АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы обеспечения безопасности на воздушном транспорте»
□03055145
На правах рукописи
ЖУКОВ Сергей Игоревич
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ НА ВОЗДУШНОМ ТРАНСПОРТЕ (историко-правовой аспект)
Специальность 12.00.01 -
теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург 2007
003055145
Работа выполнена на кафедре истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Лысенко Валерий Владимирович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, Пиджаков Александр Юрьевич;
кандидат юридических наук, Чеглаков Константин Викторович
Ведущая организация
Ростовский юридический институт МВД России
Защита состоится «_»_2007 г. в «_» час.
на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
Автореферат разослан «_»_2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.012.01 доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Бородин В.В.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Современное состояние системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте как важного элемента национальной безопасности Российской Федерации вызывает глубокую тревогу по ряду причин: под угрозой ежедневно находятся жизнь и здоровье десятков миллионов человек; появляются новые виды террористических угроз; учащаются техногенные катастрофы и растут их масштабы; усиливаются тревожные тенденции деградации технического потенциала российской транспортной системы в целом.
Транспортная система в России является объектом новой опасности. В этой связи вопросы обеспечения безопасности на воздушном транспорте приобретают стратегическое значение, что находит свое выражение в Концепции национальной безопасности, предполагающей наличие сбалансированной политики государства в сфере транспортной безопасности1.
Российская Федерация имеет разветвленную сеть воздушных сообщений с различными странами, что играет существенную роль в укреплении политических, экономических, культурных и иных международных связей.
Надлежащее обеспечение общественной безопасности граждан, полетов воздушных судов и функционирования аэропортов в условиях глобализации и последовательного увеличения перевозок на воздушном транспорте становится вопросом государственного престижа и авторитета страны на международной арене.
Представители политической, научной и военной элиты России уже в конце XX в. отмечали снижение роли военных и возрастание значимости невоенных факторов в обеспечении национальной безопасности, подчеркивая при этом, что первостепенное внимание должно быть уделено вопросам, связанным с обеспечением единого и безопасного транспортного пространства России.
Проблема обеспечения безопасности на транспорте, будучи комплексной, междисциплинарной, занимая важное место в прикладных исследованиях, превратилась в актуальную проблему современной науки.
1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. №2. Ст. 170. С. 4.
Актуальность проблематики подтверждается разворачивающейся дискуссией в научных и публицистических кругах по поводу становления новой политико-правовой концепции обеспечения транспортной безопасности России, согласно которой основные задачи по охране правопорядка, защите законных интересов граждан на воздушном транспорте возложены на Министерство внутренних дел Российской Федерации, структурным звеном которого является Департамент обеспечения правопорядка на транспорте, осуществляющий непосредственное руководство транспортной милицией.
В настоящее время транспортная милиция, являясь важным структурным элементом органов внутренних дел, представляет собой систему государственных органов исполнительной власти, призванную всецело защищать граждан от преступных и иных посягательств, предупреждать, выявлять и пресекать правонарушения и преступления на всех видах транспорта. Расширение непосредственного участия органов внутренних дел в реализации государственной политики по обеспечению безопасности на транспорте является одним из важных факторов укрепления национальной безопасности государства.
Степень разработанности темы. Вопросы обеспечения национальной безопасности государства на транспорте всегда вызывали повышенный интерес. В последнее время все большее внимание ученых обращено именно к террористическим угрозам на транспорте, носящим как глобальный, так и внутренний характер.
Общетеоретические аспекты проблемы безопасности были заложены в трудах Д. Белла, М. Кастельса, А. Печчеи, О. Тоф-флера, С. Хантингтона.
Концептуальные положения осмысления угроз общественной безопасности, их прогнозирования, а также отбор эффективных средств и способов предупреждения нашли свое закрепление в теоретических исследованиях В.В. Витюка, B.C. Грехнева, А.С. Грачева, И.В. Дементьева, М.П. Киреева, И.В. Кормушкина, А.Ж. Кугая, Н.Я. Лазарева.
С конца 80-х г XX в., когда терроризм превратился в глобальную проблему, к его теоретическому осмыслению активно обратились представители различных отраслей науки. В эти годы появились монографии, научные статьи, диссертации, исследовательские проекты, посвященные терроризму и различным
формам его проявления. Таких авторов, как B.C. Беглова, У.Р. Латыпов, В.Н. Мальцев, Е.В, Петрищев, О.М. Хлобустов, С.А. Эфиров и др. В их работах подвергаются анализу сущность терроризма, его истоки, дается его классификация, определяются типы, формы, условия возникновения и развития.
Вопросы мотивации и типологизации терроризма на транспорте наиболее полно раскрыты в работах С. Грачева, А. Кота, К. Хиршмана. Взаимосвязь специфики террористических угроз и эффективность систем обеспечения безопасности на транспорте детально исследована в трудах В.Н. Лопатина. Критическое осмысление возрастания угрозы высокотехнологичных форм современного терроризма, прежде всего, с использованием воздушного транспорта нашло отражение в работах A.C. Вандыше-ва, В.И. Полякова, В.П. Петрова, В.В. Потапова, М. Смирнова, А.Ф. Стародуба, М.П. Киреева и др.
Международно-правовые аспекты борьбы с терроризмом на объектах транспорта проанализированы Д.Г. Грибановым, Б.Я. Агиленко, В.Д. Путягиным.
В целом же, система обеспечения безопасности, в том числе, и на транспортных объектах стала предметом исследования
A.B. Дмитриева, Ю.Г. Запрудского, И.Г. Кокоревой, В.М. Окулова,
B.Н. Кудрявцева, О.В. Рукавишникова, B.C. Семенова и др.
Разработке категориально-методологического инструментария, касающегося определения и теоретического насыщения дефиниции «транспортная безопасность» посвятили свои труды Г.Х. Гудема, Н.И. Гетман, Ю.В. Степаненко, А.З. Гливинский.
Возникновение и развитие отечественной системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте - транспортной милиции как основного звена системы обеспечения безопасности на транспорте освещены в работах В.В. Захаренкова, И.И. Барского, Б.А. Васильева, Н.Е. Мазуренко, Ю.П. Ржевцева, A.A. Сальникова, Н.Ф. Самохвалова, Г.М. Тамбовцева.
Современные технологии обеспечения безопасности на транспорте,в том числе, лингво-нейронные, биометрические, топографические предметно рассматриваются в трудах И.Ю. Харламова, М.В. Хитрова, Г.Н. Зубова, Г.Б. Царева.
Несмотря на то, что в последние годы появилось значительное число работ, в которых дан анализ различных аспектов обеспечения безопасности на воздушном транспорте, к сожалению,
нет исследований, специально посвященных данной проблематике.
Таким образом, автор приходит к выводу, что вопросы обеспечения транспортной безопасности еще недостаточно изучены с точки зрения рискогенности террористических угроз и влияния технического и «человеческого» факторов на обеспечение национальной и общественной безопасности современной России.
Данная проблема предполагает дальнейшие совместные исследования юристов, политологов, представителей естественных и технических наук с целью проведения глубокого концептуального и системного правового анализа безопасности на транспорте.
Объектом исследования являются историко-теоретические аспекты организации функционирования системы общественных отношений в сфере обеспечения безопасности на воздушном транспорте.
Предметом исследования являются категориальный аппарат, объединяющий понятие, принципы, структуру, элементы, характеризующие безопасность на воздушном транспорте. Кроме того, к предмету относятся факторы, влияющие на обеспечение безопасности на транспорте.
Цель исследования состоит в теоретико-методологическом и историко-правовом анализе проблемы обеспечения безопасности на воздушном транспорте и предполагает постановку и решение следующих задач:
- определить содержание понятий «транспортная система», «общественная безопасность», «транспортная безопасность» и «безопасность на воздушном транспорте»;
- проанализировать на конкретном историко-правовом материале этапы эволюции системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте;
- рассмотреть факторы, влиявшие на обеспечение безопасности на воздушном транспорте;
- проанализировать опыт обеспечения безопасности на воздушном транспорте в различных странах в последней четверти XX в.;
- рассмотреть правовые формы организации деятельности ОВД СССР и ОВД РФ в конце XX в. по обеспечению безопасности на воздушном транспорте;
- обозначить и предметно рассмотреть перспективные направления оптимизации деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности на воздушном транспорте;
- изучить влияние международного воздушного права на обеспечение безопасности на воздушном транспорте, на отечественные нормативно-правовые акты министерств и ведомств.
Теоретико-методологическую основу исследования составляет системный подход в изучении проблем обеспечения безопасности на воздушном транспорте. Диалектические, теоретико-правовые, сравнительно-исторические, системно-функциональные и системно-структурные методы позволяют объективно оценить эволюцию и современный характер государственной политики в сфере обеспечения транспортной безопасности.
В силу комплексности проблем обеспечения безопасности на транспорте в диссертации использованы различные методологические приемы, включая методы юридического моделирования, мониторинга, правового контент-анализа, что позволило систематизировать результаты диссертационного исследования и сделать выводы более объективными.
Источниковую базу исследования составляют законодательные и иные нормативно-правовые акты, концептуальные исследования российских и зарубежных ученых по юриспруденции, алармистике, глобалистике, транспортному праву.
В работе использовались нормативно-правовые документы органов федеральной и региональной государственной власти, международных соглашений, материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, съездов, симпозиумов, материалы криминальной статистики, внутренние документы, регламентирующие деятельность правоохранительных органов. Существенный вклад внесло изучение архивных источников, а именно: архивы СЗУВДТ, СКУВДТ, архивные документы НИИ МВД РФ. Сведение различных источников объединены в единую исследовательскую конструкцию и их сравнительный анализ позволили получить развернутое представление о системе обеспечения общественной безопасности, в значимой своей части детерминируемой глобальными государственными и региональными факторами транспортной безопасности.
Научная новизна диссертации состоит в развернутом исследовании исторической и теоретико-правовой проблематики обес-
печения безопасности на воздушном транспорте и поиске оптимальных моделей ее обеспечения как на общефедеральном, так и на региональном уровнях в условиях модернизации правоохранительной системы, а именно:
- на основе анализа терминов «общественная безопасность», «безопасность на воздушном транспорте», «транспортная безопасность» определены проблемы соотношения и их взаимодействия;
- выявлена и исследована система террористических угроз и иных вызовов безопасности воздушного транспорта в структуре национальной безопасности России;
- выделены и систематизированы периоды зарождения, становления и развития системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте;
- на основе изучения опыта зарубежных стран и России установлены критерии эффективности действия правовых механизмов обеспечения безопасности на воздушном транспорте;
- рассмотрены проблемы содержания и структура современной российской системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте, принципы её функционирования и предложены меры по ее усовершенствованию с учетом исторического опыта;
- обозначены перспективные направления и технологии оптимизации деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности на воздушном транспорте.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе историко-правового анализа системы обеспечения общественной безопасности на воздушном транспорте исследуемого периода можно сделать вывод о том, что - это комплекс мер и средств, включающий технические средства, ограждения, сооружения, специализированные службы и подразделения охраны, правоохранительные органы, организационно-правовые меры, определяющие состояние защищенности жизни и здоровья людей, обслуживающего персонала, пассажиров, имущества собственников, объектов транспорта, путей сообщения, транспортных средств и транспортного оборудования от имеющихся угроз.
2. Значительное влияние на состояние безопасности на воздушном транспорте оказывали и оказывают нормативно-правовая база и ряд специфических факторов, к которым относятся следующие: большая концентрация граждан и их имущества на от-
носительно ограниченной территории объектов воздушного транспорта; особенности архитектурной планировки и технического оборудования, круглосуточный цикл работы объектов воздушного транспорта; сосредоточение значительных материальных ценностей; непродолжительность пребывания пассажиров; интенсивность движения воздушных судов; подверженность объема пассажирских и грузовых перевозок сезонным, погодным, климатическим и временным условиям; скоротечность происходящих событий и явлений; психологическое состояние работающего персонала и контингент пассажиров; повышенная общественная опасность преступлений и административных правонарушений.
3. В процессе развития системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте условно можно выделить следующие этапы: зарождение, институционализация, децентрализация и кон-салидация. Историко-правовой анализ показывает, что развитие системы безопасности непосредственно связано с развитием государства. Причем исторический опыт показывает, что концентрация полномочий по обеспечению безопасности в одном централизованном органе, координирующем действия остальных специальных служб, является позитивным фактором.
4. Терроризм на воздушном транспорте как один из видов современного высокотехнологичного терроризма, характеризующийся рядом черт и особенностей (масштабностью, технической оснащенностью, транснациональным характером действий), является особым видом преступления. Приоритетным направлением в борьбе с терроризмом на воздушном транспорте является развитие и совершенствование национального антитеррористического законодательства, гармонизация аналогичных законодательных систем всех членов мирового сообщества с учетом исторического опыта.
5. Действующая в стране государственная система мер по обеспечению безопасности на воздушном транспорте, применяемые методы, приемы и средства защиты граждан в случаях чрезвычайных происшествий не в полной мере адекватны существующим и потенциальным угрозам.
В этой связи дополнительную актуальность приобретает вопрос внедрения новых технологий по совершенствованию систем обеспечения безопасности с учетом международного опыта.
6. Отсутствие систематизации нормативно-правовых актов, регулирующих отношения на воздушном транспорте, оказывает негативное влияние на обеспечение безопасности в данной области. Действенной мерой обеспечения оптимального функционирования системы безопасности на воздушном транспорте будет являться правовая кодификация законодательства в области организации воздушного движения. В едином кодификационном акте необходимо урегулировать существующие проблемы гражданского, налогового, валютного законодательства в части, касающейся организации воздушного движения, и на его основе завершить реорганизацию транспортной системы в полном соответствии с мировым опытом, рекомендациями ИКАО, требованиями безопасности воздушного движения и национальной безопасности России.
Практическая и теоретическая значимость исследования
состоит в том, что оно имеет системный характер и прикладную направленность, а также решает задачи, связанные со смежными науками по проблемам государственного управления и др. Предложения и выводы способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений государственной политики по обеспечению безопасности транспортной системы России, что расширяет возможности дальнейших исследований, а также применения полученных результатов в практической деятельности правоохранительных органов. Диссертационные материалы могут быть использованы в процессе преподавания в высшей школе.
Апробация результатов исследования реализована в научных работах, докладах и сообщениях по теме диссертационного исследования. Результаты научных изысканий обсуждались на международных научно-практических конференциях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень ее научной разработанности и практической реализации, определяются цели и задачи диссертационной работы, формулируются новизна и положения, выносимые
на защиту, характеризуются теоретическая и практическая значимость диссертации, формы ее апробации.
В первой главе - «Безопасность на воздушном транспорте: теоретический и исторический анализы» - проводится операционализация теоретико-методологического инструментария.
Диссертант рассматривает общественную безопасность воздушного транспорта как неотъемлемую часть транспортной безопасности, которая является одним из видов безопасности как таковой.
Слово «безопасность» в русском языке означает «состояние, при котором не угрожает опасность...защита от опасности»1. Данное значение в полной мере воспринято российским законодательством, а сам термин «безопасность» конституирован многими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Как состояние защищенности тех или иных объектов от чего-либо характеризуются в существующем законодательстве промышленная безопасность, радиационная, экологическая, пожарная и другие виды безопасности.
Такая классификация обусловлена тем, что категория «безопасность» не абсолютна, а относительна. Она приобретает смысловое значение только в связи с конкретными объектами или сферой жизнедеятельности человека и окружающего мира.
В этом смысле, общественная безопасность представляет собой систему связей и отношений, складывающихся между различными субъектами, являющимися источниками повышенной опасности, регулируемых юридическими, техническими и организационными нормами, направленными на предотвращение и устранение какой-либо угрозы жизни и здоровью людей, государственным и общественным интересам, материальным и духовным ценностям.
Общественная безопасность, связана с соблюдением ряда правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта и пешеходов; производства строительных и ремонтных работ в общественных местах; противопожарной безопасности; борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями; пользования предметами, подпадающими под лицензионно-
1 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 38.
разрешительную систему и т. д. Общественная безопасность включает в себя безопасность на объектах транспорта, причем объектом общественной безопасности на объектах транспорта является система общественных отношений, складывающихся между различными субъектами, обусловленная источниками повышенной опасности. В этой связи необходимо отметить, что отношения, складывающиеся в сфере общественной безопасности на транспорте, охватываются понятием «транспортная безопасность». К сожалению, до недавнего времени такое понятие отсутствовало в российском праве. И лишь в федеральном законе «О транспортной безопасности» № 16 от 09.02.07 г. было сформулировано определение «транспортной безопасности», под которым понимается состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.
Транспортная безопасность, необходимость ее государственно-управленческого обеспечения, в том числе законодательного, продолжают оставаться актуальными и дискутируемыми темами.
Сегодня сложился «широкий» подход к транспортной безопасности, согласно которому она представляет собой состояние транспортной системы РФ, позволяющее обеспечить национальную безопасность и национальные интересы в области транспортной деятельности, устойчивость транспортной деятельности, предотвращать (минимизировать) вред здоровью и жизни людей, ущерб имуществу и окружающей среде, общенациональный экономический ущерб при транспортной деятельности.
Диссертант классифицирует и исследует угрозы безопасности на транспорте, выделяя техногенные, по причине которых происходит около 64% различных инцидентов и катастроф; природные - около 32% происшествий на транспорте, а также террористические угрозы - 4%.
Применительно к российским реалиям очевиден еще один фактор транспортной безопасности - организационно-управленческую готовность, т.е. способность оценивать угрозы, минимизировать риски, прогнозировать и предотвращать кризисные ситуации, действовать максимально эффективно в период их возникновения и развития, а также ликвидировать (минимизировать) последствия кризисных ситуаций. Диссертант для более глубокого изучения сущности, содержания и особенностей обеспечения общественной безопасности на транспорте выделяет и
анализирует источники, цели, средства регулирования, объекты общественной опасности и безопасности, субъекты ее обеспечения.
К общественной безопасности близко примыкает категория общественного порядка. Автор, изучая их юридическую природу, делает вывод о том, что эти социальные явления близки по своему значению, но не тождественны. В то же время, между общественным порядком и общественной безопасностью существует глубокая взаимосвязь - укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности. Так, обеспечение должного общественного порядка на объектах транспорта одновременно является и обеспечением общественной безопасности, так как служит целям предотвращения наступления опасности для жизни и здоровья людей или их имущества.
Также диссертант рассматривает возникновение и развитие отечественной системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте на конкретном историко-правовом материале, исследуется эволюция системы обеспечения безопасности на транспорте, насчитывающая ни один десяток лет.
Появление первых подразделений, обеспечивающих безопасность и занимающихся борьбой с преступностью на транспорте, пришлось уже на начало XIX в., когда кроме городской и сельской полиции существовали полицейские органы на транспорте. В 1809 г. был создан орган центрального управления путями сообщения - Дирекция водных и сухопутных коммуникаций.
Все обязанности по обеспечению безопасности граждан и грузов были возложены на специально созданные жандармские полицейские управления.
Февральская революция 1917 г. внесла много изменений в систему МВД. Одно из первых мероприятий Временного правительства - ликвидация железнодорожной жандармской полиции. Начавшейся 27 февраля с разгрома жандармского отделения на Николаевском (ныне Московском) вокзале процесс расформирования железнодорожной полиции уже к середине марта 1917 г. был завершен, хотя на территории некоторых губерний она просуществовала под тем или иным названием до Октябрьской революции.
Ликвидация органа при сохранении его функции привела к возникновению на железных дорогах различных организационно-правовых форм охраны общественной безопасности и охраны
правопорядка, включающих не только инициативные внегосудар-ственные органы управления, присваивавшие себе те или иные функции государственного управления, но и незаконные вооруженные формирования. Обилие и многообразие организационных форм охраны потребовали координации их деятельности. 23 марта 1918 г. СНК принял декрет «О централизации управления, охране дорог и повышении их провозоспособности». На железных дорогах появляется единый орган руководства - Народный комиссариат путей сообщения, и создается централизованный орган охраны отряды военной охраны.
Период с 1922 по 1938 г. можно считать окончанием поиска форм и методов охраны общественного порядка на железных дорогах страны. Практика показала, что охрана общественного порядка и борьба с преступностью силами территориальной милиции недостаточно эффективны. Особенности борьбы с преступностью на транспорте требовали специальных знаний и навыков, которыми сотрудники территориальной милиции не обладали. Поэтому 26 июля 1937 г. совместным приказом НКВД и НКПС образуется железнодорожная милиция. В сентябре 1938 г. подразделения железнодорожной милиции были выведены из подчинения территориальных управлений милиции, перестроены по линейному принципу и подчинены Главному управлению милиции. В своих основных чертах эта специализированная система транспортной милиции сохранилась и по настоящее время. В марте 1953 г. в результате объединения МВД и МГБ СССР транспортная милиция стала составной частью Министерства внутренних дел СССР.
Отечественная система обеспечения безопасности на воздушном транспорте в ходе развития прошла несколько основных этапов эволюции: зарождения, институционализации, децентрализации и возрождения.
В конце 60-х г. XX в. во всем мире широкое распространение получили случаи воздушного бандитизма - нападение вооруженных преступников на пассажиров и членов экипажей с целью захвата и угона самолетов, а также закладка взрывных устройств на воздушных судах с целью уничтожения их в полете.
Советское правительство незамедлительно отреагировало на это и в целях предотвращения воздушного бандитизма, обеспечения безопасности пассажиров и экипажей воздушных судов гражданской авиации Совет Министров СССР своим распоряже-
нием от 3 ноября 1970 г. возложил на органы внутренних дел обязанности по сопровождению самолетов, выполняющих рейсы на внутрисоюзных линиях. В 1971 г. специальным приказом МВД СССР № 0406 от 2 июня образовывается подразделение милиции на воздушном транспорте в 209 наиболее крупных и приграничных аэропортах страны, которые позже были интегрированы вместе с железнодорожной и водной милицией в единую систему транспортной милиции
В начале 90-х г. в России сложилась сложная экономическая ситуация, которая незамедлительно сказалась на эффективности обеспечения безопасности на транспорте. Для преодоления негативных тенденций распада единой союзной системы обеспечения безопасности 18 января 1991 г. принимается закон «О милиции», ставший правовой основой деятельности МВД. Приказ МВД России № 26 1992 г. утвердил «Положение о Главном управлении внутренних дел на транспорте», закрепившее структуру, задачи и компетенцию органов внутренних дел на транспорте, а в 1996 г. появилось «Положение о Министерстве внутренних дел РФ», утвержденное указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039, в котором определяется положение органов внутренних дел на транспорте.
С 1997 г. начинается период децентрализации системы обеспечения безопасности на транспорте. 19 марта принимается Воздушный Кодекс РФ, на основе которого Министерство транспорта России получило право создавать службы авиационной безопасности в аэропортах и на авиапредприятиях. На них возлагалось обеспечение всего комплекса мер по защите деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, включая охрану аэропортов, воздушных судов и объектов жизнеобеспечения, осуществление пропускного и внутриобъекгового режима в аэропортах и на авиапредприятиях, проведение предполетного досмотра пассажиров, их ручной клади и багажа, воздушных судов и бортовых запасов. С 1 ноября 1997 г. функции МВД России по проведению предполетного досмотра были полностью переданы службам авиационной безопасности аэропортов.
Действие данного закона отрицательно сказалось на показателях эффективности противодействия преступлениям. При реформировании системы и структуры предприятий воздушного транспорта Главное управление внутренних дел на транспорте
потеряло ряд своих важнейших функций, а система обеспечения безопасности на воздушном транспорте понесла ощутимый урон.
Негативные моменты в сложившейся ситуации вынудили Правительство России обратиться к поиску новых путей по формированию новой транспортной концепции. Установлено, что одной из основных целей коренного реформирования транспортной системы является усиление государственного контроля в условиях акционирования объектов транспорта. Эта концепция послужила отправной платформой для создания современной системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте.
В дальнейшем диссертант дает сравнительно-правовой анализ зарубежного и отечественного опыта по обеспечению безопасности на воздушном транспорте.
В компаративном ключе анализируется эффективность действия правовых механизмов обеспечения безопасности на воздушном транспорте в разных странах.
Необходимо отметить, что, несмотря на процессы глобализации, каждое государство ищет свои собственные варианты антитеррористической защиты и в разных странах идет интенсивный поиск путей совершенствования национальных, в том числе, и антитеррористических законов.
Первые специальные антитеррористические законы в силу объективных причин были приняты США: в 1932 г. - так называемый «Закон Линдберга», в 1978 г. - «Закон о заложниках», им-плементировавший в законодательство США соответствующую международную конвенцию. 26 апреля 1998 г. был принят новый Закон 104-132 «О борьбе с терроризмом и применении смертной казни», а после терактов 11 сентября 2001 г. Патриотический акт, который существенным образом дополнил все ранее принятые акты.
Великобритания в 1973 г. приняла закон «О чрезвычайных полномочиях в Северной Ирландии», а в 1974 г. - закон «О предотвращении терроризма (Временное положение)».
После убийства террористами из «Красных бригад» бывшего премьер-министра страны Альдо Моро парламент Италии в мае 1978 г. принял первый национальный антитеррористический закон - «Срочные меры по защите демократического порядка и общественной безопасности». В 2005 г. в Италии вступил в силу новый закон - «Пакет безопасности» закрепивший приоритетным направлением в обеспечение именно авиабезопасности, который
предусматривает, в частности, усиление контроля над телефонными звонками и электронной перепиской.
В ФРГ первый закон «О борьбе с терроризмом» был принят только в декабре 1986 г., хотя пик террористической активности пришелся на осень 1977 г. К настоящему времени в законодательстве ФРГ содержится около десяти законов по борьбе с терроризмом.
Во Франции в 1986 г. был принят закон № 86-1020 «О борьбе с терроризмом и посягательством на безопасность государства», внесший ряд процессуальных изменений в дела по данной категории. Законодательство Франции позволяет преследовать не только террористов, но и лиц, оказывающих им содействие.
Касаемо противодействия формам терроризма на транспорте, то этот вопрос, как в национальном праве, так и на международном уровне в правовом смысле разработан очень слабо. Первыми, кто законодательно оформил существование данной формы террористической активности, были США, принявшие Сводный антитеррористический акт в 1996 г.
На мировую систему авиабезопасности огромное влияние оказали теракты 11 сентября 2001 г. Частные охранные предприятия повсеместно стали заменять государственными службами. Так, в США охрана аэропортов была передана управлению транспортной безопасности Министерства внутренней безопасности. Все лица, проводящие личный досмотр и досмотр багажа, должны быть федеральными служащими.
В странах Евросоюза две системы обеспечения безопасности в аэропортах. В Бельгии, Британии, Дании, Нидерландах аэропорты охраняют частные компании (нанимаемые либо авиакомпаниями, либо аэропортами), но под контролем государства. В соответствующих законах, однако, чаще всего есть положение о том, что в случае необходимости охрана аэропортов усиливается полицией. Но в большинстве стран, в том числе, в Австрии, Исландии, Италии, Швейцарии, Швеции, этим занимаются государственные органы. Досмотр пассажиров могут проводить только госслужащие-полицейские или сотрудники службы надзора за гражданскими авиаперевозками. В Израиле, где система авиабезопасности считается самой эффективной в мире, охрану аэропортов обеспечивают частные фирмы, работающие под контролем и в тесном взаимодействии с полицией и спецслужбами.
Сегодня национальные антитеррористические законодательства и современное международное сотрудничество в борьбе с терроризмом развиваются сравнительно динамично, однако потенциал их дальнейшей эволюции отнюдь не исчерпан. В этом контексте необходимо делать вывод об укреплении мер правового фундамента противодействия терроризму на транспорте. В целях придания ему действительно универсального характера важно всемерно расширять круг участников действующих глобальных антитеррористических договоров, устанавливающих своего рода общий знаменатель совместного противодействия государств угрозе терроризма. Адекватный ответ терроризму предполагает развитие договорно-правовой базы сотрудничества государств в обеспечении безопасности в этой сфере.
Диссертант предметно рассматривает новейшие технологии обеспечения безопасности на транспорте, прошедшие апробацию в европейских странах и США. Одним из таких перспективных направлений совершенствования систем обеспечения безопасности и предупреждения терактов на транспорте является, в частности, биометрия и создание биометрического паспорта.
Снятие отпечатков пальцев и цифровых снимков с иностранцев, прибывающих в США, началось уже в январе 2003 г. Теперь все иностранцы, желающие попасть в США, должны иметь в паспортах или визах биометрическую информацию. 20 февраля 2004 г. Еврокомиссия приняла предложения о включении биометрических данных в паспорта граждан Евросоюза.
В целом, только при скорейшей универсализации международного правового пространства внедрение биометрических паспортов и новых технологий в организации служб предполетного досмотра поможет эффективно нейтрализовать современные угрозы терроризма в актуальном будущем.
Во второй глава - «Деятельность органов внутренних дел по обеспечению безопасности на воздушном транспорте (ис-торико-правовой анализ)» - рассматриваются правовые формы институционализации современной российской системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте на основе истори-ко-правового анализа.
Диссертант раскрывает формы и методы деятельности по обеспечению безопасности на воздушном транспорте, а и рассматривает проблемы функционирования современной российской системы обеспечения безопасности на воздушном транспор-
те, а также предлагает меры по их разрешению. Автором рассматривается система органов внутренних дел на транспорте, в том числе, и воздушном как основного элемента органа современной российской системы обеспечения безопасности на воздушном транспорте.
По нашему мнению, реформа МВД лишь подчеркнула значимость транспортной милиции в этой системе. На современном этапе транспортная милиция преобразована в Департамент обеспечения правопорядка на транспорте (ДОПТ), куда входит 20 региональных управлений внутренних дел на транспорте.
Диссертант рассматривает структуру, основные задачи и функции ДОПТ МВД РФ, отмечая, что принципиальное отличие ДОПТ МВД России от других главных управлений МВД РФ состоит в том, что в ДОПТ представлены не только все основные службы и подразделения криминальной милиции и милиции общественной безопасности, но также имеются подразделения, присущие только транспортной милиции, например, подразделения по борьбе с преступными посягательствами на грузы и федеральную собственность, подразделения по обеспечению безопасности на воздушном и водном транспорте.
С разгосударствлением объектов гражданской авиации, распадом единой авиакомпании «Аэрофлот» и созданием множества авиакомпаний, а также большим дефицитом бюджетных средств проблемы, связанные с содержанием ДОПТ за счет ведомственных источников, достигли критической точки.
Процесс возвращения функций по проведению предполетного и послеполетного досмотров транспортной милиции на воздушном транспорте рассматривается как позитивный и направленный на возрождение эффективной системы безопасности на транспорте.
Основной проблемой в эффективном обеспечении безопасности на транспорте является отсутствие системных комплексных мер по решению широкого круга задач, начиная с оперативного предотвращения террористических актов и преступлений и заканчивая контролем и координацией действий технического персонала, сотрудников службы безопасности и других подразделений.
Инспекторами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Минтранса России принимаются меры по предупреждению и пресечению незаконного использования воздушного
пространства воздушными судами авиации общего назначения, однако, при отсутствии координации проводимых ими мероприятий с территориальными органами внутренних дел и ФСБ России большинство фактов нарушений правил использования воздушного пространства и безопасности полетов остаются без соответствующих мер воздействия к нарушителям.
Таким образом, неурегулированными остаются многие вопросы, связанные с правовым статусом малой авиации. Кроме того, важно отметить реальность угрозы захвата воздушных судов и их использования в качестве средств совершения террористических актов
Также наиболее актуальными сегодня являются проблемы соотношения правового регулирования безопасности на воздушном транспорте с требованиями норм международного права.
Масштабные террористические действия, имевшие место в последние годы в различных регионах мира, и сопряженные с этим невосполнимые человеческие жертвы заставляют по-новому взглянуть на проблему терроризма на воздушном транспорте, которая сегодня превратилась в реальную и серьезную угрозу стабильности и безопасности социального мира и прогресса человечества.
Современный терроризм на транспорте - явление многогранное, и он имеет целый ряд специфических черт и особенностей, обусловленных становлением глобального общества. По существу, речь идет о новом явлении - высокотехнологичном терроризме, под которым в настоящее время понимается использование в террористических целях наиболее передовых вооружений и технологий, вызывающих массовое поражение населения, или нанесение ощутимого ущерба
Особая опасность терроризма на транспорте состоит в том, что в силу высокого потенциала воздействия и широте масштабов он может привести к необратимым последствиям, стать катализатором международных конфликтов, особенно в условиях напряженности межгосударственных отношений.
Современные террористы наряду со старыми практическими приемами (засады, захват заложников, взрывы, убийства и т.д.) используют последние достижения в области интегрированных коммуникационно-транспортных технологий: автомобили и другие транспортные средства, дистанционно управляемые и начиненные радиоуправляемыми взрывными устройствами; взрывные
устройства, реагирующие на атмосферное давление, для подрыва самолетов; направляющие для дистанционного пуска ракет и ДР-
Вызовы терроризма последних лет обусловили широкий спектр актуальных задач, требующих их безотлагательного решения. Это не только выработка стратегии противодействия возникающим и распространяющимся новым формам терроризма, поиск превентивных антитеррористических мер, но и проблема создания международной системы мер правового противодействия терроризму на транспорте и надежного обеспечения антитеррористической деятельности.
Изучение специфики коммуникационно-транспортного терроризма требует обращения ко всем имеющимся в современной науке методам исследования. Возникает необходимость наделить терроризм на транспорте конкретными правовыми признаками для эффективного противодействия ему.
Политико-правовое противодействие терроризму должно основываться на действенных внутригосударственных политико-правовых институтах, а также на эффективном национальном законодательстве по противодействию терроризму. Учитывая зарубежный опыт по борьбе с терроризмом, диссертант отмечает, что система противодействия может основываться на следующих мерах:
антитерроризм - предупреждение террористических актов в отношении отдельных лиц и объектов собственности;
контртерроризм - меры по пресечению и предотвращению террористических угроз в ответ на совершенный террористический акт.
Таким образом, в настоящее время осознана необходимость скорейшей разработки и реализации единой государственной стратегии противодействия коммуникационно-транспортному терроризму.
В целом стратегия правового противодействия терроризму на транспорте должна осуществляться на международном, национальном, а также на региональных уровнях.
Основная модель системы политико-правового противодействия терроризму строится на данном этапе развития международного права при координирующей роли ООН с учетом полномочий и главной ответственности Совета Безопасности ООН в области поддержания международного мира и безопасности.
Правовое противодействие терроризму в современных российских условиях - это комплексная система мер социально-экономического, политического и административного характера, направленная на предупреждение возникновения террористических организаций, совершения террористических актов, последствий терроризма.
Диссертант доказывает, что эффективность правового противодействия терроризму на транспорте с учетом исторического опыта организуется в системе трех иерархических уровней: стратегический - устраняются причины терроризма; тактический -решается вопрос о борьбе с террористическими угрозами на всех стадиях, включая их подготовку и осуществление; оперативный -предотвращаются и ликвидируются возможности организованного терроризма.
Создание современной действенной системы предотвращения проявлений террористической деятельности на транспорте имеет шанс на успех только при глубоком осмыслении сути данного явления, его причин и признаков, специфики его содержания. Решение такой задачи должно стать делом общенационального и глобального масштаба, сплачивающего общество для того, чтобы дать достойный ответ на вызовы современных террористов.
В конце диссертационного исследования раскрывается перспективные направления оптимизации деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности на воздушном транспорте и обозначены современные тенденции в нормативно правовой сфере и технологиях по обеспечению безопасности на воздушном транспорте в России.
Каждый из видов транспорта имеет свою собственную специфику, следовательно, задачи, требующие решения для достижения необходимого уровня безопасности, для них разнятся. В этой связи диссертант доказывает, что обеспечение безопасности, прежде всего, на воздушном транспорте является непреходящим приоритетом, во многом определяющим направления совершенствования организации и технического прогресса. Такая ситуация требует выработки нового концептуального подхода к системе обеспечения безопасности на транспорте.
Регулированию этих вопросов посвящен проект Концепции транспортной безопасности и соответствующие предложения в реализуемые и проектируемые федеральные целевые программы, находящиеся на рассмотрении в Государственной думе.
В соответствии со стратегией правового реформирования система обеспечения безопасности на транспорте будет структурно изменятся: завершена работа над федеральным законом «О транспортной безопасности», который вступит в силу с 1 августа 2007 г., будут приняты соответствующие поправки в законы «О противодействии терроризму», «О безопасности» и другие законодательные акты, регулирующие вопросы технологической и антитеррористической защиты объектов транспорта.
Важным документом, определяющим государственную политику в области развития безопасности на транспорте, будет являться одобренная Государственным Советом и Правительством Транспортная стратегия России.
Далее диссертант рассматривает федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер авиационной безопасности на воздушном транспорте» № 20-ФЗ от 21 марта 2005 г., разработанный МВД России совместно с Минтрансом России и другими федеральными органами исполнительной власти, в качестве фундамента по созданию правовых и организационных основ для осуществления взаимодействия органов внутренних дел РФ и служб авиационной безопасности по обеспечению авиационной безопасности в аэропортах России.
В этом контексте перспективные технологии по обеспечению безопасности на воздушном транспорте в России классифицируются по нескольким основным направлениям: правовом, организационном, контртеррористическом.
В правовом направлении обеспечения безопасности на воздушном транспорте МВД России активно участвовало в подготовке федерального закона «О транспортной безопасности», разрабатываемый Минтрансом России, реализация которого предусматривает создание системы специализированных подзаконных актов, регулирующих обеспечение безопасности на различных видах транспорта и учитывающих их особенности, качественное и количественное улучшение ресурсного обеспечения потребностей государственных органов и хозяйствующих субъектов в рассматриваемой сфере, введение международных стандартов и требований безопасности в области технического регулирования.
В организационном направлении обеспечения безопасности и улучшения работы, направленной на противодействие преступлениям террористической направленности, предлагается принять
следующие совместные меры: установить места базирования легкомоторной авиации; решить вопрос о базировании летательных аппаратов только в аэропортах, прошедших государственную сертификацию; провести ревизию парка малой авиации с целью обеспечения учета всех летательных аппаратов данной категории; создать реестр владельцев и пилотов, а также единый кон- . тролирующий орган в области использования судов малой авиации и сверхлегких летательных аппаратов; наделить правами по сертификации или лицензированию объектов малой авиации и сверхлегких летательных аппаратов только специально уполномоченный орган в области гражданской авиации, при этом, выдачу лицензий на их эксплуатацию осуществлять после проведения соответствующих проверок претендентов по учетам ФСБ и ОВД.
Контртеррористическое направление предусматривает проведение ряда мероприятий по обеспечению защиты гражданской авиации от различных актов терроризма, в том числе с использованием переносных зенитно-ракетных комплексов. В этой связи в целях получения упреждающей информации нам представляется необходимым обеспечение усиленного контрразведывательного оперативного проникновения и раскрытия мест хранения этого вида оружия. В этом же направлении следует проводить работу по контролю над взлетно-посадочными глиссадами аэропортов и территорией, прилегающей к аэропорту, оборудованием систем посадки, организацией патрулирования окрестностей аэропорта, созданием постов наблюдения.
В целом диссертант делает вывод о том, что путем совершенствования системы государственного контроля в сфере безопасности на воздушном транспорте можно добиться кардинального улучшения состояния безопасности в аэропортах и на авиапредприятиях, улучшить материально-техническое обеспечение служб авиационной безопасности аэропортов и авиапредприятий.
В заключении содержатся основные выводы диссертационного исследования, намечаются перспективы дальнейшей разработки обозначенной тематики.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Жуков С.И. Организационно-правовое обеспечение безопасности на транспорте: состояние и перспективы совершенствования // Юристъ-Правоведъ. 2005. № 2 (13). 0,3 п.л.
2. Жуков С.И. Использование международного опыта в обеспечении безопасности и правопорядка на территории аэропорта (на примере МВД Италии) // Юрисгь-Правоведъ. 2006. № 1 (16). 0,5 п.л.
3. Жуков С.И. Испытаем Мужеством // Милиция. 2005. № 7. 0,1 п.л.
4. Жуков С.И. Желдормилиция: мы помним о вашем мужестве // Закон и Право. 2005. № 6. 0,3 п.л.
Подписано в печать и свет 28.02.2007. Формат 60X84 1/16
_Печать офсетная. Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз._
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1
