюджетный кодекс Камчатской области" // Официальные Ведомости. 2000. 16 марта. - № 11.
63. Закон Камчатской области от 20 сентября 2006 № 503 "О внесении изменений в статью 117 бюджетного кодекса Камчатской области" // Официальные Ведомости. 2006. 28 сентября. - № 101-103.
64. Закон Кемеровской области от 25 августа 1998 № 42-03 (ред. от 17.04.2006) "О контрольно-счетной палате Кемеровской области" // Кузбасс. 2002. 19 июля. - № 126; Кузбасс. - 1998. 4 сентября. - № 164.
65. Закон Кемеровской области от 14 ноября 2005 № 111-03 (ред. от 18.07.2006) "О бюджетном процессе в Кемеровской области" // Кузбасс. -2005. 18 ноября.-№214.
66. Закон Костромской области от 29 марта 1999 № 55 (ред. от 25.01.2006) "О контрольно-счетной палате Костромской областной Думы" // Северная правда. 1999. 13 апреля. - № 68.
67. Закон Курганской области от 2 сентября 1998 № 156 (ред. от 10.03.2006) "О контрольно-счетной палате Курганской областной думы" // Новый мир. 1998. 8 сентября. - № 170.
68. Закон Курганской области от 5 декабря 2005 № 99 (ред. от 28.12.2006) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Курганской области" // Новый мир. 2005. 22 декабря. - № 29.
69. Закон Курской области от 14 сентября 1998 № 21-ЗКО (ред. от1806.2004) "О контрольно-счетной палате Курской области" // Курская правда. 1999. 21 января. - № 9.
70. Закон Курской области от 18 июня 2003 № ЗЗ-ЗКО (ред. от 26.06.2006) "О бюджетном процессе в Курской области" // Курская правда. -2003. 5 июля.-№ 111.
71. Областной закон Ленинградской области от 26 сентября 2002 № Зб-оз (ред. от 30.06.2006) "О бюджетном процессе в Ленинградской области" // Вестник правительства Ленинградской области. 2002. 14 ноября.-№ 17.
72. Закон Липецкой области от 29 июня 1995 № 13-03 (ред. от 24.09.1999) "О контрольно-счетной комиссии Липецкой области" // Липецкая газета. 1995. 6 июля. -№ 129.
73. Закон Липецкой области от 25 ноября 2002 № 19-03 (ред. от 14.11.2006) "О бюджетном процессе в липецкой области" // Липецкая газета. 2002. 5 декабря. - № 235.
74. Закон Магаданской области от 10 ноября 2002 № 289-03 (ред. от 31.10.2006) "О контрольно-счетной палате Магаданской области" // Магаданская правда. 2002. 20 ноября. - № 133 (1056).
75. Закон Магаданской области от 15 июля 2003 № 379-03 (ред. от0312.2005) "О бюджетном процессе в Магаданской области" // Магаданская правда. 2003. 22 июля. -№ 82 (19155).
76. Закон Мурманской области от 24 апреля 1997 № 56-02-ЗМО (ред. от 26.06.2006) "О контрольно-счетной палате Мурманской области" // Информационный бюллетень "Ведомости Мурманской областной Думы". -2006. 10 октября. -№66.
77. Закон Мурманской области от 15 июня 2000 № 203-Ol-3MO (ред. от 28.12.2006) "О бюджетном процессе в Мурманской области" // Информационный бюллетень "Ведомости Мурманской областной Думы". -2003.-№2.
78. Закон Нижегородской области от 26 июля 2004 № 84-3 "О контрольно-счетной палате законодательного собрания Нижегородской области" // Нижегородские новости. 2004. 11 августа. - № 147 (3079).
79. Закон Нижегородской области от 25 октября 2005 № 172-3 (ред. от 06.05.2006) "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области" // Нижегородские новости. 2005. 27 октября. - № 203 (3375).
80. Областной закон Новгородской области от 14 июня 2005 № 506-03 (ред. от 08.09.2006) "О бюджетном процессе в Новгородской области" // Новгородские ведомости. 2005. 21 июня. - № 87.
81. Закон Новосибирской области от 26 сентября 2005 № 319-03 (ред. от 19.10.2006) "О контрольно-счетной палате Новосибирской области" // Ведомости. 2005. 30 сентября. - № 40.
82. Закон Новосибирской области от 19 июля 2006 № 18-03 (с изм. от 16.12.2006) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Новосибирской области" // Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. 2006. - Ч. 3 (26).
83. Закон Омской области от 9 января 1997 № 87-03 (ред. от 01.03.2004) "О контрольно-счетной палате Омской области" // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1997. март. - № 1.
84. Закон Омской области от 4 ноября 2000 № 257-03 (ред. от 16.11.2006) "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Омскойобласти" // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2000. ноябрь. -№3(24). -Ст. 1170.
85. Закон Орловской области от 27 июня 2005 № 518-03 (ред. от 11.09.2006) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Орловской области" // Орловская правда. 2005. 6 июля. -№111.
86. Закон Пензенской области от 7 апреля 2003 № 463-ЗПО (ред. от 22.12.2006) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области" // Пензенские губернские ведомости. 2003. 24 апреля. - № 5.
87. Закон Пермской области от 5 февраля 1999 № 359-49 (ред. от 05.06.2006) "О контрольно-счетной палате Пермской области" // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 1999. 30 апреля.-№ 1-2.
88. Закон КПАО от 3 сентября 2002 № 38 (ред. от 05.07.2006) "О контрольно-счетной палате Коми-пермяцкого автономного округа" // Бюллетень нормативных правовых актов Законодательного Собрания Коми-Пермяцкого автономного округа. 2002. июль-декабрь. - № 2.
89. Закон Пермского края от 10 июля 2006 № 8-КЗ (ред. от 12.12.2006) "О бюджетном процессе в Пермском крае" // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 2006. 14 августа. - № 8.
90. Закон Псковской области от 9 декабря 2000 № 110-оз (ред. от 16.10.2006, с изм. от 29.12.2006) "О бюджетном процессе в Псковской области" // Псковская правда. 2000. 27 декабря. - № 245.
91. Областной закон Ростовской области от 6 августа 1996 № 22-ЗС (ред. от 19.05.2006, с изм. от 25.12.2003) "О бюджетном процессе в Ростовской области" // Наше время. 2002. 27 сентября. - № 189-191.
92. Областной закон Ростовской области от 6 марта 2002 № 220-ЗС (ред. от 11.01.2007) "О контрольно-счетной палате Ростовской области" // Наше время. 2002. 14 марта. - № 46.
93. Закон Рязанской области от 14 октября 2005 № 102-03 (ред. от 10.08.2006) "О бюджетном процессе в Рязанской области" // Рязанские ведомости. 2005. 18 октября. - № 225-226.
94. Закон Самарской области от 28 декабря 2005 № 235-ГД (ред. от 29.12.2006) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области" // Волжская коммуна. 2005. 29 декабря. - № 247 (25551).
95. Закон Саратовской области от 9 марта 2006 № 23-3CO "О бюджетном процессе в Саратовской области" // Саратовская областная газета. 2006. 17 марта. - № 52 (1574).
96. Закон Сахалинской области от 18 июля 2000 № 199 (ред. от 28.12.2006) "О бюджетном процессе в Сахалинской области" // Губернские ведомости. 2000. 26 июля. -№ 143 (1045).
97. Закон Сахалинской области от 19 октября 1998 № 83 (ред. от 16.11.2006) "О контрольно-счетной палате Сахалинской области" // Губернские ведомости. 1998. 21 октября. -№ 138 (602).
98. Областной закон Свердловской области от 25 ноября 1994 № 8-03 (ред. от 21.07.2006) "О бюджетном процессе в Свердловской области" // Областная газета. 1994. 6 декабря. - № 133.
99. Областной закон Свердловской области от 14 октября 1996 № 42-03 (ред. от 28.12.2001) "О контрольных функциях Законодательного
100. Собрания Свердловской области в сфере бюджета и финансов" // Областная газета. 1996. 22 октября. -№ 156.
101. Закон Смоленской области от 19 мая 1999 № 28-з (ред. от 27.06.2006) "О контрольно-счетной палате Смоленской Областной Думы" // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2000. 16 мая. - № 4.
102. Закон Тамбовской области от 23 июня 1995 № 21-3 (ред. от 23.06.2006) "О контрольно-счетной комиссии Тамбовской областной Думы" // Тамбовская жизнь. 1995. 4 июля. - № 127.
103. Закон Тамбовской области от 28 октября 2005 № 369-3 (ред. от2909.2006) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской ' области" // Тамбовская жизнь. 2005. 11 ноября. - № 229-230 (23431-23432).
104. Закон Тверской области от 30 июля 1998 № 25-03-2 "О контрольно-счетной палате Законодательного Собрания Тверской области" // Тверские ведомости. 1998. 7-13 августа. - № 64.
105. Закон Тверской области от 18 января 2006 № 13-30 "О бюджетном процессе в Тверской области" // Тверские ведомости. 2006. 20-26 января. -№3.
106. Закон Томской области от 15 мая 2000 № 20-03 (ред. от1202.2007) "О контрольной палате" // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов).-2000.-№24.
107. Закон Томской области от 11 ноября 2005 № 197-03 (ред. от 11.07.2006) "О бюджетном процессе в Томской области" // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 2005. 23 ноября. - № 47 (108).
108. Закон Тульской области от 9 июля 1997 № 52-ЗТО "О контрольной комиссии Тульской областной Думы" // Вестник Тульской областной Думы. 1997. -№ 5(19)-6(20).
109. Закон Тульской области от 7 июня 2004 № 449-ЗТО (ред. от 06.12.2006) "О бюджетном процессе в Тульской области" // Вестник Тульской областной Думы. 2004. - № 5 (98).
110. Закон Тюменской области от 12 октября 2001 № 426 (ред. от0311.2005) "О бюджетном процессе в Тюменской области" // Тюменские известия. 2001.18 октября. - № 204.
111. Закон Ульяновской области от 30 июня 1998 № 024-30 (ред. от0404.2002) "О контрольно-счетной палате Ульяновской области" // Народная газета. 1998. 7 июля. -№ 155-157 (1411-1413).
112. Закон Ульяновской области от 29 ноября 2005 № 130-30 (ред. от0206.2006) "О бюджетном процессе в Ульяновской области" // Ульяновская правда. 2005. 9 декабря. - № 114 (22.428).
113. Закон Ульяновской области от 30 января 2007 № 17-30 "О внесении изменений в закон Ульяновской области "О бюджетном процессе в Ульяновской области" // Ульяновская правда. 2007. 31 января. -№ 8 (22.555).
114. Закон Челябинской области от 27 октября 2005 № 418-30 (ред. от 29.06.2006) "О бюджетном процессе в Челябинской области" // Южноуральская панорама. 2005. 22 ноября. - № 215.
115. Закон Челябинской области от 24 ноября 2005 № 434-30 "О контрольно-счетной палате Челябинской области" // Южноуральская панорама. 2005. 14 декабря. - № 231.
116. Закон Читинской области от 30 января 2002 № 343-340 (ред. от 16.11.2005) "О бюджетном процессе в Читинской области" // Читинский областной вестник. 2002. - № 9.
117. Закон Читинской области от 30 мая 1996 № 48-340 (ред. от1712.2003) "О контрольно-счетной палате Читинской области" // Забайкальский рабочий. 1996. 11 июля. -№ 131.
118. Закон Ярославской области от 26 января 2000 № 5-з (ред. от 29.06.2006) "О контрольно-счетной палате Ярославской области" // Губернские вести.-2000. 1 февраля.-№ 12.
119. Закон Ярославской области от 19 апреля 2006 № 19-з (ред. от 22.11.2006) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области" // Губернские вести. 2006. 19 апреля. - № 22.
120. Закон города Москвы "О Контрольно-счетной палате Москвы" // Ведомости Московской Думы. 1996. -№1.
121. Закон г. Москвы от 9 октября 2002 № 51 (ред. от 02.06.2004) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" // Ведомости Московской городской Думы. 2002. 10 декабря. - № 11. -Ст. 249.
122. Закон Санкт-Петербурга от 26 мая 1995 № 57-8 "О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1995. -№ 9;
123. Закон ЕАО от 26 июня 2002 № 70-03 (ред. от 19.09.2006) "О контрольно-счетной палате Еврейской автономной области" // Информационный сборник Законодательного Собрания ЕАО. 2002. 4 июля. -№ 3.
124. Закон ЕАО от 24 ноября 2004 № 373-03 (ред. от 23.11.2006) "О бюджетном процессе" // Собрание Законодательства ЕАО. 2005. 25 января. - № 1.
125. Закон НАО от 9 апреля 1997 № 64-03 (ред. от 21.04.2006) "О контрольно-счетной палате собрания депутатов Ненецкого автономного округа" // Няръяна-Вындер. 1997. 20 мая. - № 75-76.
126. Закон НАО от 10 апреля 2000 № 231-03 (ред. от 19.05.2006) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ненецком автономном округе" // Няръяна-Вындер. 2000. 25 мая. - № 80.
127. Закон Чукотского автономного округа от 24 мая 2002 № 31-03 (ред. от 29.05.2006) "О бюджетном процессе в Чукотском автономном округе" // Ведомости. 2002. 17 июня. - № 18 (88).
128. Закон ЯНАО от 10 ноября 2002 № 58-ЗАО (ред. от 01.03.2006) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ямало-Ненецком автономном округе" // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2002. октябрь. - № 8/1.
129. Постановление Махачкалинского городского Собрания от 19 октября 2005 № 18-Ж «Об утверждении Положения о контрольно-счетной комиссии муниципального образования городской округ «Город Махачкала» // Махачкалинские известия. 2005. 9 декабря. - № 49.
130. Решение Городского Совета города Астрахани от 26 августа 2004. № 83 «Об утверждении Положения о Контрольно-счетной палате города Астрахани» // Горожанин (Плюс четыре). 2004. 31 августа. - № 7.
131. Решение Казанской городской Думы от 17 февраля 2006 № 4-6 // Казанские ведомости. 2006. 1 марта. - № 42.
132. Решение Красноярского гор. Совета от 31 мая 2005 «О Контрольно-счетной палате г. Красноярска» // Красноярские ведомости. -2005. -№ 14.
133. Решение Московской областной Думы от 29 июня 1994 № 9/22 «Об утверждении Положения о Контрольно-счетной палате Московской областной Думы» // Вестник Московской областной Думы. 1994. сентябрь. - № 9.
134. Решения Улан-Удэнского городского Совета от 12 июня 2006 № 407-45 // Правда Бурятии. 2006. 23 мая. -№21.
135. Решения Улан-Удэнского городского Совета от 25 декабря 2006 № 540-57 // СПС Консультант Плюс.
136. Исторические нормативные правовые акты и официальные документы
137. Бюллетень Счетной палаты РФ. 2006. - № 1 (97).
138. Ведомости Верховного Совета СССР. 1946. - № 13; 1962. -№ 48. - Ст. 500, 503; 1965.-№ 49.-Ст. 718; 1966.-№ 16.-Ст.338.
139. Декреты Советской власти. Т. 1.
140. Закон Республики Беларусь от 9 февраля 2000 "О Комитете государственного контроля РБ"
141. Закон СССР от 30 ноября 1979 "О народном контроле в СССР" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. - № 49. - Ст. 840.
142. Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Краснодарского края. 2006. 19 апреля. - № 8.
143. Информационный бюллетень КСП Ростовской области. Ростов н/Д.: 2006. - Вып. № 2.
144. КПСС в резолюциях и решениях съездов. Т. 2, 5, 7.
145. Отчёт о работе Ассоциации контрольно-счётных органов Российской Федерации в 2005-2006 годах Москва: 2007.
146. Отчет о работе Контрольно-счетной палаты Краснодарского края за 2005 год // Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты Краснодарского края. 2006. - № 8.
147. Отчеты Контрольно-счетных палат Ленинградской и Воронежской областей. Российско-Канадский семинар «Аудит эффективности использования государственных средств. СПб.: 2005.
148. Полное собрание законов Российской империи, по воле Государя императора Николая I издаваемое. Собрание II. Т. XI. № 9812.
149. Президентский контроль. 1994. - № 2.
150. СЗ СССР. 1931.-№ 2.-Ст. 18.
151. СП СССР. 1957. - № 10. - Ст. 104; № 16. - Ст.163; 1961. -№ 12. -Ст.94; № 16.-Ст. 128; 1962.-№ 20.-Ст. 159.
152. СУ РСФСР.- 1923.-№ 109-110.-Ст. 1042.208. Счетоводство. 1893.
153. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 сентября 1940 «Об упразднении Комиссии и создании Наркомата государственного контроля СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1940. -№31.
154. Монографии. Учебники. Учебные пособия.2Ю.Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М., 2004
155. Административное право / Под ред. Г.В. Атаманчука. М., 2003.
156. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, JI.JI. Попова. -М.: Юристь.-2001.
157. Андреев А.Р. История государственной власти в России. Энциклопедическое издание. М.: Белый волк - Крафт. - 1999.
158. Андреевский И.Е. Русское государственное право. Т.1. СПб., М.,1866.
159. Архипов С.И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс». - 2004. - 469 с.
160. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979.
161. Байтин М.И. Сущность права. Саратов, 2001.
162. Бачило И.Л. Функции органов управления. Правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976.
163. Белявский Ф. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М., 1919.
164. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / науч. ред. А.В. Малько. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект.2005. 272 с.
165. Беляев В.П. Контрольная форма юридической деятельности (общетеоретический аспект). СПб.: Изд. "Юридический центр Пресс".2006.
166. Беляев В.П. Контрольная форма юридической деятельности (общетеоретический аспект) / Под ред. докт. юрид. наук, проф. А.В. Малько. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс».-2006.-208 с.
167. Беляев И.Д. История русского законодательства. СПб.: 1999.
168. Беляев И.Д. История русского законодательства. Серия «Мир культуры, истории и философии». СПб.: Издательство «Лань». - 1999 -640 с.
169. Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации. М., 2001.
170. Богословский М. Областная реформа Петра Великого. Провинция, 1719-1727 гг.-М„ 1902.
171. Бочковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с Западной Европой. СПб., 1885.
172. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. -Изд. "Феникс".- 1995.
173. Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973.
174. Высшие органы государственной власти и управления России IX-XX вв. Справочник. / Под общей редакцией А.С. Тургеньева. СПб.: Издательство СЗАГС; Издательство "Образование - Культура". - 2000. -368 с.
175. Голобородько А.Н. Общественный контроль над производством и распределением при социализме. Киев, 1973.
176. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003.
177. Государственный и общественный контроль в СССР. -М., 1970.
178. Градовский, А.Д. Начала русского государственного права. Т 2. / А.Д. Градовский; под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова. М.: Издательство «Зерцало», 2006. - Т. 2: Органы управления. - 542 [2] с.
179. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция. - 2000.
180. Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П. Финансовое право. М., 2003.
181. Данилевский Ю.А., Мезенцева Т.М. Финансовый контроль в отраслях народного хозяйства при различных формах собственности. М.: Финансы и статистика. - 1992.
182. Данилевский Ю.А., Овсянников JT.H. Государство и финансовый контроль. М., 2003
183. Двинский Е. Бюро жалоб в борьбе за улучшение аппарата (о работе ОБЖ НК РКИ). М., 1934.
184. Дорохова Г.А. Рабоче-крестьянская инспекция в 1920-1923 гг. -М., 1959.
185. Дружинин В.В., Конторов Д.С. Проблемы систематологии. -М., 976.
186. Емельянов А.С. Финансовое право. М.: Былина. - 2002.243.3еркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственногоуправления. Курс лекций. Ростов н/Д., 2000.
187. Ивановский В.В. Учебник административного права. 40-е издание. Казань, 1911.
188. Иконников С.Н. Организация и деятельность РКИ в 1920-1925 гг. -М., 1960.
189. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989.
190. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. М., 1995.
191. Кинжалов Ф. "Легкая кавалерия" РКИ. М., 1929.
192. Клевцов В. Группы содействия РКИ. М., 1932.
193. Ключевский В.О. Курс русской истории. Сочинения в 9 т. Т. 2. -М., 1988.
194. Ковалева Н.А. О сущности и функциях финансового контроля при социализме // Актуальные проблемы советского административного и финансового права. Сборник научных трудов. М.: ВЮЗИ. - 1984.
195. Козырин А.Н. Финансовый контроль/ В уч. Финансовое право / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ. - 1996.
196. Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть. Курс лекций. Саратов, 2001.
197. Контролирующие органы и организации в России / Под ред. А.П. Гуляева. М., 2000.
198. Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. -М., 1986.
199. Кочерин Е.А. Контроль в системе управления социалистическим производством. М., 1982.
200. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Филин. -2000.
201. Краснов А.В. Социальный контроль и его место в общественном развитии. Иркутск, 1967.
202. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М.: Юристъ. - 1997.
203. Латкин В. Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.) / Под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова. М.: Зерцало.-2004.-576 с.
204. Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX вв.). СПб.: 1909. - Цит. по изданию; М.: Зерцало. - 2004.
205. Любашиц В.Я. Эволюция государства как политического института общества. Ростов-на-Дону: Издательство Северо-Кавказского научного центра высшей школы. - 2004. - 288 с.
206. Малеин Н.С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М., 1964.
207. Наринский А.С., Гаджиев Н.Г. Контроль в условиях рыночной экономики. М.: Финансы и статистика, 1994.
208. Организация внешнего финансового контроля в условиях реформирования местного самоуправления». Казань, 2005.
209. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юридическая литература. - 1971.
210. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. -М.: Юристъ. 1998.
211. Правовое регулирование государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации. М.: Прометей. - 1998.
212. Радько Т.М., Толстик В.А. Функции права. Н. Новгород, 1995.
213. Ровинский Е.А. Советское финансовое право. М., 1978.
214. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: 2003.
215. Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы. М.,1995.
216. Савин А.Ю. Финансовое право. М., 1997.
217. Сакович В. Государственный контроль в России, его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. СПб., 1896.
218. Словарь-справочник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1997.
219. Социальный контроль в СССР. Воронеж, 1981.
220. Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовый контроль. СПб., 2004.
221. Сырых В.М. Теория государства и права. Учебник. М., 2007.
222. Тихомиров С.В. Административное право Российской Федерации. М., 2003.
223. Толстик В.А. Основы теории государства и права. Нижний Новгород, 1995.
224. Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Финансовое право. М., 2001.
225. Финансовое право Российской Федерации. Учебник. М.: Юристь. - 2002.
226. Финансовое право Российской Федерации. Учебник. / Отв. ред. М.В. Карасёва М.: Юристь. - 2002.
227. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь. - 2003. - 749 с.
228. Химичева Н.И. Финансовое право. М., 2001.
229. Химичева Н.И. Финансовое право. М., 2004.
230. Химичева Н.И. Финансовое право. Учебник. М.: Изд-во БЕК.1995.
231. Червонюк В.И. Теория государства и права. Учебник. М., 2006.
232. Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2002.
233. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. -М.: Юристь. 2002. - 320 с.
234. Чичерин Б.Н. Общее государственное право / под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова. М.: Зерцало. - 2006. - 536 с.
235. Шапсугов Д.Ю. Теория права и государства. Ростов н/Д., 2003.
236. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика. - 1999.
237. Научные статьи. Материалы конференций. Сборники научных трудов.
238. Административная реформа куда уходит государство? // Российская газета. - 2003. 14 октября.
239. Альфредо Жозе де Соуза Роль ВОФК в совершенствовании системы государственного управления // Журнал Evrosai. 2002. - № 9.
240. Андреев А., Никольский Э. Этапы развития // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1999. -№ 1.
241. Андресен Йене Лунд Новая директива по аудиту производительности национального управления генерального аудитора Дании // Журнал Evrosai. 2003-2004. - № 10.
242. Андресен Иене Лунд Счетная палата Великого герцогства Люксембург. Управление как один из объектов проверок на выполнение экономических показателей // Журнал Evrosai. 2000. - № 7.
243. Андрухович А. Единство триады: счетоводство, отчетность, контроль // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1997. -№ 1.
244. Антонов А.С. Юридическая деятельность: понятие, структура и содержание // Юридическое образование и наука. 2002. - № 1.
245. Артемов Н.М. К вопросу о термине «финансовая политика» // Государство и право. 2005. - № 4.
246. Ашкрофт Д. Контроль организаций, регулирующих приватизированные отрасли. Опыт Национального контрольно-ревизионного управления Великобритании // Журнал Evrosai. 2000. - № 7.
247. Ашмарина Е.М. Структура финансового права РФ на современном этапе // Государство и право. 2004. - № 9.
248. Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право. 2004. - № 3.
249. Белолипецкий В.Г. О совершенствовании государственного финансового контроля в России // Финансы. 1998. -№ 4.
250. Берцинский С. Ленинский путь РКИ // Советское государство. -1933.-№2.о
251. Будишовски Иене. Содружества муниципальных округов и Счетная палата Австрии // Журнал Evrosai. 2000. - № 7.
252. Бурцев В.В. Государственный контроль: аспекты развития нормативно-правовой базы // Российская юстиция. 2005. - № 4.
253. Бурцев В.В. Проблемы государственной экономической безопасности // Финансы. 2003. - № 8.
254. Бычкова С.М. История развития контроля в России // Аудиторские ведомости. 1999. - № 10.
255. ВОФК Бельгии. Новые компетенции счетной палаты Бельгии // Журнал Evrosai. 2006. - № 12.
256. ВОФК Германии. VI Конгресс EUROSAI в Бонне (2005) // Журнал Evrosai.-2006.-№ 12.
257. Гедда фон Ведель Председатель Федеральной счетной палаты Германии в роли федерального представителя по вопросам эффективности работы администрации // Журнал Evrosai. 2001. - № 8.
258. Геррит Де Йонг Счетная палата и вооруженные силы: роль ВОФК в обеспечении парламентского контроля в оборонной сфере // Журнал Evrosai. -2003-2004. -№ 10.
259. Голдебанд Э. Связи с общественностью как составная часть и как объект финансового контроля // Журнал Evrosai. 2001. - № 8.
260. Гордин В.И. Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации. Место и роль в бюджетном процессе государства // НИИ СПб.: http://www.niisp.ru/Information/Bibliography/artl 2/artl.
261. Грачева Е.Ю. Развитие государственного финансового контроля в Российской Федерации как тенденция формирования социального государства // Государство и право. 2005. - № 4.
262. Двуреченских В.А. Выступление // Седьмая Конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. М., 2005.
263. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. - № 3.
264. Жилберт М. Ревизия сложных информационно-технологических инфраструктур // Журнал Evrosai. 2000. - № 7.
265. Ильина Ю.Принципы финансового контроля // Аудит и налогообложение. 2005. - № 10.
266. Йорданов К. Аудит в условиях программного планирования государственного бюджета // Журнал Evrosai. 2006. - № 12.
267. Ионсен Т., Генеральный директор Департамента Генерального аудитора Норвегии Первый европейский семинар по экологическому аудиту // Журнал Evrosai. 2001. - № 8.
268. Каллаган П. Развитие инфраструктуры подготовки кадров в странах-кандидатах на вступление в ЕС // Журнал Evrosai. 2003-2004. -№ 10.
269. Калюжный Н.Н. Государственный контроль и реформа управления в России: организационно-правовой аспект // Северокавказский юридический вестник. 2003. - № 3.
270. Клещенко Р., Савченко М. Место и роль института государственного финансового контроля в общей системе российского финансового права // Юрист. 2003. - № 7.
271. Ковач А. О ходе выполнения стратегического плана I№TOSAI на период 2005-2010 // Журнал Evrosai. 2006. - № 12.
272. Ковач А. Финансовые ревизии автономных администраций Венгрии // Журнал Evrosai. 2001. - № 8.
273. Контрольно-счетные органы Российской Федерации (в вопросах и ответах) // Издательский дом "Финансовый контроль". М., 2001.
274. Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта федерального закона «О финансовом контроле» // Журнал российского права. 2006. -№6.
275. Кронедер К., Лойниг И., Гробель X. Децентрализация государственного сектора: предварительные условия, ограничения, преимущества // Журнал Evrosai. 2002. - № 9.
276. Ленин В.И. Государство и революция // Полн. Собр. соч. Т. 33.
277. Ленин В.И. Доклад о текущем моменте 24 апреля (7 мая) // Полн. собр. соч. Т. 31.
278. Ленин В.И. Очередные задачи советской власти // Полн. собр. соч.1. Т. 36.
279. Льюис Армет и Кома Д. Роль высших органов финансового контроля в связи с деятельностью национальных парламентов // Материалы V Конгресса ЕВРОСАИ. М., 2002.
280. Мантуан Д'Амброджио-Арачи Метод выборочного наблюдения в действии. Телефонный опрос как часть проверки на производительность. Опыт Мальты // Журнал Evrosai. 2003-2004. - № 10.
281. Мануэль Лагарон Комба Экологический аудит в работе высших органов финансового контроля // Журнал Evrosai. 2002. - № 9.
282. Мариа Корона Мартин Д.Р. Текущий и последующий контроль за исполнением государственного бюджета // Материалы Конгресса ЕВРОСАИ. М., 2002.
283. Мария Аннунциата Ручирета Конституционная реформа в Италии и ее последствия для системы государственного финансового контроля // Журнал Evrosai. 2002. - № 9.
284. Маркс К. 1" брюмера Луи Бонапарта // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 8.
285. Маштакова Е.А. Место государственного контроля в деятельности правоохранительных органов и спецслужб // Философия права. 2004. - №1.
286. Мехлис Л.З. Тридцать лет социалистического Государственного контроля // Вестник Государственного контроля. 1949. - №4.
287. Можей И.В. О проблемах становления муниципального финансового контроля в России и первоочередных задачах в деятельности Союза муниципальных контрольно-счетных органов // Седьмая Конференция АКСО РФ.-М., 2005.
288. Мозер И. На пути создания образцовой международной организации: главные аспекты деятельности генерального секретариата INTOSAI // Журнал Evrosai. 2006. - № 12.
289. Морозова Л.А. Функции российского государства на современном этапе // Государство и право. 1993. - № 6.
290. Овсянников Л.Н. Насущная необходимость закона // Финансы. -2004.-№3.
291. Парций Я. Комментарий Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Сфера применения закона и основные принципы контроля // Хозяйство и право. 2002. - № 4.
292. Педерсен И., Кракауэр М. Менеджмент профессиональных знаний: усвоенные уроки // Журнал Evrosai. 2001. - № 8.
293. Президентский контроль // Информационный бюллетень. 2002.8.
294. Саликов А. О комитете государственного контроля Республики Беларусь // Журнал Evrosai. 2003-2004. - № 10.
295. Седьмая Конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. М., 2005.
296. Секула М. Высшая контрольная палата Польши в роли координатора рабочей группы EUROSAI по аудиту в сфере защиты окружающей среды: опыт и новые задачи // Журнал Evrosai. 2003-2004. -№ 10.
297. Симоненко В.К. Международное сотрудничество Счетной палаты Украины расширяется // Журнал Evrosai. 2000. - № 7.
298. Симоненко В.К. Основные аспекты осуществления контроля за использованием средств государственного бюджета счетной палатой Украины // Журнал Evrosai. 2003-2004. - № 10.
299. Степашин С.В. Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее, будущее // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. - № 5.
300. Чуфаровский Ю.В. Юридическая деятельность: понятие и структура, ее ценность и значимость // Юрист. 1999. - № 4.
301. Шохин С.О. Институт независимого аудита и государственный финансовый контроль: перспективы взаимодействия // Аудиторские ведомости. 2002. - № 7.
302. Симоненко В.К. Роль счетной палаты Украины в процессе формирования проекта государственного бюджета // Журнал Evrosai. -2002.-№9.
303. Симоненко В.К. Создание в рамках I№TOSAI и EUROSAI специального органа по вопросам ликвидации последствий чернобыльскойядерной катастрофы требование, продиктованное временем // Журнал Evrosai. - 2006.-№ 12.
304. Синева Е.Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального контроля // Государство и право,-2006.-№3.
305. Собянин С.С. Правовое регулирование экономического развития субъектов Российской Федерации // Журнал Российского права. 2005. -№7.
306. Сперанский Н. Десять лет Рабкрина // Советское государство. -1933.-№1.
307. Степашин С.В. Давайте беречь бюджетную копейку // Финансовый контроль. 2002. - № 10 (12).
308. Степашин С.В. Финансовый контроль в России // Оригинал статьи: http://www.mediatext.ru/docs/7188.
309. Счетная палата Австрии Подготовка аудиторов в счетной палате Австрии // Журнал Evrosai. 2006. - № 12.
310. Счетная палата Республики Азербайджан. Республика Азербайджан: становление системы государственного контроля // Журнал Evrosai.-2002.-№9.
311. Тарасов А. Особенности и принципы президентского контроля за правоохранительной деятельностью // Российский судья. 2002. - № 2.
312. Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. - № 1.
313. Тарасов A.M. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2004. - № 10.
314. Тейлор К. Последние достижения в проверках на оптимальное использование государственных ассигнований в области здравоохранения // Журнал Evrosai. 2001. - № 8.
315. Тонна К. Введение проверок на выполнение экономических показателей. Опыт национального контрольно-ревизионного управления Мальты // Журнал Evrosai. 2001. - № 8.
316. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993.4.
317. Шахрай С.М. Проблемы научного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов. Выступление // Седьмая Конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. М., 2005.
318. Эфентакис К. Контроль в процессе и после исполнения государственного бюджета // Материалы V Конгресса ЕВРОСАИ. М., 2002.
319. Ювонен JI. Новый юридический статус государственного контрольно-ревизионного управления Финляндии // Журнал Evrosai. -2001.-№8.
320. Диссертации. Авторефераты диссертаций.
321. Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVI1-Х1Х вв. (историко-правовое исследование). Дис. канд. юрид. наук. -Белгород, 2003.
322. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в РФ. Дис. канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2000.
323. Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVI11 века. Дис. канд. ист. наук. М., 2000.
324. Шмалько Н.Е. Борьба КПСС за создание и укрепление Государственного контроля в 1921-1925 гг. Автореф. дис. канд. ист. наук. -Киев, 1954
325. Яковлева И.П. Советский общественный и государственный контроль в 1920-1934 гг. (на материалах Кубани). Автореф. дис. канд. ист. наук. Краснодар, 2004.
