СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Самохвалов, Владимир Севастьянович, кандидата юридических наук
Введение стр.
Глава 1 .Теоретические и правовые предпосылки возникновения и развития местного самоуправления в г.Москве
§ 1 .Теоретические основы местного самоуправления в г.Москве стр.
§2.Становление и развитие системы местного самоуправления в г.Москве стр.
§3.Конституционно-правовой статус г.Москвы как субъекта Федерации и муниципального образования стр.
Глава 2. Организационно-правововое обеспечение местного самоуправления в г.Москве
§4. Правовые основы местного самоуправления в г.Москве стр.
§5. Организационные основы местного самоуправления в г.Москве стр.
§6. Проблемы совершенствования организационно-правовых основ местного самоуправления в г.Москве стр.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовые основы местного самоуправления в г. Москве"
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление, являясь одной из величайших основ конститу ционного строя России и форм народовластия, неотъемлемой частью системы управления обществом, занимает ведущее место в системе демократических преобразований государственного и общественного устройства России.
В последние годы в России был осуществлен ряд мер, направленных на становление и развитие местного самоуправления. Однако его основные принципы, даже закрепленные в Конституции России и федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», реализуются во многих регионах медленно, неполно и неэффективно. Причины этого кроются не только в отсутствии целостной теории как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, но и в низких темпах нормотворческой дея тельности, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его реализации на практике.
В то же время, история свидетельствует, что государство и общество нуждаются в функционировании местной власти и ее органов управления в сложные периоды своего развития не в меньшей степени, чем в благоприятные годы.
Преодолеть кризис, восстановить утраченное можно быстрее и успешнее, опираясь на органы местного самоуправления, а через них — на местные сообщества. В связи с этим актуальной и одной из важнейших задач наук конституционного и муниципального права является активное содействие в устранении причин, сдерживающих становление и развитие местного самоуправления, создание научно обоснованных положений его реализации.
Среди приоритетных задач в области местного самоуправления, требующих глубокого анализа и выработки системы научных и методологических рекомендаций, важное место принадлежит исследованиям его организационных и правовых основ существования на местном уровне. Ведь основополагающим признаком местного самоуправления согласно Конституции РФ является самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения и распоряжения муниципальной собственностью. В любом местном сообществе, в т.ч. и в Москве, являющейся субъектом Федерации и одновременно субъектом самоуправления, наиболее продуктивна та модель местного самоуправления, которая позволяет максимально развивать инициативу и максимально стимулирует самоорганизацию экономических и политических сил населения.
Степень разработанности темы. Комплексный характер исследуемой проблемы обусловил необходимость обращения не только к работам ученых юристов, теоретиков и практиков, но и к трудам политологов, экономистов, философов, социологов, историков права и государства.
Проблемы общественно-политических отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления и его органов, рассматривались в трудах таких российских ученых как С.А. Авакьян, Т.В. Атаманчук, Т.В. Барабашев, А.А. Безуглов. В.И. Васильев, Ю.А. Дмитриев, М.А.Краснов, О.Е. Кутафин, А.В. Лазуткин, А .Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, В.И.Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.
Отдельным сферам и аспектам местного самоуправления посвящены работы С.С. Алексеева, Р.А. Ахмеджакова, В.И. Лысенко, Б.М. Топорни-на, Е.С. Шугриной, Ф.М. Измайлова, Л.И, Попова, В.В.Тоболина и др.
Теоретическими источниками исследования являлись диссертации таких русских ученых как В.П. Безобразов, А.И. Красильников, Л.А. Велихов, В.Н. Гессен, Н.Д. Градовский, Н.М.Коркунов, Н.И. Лазаревский и др.
Источниковую основу диссертации составила обширная нормативно-правовая база местного самоуправления в г.Москве.
Объектом исследования являются правовые основы, принципы и формы организации местного самоуправления в городе федерального значения Москва, а также историко-правовой анализ развития городского самоуправления, практика и роль органов и должностных лиц местного самоуправления в решении местных вопросов и их взаимоотношения с государственными органами.
Предмет, цели и задачи исследования. Предметом исследования являются государственно-правовые теоретические и практические аспекты процесса становления, развития и осуществления местного самоуправления в г.Москве, использование в новых исторических условиях отечественного и зарубежного опыта местного самоуправления в этой сфере.
Цель работы заключается в том, чтобы на основе общетеоретических идей построения демократического, социального и правового государства, децентрализации государственной власти, верховенства прав и свобод человека и гражданина, построения открытого гражданского общества и его местных сообществ, анализа действующего законодательства и современной практики, комплексно исследовать правовые, теоретические и практические аспекты осуществления местного самоуправления в г.Москве и определить пути его развития и совершенствования в свете принятия 20.03.2001 г. «Концепции дальнейшего развития местного самоуправления в г.Москве.
Предмет и цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы: выявить тенденции и закономерности развития самоуправления в г.Москве;
- рассмотреть мало разработанные в литературе теоретические вопросы , связанные с анализом самоуправления в г.Москве;
- исследовать механизм осуществления самоуправления в условиях столичного города и внести предложения по его совершенствованию; исследовать формы и методы деятельности органов самоуправления столицы РФ и особенности их взаимодействия с органами государственной власти;
- внести предложения по совершенствованию правового регулирования местного самоуправления в г.Москве.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: сравнительного правоведения, историко-юридический и конкретно-социологический, формально-юридический, лингвистический и др. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимости, выявить некоторые тенденции, сделать обобщения.
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических организационно-правовых вопросов осуществления местного самоуправления в условиях г.Москвы.
В исследовании предпринята одна из первых попыток в новых конституционных и правовых условиях Российской Федерации комплексного и систематического рассмотрения общетеоретических, правовых и практических проблем данной темы. В диссертационном исследовании также содержится предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, в т.ч. нормативно-правовой базы местного самоуправления.
В научный оборот впервые введена обширная практика становления и развития местного самоуправления в г.Москве, дана оценка этапов его развития и на основе этого сформулированы рекомендации, направленные на совершенствование организации и деятельности системы столичного местного самоуправления.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, цели и практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
1. Анализ текущего законодательства г.Москвы в сфере местного самоуправления и его правоприменения выявил непоследовательный, противоречивый его характер и потребность создания целостной системы научных и организационных положений осуществления и развития местного самоуправления, гармонизации и унификации федерального и регионального законодательство, с учетом имеющегося исторического опыта.
2. Исходя из теории народного суверенитета в диссертации защищается концепция о том, что современное местное самоуправление в г.Москве по своей природе является государственно-общественным институтом, составной частью единой власти. Одновременно оно представляет собой децентрализованный и организационно обособленный институт, обеспечивающий жизнедеятельность населения.
3. В связи с актуальностью проблемы обеспечения конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления в диссертации обосновывается возможность и необходимость двух-трехуровневой организации местного самоуправления на основе системы принципов и механизмов взаимодействия местных сообществ в г.Москве, когда в границах муниципального образования имеются иные муниципальные образования.
4. Исследование традиционных и новых форм непосредственной демократии, сложившихся в г.Москве, позволило более достоверно оценить состояние и перспективы местного самоуправления и предложить механизмы расширения и совершенствования участия населения в решении вопросов местного значения. В диссертации обосновывается необходимость закрепления в законодательстве г.Москвы перечня вопросов общегородского значения, которые должны находиться в исключительном ведении самого населения, а, следовательно, в обязательном порядке подлежат вынесению на референдум. Предлагается также пересмотреть систему выдвижения кандидатов на муниципальных выборах, установить правовую регламентацию проведения народного обсуждения важнейших вопросов местного значения, а также собраний с отчетами перед населением органов и должностных лиц муниципальных образований.
5. В работе делается вывод, что наибольший объем вопросов местного значения будет и впредь решаться в основном через органы и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим обосновывается объективная закономерность и необходимость, с одной стороны развивать и совершенствовать формы представительной демократии в системе местного самоуправления г.Москвы, с другой стороны, — укреплять правовой статус и повышать эффективность деятельности органов должностных лиц муниципальных образований.
6. В исследовании обосновывается необходимость на современном этапе укрепления вертикали власти, применения гибкой корректной системы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления со стороны органов государственной власти г.Москвы с предоставлением им права приостанавливать до решения суда решения и постановления органов и должностных лиц местного самоуправления, противоречащие законодательству.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют отдельные правовые институты муниципального и конституционного права, а также ряд разделов этих учебных дисциплин. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для последующих научных исследований, законотворческой деятельности, преподавания учебных курсов «Конституцяои ное право» и «Муниципальное право», а также при чтении специальных учебных курсов на юридических факультетах высших учебных заведений.
Апробация результатов диссертационного исследования получил а выражение в докладах на заседании кафедры «Конституционного и международного права» Московской Академии МВД России, в выступлениях на научных конференциях адъюнктов и соискателей Академии, в публикациях по рассматриваемой проблеме. Ряд положений диссертации использовался в ходе проведения учебных занятий по курсу «Конституционное право» и «Муниципальное право» в Московской Академии МВД РФ.
Структура диссертация.
Структура диссертации определена содержанием темы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Самохвалов, Владимир Севастьянович, Москва
Заключение
Обобщая результаты исследования перечислим основные выводы к которым пришел диссертант.
1. Городское самоуправление представляет собой часть местного самоуправления и неразрывно связано с его общим развитием, которое зависит от укрепления государственности в России, поиском оптимальных путей сочетания эффективной государственной власти с самостоятельностью на местах.
2. Развитие городского самоуправления в России до 1917 г. В т.ч. и в Москве в целом имело тенденции к демократизации и устранению сословных привилегий. Компетенция органов московского самоуправления ограничивалась узкими рамками чисто хозяйственных вопросов. Сами органы городского самоуправления находились под контролем генерал-губернатора и министра внутренних дел и по сути являлись вспомогательными органами правительства по вопросам местного хозяйства.
3. В советский период развития России идея городского самоуправления, предлагающая независимость и самостоятельность органов самоуправления вступила в противоречие с практическими задачами государства рабочей диктатуры. В основу организации власти в г.Москве был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Городские и районные Советы выступали как местные органы государственной власти и управления, являлись структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления.
4. Изменение управленческой структуры в столице и возврат к идее развития органов самоуправления начались с принятием в 1991г. новой нормативно-правовой базы и изменений в территориальном делении г.Москвы, благодаря этому были созданы условия для укрепления и децентрализации исполнительной власти в городе, появились условия для развития самоуправления на уровне жилых районов города. При этом, реальная схема управления городской жизнью хотя и основывалась на демо
Кратических основах, однако основывалась на зарубежном, а не на эволюционном отечественном опыте. В итоге полноправного выборного самоуправления создать не удалось. Исполнительной власти в очередной раз удалось укрепить свои позиции, что в свою очередь, потребовало активизации усилий по развитию местного самоуправления.
5.Анализ статуса г.Москвы как субъекта Федерации и муниципального образования показал, что с принятием Конституции РФ 1993 г. в Москве был установлен двойной статус властных структур. Представительные и исполнительные органы власти города стали одновременно органами городского самоуправления и органами власти субъекта Российской Федерации, что противоречило законодательству о местном самоуправлении. Развитие реального самоуправления сдерживалось нечетким разграничением компетенции между префектурой — как структурой государственного управления и районом, а также общественными инициативами граждан. Все это потребовало поиска новых путей решения проблем развития местного самоуправления в столице.
6. Новый этап активного реформирования начался с принятием федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», бюджетного кодекса РФ и других федеральных законов. Он нашел отражение в изменении и дополнении Устава г.Москвы и обновлении московского законодательства. Предложенная этим законодательным актом г.Москвы новая модель организации самоуправления в большей степени соответствует требованиям сегодняшнего дня. Кроме того, снимаются противоречия с нормами Конституции РФ и федеральным законодательством.
7. Реальные полномочия основного звена местного самоуправления районных управ в сфере распоряжения землей и собственностью четко не определены и ограничены, что не позволяет им эффективно действовать в этой сфере, в связи с этим необходимо на законодательном уровне четко закрепить какал часть общегородской собственности подлежит передаче в муниципальный район и каковы полномочия по ее использованию.
8. Действующие в Москве система финансирования в настоящее время отключает органы местного самоуправления от самостоятельных источников дохода. Закрепление за муниципальными образованиями источников доходов для формирования собственных бюджетов повысит самостоятельность муниципальных органов, устранит имеющиеся противоречия финансовому законодательству.
9.При анализе практики деятельности органов территориального общественного самоуправления соискатель пришел к выводу, что в целом их деятельность достаточно полно урегулирована на федеральном и региональном уровне. Вместе с тем, в закон г.Москвы «О территориальном общественном самоуправлении» целесообразно внести дополнения и изменения. так, например, следует уточнить полномочия этих органов в сфере благотворительной деятельности, в обеспечении качества товаров и услуг. Им также целесообразно предоставить право на правотворческую инициативу в органах муниципальной власти района, установить конкретные критерии ответственности перед населением.
10. Совершенствование модели местного самоуправление в г.Москве неразрывно связано с развитием этой формы народовластия в России. В настоящее время развитие местного самоуправления сдерживается нехваткой финансовых ресурсов, отсутствием навыков эффективного использования муниципальной собственности и местных финансов, неразвитостью «гражданского общества» и политической культуры, невысоким уровнем квалификации многих депутатов и муниципальных служащих, непониманием особенностей и специфики местного самоуправления и разделением функций между различными уровнями местного самоуправления и т.д. С учетом изложенного по мере усиления экономического подъема целесообразно: перераспределить в интересах муниципальных образований бюджетные средства субъектов Федерации; пересмотреть концепцию негосударственной природы местного самоуправления и его отделения от государственной власти.
11. Нуждается в пересмотре концепция осуществления местного самоуправления в рамках муниципальных образований, которые могу т совпадать или не совпадать с единицами административно-территориального деления. Более предпочтительной представляется принятая в большинстве стран концепция организации местного самоуправления в рамках административно-территориальных единиц. Такой подход соответствует и историческому опыту России.
12. Необходимо законодательно закрепить за органами местного самоуправления обязательные и факультативные функции. К первым можно отнести функции, которые имеют общегосударственное значение и исполняемые в обязательном порядке (водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение и др.), а по вторым — те, которые имеют второстепенные значение и могут реализовываться по своему усмотрению.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовые основы местного самоуправления в г. Москве»
1. Нормативно-правовые акты.
2. Конституция Российской Федерации 1993 года.М.2000
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//С3 РФ. 1995,№35. ст.3506
4. Федеральный закон «О внесение изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//С3 РФ.,1997.№12
5. Федеральный закон от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»//С3 РФ. 1997,№4464
6. Федеральный закон «О статусе столицы Российской Федера-ции»//Вестник Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993 .№19
7. Указ Президента РФ «О полномочиях исполнительной власти в городе Москве».№96 от 28.08.1991 г.// Российская газета, от 1 сентября 1991г.
8. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 г. Утверждена Постановлением Правительства РФ №862 от 30 июня 1998 г.//Российская газета, 8 августа 1998 г.
9. Устав г.Москвы с изменениями и дополнениями от 13 июля 2001 г.//Вестник мэрии Москвы, 2001 ,№8
10. Закон "О бюджете города Москвы на 1997 год"// Ведомости Московской Думы.- 1997.N2,
11. Закон «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от 23 июня 1997 г.//С-Петербургские Ведомости Л997,№16.
12. Закон «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» от 25 декабря 1996 г. с изменениями и дополнениями от 23 мая 1997 г.// С-Петербурские Ведомости. 1997,№116.1.. Монографии и статьи.
13. Redlich and Hirst, Local governement in English,p.XXIV
14. Абрамова Ю.А. Вакуум права порождает произвол. Российская Федерация, 1998.N5.
15. Анциферов П.П. Пути изучения города. Л„ 1925.
16. Аншлей Перси. Местное и центральное управление. // Перевод с английского и под ред. В. Дерюжине кого. Спб., 1910.
17. Бабичев П.Е. Особенности и специфика развития самоуправления вРоссии./Сб. "Правительство город - люди". 1996, N 14 (63).
18. Бюхер К. Большие города в их прошлом и настоящем. СПб., /б. г. ;
19. Бюхер К. Возникновение народного хозяйства. Петр. 1923.
20. ВасильевВ.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-юридическое пособие.М.: 1999. с. 5.
21. Велихов Л.А, Основы городского хозяйства. М-Л, 1928.
22. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и местном хозяйстве. М.-Л., 1928,
23. Веселовский.Б.Б. Земство и его новое устройство.-,П,1917
24. Воронин А. Местом жизни пренебрегать нельзя/Муниципальная власть". 1998. N 1.
25. Дитятин И.И. Устройство и управление городов в Рос-сии.Т. 1.М.1875.
26. Еллинек.Г. Общее учение о государстве, право современного государства, изд.2-е.Спб, 1908
27. Зомбарт В. Современный капитализм М., б.г.
28. История государства и права России.М.Былина. 1998.
29. Кизиветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-X1X столетия. Исторический очерк. Пт.,1917
30. Князьков С. Очерки из истории Петра Великого и его време-ни.С-П.1914
31. Комаров С.Н. Общая теория государства и права:курс лек-ций.М.1995
32. Конституционное(государственное) право зарубежных стран.М., 1993.Т.1.
33. Лазаревский П. Самоуправление//Сборн, «Мелкая земская единица», Спб. 1903-1904
34. Лебедев А.И. Статус субъекта Российской Федерации,МЛ 999.
35. Лужков Ю.М. Мы дети твои, Москва. М. 1996
36. Мальцев А. Единство уже не в многообразии. Муниципальная власть, 1997. N 1.
37. Массовые перемещения жителей, прилив их в города и отлив в села. Одесса, 1904.
38. Миневич В. Их адрес и дом, и улица.// Муниципальная власть, 1998, N 1.
39. Не стоит делать из мэра коленопреклоненного воево-ду//Муниципальная власть. 1998. N 1.
40. О реформе местного самоуправления в городе Москве. Москва; годы реформ. М., 1996;
41. Петров А.В. Проблемы самоуправления в Москве./Сб. "Правительство город - люди", 1996, N 14 (63)
42. Петров М. Муниципальные системы Запада. М., 1974;
43. Попов А.И. Мегаполис как объект управления. М.,1998
44. Попов А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. М., НОУ, 1998,
45. Правительство город - люди. Самоуправление в Моск-ве./Сборник материалов научно-практической конференции. 21.05.1996 г., М., №16(63)
46. Развитие организационной структуры системы управления городом: годы перемен. Москва. 1996.
47. Редлих Р. Английское местное управление. СПб. 1908.
48. Рисс А. Основы муниципального хозяйства. Рига, 1914.
49. Рожков Н.А. Город и деревня в русской истории. М.,1920.
50. Самоуправление в Москве./Материалы научно-практической конференции. М., 1996
51. Самохвалов B.C. Муниципальная власть в XXI ве-ке//Юридический вестник.2001 15
52. Сергеев Д. Местное самоуправление лишают самостоятельности // Независимая газета, 1998, 30 июля.
53. Система управления городом 1990-1995 г.г.№213 8,Москва. 1996.
54. Справочник. Москва: Городское управление (Ред. коллегия). М. 1997.
55. Стучка П. Учение о государстве и конституции РСФСР, М.,1923
56. Сытин П.В.Коммунальное хозяйство Москвы.М.1926.
57. Урбанизация в условиях капитализма» Л. 1988.
58. Чубайс А.Б. Одного шага вперед недостаточно. Нужен шаг второй, решающий. //Муниципальная власть. 1997. N 2.
59. Штейн Л., Учение об управлении и правонарушении, пер. с нем., Спб. 1874.
60. Шугрина Е.С, Муниципальное право.М.Дело. 1999
61. Юридический энциклопедический словарь.2-е изд.М, 19871. Ш.Авторефераты
62. Ахмеджанов Р.А. Проблемы становления и развития системы местного самоуправления в Российской Федерации, Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юрид. наук.М. 1996.
63. Белокаменский В.В. Городское самоуправление в России (Конституционно-правовые вопросы). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юрид.наук.С-ПЛ 995.
64. Измайлов Д.М. Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов местного самоуправления в обеспечении охраны общественного порядка. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юрид.наук.М Л999.
