АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы социальной и правовой защиты сотрудниковмилиции РСФСР (1917-1941 гг. )»
АКАДЕМИЯ ;-ГЗ СД
МИНИСТЕРСТВА
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ - - Д?]р |Сд7
РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
- Л
На правах рукописи
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ И ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ СОТРУДНИКОВ МИЛИЦИИ РСФСР (1917—1941 гг.)
12.00.01 — Теория права и государства;
история права и государства;
история политических и правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
'7 <
№
Москва — 1997
АКАДЕМИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
ПЕТРОШЩИЙ ВАЛЕРИЙ МИХАЙЛОВИЧ
ОРГАННЗАЦИОШГО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ И ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ СОТРУДНИКОВ МИЛИЦИИ РСФСР (1917-1941 ГГ.)
12.00.01 - Теория права.и государства;
история права и государства; история политических и правовых учений
АВТОРЕ Ф.Е PAT диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1997
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии МВД России.
Научный руководитель -
член-корреспондент РАЕН, доктор юридических наук, профессор Мулукаев Роланд Сергеевич.
Официальные оппоненты:
заслуженный деятель науки России, доктор юридических наук, профессор Попов Лев Леонидович; кандидат юридических наук, доцент Хоботов Анатолий Николаевич.
Ведущая организация - Московский юридический лнстит^т МВД России. ■
Защита диссертации состоится "У Т" г Г 1997 г. на заседании диссертационного совета по присуждению ученой степени доктора и кандидата юридических наук Д-052.01.04 ] и ;А. Космодемьянских, В
Автореферат разослан
Ученый секретарь диссертационного совета Д. 052.01.04 Академии МВД Р'
совета Д. 052.01.04 Академии МВД России кандидат юридических наук, доцент
В. Н. Бутада
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Процесс глубокого реформирования вплотную приблизил российское общество к необходимости решения проблем личности в качестве равноправного партнера во взаимоотношениях с государством.
Отсутствие позитивных результатов осуществляемых реформ болезненно отозвалось на сотрудниках милиции и затронуло все стороны их жизнедеятельности: от осложнения внешних условий, в которых приходилось исполнять служебные обязанности, до напряжения в личных, семейно-бытовых отношениях.. Политические и экономические .потрясения, негативная оценка обществом результатов деятельности органов, внутренних дел, а также беспрецедентное нарастание криминальной активности в стране и проявление у преступности таких черт и особенностей, .как агрессивность и цинизм, жестокость преступных действий, утрата "уважения-страха" перед властями, насилие по'.отношению "к представителям закона, потребовали особой защиты сотрудников милиции. •
• Несмотря на принятие целого ряда нормативно-правовых документов до настоящего времени отсутствует .единая государственная программа защиты прав и законных.интересов личного состава органов внутренних дел. Декларированные правовые гарантии не подкреплены необходимыми механизцамА и процедурами их реализации. Возникающие противоречия и конфликты на ведомственном уровне'в основном рассматриваются в системе "начальник-подчиненный". Провозглашенные социально-экономические права и льготы оказались недостаточно обеспеченными материальными возможностями переживающего кризис общества, неадекватными количеству и качеству затраченного труда, уровню подготовки и степени профессионального риска конкретного сотрудника, не' являются барьером для коррупции, не всегда побуждают к активному личному труду.
В этой связи возрастает потребность в изучении и'анализе отечественного опыта правовой и социальной защиты работников милиции. Очевидно, что изучение истории вопроса предс-
3
тавляет не только научный, но и практический интерес, это позволит учесть допущенные -ошибки, найти приемлемые варианты решения частных вопросов, а также уточнить стратегические цели и задачи. Следует отметить, что, несмотря на значительное количество научных работ и публикаций по кадровым проблемам органов внутренних дел. вопросы социальной и правовой защиты сотрудников милиции РСФСР в историко-правовом плане освещались в контексте более общих и смежных проблем или в порядке постановки задач для дальнейших научных исследований.
Некоторые аспекты названной проблемы затрагиваются в работах C.B.Биленко, А.Н.Дугина, М.И.Еропкина,. Т.И.Нелудко-вой, А.Я.Малыгина, Н.П.Маюрова, Р.С.Мулукаева, А.Г.Скилягана. И.А.Уварова, В.М.Шамарова i/-, а также в диссертационных исследованиях Власенкова В. В.. ' Дугина А. Н.. Маюрова Н. П., Уварова В.М., Черникова В. В. и др. Однако, комплексной рйзра ботке она не подвергалась.
Таким образом, выбор темы диссертационного исследования обусловлен как недостаточной теоретической разработкой, Р
1/ Биленко C.B. Советская милиции России (1917-1920 гг.):
• Учебное пособие. - М. : Академия МВД СССР, 1976; ' Еропкин М.И. Краткий очерк развития организационных форм Советской МИЛИЦИИ (1917-1930 ГГ.). - М.: МВШМ МВД СССР, 195У; он же. Развитие органов милиции в Советском государстве. - М. : МВШМ МВД СССР, 1962; Нелудкова Т.И. ■ Идеи и опыт ликвидации штатных органов милиции в конце 20-х - начале 30-х годов// Профессиональные и общественные начала в деятельности ОВД: Труды/ Академия МВД СССР. - М., 1990; Малыгин А.Я., Мулукаев P.C. .Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел: Учебное пособие. - М.: Академия МВД СССР, 1978; Маюров Н.П. Роль профессионального союза работников милиции в социальной защите его членов (191В-1920 гг.)// Проблемы социально-правовой и медико-психологической подготовки сот-
• рудников органов внутренних дел Российской Федерации: Материалы конференции. - СПб.: ВПТШ МВД России. 1994; Мулукаев Г.С. Организационно-правовые основы становления советской милиции (1917-1920 гг.): Учебное пособие. - М..
• Академия МВД СССР, 1975; Мулукаев P.C., Скилягин А.Т. История советской милиции, хронологический справочник. -М.-. Академия МВД СССР. 1974; Шамаров В.М. Государственное обеспечение работников милиции (историко-правовые аспекты социальной защиты). - М., Академия МВД РФД995 и др.
том-числе и отсутствием комплексных исследований основ правовой и социальной защиты сотрудников милиции, так и практической ■ значимостью этой проблемы в современных условиях.
Хронологические рамки исследования. Изучение процессов становления и формирования системы социальной и правовой защиты, ее составных частей, особенностей и механизма реализации в условиях строительства новой (советской) государственности представляется актуальным в период перехода к рыночным отношениям. При этом необходимо изучить не отдельные, частные факторы, а целостный процесс с учетом конкретно-исторических условий развития Советского государства с .момента его возникновения и до начала Великой* Отечественной войны.
Исходя из этого определен и временной период исследования (1917-1941 гг.), позволяющий наиболее полно проследить тенденции данной проблемы на фоне проходившего государственного строительства и разноплановых экономических и социально-политических реалий.' - ." ■
Объектом'диссертационного исследования является процесс развития организационно-правовых основ правовой и социальной защиты личного состава российской милиции. Предметом исследования - права, льготы и преимущества работников милиции, разносторонние мероприятия, определяющие уровень правовой и социальной защиты, а также конкретно-исторические условия их реализации. «. * ■ '
Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы показать, развитие организационно-правовых основ правовой и социальной защиты сотрудников российской милиции в период с октября 1917 по 1941 г. "
Названная цель предопределила следующие задачи:
- провести историко-правовой анализ нормативнюс актов, регулировавших социальное и правовое положение работников российской милиции в '1917-1941 гг.;
- показать Особенности правового и социального положения работников милиции в конкретно-исторических условиях;
- провести анализ законодательства и выявить правовые нормы, направленные на защиту работника милиции; •
- уточнить в системе государственных органов и общественных формирований структуры, обеспечивающие защиту прав и интересов сотрудника милиции;
- исследовать процесс зарождения основных элементов и Формирования целостной системы правовой и социальной защиты сотрудника милиции;
- на основе анализа и обобщения исторического опыта развития организационно-правовых основ правовой и социальной защиты работников милиции РСФСР высказать соображения о пу-т,чх и средствах его учета в современных условиях.
Методология н методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования является диалекти-ко-материалустический метод познания объективной действительности, а также фундаментальные положения, категории и понятия теории государства и права, административного, трудового, уголовного права и других юридических наук. Для решения задач использовались конкретно-исторический, сравнительно-правовой, проблемно-хронологический метода, аналий правовых и нормативйо-распорядительных документов.
Источниковая база исследования. Положения диссертационного исследования опираются на нормы законодательных актов, содержащиеся в Собрании законов СССР (СЗ СССР), Собрании узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР (СУ РСФСР), а также ведомственных нормативно-распорядительных документов, опубликованных в сборниках приказов . Главного управления милиции НКВД РСФСР, Сборниках действующих распоряжений по милиции, • Бюллетене НКВД .РСФСР, Вестнике Комиссариата внутренних дел РСФСР, статистических сборниках и др. Важное место в источниковой базе занимают архивные материалы из фондов Государственного архиба Российской Федерации (ГАРФ), государственных архивов ряда областей Российской Федерации и Республики Казахстан. -
Научная новизна диссертации. В диссертационном исследования предпринята попытка комплексного исследования развития организационно-правовых основ правовой и социальной защиты работников милиции РСФСР в 1917-1941 гг. 6
. Новизна работы определяется тем. что в ней на основе анализа нормативно-правовых документов определены элементы и механизмы социальной и правовой защиты сотрудников милиции. Исследована нормотворческая деятельность высших органов го- ■ сударственной власти и управления по формированию целостной системы обеспечения социальных интересов личного состава милиции. .
Новизну работы характеризует предпринятая попытка систематизации основных правовых актов по рассматриваемой проблеме.
Элементы новизны содержатся в исследовании ряда вопросов, вошедших в соответствующие разделы работы: становление правовых начал и организационных структур социальной и правовой защиты; социальные.льготы и преимущества работников милиции; построение механизмов защиты жизни, чести, достоинства и законных интересов работников милиции; формирование внутриведомственных механизмов защиты, личного состава.
Положений, выносимые на защиту
1. Процесс становления и развития основ социальной и • правовой защиты работников милиции РСФСР находился в зависимости от военно-политического и экономического положения общества и был тесно связан с организационным построением аппаратов милиции.
2. С формированием органов милиции возникли церёые элементы правовой защиты и социального обеспечения сотрудников милиции, уголовного розыска и членов их семей, из многообразия которых в первой половине 30-х годов сформировалась целостная система. ' .
3. В условиях дефицита финансовых средств зародились и получили свое правовое закрепление формы материального стимулирования оперативно-служебной деятельности органов милиции и личного труда отдельных работников за счет средств юридических и физических лиц. в том числе пострадавших от криминальных проявлений.
4. Заметную позитивную роль в улучшении материального положения, условия труда и защите законных интересов работ-
7
ьиков милиции и уголовного розыска играли профессиональные союзы, создание и деятельность которых сопровождались широкой дискуссией . - о целесообразности их нахождения в органам милиции, пределах полномочий и объеме компетенции.
5. Изучение архивных материалов и правовых актов дает основание полагать, что в решении вопросов социального и правового обеспечения интересов работников милиции применялся остаточный принцип. Подтверждением этому служат: снятие милиции с общегосударственного бюджета, низкий, по сравнении с другими категориями государственных служащих, уровень оплаты труда, распространение на сотрудников милиции льгот которыми до этого уже пользовались другие категории .служащих, например военные,
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в теоретической разработке йсторико-правовнх аспектов проблемы правовой и социальной защиты сотрудников милиции, результаты которой могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследованы, процессе обучения личного состава в учебных учреждениях МВД России, при подготовке'учебно-методических и справочно-информационных материалов. •
Практическая значимость диссертации заключается в обобщении, 'конструктивно-критическом анализе исторической практики осуществления правовой и социальной защиты работников милиции и внесении на этой ссндве рекомендаций .(о путях и средствах ее использования в правотворческой практике, при разработке проектов нормативных актов и т.д.5, дополнений й изменений в действующую нормативно-правовую,базу, а также в .процесс профессиональной подготовки личного "состава органов внутренних дел. .
, Апробация результатов исследования.' Основные положения ■диссертации докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии МВД России, а также нашли свое отражение в ряде статей. Результаты исследования использовались в процессе научно-исследовательской работы отдела проблем организации работы с личным составом учебно-на-утго комплекса работы с кадрами органов внутренних дел . и Р •
внутренних войск Академии МВД России при подготовке научно-аналитических и учебно-методических материалов, разработке предложений и рекомендаций по проблемам правовой и социальной защиты.
Структура и объем диссертации. Структура работы определяется особенностями избранной темы, соответствует целям и задачам исследования. ' Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии и приложения. •
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении дается обоснование актуальности темы, определяются объект, цели и задачи .исследования. Излагаются основные положения, выносимые на защиту.
В главе первой - "Становление и развитие правовых цачал и организационных структур социально-правовой защиты работников милиции (1918-1929 гг.)." - анализируются процессы зарождения прайовых основ, организационных структур и первых элементов социального обеспечения, а также формирования правовых механизмов, направленных, на защиту жизни, чести и достоинства работников милиции. Названные процессы проходили в условиях революционной перестройки Российского государства, на фоне тяжелого экономического кризиса, недостаточного материального и финансового обеспечения органов охраны правопорядка, неоднократного изменения источников финансирования, штатной численности, а также принципов организационного построения: от преобладания идеи всеобщего участия трудящихся в охране правопорядка до перехода к формированию органов милиции на профессиональной основе, ее военизации и последующей демилитаризации.
Основными правовыми 'источниками являлись нормативные акты ВЦИК и СНК РСФСР', постановления НКВД РСФСР и ряда других норкоматов (юстиции, труда, финансов, земледелия), принятые совместно или раздельно. В меньшей степени, в 'зависимости от источников-финансирования милиции и социальной-политической обстановки, источниками служили правовые акты местных Советов.
В обеспечении социальных потребностей и правовой защиты работников милиции, по нашему мнению, можно выделить следую-' щие этапы
Первый этап - ноябрь 1917 г. - октябрь 1918 г.- характеризуется реализацией идеи "всеобщего вооружения трудящихся" на основе общей повинности или добровольного участия населения, как правило, без специального вознаграждения, исключающей потребность в особом правовом положении ее работников и предоставления им социальных льгот, а также зарождением первых профессиональных союзов работников милиции.
Второй этап - ноябрь 1918 г. - апрель 1919 г. Начало гражданской войны привело к коренным изменениям места и роли органов милиции. Переход к ее формированию на штатных началах был реализован совместным постановлением Народных Комиссариатов по внутренним делам и юстиции "Об организации Советской Рабоче-Крестьянской милиции (Инструкция)". Последняя вводила ряд норм, определяющих правовое и социальное положение работников милиции; устанавливала в качестве основного принципа добровольное поступление на службу и ее минимальный срок; равные о другими гражданами основания и повышенные меры уголовной ответственности, замещение должностей руководящего состава и увольнение от них; регламентировала порядок соподчинения должностных лиц милиции между собой и местными " Советами; относила определение размеров должностных окладов к компетенции местных Советов и т.д.
Повсеместно было-введено денежное довольствие, которое осуществлялось на основании и в соответствии с правовыми нормами единой системы оплаты труда госслужащих и, ■ как правило, не отличалось от оплаты труда канцелярского и другого вспомогательного персонала. При этом существовали значительные различия в зарплате зависимости от места прохождения
1/ Использованный А.И.Уваровым подход и основания периодизации финансового и материального обеспечения' работников милиции применимы к выделению временных этапов предоставления личному составу различных видов обеспечения, льгот и преимуществ. См.: Уваров А.И. Развитие организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения Российской милиции (1917-1931 гг.): Дисс... канд. юрид.'. наук. - М.. Академия МВД. РФ, 1993. С. 5-12.
службы и финансового состояния местных Советов. Нередко она предназначалась для обеспечения всеми установленными видами довольствия. Осуществляются - продуктовое довольствие, предоставляемое по твердым государственным ценам, и другие виды-довольствия и обеспечения (медицинское., предоставление ежегодных отпусков и т.д.); вводится социальное обеспечение работников милиции. .
В структуре НКВД РСФСР формируются хозяйственно-финансовые службы, осуществляющие, контроль и непосредственное обеспечение личного состава установленными видами довольствия. Изменение экономических условий влекло перераспределение функций обеспечения личного сЪстава между местными Советами, соответствующими службами органов внутренних дел и РККА.
В диссертации отмечается, что предоставленные милиции ■льготы были незначительными и первоначально, как правило, не распространялись на членов семьи. Она не выделяли работников ' милиции в особую категорию, а и соответствовали положению других работников госучреждений. Не сопутствовало выделению охраны правопорядка и борьбы с. преступностью в самостоятельную сферу государственной службы и -одновременное развитие специальных правовых норм, направленных на пресечение прас- . тупных проявлений против работников милиции.
Третий этап - май 1919 г. - декабрь 1922 г. Десной 1919 г. в условиях концентрации трудовых ресурсов, материальных и финансовых средств в. интересах обороны республики происходит сплочение милиции в качестве военной силы:- ей придается значение вооруженных частей особого назначения. Милитаризация ■' милиции повлекла за собой резкое изменение правового положения и социального обеспечения ее работников: вводятся обучение военному делу и воинская дисциплина, устанавливается специальный порядок 'призыва на службу, перевода в другие ■ местности, централизованного назначения руководителей милиции. Органы милиции приравниваются к войсковым частям, несущим гарнизонную службу. Вводится государственное обеспечение всеми видами довольствия, заработная плата приравнивается к
И
денежному содержанию военнослужащих тыловых частей, а обеспечение продуктовым . довольствием - к нормам военнослужащих РККА.
В диссертации отмечается, что некоторое улучшение Материального обеспечения работников милиции не являлось самоцелью, а было вызвано реалиями экономического и военно-политического положения республики и осуществлялось в рамках реализации задач по милитаризации и боевому сплачиванию милиции.
Четвертый этап - январь 1923 г. - декабрь 1929 г. -характеризуется разработкой и практической реализацией новой экономической политики, направленной на быстрый подъем производительных сил. Реформирование НКВД РСФСР и местных органов милиции, демилитаризация, уточнение функций и полномочий, перевод на местный бюджет, сокращение штатной численности внесли существенные изменения в содержание правовой защиты работников милиции, их социальное обеспечение.
Новое категорийное деление сотрудников сужало круг лиц, пользовавшихся продовольственным довольствием, оплата труда уравнивается с заработной платой рабочих и служащих без учета специфики профессиональной деятельности: например, оплата милиционера 3-го разряда соответствовала заработной плате телефониста или истопника. '.
Существовала значительная дифференциация оллаты труда руководящего и рядового состава. Нередко существенно различались оклады лиц, занимавших равные должности, что объяснялось передачей права их установления уездным.-исполкомом .ветов, фактическим наличием средств, а также отсутствием единых ставок руководящего состава милиции. Следует отметить» что в этот же период (1922-1925 гг.) заработная плата рабочих РСФСР возросла на 21в%1/.
. Развитие в 1923-1929 гг. нормативной базы (принятие Положения о службе рабоче-крестьянской милиции 1925 г., Дисциплинарных уставов 1923 и 1926 гг., УК РСФСР 1926 Г., пос-
1/ Вопросы труда. 1932. N 11-12. С. 22.
тановления ВЦИК и СНК РСФСР 1927 г. "О мерах улучшения быта и службы РК милиции") способствовало улучшению социальной и правовой защиты личного состава. Получили'дальнейшее развитие правовые механизмы и процедуры защиты от противоправного поведения, внутписистемного административного произвола, процедуры рассмотрения жалоб, обжалования в судебном порядке решений об увольнении, со службы, порядок отдачи служебных приказов и ответственности-за их неисполнение. Были изданы правовые нормы, предусматривавшие пресечение преступных проявлений в отношении работников милиции. Повысилась роль профессионального союза работников милиций в защите интересов его членов.
Анализ нормативных актов и других источников позволяет выделить следующие основные группы льгот и преимуществ, которые предоставлялись:
- отдельным категориям работников милиции наряду с другими слоями населения (в связи с низким прожиточным уровнем);
- первоначально другим категориям государственных служащих. а в дальнейшем - лицам, проходящим службу в милиции;
- определенным категориям населения, в число которых пходили и работники милиции;
- собственно работникам милиции и уголовного розыска, в том . числе направленные на повышение эффективности служебной деятельности. .
В диссертации отмечаются позитивные возможности целевого премирования. Несмотря на существующие издержки и недоработки, его механизмы и процедуры могут быть использованы, например, для стимулирования материальной заинтересованности личного состава в борьбе с корыстными и имущественными преступлениями; в повышении' эффективности и качества работы служб, непосредственно обслуживающих население; положительно воздействовать на эффективность служебной деятельности, дисциплину, текучесть н штатную численность кадров, практику неофициального денежного, поощрения работников милицш:.
В главе второй - "Развитие единой системы обеспечения социальных нужд, социально-правовых механизмов защиты прав и законных интересов работников милиции и их последующее изменение • (1930-1941 гг.)" - анализируются процессы построения целостной системы социальной защиты, ее составные элементы и правовые основы, тенденции развития сложившихся механизмов защиты прав и законных интересов работников милиции.
В начале 30-х годов нормативно-правовая база социальной защиты работников милиции, заложенная в 1923-1929 гг. и сос- «. . тоящая из отдельных правовых норм, была значительно расширена а модифицирована в единую целостную систему. В диссертации отмечается, что такой подход не являлся следствием особого отношения к органам милиции, а соответствовал политической линии на укрепление силовых структур...
В этот, пешод деятельность государства представляла собой двуединый процесс: с одной стороны, сужение демократических начал в прохождении службы, военизация органов милиции и возрастание роли единоначалия, строгой субординации к-' соподчинения; с другой - повышенное внимание высших органов ,» государственной власти и управления к социальной защите личного состава и преодоление негативных отклонений прошлых лет в этой сфере. Вышеизложенное определялось реалиями того периода: наличием ряда'существенных недостатков в деятельности органов милиции, необходимостью укрепления силовых структур государства в условиях "усиления классовой борьбы"; оценкой международного положения как предвоенного и др.-1/
Основными направления!® формирования системы социальной защиты' явились:
а) укрепление финансового обеспечения -органов милиции. Оно происходило путем отнесения расходов на содержание милиции к первоочередным и финансирования последних за счет федерального бюджета, увеличения штатной численности и денежного .содержания личного состава и т. п.; • .
. б) расширение практики представления социальных льгот отдельным категориям работников. В подавляющем большинстве это были налоговые льготы - по сельскохозяйственному и подо- .
1/ СУ РСФСР. 1930, N 31. Ст. 4041 ; Бюллетень НКВД РСФСР. 1927. N 33.
ходному налогу, единовременному налогу на единоличные хозяйства, по самообложению сельского населения 1/. А также льготы по оплате коммунальных услуг, 'проезду на железнодорожном и водном транспорте, льготы работникам милиции, награжденным орденами, проходящим службу в отдаленных местностях, и др.г/;
в) распространение на сотрудников милиции и' членов их семей' льгот, преимуществ,' а также норм государственного обеспечения военнослужащих РККА..
Правовым основанием для распространения льгот, . предусмотренных Кодексом о льготах для военнослужащих и военнообязанных РККА, явились Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1927 г. "О мерах улучшения быта и службы работников Рабоче-Крестьянской милиции" и постановление ЦИК я СНК СССР от 3 февраля 1931 г. "О правовом и материальном положении работников Рабоче-Крестьянской милиции и уголовного розыс-ка"3''.
Изучение содержания и постатейный анализ вышеназванных нормативных актов позволяет выделить следующие основные группы льгот, представляемых работникам милиции: а) по землепользованию, б) в области образования, в) по единому сельскохозяйственному налогу, г) жилищные. Кроме того,-' в практику вводились новые льготы, предусматривающие продовольственное снабжение оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава по нормам промышленных рабочих и скидки с квартирной платы в домах местных Советов; организацию закрытых столовых и специальных распределителей в учреждениях милиции; установление минимальной продолжительности ежегодного отпуска; выделение не менее 5% жилищного фонда местных Советов из нового строительства; введение периодических прибавок за непрерывную службу. В отличие от ныне действующих ¡травил
1/ СЗ СССР. 1933. N 32. Ст. 188"б". 189; 1934. N 27. Ст. 21Гб"; N 49. Ст. 380; 1935. Н 30. Ст. 233. 238; 19.%. Н 40. Ст. 341; 1937. И 10. Ст. 93 и Др.
2/ СЗ СССР. 1930. N 41. Ст. 427; 1934. Н 9. Ст. 5-1; Бюллетень НКВД РСФСР. 1930. н 11; Сборник приказов и циркуляров ГУРКМ РСФСР. 1932. М 8.
о/ С*; РСФСР. 1927. II 113. СТ. 761.; СЗ СССР. 1931. N 8. Ст. 90.
15
последнее позволяло осуществлять прогрессивное стимулирование добросовестной и долголетней службы в первые 6-9 лет, а максимальные выплаты за выслугу лет (до 50% должного оклада) приходились на период профессиональной зрелости работника.
Правовым основанием к приравниванию работников милиции и членов их семей в государственном обеспечении к военнослужащим РККА послужили Положение о рабоче-крестьянской милиции от 25 мая 1931 г. и постановление СНК СССР от 2 декабря 1932 г. "О государственном обеспечении рядового состава Рабо-"че-Крестьянской милиции"17.
Государственное обеспечение осуществлялось в виде пособий и пенсий. Последние назначались: в связи с получением инвалидности; за выслугу лет; семьям в случае потери кормильца. В зависимости от длительности службы сверх установленных сроков дифференцированно увеличивался размер пенсии: за каждый год службы сверх 20 лет - на 4%, а сверх 25 лет -на 695. Имеющим 'выслугу 30 и более лет выплачивалось 100%-ное денежное содержание. • •■■.•■'
Государственное обеспечение предусматривало выдачу еле- . дующих видов пособий: в связи с рождением ребенка; по случаю потери кормильца; в связи с увольнением из органов милиции. Основными компонентами данной системы являлись: правовые элемент - определяющие виды льгот, содержание и объем представляемых благ, а также субъектов их применения и полномочия юридических лиц; организационные элементы, закрепляющие. общий порядок, конкретные механизмы и детальные процедуры практической реализации принятых правовых норм.
Во второй половине 30-х годов проявляются тенденции сужения преимуществ,. предоставляемых работникам милиции: отменяется ряд налоговых, льгот, к работникам милиции не применяются льготные тарифы по. квартплате, а в апреле 1936 г. упраздняются "все льготы в области народного образования, землепользования, сельского хозяйства, налогов и жилищ, предус-
1/ СЗ СССР'. 1932. Ы 80. Ст. 490; 1931. N 33. Ст! 247. 16
мотренные законами для военнослужащих Рабоче-Крестьянской Красной Армии и членов их семей"1/.
Реальное состояние правовой защиты личного состава милиции характеризовалось последовательным сокращением демократических начал прохождения службы, сужением возможностей существующих правовых механизмов защиты интересов личного состава, переводом процесса разрешения конфликтных, ситуаций в рамки системы "начальник- подчиненный" и преобладанием правовых норм, повышающих персональную ответственность, личную дисциплинированность, укрепляющих воинские осно.вы, роль единоначалия, строгой субординации и соподчинения.
В полной мере вышеизложенное проявилось в Положении от 25 мая 1931 г.. правовые нормы которого существенно изменили статус и действующие начала правовой защиты работников милиции* Закреплялся особый порядок регулирования трудовых отношений. Для наиболее профессионально подготовленной и активно действующей в охране общественного порядка части личного состава вводилась воинская дисциплина." обязательный срок службы увеличивался до двух лет. а самовольное, досрочное ее оставление квалифицировалось как воинское преступление. Дисциплинарный Устав закреплял'правило: 'точно, и'беспрекословно выполнять приказы и распоряаения начальника, а воспитание доверия к нему провозглашалось в качестве одной из целей дисциплины3'. ' '•
Нарастает, изолированность и замкнутость системы органе" милиции. Восстанавливается упраздненный в 20-е годы политический аппарат, формируется единая структура партийно-политического и воспитательного воздействия на личный состав. Вводится новая категория руководителей органов милиции -"командир .(начальник)-- единоначальник РК милиции11. Происходит постепенное вытеснение профессиональных союзов с их демократическими принципами деятельности. Несовместимость поо-
1/ СЗ СССР. 1936. Н 2. Ст. 186;. N 21. Ст. 186; N 40. Ст. 2/ СЗ СССР. 1931. N 33. СТ. 247.
3/ Сборник приказов, и циркуляров ГУРК-милиции. 1931. N 4. С. оЭ.
ледних с командно-административной системой первоначально повлекло выделение профсоюзов милиции в состав союза работников госучреждений (1931 г.), а затем в самостоятельный отраслевой профсоюз работников административных учреждений (1934 г.) и прекращение существования в системе НКВД (1937 г.). В апреле 1935 г. отменяется решение о материальной и финансовой помощи органам НКВД в порядке шефства'Л
Ужесточаются требования к сохранности ведомственных данных, понятие "разглашение служебной тайны" получает рас--ширенное толкование.
В диссертации отмечается, что иа состояние правовой защищенности наиболее профессионально подготовленной части милиции положительно повлияло принятие Положения о прохождении службы начальствующим составом . рабоче-кресчтьянской милиции НКВД СССР.. . Вместе с тем Положение 1936 г. вводило строгое соподчинение и определяло место отдельных категорий начальствующего состава в системе "начальник-подчиненный", "старший-младший". _ • •.-.".
Изменяется"правовая оценка общественной опасности отдельных преступлений, совершенных работниками милиции: первоначально преступления против установленного порядка несения службы, а затем ряд должностных (против порядка управления, особо опасных,'контрреволюционных и имущественных) прес туплений, совершенных оперативно-строевым и административно-хозяйственным составом, передаются в подсудность военны трибуналов2Л Отдельные дисциплинарные проступки приобретают характер уголовно наказуемых деяний. Уголовное наказание за совершение ряда воинских преступлений сопровождается лишением виновного лрава на пенсию и пособие3'. ■
'В диссертации подчеркивается, что политика ужесточения уголовной репрессии коснулась и других категорий госслужащих: работнт'ков исправительно-трудовых учреждений, экспедиций подводных работ (ЭПРОН), начальствующего состава и уча-
1/ СЗ СССР. 1935. N 25. Ст. 205.
2/ СЗ СССР. 1932. К 62. Ст. 360; 1934.' N 12. Ст. 78, 85.
3/ СЗ СССР. 1930. N 45. Ст. 464.
18
щихся летных школ гражданского воздушного флота, работников воздушной службы Главного управления Северного морского пути, начальствующего состава военизированной пожарной охраны объектов, имеющих особое государственное значение, начальствующего и рядового состава частей тылового обеспечения и др.1' Подобная правоприменительная практика явилась характерной не только для советского государства, но и для уголовного законодательства того периода ряда европейских государств.
Отмечаются некоторые позитивные моменты ограждения уголовно-правовыми мерами прав, законных'интересов и личного достоинства работника милиции, исполняющего служебные обязанности, от противоправных действий как сослуживцев, так и руководящего состава. К числу таких составов УК РСФСР относит: оскорбление (ст. 193е); воспрепятствование использованию льгот (ст. 1931в); противозаконное использование начальником своего подчиненного (ст. 1931Э). К защитным мерам следует отнести и правовые нормы, главенствующими целями которых было обеспечение уставных и служебных предписаний. Например, нормы, предусматривающие ответственность за: .злоупотребление властью, превышение и бездействие власти.. Салатное отношение к службе (ст. 193п): принуждение к нарушению обязанностей по воинской службе (ст. 1934); сопротивление лицу, исполняющему обязанности по военной службе (ст. 1933) .
На основании проведенного исследования можно сделать следующие вывода. *
1. В рассматриваемый период сформировались органйзаци-онно-правовые основы социальной и правовой защиты работников милиции РСФСР. Процесс становления происходил в условиях коренной перестройки Российского государства и был органично связан с политическим и экономическим положением общества.
2. В 1917-1929 гг. возникли и получили развитие первые элементы системы правовой и социальной защиты' • сотрудников милиции и членов их семей. Их формирование неразрывно связа-
1/ СЗ СССР. 1934. N 52. Ст. 403; СУ-РСФСР. 1936. И 1. СТ. 2.
■ 19
но с процессом организационного построения милиции: от преобладания идеи всеобщего участия трудящихся в охране правопорядка, до перевода органов милиции на штатные начала, ее военизации и последующей демилитаризации.
3. В 1930-1941 гг. деятельность государства по обеспечению социальных потребностей личного состава милиции и членов их семей, правовой защиты последних представляла двуединый процесс. С одной стороны, повышенное внимание высших органов власти и управления к социальным нуждам личного соста-
. ва милиции и преодоление негативных, тенденций прошлых лет е этой сфере. С другой - сужение демократических начал в организации и условиях прохождения службы, военизация органоЕ милиции и возрастание роли единоначалия, строгой субординации и соподчинения. - . . ч ■
4. В'Первой половине 30-х годов из существующего многообразия льгот и преимуществ сформировалась целостная система, основными ' компонентами которой являлись: а) правовые элементы, определяющие виды и группы льгот, содерайшие I объем представляемых благ, а также субъектов их применения \ полномочия юридических лиц; б) организационные элементы, закрепляющие общий порядок, конкретные механизмы и детальныЕ процедуры практической реализации принятых правовых норм.
- 5. Правовое положение и уровень правовой защиты работников милиции находились в прямой зависимости от ее места• I 'роли в системе государственных органов, • конкретного состояния социально-политического и экономического развития советского общества. . '
Практическое построение правовых механизмов, направлен ных на защиту-жизни, чести, достоинства и законных интереса работников милиции, осуществлялось путем формирования меха низмов защиты интересов работника милиции от неправомерны действий должностных лиц и сослуживцев; принятия правовы норм, направленных на пресечение противоправного поведени. граждан в отношении работников милиции.
6. Положительную роль в защите интересов работников ми лиции играли профсоюзные организации. Однако с зарождением • 20 '
формированием командно-административной системы управления профсоюзные организации нацеливаются на решение задач политико-воспитательной и культурно-массовой- работы, а затем прекращают свое существование.' В результате была ликвидирована единственная структура, позволявшая объективно, независимо от ведомственных интересов, непосредственно на местах разрешать конфликтнее ситуации. В последующем рассмотрение жалоб и претензий личного состава осуществлялось только в рамках системы "начальник-подчиненный" в строгом соответствии с установленной иерархией и субординацией..
7. Основными правовыми источниками-являлись нормативные акты высших органов государственной власти и управления, решения и постановления наркоматов (юстиции, труда/ земледелия и др.), принятые совместно или раздельно, ведомственные документы. В меньией степени, ь зависимости от финансирования милиции, конкретной социально-политической обстановки и других факторов источниками служили правовые акты местных Советов. - .
9. Закрепленные в законе льготы и преимущества работников милиции и членов их семей призваны компенсировать повышенные нервно-психологические и физические нагрузки; вызванные особыми условиями профессиональной деятельности.
Изучение архивных материалов, нормативно-правовых актов и других источников дают основание Полагать. ' что в решении вопросов социального и правового обеспечения интересов работников милиции применялся остаточный принцип. Подтвераде-нием этому служат: снятие милиции с общегосударственного бюджета;.распространение на сотрудников льгот,- которыми до этого пользовались другие социальные группы, например, военнослужащие; низкий по-сравнению с другими категориями служащих уровень оплаты труда и т.п. Все это стало одной из основных причин появления ряда негативных явлений в милицейской среде:; текучести кадров, низкого общеобразовательного и культурного уровня,- высокого процента нарушений дисциплины и преступности. '
21
. 9. Состояние правовой и социальной защиты сотрудников милиции оказывает прямое влияние на эффективность правоохранительной деятельности. От него зависит степень реализации важнейшей Функции государства - обеспечение общественной безопасности, конституционных прав и свобод граждан; активность и наступательность в решении практических милицейских задач, а также результативность личного труда сотрудника милиции. Реальное состояние,'т,е. уровень практического удовлетворения материально-бытовых, правовых, этических и других ' жизненных интересов работников милиции, связанных с особыми условиями их профессиональной деятельности, определяет ряд компонентов. Основными из них являются следующие: со'цшль-но-правоеой, т.е. наличие и развитость нормативно-правовой базы, разработанность и эффективность функционирования механизмов и процедур реализации правовых норм в целом и в отношении конкретного работника милиции, в частности; политико-экономический. т.е. соотношение политических и экономических условий жизнедеятельности общества, 'уровень благосостояния населения, престижность профессии и восприятие об- • ществом службы в Милиции как социальной ценности, с одной стороны, и материальное и моральное стимулирование профессиональной деятельности, условия службы и быта работника милиции и членов его сейьи - с другой.
10. Правовую и социальную защиту' сотрудников милиции •следует рассматривать как.приоритетное направление деятельности руководящего состава, соответствующих служб органов внутренних дел и основополагающий принцип работы с кадрами. На состояние правовой и социальной защищенности' сотрудников милиции и членов их семей в современных условиях позитивное влияние могло бы оказать: . • . •
- увеличение максимального предела пенсии до размера денежного содержания при достижении предельного уровня выслуги лет;
- введение прогрессивной зависимости между размером пенсии за выслугу лет и продолжительностью работы сверх установленных сроков службы, дающих право на пенсионное обес- . печение;
22
- внесение предложений в высшие органы государственной власти о введении в органах внутренних дел системы целевого премирования;
- разработка и принятие самостоятельного нормативного акта на уровне Федерального закона в виде Кодекса законов о государственных гарантиях, социальных льготах и преимуществах сотрудников органов внутренних дел МВД России и членов их семей.
По теме диссертации опубликованы Следующие работы авто
Ра.
Г. Социальная и правовая защита работников милиции России (1917-1927 гг.)//Информационно-аналитический обзор. -М.: Академия МВД России. 1995. - з" 5 п. л.
2. Проблемы совершенствования внутриведомственной системы защиты интересов сотрудников органов внутренних дел// Актуальные проблемы совершенствования работы с кадрами органов внутренних дел в современных условия: Сб. научных трудов. - М.: Академия МВД России. 1997. - 0.4 п. л,
3. Построение целостной системы социальной защиты работников милиции РСФСР // Работа с кадрами ОВД: практика, теория и проблемы: Сб. научных трудов, -м.: Академия МВД Рог-СЩ1,- 1997. - 0.4 п. л. (в печати).
