АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением законов о пожарной безопасности»
На правах рукописи
Христинин Ирина Валерьевна
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Специальность: 12.00.11 -Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 1 ОКТ 2013
005536395
Москва-2013
005536395
Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Научный руководитель Субанова Наталья Викторовна
кандидат юридических наук
Официальные оппоненты: Григорьев Виктор Николаевич
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного процесса ФГКОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Будай Сергей Николаевич
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве ФГКОУ ВПО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО
«Кубанский государственный университет»
Защита диссертации состоится 10 декабря 2013 г. в 12 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, конференц-зал.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http//www.agprf.org/aspirant/dis-sovet-l.html, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации: http:// vak.ed.gov.ru.
Автореферат разослан 21 октября 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета с-с- Харитонов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время среди проблем государственного строительства особую значимость приобрели вопросы обеспечения безопасности личности, общества и государства, что стало объективным импульсом для поиска концептуально новых подходов к конкретизации средств и направлений обеспечения пожарной безопасности.
Расширение представлений о существующих угрозах безопасности нашло отражение в принятии на федеральном уровне базовых нормативных правовых актов, включая Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЭ «О безопасности»1 и Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года2, детализирующих понятия источников опасности, причин и условий их образования, мер защиты, последствий и ответственности, направленных на формирование системы стратегических приоритетов обеспечения безопасности.
Пожар, имея разрушительную силу, последствия которого невозможно предвидеть, представляет серьезную угрозу для всех отраслей народного хозяйства, причиняет значительный материальный ущерб, приводит к травматизму и гибели людей, оказывает негативное влияние на темпы социального и экономического развития страны и национальную безопасность в целом.
По сведениям МЧС России, в 2012 г. произошло 162 975 пожаров, ущерб составил 14 397 млн руб., погибло 11 635 человек, уничтожено пожаром 40 877 единиц строений.
В связи с этим потребность соблюдения правовых требований, нацеленных на качественное повышение уровня защищенности населения и объектов экономики от пожаров, снижение рисков пожарной безопасно-
1 Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
2 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 // Российская газета. 2009. 19 мая. № 88.
сти, создание эффективной системы ее обеспечения и укрепление соответствующей материально-технической базы, является для России одной из первоочередных.
Однако несмотря на успехи последних лет, достигнутые в области обеспечения пожарной безопасности, состояние законности в целом имеет негативную характеристику, что прежде всего связано с недостатками деятельности органов государственного контроля (надзора) по проведению профилактических мероприятий, своевременному выявлению и пресечению правонарушений.
Прокуратура Российской Федерации, являясь неотъемлемым элементом правозащитного механизма, активно участвует в обеспечении безопасности во всех сферах жизнедеятельности, в том числе способствуя предотвращению и нейтрализации угроз пожарной безопасности.
После трагедии, произошедшей 05.12.2009 г. в Перми в ночном клубе «Хромая лошадь», Президент Российской Федерации, обращаясь к Генеральному прокурору Российской Федерации, подчеркнул необходимость определения степени ответственности для всех виновных должностных лиц, включая представителей органов государственного контроля (надзора).
На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, состоявшемся 10.03.2010 г., Президент Российской Федерации отметил, что события в Перми - это тяжелейший урок и очень серьезная трагедия. Надо сделать так, чтобы контроль действительно был эффективным. Прокуратура должна, как и прежде, стоять на страже интересов государства и общества, защищать права граждан, обеспечивать стабильность и правопорядок.
Генеральный прокурор Российской Федерации, в свою очередь, обозначил обеспечение пожарной безопасности людей в местах массового пребывания одним из приоритетных направлений работы прокуратуры, указав основной задачей прокуратуры обязать органы контроля, муници-
пальные власти выполнять возложенные на них обязанности должным образом, добиваться реального устранения выявленных ими нарушений.
Только в 2012 г. прокурорами непосредственно выявлено 216 717
нарушений законов о пожарной безопасности. Вместе с тем серьезное влияние на состояние законности оказывают правонарушения в иных сферах, тесно связанных с обеспечением пожарной безопасности. К ним относятся ненадлежащее бюджетное финансирование мероприятий по обеспечению пожарной безопасности и ликвидации последствий от пожаров, преступная халатность и коррупционные проявления при проведении контрольно-надзорных мероприятий и др.
Специфика прокурорско-надзорной практики, охватывающей широкий круг правовых сфер и объектов (в том числе органов и должностных лиц, осуществляющих деятельность по обеспечению пожарной безопасности на различных уровнях публичной власти, реализующих для этого правотворческие полномочия), обусловливает ее существенное стабилизирующее влияние на состояние законности в области пожарной безопасности. Вместе с тем необходимым является совершенствование организации надзора с учетом современных требований на основе выработки научных решений, направленных на оптимизацию прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности путем комплексного изучения его предмета, пределов, субъектов, объектов, целей и задач, выявления теоретических, правовых, организационных и методических проблем его осуществления.
Степень научной разработанности темы. Исследователями неоднократно уделялось внимание вопросам деятельности прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов. В трудах Т.А. Ашурбекова, О.С. Капинус, И.Б. Кардашовой, В.П. Рябцева освещены теоретические и практические основы деятельности прокуратуры по вопросам обеспечения национальной безопасности.
Отдельные стороны прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности нашли отражение в работах ведущих специалистов в области прокурорского надзора: В.Г. Бессарабова, А.Д. Берензона, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова и другие.
Несмотря на достаточно глубокое изучение категории пожарной безопасности специалистами в области административного права (в числе которых А.Г. Елагин, И.В. Жуков, Ю.Н. Коряковцев, А.И. Стахов и другие), деятельность прокуратуры по исполнению соответствующих законов затрагивалась ими лишь фрагментарно.
Диссертационных исследований по обозначенной проблематике не проводилось.
Таким образом, до настоящего времени отсутствуют научные исследования, комплексно охватывающие проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности в Российской Федерации всеми субъектами ее обеспечения.
Предмет исследования - совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность прокуратуры Российской Федерации по надзору за исполнением законов о пожарной безопасности, правовые и организационные проблемы ее осуществления, труды ученых, относящихся к теме исследования.
С учетом существующих особенностей правового регулирования пожарной безопасности в лесах, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (ст. 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности») в настоящей работе рассмотрены вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, не
затрагивающие приведенных сфер деятельности, которые регулируются специализированным законодательством в области обеспечения экологической, промышленной и строительной безопасности и требуют самостоятельного исследования.
Цель диссертационного исследования - разработка теоретических, организационных, правовых положений, составляющих основы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности в современных условиях.
Достижение указанной цели обеспечено решением следующих
задач:
- выявить причины актуализации прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности и его выделения в качестве приоритетного направления прокурорского надзора за исполнением законов в
Российской Федерации;
- установить специфику этого направления прокурорского надзора, раскрыть содержание его предмета и пределов;
- определить круг основных субъектов и объектов прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности;
- выделить типичные нарушения законов (в том числе в деятельности органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов) по обеспечению пожарной безопасности и наметить пути их устранения;
- разработать предложения, направленные на совершенствование деятельности прокуроров и применения правовых средств прокурорского реагирования на нарушения законов о пожарной безопасности.
Методологическую основу диссертационного исследования составили положения диалектики, гносеологии, формальной логики и иных отраслей научного познания. В процессе исследования применялись общенаучные методы и приемы, включая системный метод, анализ, синтез, дедукцию, классификацию и частные методы научного познания - формаль-
но-логический, сравнительно-правовой, конкретно социологический, исто-рико-правовой и др., способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
Нормативной основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, нормы международного права, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации. Анализировались также нормативные правовые акты советского периода в сфере обеспечения пожарной безопасности и прокурорского надзора.
Теоретической основой исследования стали труды ведущих ученых - специалистов в области прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, А.Г. Звягинцева, А.Х. Казариной, И.Б. Кардашовой, О.С. Капинус, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, В.Г. Лебединского, М.Н. Маршунова, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, А.В. Стуканова, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова и других; в области административного права: Д.Н. Бахраха, А.Г. Елагина, Ю.Н. Старилова, А.И. Стахова и других.
Эмпирической основой исследования явились практические материалы надзора за исполнением законов о пожарной безопасности Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации, статистические данные о работе органов прокуратуры (статистические формы «П» и «ОН») и МЧС России за 2007-2012 гг.
Использованы результаты проведенного в 2011-2012 гг. анкетирования 266 прокурорских работников районного звена и 229 должностных лиц федерального государственного пожарного надзора МЧС России.
Автором использован личный опыт работы в органах прокуратуры Краснодарского края и прокуратуры Центрального административного округа г. Краснодара: за последние четыре года проведено более 80 проверок исполнения законов о пожарной безопасности.
При проведении ретроспективного анализа использовались докладные записки, спецдонесения органов прокуратуры, судов, органов УНКВД Краснодарского края за период 1930-1940 гг.
Научная новизна работы определяется комплексным характером исследования прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, что нашло отражение в положениях, выносимых на защиту. Впервые раскрыты содержание и особенности прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, его предмет и пределы, основные направления, предложена авторская интерпретация типичных нарушений законов, что позволило сформулировать новые научные представления, направленные на дальнейшее совершенствование организации
работы прокуроров.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Актуализация прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности обусловливается комплексом нерешенных проблем обеспечения пожарной безопасности в стране, включая отсутствие единства противопожарного нормативного регулирования и несогласованность определяющих его правовых норм. Негативная динамика состояния законности в данной сфере вызывает возрастание угроз безопасности, влияющих на жизненно важные интересы личности, общества и государства, что позволяет рассматривать прокурорский надзор за исполнением законов о пожарной безопасности как одно из приоритетных направлений прокурорского надзора за исполнением законов, осуществляемых прокуратурой, являющейся субъектом обеспечения пожарной безопасности свойственными ей надзорными средствами.
2. Сформулированное и обоснованное авторское определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, под которым понимается:
соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов о пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
соответствие законам издаваемых указанными органами и должностными лицами правовых актов, содержащих требования пожарной безопасности;
соблюдение прав и свобод человека и гражданина в указанной сфере (включая соблюдение прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере пожарной безопасности; соблюдение прав и свобод граждан, пострадавших от пожаров).
3. Авторское видение основных направлений прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности:
- надзор за соответствием законам нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) в сфере пожарной безопасности, издаваемых уполномоченными органами и их должностными лицами на различных уровнях публичной власти;
- надзор за исполнением уполномоченными органами и их должностными лицами законов, регламентирующих вопросы реализации государственной политики в сфере обеспечения пожарной безопасности, в том числе:
по профилактике пожароопасного состояния; подготовке и содержанию в готовности необходимых средств и сил; информированию населе-
ния об угрозе возникновения пожаров; организации и проведению эвакуационных и аварийно-спасательных мероприятий;
по созданию резервов финансовых и материальных ресурсов, расходованию бюджетных средств, выделяемых на борьбу с пожарами и ликвидации последствий, целевому использованию материальной и гуманитарной помощи пострадавшим;
в сфере защиты прав пострадавших от пожаров, в том числе по своевременному оказанию бесплатной медицинской помощи, своевременному и беспрепятственному получению ими материального и социального обеспечения;
- надзор за исполнением уполномоченными органами и их должностными лицами, осуществляющими государственный контроль (надзор) в сфере пожарной безопасности, положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
- надзор за исполнением уполномоченными органами и их должностными лицами законов при производстве по делам об административных правонарушениях в сфере пожарной безопасности.
4. Разработанная автором научно обоснованная классификация типичных нарушений законов в области пожарной безопасности (по предметному принципу и субъектному составу):
- нарушения законов, допускаемые уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами при издании нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов), регулирующих отношения в сфере пожарной безопасности;
- нарушения законов, допускаемые уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления, их должностными лицами по обеспечению требований пожарной безопасности;
- нарушения органами государственного контроля (надзора) и их должностными лицами положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
- нарушения органами государственного контроля (надзора) и их должностными лицами норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в сфере пожарной безопасности;
- нарушения законов, допускаемые уполномоченными органами и их должностными лицами при осуществлении разрешительных полномочий в
сфере пожарной безопасности;
- нарушения законов о противодействии коррупции органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственного контроля (надзора) и их должностными лицами при осуществлении деятельности в сфере обеспечения пожарной безопасности;
- нарушения законодательства о пожарной безопасности, допускаемые органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих эксплуатацию объектов защиты.
5. В целях совершенствования организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о пожарной безопасности предложены конкретные направления регламентации проведения прокурорских проверок путем закрепления обязательного исполнения процессуального документа в виде требования прокурора о представлении необходимых для осуществления надзора документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; введения фиксации результатов проверок в едином процессуальном документе (акте проверки) и единой документальной формы осуществления мониторинга нормативных правовых актов.
6. В целях совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности вносятся следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства:
- в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации закрепить право прокурора по вступлению в гражданский процесс на любой стадии судопроизводства по делам о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью людей; вреда, причиненного животным, растениям, окружающей среде; имуществу физических и юридических лиц; государственному или муниципальному имуществу вследствие нарушений требований пожарной безопасности;
- в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации закрепить право прокурора по вступлению в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле по делам о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принятых по результатам проведения мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда;
- в Федеральном законе от 18.11.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» изменить формулировку понятия «федеральный государственный пожарный надзор» путем распространения его на деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений при проведении ими мероприятий по контролю при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.
Дополнить перечень законодательства, регулирующего вопросы пожарной безопасности (ст. 2 Федерального закона от 18.11.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»), общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами.
В ст. 3 Федерального закона от 18.11.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» расширить круг основных функций системы пожарной безопасности, включив прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз пожарной безопасности, стратегическое планирование в области обеспечения пожарной безопасности, разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз пожарной безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявлений, разработку, производство и внедрение современных средств пожаротушения и специальной техники, в целях обеспечения пожарной безопасности оперативное использование техники гражданского назначения, финансирование расходов на обеспечение пожарной безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств и др.
7. Разработан авторский проект указания Генерального прокурора Российской Федерации «О совершенствовании надзора за исполнением законов о пожарной безопасности».
Теоретическая значимость работы заключается в выработке научного обоснования основных аспектов прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, определения его содержания и особенностей осуществления. Полученные результаты научного исследования позволили сформулировать и обосновать ряд теоретических выводов и рекомендаций, способствующих дальнейшему развитию теории прокурорского надзора и иных видов прокурорской деятельности.
Практическая значимость проведенного исследования позволяет использовать его результаты в практической деятельности прокурорских работников, а также при подготовке научно-методических пособий по надзору за исполнением законов о пожарной безопасности, при осуществлении раз-
личных форм юридического образования и повышения квалификации прокуроров.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, выносимые на защиту, докладывались диссертантом на научных и научно-практических, в том числе международных, конференциях: Межвузовской научно-теоретической конференции студентов, магистрантов, аспирантов и преподавателей «Право, экономика, политика в современном российском социуме» (2009 г.); VII Международной заочной научно-практической конференции «Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире» (2012 г.); Международной научно-практической конференции «Системное социально-экономическое обновление России: императивы, правовые и хозяйственные механизмы» (2012 г.); VII Международной школе-практикуме молодых ученых-юристов «Правовые инновации в противодействии коррупции» (2012 г.), отражены в 16 научных статьях, в том числе 4 статьях, опубликованных в изданиях, включенных в перечень ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка, приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснованы актуальность и новизна темы исследования, определены ее практическая и теоретическая значимость, основные цели и задачи, объект и предмет исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, даны характеристики методологических и эмпирических основ, приведены данные об апробации результатов исследования.
В первой главе «Теоретические и правовые аспекты обеспечения пожарной безопасности» в целях проводимого исследования обозначена
сущность пожарной безопасности и пути ее обеспечения, особенности становления в России противопожарного законодательства, его современная классификация и характеристика состояния законности в сфере пожарной безопасности в аспекте правозащитной деятельности прокуратуры.
В первом параграфе «Сущность и содержание пожарной безопасности, направления ее обеспечения» проанализированы различные подходы отечественных ученых к изучению таких базовых понятий, как «безопасность», «пожар», «пожарная безопасность». С учетом особенностей пожара, как явления, характеризующегося непредсказуемостью и разрушительностью, причиняющего значительный ущерб личности, имуществу, обществу и государству, а также существенно влияющего на развитие экономики и социальную стабильность, обосновывается вывод о принадлежности пожарной безопасности к сложной системе национальной безопасности.
Объективная потребность государства в формировании единой политики обеспечения национальной безопасности позитивно сказывается на создании монолитной системы обеспечения пожарной безопасности, но данный процесс до настоящего времени является стихийным и непоследовательным, частично зависящим от возникающих проблем в определенных отраслях: лесной, промышленной, градостроительной и т.д.
Диссертант полагает, что обеспечение пожарной безопасности - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов прокуратуры и иных правоохранительных органов, учреждений, организаций, юридических лиц всех организационно-правовых форм, индивидуальных предпринимателей и граждан, направленная на предупреждение и нейтрализацию любых угроз пожара, своевременное устранение негативных последствий пожара и предполагающая наступление правовых последствий за нарушения требований пожарной безопасности, влекущих неотвратимость наказания.
Прокуратура Российской Федерации, реализуя надзорные полномочия в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, выступает одним из значимых элементов системы государственных органов, нацеленной на обеспечение пожарной безопасности.
Во втором параграфе «Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения пожарной безопасности: становление и современное состояние» дан краткий очерк развития правового регулирования в сфере пожарной безопасности. Отмечено, что на создание основных противопожарных норм, как правило, влияло крупное пожарное бедствие, приносящее большие человеческие жертвы, имущественный и культурно-исторический ущерб.
Существенными этапами в развитии правового регулирования обеспечения пожарной безопасности явилось принятие таких важнейших актов, как: Русская Правда, Царские указы Василия II Темного и Великого Князя Ивана III, Соборное уложение, Указы Петра I, Уставы Пожарный, Лесной, Строительный Свода законов Российской империи 1832 г., Декрет Совета Народных Комиссаров 1918 г. «Об организации государственных мер борьбы с огнем» и др.
В современный период отмеченное автором несовершенство законодательства о пожарной безопасности, обусловленное отсутствием разрешения ряда теоретико-правовых вопросов, негативно влияет на состояние законности, осложняя правоприменительную практику органов государственного контроля (надзора). Это требует от органов прокуратуры своевременного и эффективного правового сопровождения нормотворческих процессов на региональном и местном уровнях, чтобы не допустить принятие нормативных правовых актов, полностью или частично не соответствующих закону.
В третьем параграфе «Состояние законности в сфере обеспечения пожарной безопасности и работа органов прокуратуры» анализ статистических показателей работы органов прокуратуры и органов МЧС России позволил сделать вывод о том, что на фоне большого количества правонарушений в сфере пожарной безопасности, допускаемых хозяйствующими субъектами, проверочные мероприятия органов государственного контроля (надзора) также зачастую не отвечают требованиям закона и влекут нарушения прав субъектов предпринимательства.
Автор отмечает, что рост выявленных органами прокуратуры правонарушений в 2010-2011 гг. обусловлен недостатками деятельности по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства о пожарной безопасности, осуществляемой органами государственного контроля (надзора), и, как следствие, вынужденное вмешательство органов прокуратуры в специализированные правоотношения, что в некоторых случаях влекло подмену функций органов государственного контроля (надзора).
По мнению диссертанта, такая тенденция негативно влияла на реализацию поставленных перед прокуратурой задач. Прокурорами, возлагавшими на себя бремя проведения проверок хозяйствующих субъектов, не всегда давалась оценка соответствия законам деятельности соответствующих органов государственного контроля (надзора). Поэтому количественные показатели выявленных прокурором нарушений с каждым годом возрастали, а принимаемые меры реагирования к хозяйствующим субъектам не оказывали комплексного влияния на состояние законности.
В настоящее время ориентир на исключение прокурорских проверок в отсутствии достаточных оснований, недопущение подмены либо дублирования функций органов государственного контроля (надзора), по мнению автора, способствует качественному изменению работы прокуратуры, позволяя стабилизировать состояние законности в этой социально значимой сфере, устранить излишние барьеры для предпринимательства, минимизируя вмешательство в их деятельность, сосредоточив усилия на работе
государственного аппарата и используя все имеющиеся рычаги воздействия на новые формы правонарушений, включая коррупционные проявления, в структурах МЧС России.
Вторая глава «Особенности прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности». Диссертант с использованием ис-торико-правового анализа обозначил место и роль прокуратуры в данной сфере правоотношений, определил предмет, пределы, объекты, основные направления прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, сформулировал его цели и задачи. Рассмотрены вопросы соотношения прокурорского надзора и государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения пожарной безопасности.
В первом параграфе «Возникновение и развитие прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности» отмечено, что органы прокуратуры, появившиеся значительно позже, чем пожарная служба, с момента своего учреждения существенным образом стали влиять на вопросы обеспечения пожарной безопасности.
В дореволюционной России пожарная безопасность, наравне с вопросами национальной безопасности, находилась в поле зрения прокуроров. Главная задача сводилась к сбору информации о всех случаях пожара и принятию мер к охране населения от пожаров.
В послереволюционный период органы и организации, обеспечивающие пожарную безопасность, являлись объектами прокурорского надзора.
Основные организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры СССР отражали такие направления прокурорского надзора за исполнением законов, как надзор за исполнением законов административными органами по проведению профилактической работы в сфере пожарной безопасности, пожарно-техническому обследованию объектов, контролю за исполнением предписаний в сфере пожарной безопасности, надзор за соблюдением законодательства об ответственности за нарушение правил пожарной безопасности.
На основе исторического экскурса автор сделал вывод, что как самостоятельное направление прокурорский надзор за исполнением законов о пожарной безопасности стал формироваться в постсоциалистический период.
Во втором параграфе «Предмет, пределы, цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности» рассматриваются теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности.
Диссертант обосновывает приоритетный характер указанного направления надзора, дает определение его предмета на основе мнения о том, что прокуратура, в силу своего государственно-правового статуса, осуществляет надзор за исполнением законов, а не подзаконных актов.
Основной целью прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, по мнению диссертанта, является достижение такого положения, когда созданы реальные условия защищенности личности, общества и государства от всевозможных факторов и угроз пожара, от правонарушений в сфере пожарной безопасности, когда соблюдены права граждан, обеспечена законность деятельности государственных органов контроля (надзора), исключены коррупционные посягательства и злоупотребления со стороны любых должностных лиц, обладающих властными полномочиями в области правового регулирования норм пожарной безопасности, когда реализовано предупреждение таких правонарушений в будущем.
Автором определены задачи, которые на сегодня необходимо решать органам прокуратуры для достижения поставленных целей в сфере надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, в числе которых:
- своевременное выявление, устранение и предупреждение нарушений законов о пожарной безопасности всеми представленными законом средствами прокурорского реагирования, в том числе системного мониторинга принимаемых в органах государственной власти федерального уровня, представительных (законодательных) и исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления,
органах государственного контроля (надзора) правовых актов, выявление их пробелов и противоречий законам о пожарной безопасности с принятием мер по совершенствованию указанных законов;
- обеспечение постоянного поступления информации о состоянии законности в сфере пожарной безопасности, определение причин и условий, способствующих совершению нарушений законов;
- реализация надзорными средствами принципа неотвратимости ответственности за нарушения требований пожарной безопасности вне зависимости от занимаемой должности и имущественного положения;
- пресечение в данной сфере коррупционных проявлений.
В третьем параграфе «Объекты и субъекты прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности» отмечено, что для прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности характерна множественность поднадзорных объектов. Особенность эта обусловлена законодательным закреплением системы обеспечения пожарной безопасности, которую можно условно разделить по субъектам:
1) органы обеспечения пожарной безопасности в населенных пунктах;
2) органы обеспечения пожарной безопасности в лесах;
3) органы обеспечения пожарной безопасности на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения;
4) органы обеспечения пожарной безопасности в градостроительстве.
При этом, как представляется автору, прокурорский надзор за исполнением законов о пожарной безопасности в лесах, на промышленных объектах и в градостроительной деятельности, имея существенную специфику, требует самостоятельного исследования.
Постоянным объектом внимания прокуратуры является деятельность органов федерального государственного пожарного надзора, которая сопряжена с определенным вмешательством в оперативно-хозяйственную
деятельность юридических лиц и граждан, а также применением существенных запретов и ограничений.
В этой связи автор полагает, что органам прокуратуры в целях исключения ошибок в выборе объекта проверок необходимо четко установить границы надзорной деятельности. Хозяйствующие субъекты должны являться объектами прокурорского надзора в исключительных случаях. Граждане, если они не являются индивидуальными предпринимателями, по мнению автора, не должны входить в перечень объектов прокурорского надзора.
В третьей главе «Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности» определены основные организационные направления работы прокуратуры по надзору за исполнением законов о пожарной безопасности, методические особенности реализации полномочий прокурора, классифицированы типичные нарушения и обозначена специфика применения средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов в этой сфере.
В первом параграфе «Совершенствование организации прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности» выделены наиболее значимые элементы организации работы по надзору за исполнением законов о пожарной безопасности, которые, по мнению диссертанта, имеют принципиальное значение для реализации поставленных целей и задач: информационно-аналитическая работа, планирование, проведение проверки, распределение служебных обязанностей между оперативными работниками, взаимодействие с контролирующими и правоохранительными органами, учет и статистическая отчетность.
Важнейшими условиями правильной организации работы являются своевременные сбор и обработка информации о состоянии законности в сфере пожарной безопасности.
Основные источники информации, по мнению автора, сконцентрированы в сфере осуществления правотворческого процесса органов власти и местного самоуправления. Поэтому осуществление системного монито-
ринга за соответствием федеральному законодательству результатов местного и ведомственного правотворчества, сбор и обработка сведений о недостатках, правовых пробелах, коллизиях и противоречиях в нормативных правовых актах должны рассматриваться в качестве ведущего источника информации о состоянии законности в сфере пожарной безопасности.
Автор полагает, что не все сведения о нарушениях закона о пожарной безопасности являются основаниями для непосредственного проведения органами прокуратуры проверок. Большая часть сигналов о правонарушениях должна направляться в правоохранительные органы, органы государственного контроля (надзора). Прокурорское участие требуется при поступлении сведений о нарушениях законов в случаях, когда ранее соответствующие проверки уже проводились органами государственного контроля (надзора), но нарушения не устранены либо сведения о нарушениях законов имеют общественный резонанс.
В этой связи, по мнению диссертанта, требуется более четкая регламентация в п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» оснований для проведения прокурорами проверок, включенных также в компетенцию иных государственных органов.
Проверки необходимо осуществлять с привлечением специалистов государственных органов контроля (надзора), сотрудников правоохранительных органов, ревизоров органов финансово-бюджетного надзора и др., что обусловлено сложностью применения норм законов о пожарной безопасности, множественностью детализирующих их подзаконных ведомственных актов, имеющих выраженный инженерно-технический характер.
Автор указывает на необходимость совершенствования надзорной деятельности прокурора путем законодательной регламентации процедуры реализации основных его полномочий, установления четкого алгоритма проверки и порядка единообразного оформления ее результатов в виде акта проверки.
Для устранения искажений статистической отчетности предлагается ввести единую унифицированную форму электронного журнала, где должны быть предусмотрены все необходимые сведения, которые будут автоматически переноситься в программу АРМ «Статистика».
Во втором параграфе «Типичные нарушения законов о пожарной безопасности и пути их устранения» на основе собранных примеров практической деятельности прокуроров дается классификация типичных нарушений законов в области пожарной безопасности (по предметному принципу и субъектному составу).
В целях исключения фактов подмены органов государственного контроля (надзора) и дублирования их функций предлагается при выявлении прокурором в органах управления, коммерческих и некоммерческих организациях нарушений требований пожарной безопасности, прежде всего, направлять соответствующую информацию уполномоченным на проведение плановых и внеплановых проверок органам.
В третьем параграфе «Совершенствование прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов о пожарной безопасности» освещены вопросы выбора и особенностей применения средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов о пожарной безопасности.
Автор считает, что для устранения нарушений закона прокурор наделен проверенным и надежным арсеналом правовых средств: замечания и предложения на проекты нормативных правовых актов, несоответствующие федеральным и региональным законам; протест и требование на нормативные правовые акты, противоречащие федеральным и региональным законам; представление об устранении нарушений закона; заявление (исковое заявление) в суд или арбитражный суд; постановление о возбуждении дела об административном правонарушении; постановление о направлении материалов проверки в органы дознания либо предварительного следствия для решения вопроса о возбуждении уголовного дела; предостережение.
По мнению диссертанта, «требование» как акт прокурорского реагирования необходимо выделить в ст. 23.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обозначив ее как «Требование прокурора». Это исключит смешение таких понятий, как требование в форме волеизъявления прокурора (ст. 22, 27, 30, 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») и требование в форме процессуального документа (ст. 9.1), которое в настоящее время имеется в ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
На основе анализа форм и тактики применения правовых средств прокурора делается вывод о необходимости внесения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» изменений, направленных на унификацию применения перечисленных актов прокурорского реагирования путем регламентации их в самостоятельной главе раздела III.
В заключение даны краткие выводы о результатах научного исследования, путях совершенствования организации прокурорского надзора на рассматриваемом направлении, в том числе в части законодательного закрепления порядка и сроков проведения прокурорских проверок, порядка и оснований оформлений их документального сопровождения, введения единой информационной системы накопления, обработки, анализа информации о нарушениях требований закона, единой систематизированной базы учета актов прокурорского реагирования.
В приложении приводятся результаты анкетирования прокурорских работников и сотрудников МЧС России, статистические данные о пожарах и нарушениях в сфере пожарной безопасности за последние шесть лет, проекты законодательных актов и проект организационно-распорядительного документа Генерального прокурора Российской Федерации.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, выпускаемых в Российской Федерации, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки
Российской Федерации:
1. Христинич, И. В. Надзор за исполнением законов в сфере пожарной безопасности / И. В. Христинич // Законность. 2011. - № 2. - С. 31-35. - 0,4 п.л.
2. Христинич, И. В. Приоритетная деятельность прокуратуры по исполнению законов о пожарной безопасности / И. В. Христинич // Административное и муниципальное право. 2012. - № 8. - С. 20-25. - 0,6 п.л.
3. Христинич, И.В. Пожарная безопасность: понятие и основные критерии / И.В. Христинич // Право и безопасность. 2012. - № 2 (42). -
С. 80-84. - 0,4 п.л.
4. Христинич, И. В. Федеральный государственный пожарный надзор как объект прокурорского надзора / И. В. Христинич // Общество и право. 2012. - №4 (42). - С. 250-254. - 0,4 пл.
Публикации в иных изданиях:
5. Христинич, И. В. Возбуждение дела об административном правонарушении прокурором / И. В. Христинич // Право, экономика, политика в современном российском социуме: материалы межвуз. науч.-теоретической конф. студентов, магистрантов, аспирантов и преподавателей. - Краснодар. Краснодарский университет МВД России. 2009. -
С. 346-350. - 0,2 п.л.
6. Христинич, И. В. Правовое регулирование отношений в сфере пожарной безопасности: история и современность / И. В. Христинич // Актуальные вопросы российского права: сб. науч. ст., подготовленных по материалам «круглого стола» / под ред. А. Ю. Винокурова. - М.: Изд-во Моск. туманит, ун-та. 2010. Вып. 20 - С. 140-146. - 0,5 п.л.;
7. Христинин, И. В. Перспективы развития российского законодательства о пожарной безопасности в лесах / И. В. Христинин // Актуальные вопросы прокурорского надзора и государственного (муниципального) контроля в лесной сфере: сб. материалов «круглого стола» / отв.ред. О. С. Капинус. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та. 2011. - С. 75-79. - 0,2
П.Л.
8. Христинин, И. В. Муниципальное правотворчество в сфере пожарной безопасности (на примере Краснодарского края) / И. В. Христинин // Очерки новейшей камералистики. - Краснодар: ГУК КК «Кубанысино». 2011. —№ 1.-С. 12-17.-0,5 п.л.
9. Христинич, И. В. Определение пожара в контексте обеспечения пожарной безопасности / И. В. Христинич // Обеспечение законности в Российской Федерации: сб. материалов науч. конф./ отв.ред. А. Ю. Винокуров. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та. 2011. - С. 66-68. - 0,2 п.л.
10. Христинич, И. В. Россия на пути реформирования основ безопасности / И. В. Христинич // Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире: материалы VII Междунар. заочной науч.-практ. конф. - Краснодар, AHO «Центр социально-политических исследований «Премьер». 2012. - С. 225-227. - 0,3 п.л.
11. Христинич, И. В. Правовые аспекты обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации / И. В. Христинич // Правовая система и вызовы современности: монография. - Краснодар: AHO «Центр социально-политических исследований «Премьер». 2012. - С. 180-196. - 1,0 п.л.
12. Христинич, И. В. Риск коррупционных злоупотреблений и нарушений прав субъектов предпринимательства при проведении проверок органами государственного пожарного надзора / И. В. Христинич II Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: материалы Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Междунар. школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва 30-31 мая 2012 г.) / отв.ред. JI. В. Андриченко, А. М. Цирин. - М.: Институт законодательст-
ва и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Юридическая фирма «Контракт». 2012. - С. 505-511. - 0,4 п.л.
13. Христинич, И. В. На пути реформирования норм пожарной безопасности / И. В. Христинич // Системное социально-экономическое обновление России: императивы правовые и хозяйственные механизмы: материалы Междунар. науч.-практ. конф. / под ред. П. В. Каленского, Э. В. Соболева, В. В. Сорокожердьева. - М.: «Ваш полиграфический партер». 2012.
Ч.1-С. 247-253.-0,4 п.л.
14. Христинич, И. В. Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности в новых социально-правовых условиях / И. В. Христинич // Стратегия ускоренной динамики российского общества: экономика, политика, право: материалы Междунар. науч.-практ. конф. / под ред. О. В. Иншакова, Г. Б. Клейнера, В. В. Сорокожердева, 3. М. Хашевой. - Краснодар: Южный институт менеджмента. 2012. Ч. 2 -
С. 522-530.-0,4 п.л.
15.Христинич, И. В. Меры прокурорского реагирования на нарушения законов в сфере пожарной безопасности / И. В. Христинич // Административное право и практика администрирования. 2013. - № 1. - С. 30-62. - 0,9 п.л.
16. Христинич, И. В. Исполнение законов о пожарной безопасности триста лет под надзором прокуроров / И. В. Христинич // Исторические исследования. 2013. - №5. - С. 60-71. - 0,4 пл.
Подписано в печать 21.10.2013 г.
Усл. печ. л. 1,4 Уч. - изд.л. 1,4
Тираж 150 экз. Наряд № 151
УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, Москва, ул. Азовская, д. 2, к. 1
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Прокурорский надзор за исполнением законов о пожарной безопасности»
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правсм рукописи 04201452534 ^
Христинин Ирина Валерьевна
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ О ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Специальность: 12.00.11 - «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -кандидат юридических наук Субанова Н.В.
Москва-2013
Оглавление
Введение _ ' _>
е Глава 1. Теоретические и правовые аспекты обеспечения пожарной безопасности
1.1. Сущность и содержание пожарной безопасности,
направления ее обеспечения_ 16
1.2. Правовое регулирование отношений в сфере обеспечения пожарной безопасности: становление и современное состояние_27
1.3. Состояние законности в сфере обеспечения
пожарной безопасности и работа органов прокуратуры_46
Глава 2. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности
2.1. Возникновение и развитие прокурорского надзора
за исполнением законов о пожарной безопасности_59
2.2. Предмет, пределы, цели и задачи прокурорского
надзора за исполнением законов о пожарной безопасности_66
2.3. Объекты и субъекты прокурорского надзора
за исполнением законов о пожарной безопасности_90
Глава 3. Совершенствование прокурорского надзора
р
за исполнением законов о пожарной безопасности
3.1. Совершенствование организации прокурорского надзора
за исполнением законов о пожарной безопасности_105
3.2. Типичные нарушения законов о пожарной
безопасности и пути их устранения_132
3.3. Совершенствование прокурорского реагирования
на выявленные нарушения законов о пожарной безопасности_157
Заключение_;_183
Список использованной литературы_186
Приложения_214
Введение
я ; Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время среди проблем государственного строительства ^ особую значимость приобрели вопросы обеспечения безопасности личности, общества и государства, что стало объективным импульсом для поиска концептуально новых подходов к конкретизации средств и направлений обеспечения пожарной безопасности.
Расширение представлений о существующих угрозах безопасности нашло отражение в принятии на федеральном уровне базовых нормативных правовых актов, включая Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЭ «О безопасности»1 и Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года2, детализирующих понятия источников опасности, причин и условий их образования, мер защиты, последствий и ответственности, направленных на формирование системы стратегических приоритетов обес-
Л'
печения безопасности.
Пожар, имея разрушительную силу, последствия которого невозможно предвидеть, представляет серьезную угрозу для всех отраслей народного хозяйства, причиняет значительный материальный ущерб, приводит к травматизму и гибели людей, оказывает негативное влияние на темпы социального и экономического развития страны и национальную безопасность в целом.
По сведениям МЧС России, в 2012 г. произошло 162 975 пожаров, ущерб составил 14 397 млн руб., погибло 11 635 человек, уничтожено пожаром 40 877 единиц строений.
В связи с этим потребность соблюдения правовых требований, нацеленных на качественное повышение уровня защищенности населения и объектов экономики от пожаров, снижение рисков пожарной безопасности, создание эффективной системы ее обеспечения и укрепление соответст-
1 Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
2 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 // Российская газета. 2009. 19 мая. № 88.
вующей материально-технической базы, является для России одной из
• « • С "
первоочередных. , . .. '» 4 4 г-
Однако несмотря на успехи последних лет, достигнутые в области
£
обеспечения пожарной безопасности, состояние законности в целом имеет негативную характеристику, что прежде всего связано с недостатками деятельности органов государственного контроля (надзора) по проведению профилактических мероприятий, своевременному выявлению и пресечению правонарушений.
Прокуратура Российской Федерации, являясь неотъемлемым элементом правозащитного механизма, активно участвует в обеспечении безопасности во всех сферах жизнедеятельности, в том числе способствуя предотвращению и нейтрализации угроз пожарной безопасности.
После трагедии, произошедшей 05.12.2009 г. в Перми в ночном клубе «Хромая лошадь», Президент Российской Федерации, обращаясь к Генеральному прокурору Российской Федерации, подчеркнул необходимость определения степени ответственности для всех виновных должностных лиц, включая
^ г
представителей органов государственного контроля (надзора).
На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, состоявшемся 10.03.2010 г., Президент Российской Федерации отметил, что события в Перми - это тяжелейший урок и очень серьезная трагедия. Надо сделать так, чтобы контроль действительно был эффективным. Прокуратура должна, как и прежде, стоять на страже интересов государства и общества, защищать права граждан, обеспечивать стабильность и правопорядок.
Генеральный прокурор Российской Федерации, в свою очередь, обо» '
значил обеспечение пожарной безопасности людей в местах массового пре-
V ' * 1
бывания одним из приоритетных направлений работы прокуратуры, указав основной задачей прокуратуры обязать органы контроля, муниципальные власти выполнять возложенные на них обязанности должным образом, добиваться реального устранения выявленных ими нарушений.
Только в 2012 г. прокурорами непосредственно выявлено .216717 нарушений законов о пожарной безопаснрсти. Вместе с тем серьезное влияние на состояние законности оказывают правонарушения в иных; сферах,! тесно связанных с обеспечением пожарной безопасности. К ним относятся ненадлежащее бюджетное финансирование мероприятий по обеспечению пожарной безопасности и ликвидации последствий от пожаров, преступная халатность и коррупционные проявления при проведении контрольно-надзорных мероприятий и др.
Специфика прокурорско-надзорной практики, охватывающей широкий круг правовых сфер и объектов (в том числе органов и должностных лиц, осуществляющих деятельность по обеспечению пожарной безопасности на различных уровнях публичной власти, реализующих для этого правотворческие полномочия), обусловливает ее существенное стабилизирующее влияние на состояние законности в области пожарной безопасности. Вместе с тем необходимым является совершенствование организации надзора с учетом современных требований на основе выработки научных решений, направленных на оптимизацию прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности путем комплексного изучения его предмета, пределов, субъектов, объектов, целей и задач, выявления теоретических, правовых, организационных и методических проблем его осуществления.
Степень научной разработанности темы. Исследователями неоднократно уделялось внимание вопросам деятельности прокуратуры по обеспечению национальных государственных интересов. В трудах Т.А. Ашурбеко-ва, О.С. Капинус, И.Б. Кардашовой, В.П. Рябцева освещены теоретические и практические основы деятельности прокуратуры по вопросам обеспечения национальной безопасности. , 4 •„;
■У- Отдельные стороны прокурорского; надзора за исполнением законов о пожарной безопасности нашли отражение в работах ведущих специалистов в области прокурорского надзора: В.Г.Тэессарабова, А.Д. Берензона, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова и другие.
. Несмотря на достаточно глубокое изучение категории пожарной безо-, о пасности специалистами в области административного права(в,числе кото-; рых А.Г; Елагин, И.В. Жуков, Ю.Н. Коряковцев; А.И. Стахов и другие), деятельность прокуратуры по исполнению соответствующих законов затрагивалась ими лишь фрагментарно.
Диссертационных исследований по обозначенной проблематике не проводилось.
Таким образом, до настоящего времени отсутствуют научные исследования, комплексно охватывающие проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности в Российской Федерации всеми субъектами ее обеспечения.
Предмет исследования - совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность прокуратуры Российской Федерации по надзору за исполнением законов о пожарной безопасности, правовые и организационные проблемы ее осуществления, труды ученых, относящихся к теме исследования.
С учетом существующих особенностей правового регулирования пожарной безопасности в лесах, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (ст. 6 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности») в настоящей работе рассмотрены вопросы прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, не затрагивающие приведенных сфер деятельности, которые регулируются специализированным законодательством в области обеспечения экологической, промышлен- < ной и строительной безопасности и требуют самостоятельного исследования.
Цель диссертационного исследования - разработка теоретических,
„ -С- м* '"'Л.-
организационных, правовых положении, составляющих основы осуществле-
' г . » , X, , » ' ) * *> ** и Л • ■<>■>« ^ „ 1 !,< ' и >» 1 * - , « »V < * ' 1
ния прокурорского надзора* за исполнением законов о пожарной безопасно-
V , * * 1 ' [ - ' , , . ' ' '
сти в современных условиях.
Достижение указанной цели обеспечено решением следующих задач:
- выявить причины актуализации прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности и его выделения в качестве приоритетного направления прокурорского надзора за исполнением законов в Российской Федерации;
- установить специфику этого направления прокурорского надзора, раскрыть содержание его предмета и пределов;
- определить круг основных субъектов и объектов прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности;
- выделить типичные нарушения законов (в том числе в деятельности органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов) по обеспечению пожарной безопасности и
г
наметить пути их устранения;
- разработать предложения, направленные на совершенствование деятельности прокуроров и применения правовых средств прокурорского реагирования на нарушения законов о пожарной безопасности.
Методологическую основу диссертационного исследования составили положения диалектики, гносеологии, формальной логики и иных отраслей научного познания. В процессе исследования применялись общенаучные методы и приемы, включая системный метод, анализ, синтез, дедукцию, классификацию и частные методы научного познания - формальнологический, сравнительно-правовой, конкретно социологический, историко-правовой и др., способствующие реализации познавательного интереса и
«V
достижению поставленной цели.
Нормативной основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, нормы международного права, федеральные конститу-
ционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления жения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты, организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации. Анализировались также нормативные правовые акты советского периода в сфере обеспечения пожарной безопасности и прокурорского надзора.
Теоретической основой исследования стали труды ведущих ученых -специалистов в области прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, Т.А. Ашурбекова, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бес-сарабова, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаври-лова, А.Г. Звягинцева, А.Х. Казариной, И.Б. Кардашовой, О.С. Капинус, Ф.М. Кобзарева, Б.В. Коробейникова, В.Г. Лебединского, М.Н. Маршунова, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, А.П. Сафонова, Ю.И. Скуратова, А.Ф. Смирнова, A.B. Стуканова, А.Я. Сухарева, В.Б. Ястребова и других; в области административного права: Д.Н. Бахраха, А.Г. Елагина, Ю.Н. Старилова, А.И. Стахова и других.
Эмпирической основой исследования явились практические материалы надзора за исполнением законов о пожарной безопасности Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации, статистические данные о работе органов прокуратуры (статистические формы «П» и «ОН») и МЧС России за 2007-2012 гг.
Использованы результаты проведенного в 2011-2012 гг. анкетирования 266 прокурорских работников районного звена и 229 должностных лиц федерального государственного пожарного надзора МЧС России.
Автором использован личный опыт работы в органах прокуратуры Краснодарского края и прокуратуры Центрального административного округа г. Краснодара: за последние четыре года проведено более 80 проверок исполнения законов о пожарной безопасности.
При проведении ретроспективного анализа использовались докладные записки, спецдонесения органов ■ прокуратуры, судов, органов УНКВД Краснодарского края за период 1930-1940 гг.. • ; - •
Научная новизна работы определяется комплексным тхарактером исследования прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, что нашло отражение в положениях, выносимых на защиту. Впервые раскрыты содержание и особенности прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, его предмет и пределы, основные направления, предложена авторская интерпретация типичных нарушений законов, что позволило сформулировать новые научные представления, направленные на дальнейшее совершенствование организации работы прокуроров.
На защиту выносятся следующие основные положения: -1. Актуализация прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности обусловливается комплексом нерешенных проблем обеспечения пожарной безопасности в стране, включая отсутствие единства противопожарного нормативного регулирования и несогласованность определяющих его правовых норм. Негативная динамика состояния законности в данной сфере вызывает возрастание угроз безопасности, влияющих на жизненно важные интересы личности, общества и государства, что позволяет рассматривать прокурорский надзор за исполнением законов о пожарной безопасности как одно из приоритетных направлений прокурорского надзора за исполнением законов, осуществляемых прокуратурой, являющейся субъектом обеспечения пожарной безопасности свойственными ей надзорными средствами.
...... 2. Сформулированное и обоснованное авторское определение предмета
прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности, под которым понимается:
соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов о пожарной безопасности федеральными органами исполнительной вла-
сти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации,, органами местного самоуправления, органами; военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
соответствие законам издаваемых указанными органами и должностными лицами правовых актов, содержащих требования пожарной безопасности;
соблюдение прав и свобод человека и гражданина в указанной сфере (включая соблюдение прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере пожарной безопасности; соблюдение прав и свобод граждан, пострадавших от пожаров).
3. Авторское видение основных направлений прокурорского надзора за исполнением законов о пожарной безопасности:
- надзор за соответствием законам нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов) в сфере пожарной безопасности, издаваемых уполномоченными органами и их должностными лицами на различных уровнях публичной власти;
- надзор за исполнением уполномоченными органами и их должностными лицами законов, регламентирующих вопросы реализации государственной политики в сфере обеспечения пожарной безопасности, в том числе:
по профилактике пожароопасного состояния; подготовке и содержанию в готовности не�
