АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые особенности местногосамоуправления в малых городах Российской Федерации(на материалах Уральского региона)»
На правах рукописи
РГБ ОД
1 9 ИЮН 20РП
Четвертакова Елена Сергеевна
Организационно-правовые особенности местного самоуправления в малых городах Российской Федерации (на материалах Уральского региона)
Специальность 12.00.02 -конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Челябинск 2000
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Челябинского государственного университета.
Научный руководитель -
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Саломаткин Александр Сергеевич
доктор юридических наук, профессор Кокотов Александр Николаевич
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Скуратов Юрий Ильич
Ведущая организация - Уральский юридический институт МВД России
Защита состоится " июня 2000 года в часов на заседании дис-
сертационного совета К 064.19.06 в Челябинском государственном университете по адресу; 454021, г. Челябинск, ул. Бр. Кашириных, 129. Ауд. 324.
С диссертацией можно ознакомиться на кафедре конституционного и муниципального права Челябинского государственного университета по адресу: г. Челябинск, ул. Бр. Кашириных, 129, ауд. 307 и в библиотеке Челябинского государственного университета по этому же адресу в ауд. 324.
Автореферат разослан " " мая 2000 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
У*
А.А. Арямов
¿¿г, 4 <
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, поскольку ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социально-культурным строительством в городских и сельских поселениях.
Местное самоуправление, являясь соответствующим уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, направлено в первую очередь на обеспечение и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. Чем меньше поселение, тем теснее и многограннее взаимодействие людей в решении проблем. Именно этот уровень публичной власти должен стать надежным фундаментом российской системы народовластия.
Современное муниципальное право России признает, что местное самоуправление играет особую роль в процессе формирования гражданского общества. Осуществление гражданами конституционных прав посредством принятия социально значимых решений позволяет наполнить идею народовластия реальным содержанием. Не секрет, что федеральная и региональная власть, в наибольшей мере ответственна за кризисное положение дел в экономике и социальной сфере. Успешное преодоление проблем будет возможно, если органы государственной власти выработают взвешенную политику, которая будет активно поддерживаться населением, и если она при этом будет опираться не только на административные рычаги, на "вертикаль власти", но и на демократические институты, среди которых важнейшее место должно принадлежать системе городского самоуправления.
Российская Федерация к началу реформирования экономики (конец 80-х годов) являлась одной из наиболее урбанизированных стран мира. Если в начале уходящего века доля городского населения составляла 20 %, то ныне - более 70 %, то есть городу принадлежит особая роль в условиях перехода России в новое общество, в котором должны обеспечиваться права и свободы личности, духовность и гражданственность.
В настоящее время у большинства городов одни и те же проблемы в социально-экономической сфере: состояние экономической базы, падение уровня производства, занятость населения, уровень жизни населения, состояние социальной и инже-
1 Зак. 2412 Э
мерной инфраструктуры, морально-психологический климат. Поэтому государство должно позаботиться о том, чтобы создавались соответствующие предпосылки и условия - правовые, экономические, социальные, духовные и организационные для внедрения местного самоуправления в малых городских поселениях.
Актуальность выбранной темы обусловлена главным образом тем, что система городского самоуправления в малых городах имеет свои особенности, вызванные спецификой поселения, в границах территории которого осуществляется местная публичная власть.
Состояние научной разработки темы. В науке вопросам теории и практики местного самоуправления, и в частности городскому самоуправлению, уделялось определенное внимание.
Важное место среди дореволюционных работ принадлежит трудам юристов В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, С.М. Василевского, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, A.JI. Гурко, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Мыша, Б.Н. Чичерина, профессиональных историков Б.Б. Веселовского, Г.А. Джаншиева,
A.A. Кизеветгера, К.А. Пажитнова, а также специалистов в области городоведених JI.A. Велихова, И.И. Дитятина, Д.Д. Семенова, Г.И. Шрейдера.
Среди работ советских ученых, изучавших становление и развитие местного и городского самоуправления, необходимо отметить работы В.В. Гармизы, Г.А. Герасименко, В.А. Нардовой, Н.М. Пирумовой.
На формирование положений и выводов данной диссертации оказали воздействие труды С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева,
B.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Гладышева, JI.B. Гильченко, H.A. Емельянова, A.A. Замотаева, H.A. Игнатюк, Д.А. Керимова, А.Е. Когута, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, JI.E. Лаптевой, С.Б. Мельникова,
A.A. Полякова, A.C. Сапоматкина, Ю.И. Скуратова, IO.A. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета,
B.А. Ясюнаса, посвященные различным историко-правовым, теоретико-методологическим, политико-правовым, финансово-экономическим, а также сравнительно-правовым аспектам местного управления и местного самоуправления.
Названные работы дают представление об общем характере института местного самоуправления, проблемах его становления, организации, осуществления и
лишь отчасти рассматривают особенности и специфику городского самоуправления. Вместе с тем хотелось бы назвать авторов, изучающих проблемы городского управления и городского самоуправления на примере отдельных городов, в частности, Москвы, Дзержииского, Обнинска и других - это В.В. Бакушев, A.M. Брячихин,
B.И. Доркин, В.А. Ивановский, Ю.В. Кириллов, JI.A. Молчанова, Л.Ф. Писарькова,
C.Н. Юркова.
Однако необходимо заметить, что ни в одном из исследований авторы (поскольку ими не ставилось такой цели) не анализировали особенности организации местного самоуправления в малом городе.
Характер и состояние изученности темы предопределили в качестве объекта исследования - процесс становления, развития и совершенствования местного самоуправления в малых городских поселениях Российской Федерации.
Предметом исследования является организация местного самоуправления в малых городах Уральского региона
Цель диссертационной работы заключается в теоретическом обосновании и разработке концепции местного самоуправления в малом городе, а также научных и методических рекомендаций по совершенствованию его организации и функционирования на основе обобщения отечественного и зарубежного опыта, обусловившего структурные и функциональные изменения в деятельности органов местного самоуправления на современном этапе.
Реализация поставленной цели обусловила постановку и решение следующих
задач:
проанализировать основные теоретические и нормативно-правовые источники по организации местного самоуправления в малых городах России;
1 В соответствии с Основными положениями региональной политики в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года X» 803, под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. При этом регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации. Принимая во внимание, что все субъекты Российской Федерации объединены в 11 экономических районов, одним из которых является Уральский район, в настоящей работе под Уральским регионом будут подразумеваться перечисленные далее в тексте субъекты, входящие в одноименный экономический район.
1*
5
обосновать социально-правовое понятие "малый город" и показать его значение в системе территориального и муниципального устройства Российской Федерации;
выявить и обосновать сущностные особенности становления городского самоуправления в России;
показать особенности организации городского самоуправления в зарубежных странах;
раскрыть особенности организации местного самоуправления в малых городах Уральского региона;
установить основные методологические подходы к организации местного самоуправления в малых городах;
выработать конституционно-правовую модель организации местного самоуправления в малых городах России, отвечающую объективным потребностям современной социально-правовой практики;
установить предпосылки и условия для становления и совершенствования организационно-правового механизма местного самоуправления в малых городах;
выработать рекомендации по организации местного самоуправления в малых городах и совершенствованию действующего муниципального законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Теоретическую базу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной государственно-правовой и историко-политической науке, а также в ряде философских трудов отечественных и зарубежных ученых. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по общей теории государства и права, административному праву, государственному и муниципальному управлению, социологии, а также некоторых материалов по теории и практике местного самоуправления в зарубежных странах.
Эмпирической базой выступают законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, образующих Уральский регион: Республики Башкортостан, Удмуртской Республики, Курганской, Оренбургской, Пермской, в том числе Коми-Пермяцкого автономного округа, Свердловской и Челябинской областей, акты органов местного самоуправления названных субъектов, а
также практика реализации законодательства и осуществления местного самоуправления в городах районного значения Челябинской области.
Методологической основой исследования являются применяемые в юриспруденции и смежных с ней общественных науках методы исторического, социологического, диалектического, общелогического и общефилософского анализа, а также системный, формально-юридический и сравнительно-правовой подходы. В целях поиска способов решения возникающих на практике трудностей автор опирался на метод моделирования, содержащий варианты решения некоторых проблем.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет одну из первых в российском муниципальном праве попытку (после принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") комплексного исследования организационно-правовых проблем со- 1 временного городского самоуправления в России вообще, и в малых городах Уральского региона, в частности, на основе авторской концепции механизма местного самоуправления в малом городе.
Анализ спорных теоретических вопросов и критическая оценка сложившейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования местного самоуправления в малых городах и улучшение практики его осуществления:
1. Необходимо ввести на федеральном уровне самостоятельное юридическое понятие "малый город", а также критически осмыслить имеющиеся в Российской Федерации классификации населенных пунктов и разработать единую для различных областей знания и отраслей законодательства градацию поселений.
2. В системе местного самоуправления малый город может рассматриваться как: а) территориальная основа местного самоуправления; б) один из видов муниципальных образований; в) самостоятельный субъект и объект муниципально-правовых отношений.
Рассматривая малый город как муниципальное образование, следует иметь в виду, что в зависимости от специфики организации местного самоуправления в том или ином субъекте Российской Федерации, а также от особенностей соотношения муниципально-территориального устройства с административно-территориальным устройством данного субъекта Российской Федерации малый город может являться
2 3« 2412
7
муниципальным образованием в качестве самостоятельного муниципального образования либо части другого муниципального образования или, наоборот, муниципальным образованием, в границах территории которого имеются (могут иметься) внутригородские муниципальные образования!
3. Критическое рассмотрение исторического наследия позволило сделать вывод о том, что единой, как бы сквозной во времени, концепции городского самоуправления в российском государстве не существует. С каждым конкретным историческим периодом связаны определенные подходы в создании представления об основных принципах городского самоуправления или городского управления, представления о целях тех или иных нововведений и методах их реализации.
4. Рассмотрение систем местного самоуправления зарубежных стран позволило сделать вывод о том, что демократизм политической системы необязательно пропорционален степени децентрализации власти. Децентрализация властных полномочий во многих государствах зачастую определяется не столько теми или иными демократическими принципами, сколько порой соображениями административного, управленческого характера. Исследование показало, что "местные ценности" могут не совпадать с общедемократическими, поскольку требования большей автономии на местах иногда диктуются политическими соображениями.
Однако в современном европейском понимании местное самоуправление рассматривается как определенная гарантия демократического режима, что и нашло отражение не только в тексте Европейской Хартии местного самоуправления, но и в других нормативных правовых актах зарубежных стран.
5. Содержание предметов ведения муниципальных образований - малых городов зависит от статуса малого города в территориальной организации местного самоуправления, а также от уровня развития городского хозяйства, его специфики и возможностей. В свою очередь, продуманное и обоснованное формулирование перечня предметов ведения, позволяет выбрать наиболее подходящие формы осуществления городского самоуправления и сформировать оптимальную структуру органов, а также с большей степенью точности и четкости конкретизировать полномочия, которыми они должны обладать для реализации возложенных на местное самоуправление задач.
6. В целях приведения системы управления малым городом в наилучшее состояние, а также для достижения максимально полезного результата в социально-экономическом развитии муниципального образования, в исследовании сформулирован и обоснован планово-комплексный и системный подход к управлению городским хозяйством и социальной сферой, а также определены документы, необходимые для реализации предлагаемого подхода (план-предписание, план-соглашение, план-прогноз).
7. Исследование различных форм и способов осуществления местного самоуправления в малых городах, а также возможных вариантов структуры органов местного самоуправления позволяет автору сделать вывод о перспективности и необходимости развития территориального общественного самоуправления и предложить наиболее оптимальную систему местного самоуправления в малых городских поселениях России.
При этом оптимизация структуры органов местного самоуправления тесно связана с набором реализуемых ими полномочий, зависящих, в езою очередь, от предметов ведения конкретного малого города. В связи с этим, важное практическое значение приобретают метод закрепления в нормативных правовых актах их компетенции, а также способ разграничения полномочий, как между названными органами, так и между органами и должностными лицами местного самоуправления и органами и должностными лицами территориального общественного самоуправления.
8. Учитывая своеобразие общественных отношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления в малом городе, сформулированы специфические способы юридического воздействия и их функциональное предназначение в трехуровневом механизме правового регулирования местного самоуправления (федеральном, региональном, муниципальном). И если нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов будут преимущественно рамочного характера, то устав муниципального образования как основа местного нормотворчества должен сопровождаться рядом нормативных правовых актов органов местного самоуправления, являющихся своеобразным приложением к нему, действующих и то же время как целостная система правил, однозначно регламентирующих механизм осуществления городского самоуправления.
2"
9
Практическая значимость исследования. Выводы и предложения данного исследования дают "Необходимую теоретическую основу для разработки моделей местного самоуправления в малых городах, раскрывают особенности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Выносимые на защиту положения имеют самостоятельное значение как для совершенствования теории, так и для практики местного самоуправления.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании курса "Муниципальное право", а также при чтении специальных курсов об организации городского управления и городского самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры конституционного и муниципального права Челябинского государственного университета. Они изложены автором в выступлениях на международных, областных и межвузовских конференциях, связанных с тематикой исследования, в частности, на Всероссийском совещании "Комплексное развитие муниципальных образований" в городе Челябинске 26 июня 1998 года, на международной научно-практической конференции "Проблемы реализации норм права" в городе Челябинске 27-28 мая 1999 года.
Отдельные разработки автора, изложенные в его публикациях, использовались в учебном процессе на юридическом факультете Челябинского государственного университета. Автором подготовлен и опубликован ряд работ по проблемам местного самоуправления и совершенствования учебного процесса.
Материалы диссертации использовались в процессе работы над проектами нормативных правовых актов. Автор принимал непосредственное участие в экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области, а также в разработке модельного устава города районного значения Челябинской области, примерного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления района и города районного значения, находящегося на его территории, и других документов.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка.
II. Краткое содержание работы
Во введении обосновывается выбор темы исследования, раскрывается ее актуальность и степень научной разработанности, определяются цели и задачи диссертационной работы, ее теоретические, эмпирические и методологические основы, формулируются научная новизна выносимых на защиту положений и практическая значимость результатов исследования.
Первая глава "Малый город как субъект и объект местного самоуправления" состоит из трех параграфов.
В первом параграфе "Малый город: понятие и его место в системе территориального устройства субъекта федерации" диссертантом исследуется понятие "малый город".
Вопросы территориальной организации российского государства, представляют собой сложнейший предмет правового регулирования, а, учитывая, что вопросы территориального устройства субъектов Российской Федерации в соответствия с Конституцией Российской Федерации находятся в их ведении и они вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере, автором были подвергнуты анализу нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, образующих Уральский регион, по вопросам административно-территориального устройства.
Изучение названных актов дало возможность сделать вывод о том, что в субъектах Российской Федерации нет единых подходов к установлению видов и порядка образования, изменения, упразднения административно-территориальных единиц, критериев отнесения поселений к городским или сельским населенным пунктам, а также определению правового положения населенных пунктов, особенно городов.
Обобщив имеющиеся классификации населенных пунктов (поселений) и административно-территориальных единиц и учитывая, что населенные пункты (поселения) и административно-территориальные единицы являются не только юридическими понятиями, но и географическими, экономическими, социологическими, политологическими и даже философскими и что каждая область знания предлагает свои критерии систематизации, автор пришел к выводу о необходимости разработки
единых подходов к классификации населенных пунктов вообще и городов, в частности, а также единообразного применения дефиниций. Особое внимание при этом диссертант уделил генезису города вообще и русского, в частности.
Согласно сведениям Госкомстата России самую большую категорию городов в Российской Федерации составляют города с численностью населения до 50000 человек. Пользуясь термшюлогией Градостроительного кодекса Российской Федерации, они относятся к малым городам. Несмотря на то, что их в России 750, что составляет 68,8 % 2, в том же Градостроительном кодексе Российской Федерации нет самостоятельного юридически оформленного понятия "малый город", здесь категория поселений с численностью населения до 50000 человек объединяет малые города и поселки, что, но мнению автора, является неправильным.
Предприняв попытку дать определение понятию "малый город", автор столкнулся с проблемой установления максимально допустимого для малого города количества горожан. Дело в том, что если принять за основу цифру, закрепленную в Градостроительном кодексе Российской Федерации - 50000 человек, то, например, из 23 городов областного значения Челябинской области 9 - Верхний Уфалей [44100] 3, Касли [45400], Катав-Ивановск [45000], Снежинок (ЗАТО) [48000], Трех-горный (ЗАТО) [30600], Усть-Катав [33800], Южноуральск [40500] и другие - будут называться малыми. Тем не менее, оценивая роль и значите в экономике области, региона и всего государства, по мнению диссертанта, их никак нельзя считать малыми городами. Автор полагает, что аналогичная ситуация будет иметь место и в других субъектах Российской Федерации. Если же в качестве "верхнего барьера" установить 20000, то под категорию малых городов подпадут, наряду с городами районного значения Удмуртской Республики, Курганской, Оренбургской, Пермской и Челябинской областей, несколько городов республиканского значения Республики Башкортостан, что также является неправильным.
В этой связи автором .Зосиовано и предложено под малыми городами подразумевать города районного значения либо, если в законодательстве субъекта Российской Федерации нет деления городов в зависимости от их статуса на города районного и областного значения, города, являющиеся административными центрами
1См.: Российский статистический ежегодник: Стат. сбУГоскомстат России. - М„ 1998.-С. 132-133.
1 Здесь и далее в квадратных скобках указана численность населения.
районов и имеющие численность населения не менее 10000 и не более 30000 человек. Именно эта группа городов из категории городов с численностью населения до 50000 человек согласно статистике является самой многочисленной - почти 80 процентов 4.
Во втором параграфе "Особенности малых городов как муниципальных образований в системе местного самоуправления: общее и особенное" малый город рассматривается, с одной стороны, в качестве территориальной основы местного самоуправления, а с другой стороны, как один из видов муниципальных образований, выступающий, наряду с населением, органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления и другими субъектами, уже как самостоятельный субъект муниципалыю-правовых отношений.
Анализируя особенности малого города в системе местного самоуправления, автор особое внимание уделяет территориальному аспекту самоуправления в малых городских поселениях. Критерии определения названных территорий должны устанавливаться законодательством субъектов Российской Федерации с учетом местных условий, исторически сложившейся практики самоуправления, органично*, ти хозяйственных, культурных связей, объединяющих жителей данных населенны:; пунктов. При этом автор отмечает, что ситуация с городскими поселениями является наиболее стабильной в историческом плане, так как они на протяжении практически всего дореволюционного этапа являлись территориями, на которых организовывалась центральная и местная власть. Диссертант полагает, что эта стабильность связана, прежде всего, с особенностями формирования городских поселений, поскольку город как территория развивался изначально на основе совместного ведения хозяйства и возникающих в этой связи совместных интересов горожан, которые с достаточной степенью условности можно поделить на следующие группы: 1) совместное использование ресурсов для производственной и любой хозяйственной деятельности; 2) совместное пользование социальной инфраструктурой; 3) регулирование общественной жизни муниципального образования.
В связи с тем, что для России подход с позиции многообразия видов территориальной организации местного самоуправления интересен вследствие громадной
4 См.: Российский статистический ежегодник: Стат. сбТГоскомстат России. - М, 1998. - С. 132 -133.
территории, существенных различий в экономическом, природном потенциалах н особенностей расселения, автор считает, что при определении особенностей любого, в том числе и городского, муниципального образования необходимо учитывать: 1) географический фактор, заключающийся в размере и местоположении территории, природных условиях; 2) совместные интересы в хозяйственной деятельности, что может выражаться как в совместном использовании природных ресурсов, так и в однотипности производства, осуществляемого на данной территории либо в его взаимодополняемости в рамках единого производственного цикла; 3) форму расселения населения и его социальные характеристики; 4) инфраструктурное единство территории.
Критическое рассмотрение нормативных правовых актов, регулирующих вопросы установления территориальной основы местного самоуправления, позволило автору сделать вывод о возможности уровневой системы местного самоуправления, при которой в зависимости от специфики организации местного самоуправления в том или ином субъекте, а также от особенностей соотношения муниципально-территориального устройства с административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации малый город может являться муниципальным образованием в качестве: а) самостоятельного муниципального образования; б) части другого муниципального образования; в) муниципального образования, в границах территории которого имеются (могут иметься) внутригородские муниципальные образования.
Методологические аспекты рассматриваемого вопроса автор связывает, в том числе и с содержанием понятий "управление", "самоуправление", "общественное самоуправление", "местное управление" и "местное самоуправление", а также их соотношением, о чем делается вывод в рассматриваемом параграфе. Здесь же автором предпринята попытка сформулировать принципы, на основе которых следует решать вопросы создания и трансформации муниципальных образований.
Проанализировав малый город в контексте территориальных основ местного самоуправления, диссертант далее переходит к исследованию правового положения малого города в системе местного самоуправления в качестве субъекта муници-пально-правовых отношений.
Третий параграф "Из отечественного и зарубежного опыта организации городского самоуправления" посвящен анализу российских реформ городского управления и городского самоуправления и обращению к опыту местного самоуправления в городах современных зарубежных государств.
Подвергнув анализу исторический опыт развития городского управления и городского самоуправления в России, начиная с удельно-вечевого периода и завершая периодом "системы Советов", автор обнаружил, что не было и десяти лет подряд, когда бы в стране последовательно развивалось самоуправление в том виде, в каком оно в это же время существовало в зарубежных странах. Тем не менее, автор полагает, что оптимальным устройством городского управления будет такое управление, которое сможет наилучшим образом отвечать требованиям городского жителя, поскольку его жизнедеятельность напрямую зависит от управленческих решений.
В отношении реформ местного самоуправления в зарубежных странах, диссертант заключает, что в своем современном виде местное самоуправление в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX века. Его становление было связано с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождающейся буржуазии являлись города, требующие самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. Местное управление брало свое начало от гильдий и формируемых ими городских органов самоуправления, которые зачастую решали как административные и финансовые, так и некоторые судебные вопросы. Возраставшая самостоятельность городов влекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что позволяло городским властям самостоятельно приобретать и распоряжаться общинным имуществом.
Исследованием установлено, что системы местного самоуправления в современных зарубежных государствах обычно строятся на основе административно-территориального деления государства. При этом административно-территориальное устройство многих стран представляет собой важнейшую часть государственной организации. В силу своего консервативного характера оно крайне
редко подвергается коренной ломке даже в условиях изменения государственного строя и принятия новых конституций и законов. Наряду с этим, автор обращает внимание на то, что применительно к современным зарубежным странам необходимо знать в каком тиле общества функционирует та или иная система местного самоуправления, поскольку демократизм политической системы не обязательно пропорционален степени децентрализации власти. В цивилизованном государстве децентрализация властных полномочий зачастую определяется не только продекларированными демократическими принципами, но и соображениями административного и самоунравленческого характера. В современном европейском понимании местное самоуправление рассматривается не только как признак, но и как определенная гарантия демократического строя.
Диссертант особо подчеркивает, что концепция местного самоуправления, положенная в основу Европейской Хартии местного самоуправления, исходит, прежде всего, из того, что право граждан на участие в управлении собственными делами является составной частью демократических принципов построения большинства современных государств и направлено на ограничение сферы влияния государственной власти. Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении самым непосредственным образом может быть реализовано именно на местном уровне. Более того, существование местных сообществ, облеченных реальными полномочиями, делает возможным обеспечение такого управления, которое будет наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.
В заключение рассматриваемого параграфа и соответственно всей главы подчеркивается, что новое сильно тем, что оно, как правило, несет в себе многие прогрессивные идеи старого, и поэтому за ним может быть реальное будущее. Оттого насколько взвешенно и обдуманно будут использоваться сегодня достижения прошлых реформ и учитываться положительный опыт иностранных государств, а также как эффективно и адекватно содержанию нормы Хартии будут инкорпорированы в российское национальное законодательство, настолько быстро Россия сможет сделать стратегически правильный выбор пути своего демократического развития, в том числе и местного самоуправления в городских поселениях.
Вторая глава "Проблемы совершенствования организационно-правовой основы системы местного самоуправления в малых городах" состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе "Оптимизация предметов ведения малых городов как муниципальных образований" автор утверждает, что основное предназначение местного самоуправления - реализация общих интересов жителей в пределах компактной локальной территории. В связи с чем, любое муниципальное образование можно рассматривать как сложную организационную систему, своеобразную корпорацию, призванную решать местные проблемы своими силами, средствами и под свою ответственность. При этом, анализируя задачи местного самоуправления и сферы общественных отношений, находящихся только или преимущественно под воздействием местного самоуправления, автор использует термин "предметы ведения", а при рассмотрении роли и функций органов и должностных лиц местного самоуправления в решении назвашшх задач - термин "полномочия".
С учетом выводов, сделанных в предыдущей главе, диссертант отмечает, что рассмотрение матого города в качестве субъекта - муниципального образования влияет как на вопросы, входящие в предметы его ведения, так и на процедуру их определения и юридического закрепления. В этой связи им предлагается три возможных структуры предметов ведения малого города.
По мнению диссертанта, вопрос об определении конкретных объектов и объемов, .предоставляемых населеншо муниципального образования социатьных услуг, а также условий и порядка их предоставления должен решаться в комплексе с вопросами разделения компетенции между Российской Федерацией и соответствующим ее субъектом, а затем уже между этим субъектом и конкретными муниципальными образованиями, расположенными на его территории. Поэтому перечень вопросов местного значения, предусмотренный в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должен основательно конкретизироваться в законодательных актах субъектов Российской Федерации.
Анализируя сложившуюся практику закрепления вопросов местного значения в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, образующих Уральский регион, автор отмечает, что имеют место два подхода: во-первых, дубли-
рование аналогичных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (например, в Курганской и Свердловской областях, Удмуртской Республике 5); во-вторых, расширение перечня вопросов местного значения, предусмотренного Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (например, в Оренбургской, Челябинской и Пермской областях).
В данном параграфе автор особо обращает внимание и на другую составляющую рассматриваемого вопроса - отдельные государственные полномочия. Диссертант полагает, что эта часть предметов ведения местного самоуправления и связан- • ные с ней проблемы, такие как: установление объема и порядка передачи полномочий, определение размера финансовых и материальных средств, необходимых для их осуществления, а также порядка передачи выделенных ресурсов, регламентация условий, способов и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления переданных полномочий - заслуживают самостоятельного правового регулирования.
Проанализировав организацию местного самоуправления в малых городах Уральского региона, диссертант делает вывод, что наибольший эффект местного самоуправления в данных городских поселениях может быть достигнут лишь на основе системного и планового подходов, применение которых позволит упорядочить решение многих вопросов городского самоуправления, а также рассматривать их во взаимосвязи и взаимодействии. Системный подход служит надежной гарантией против односторонности в самоуправлении, выделении какой-то одной группы проблем, части или стороны единого процесса самоуправления, иногда даже несущественной, тогда как плановый подход создает необходимые условия для комплексного социально-экономического развития малого города. Здесь же автором предложены конкретные формы, методы и средства стратегического планирования комплексного социально-экономического развития малого города, а также примерные документы.
5 Необходимо отметить, что в отличие от Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в Законе Удмуртской Республики "О местном самоуправлении в Удмуртской Республике" один вопрос местного значения разбит на два самостоятельных: один - организация транспортного обслуживания населения муниципальных учреждений и другой - организация обеспечения населения услугами связи.
Во втором параграфе "Детализация полномочий органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления по решению вопросов местного значения в малых городах" автор развивает положение о том, что набор реализуемых органами городского самоуправления прав и обязанностей зависит от предметов ведения конкретного малого города. Бесспорно, в этих условиях важное практическое значение приобретает заложенная в законодательстве возможность конкретизации компетенции органов местного самоуправления, а также разграничения полномочий между ними в нормативных правовых актах муниципального образования.
Подвергнув анализу конституционные нормы о важнейших полномочиях местного самоуправления по решению вопросов местного значения, автор убежден, что перечень названных полномочий не является исчерпывающим и к полномочиям органов местного самоуправления могут быть отнесены и иные вопросы, на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. В связи с этим он полагает необходимым определить и закрепить не только возможный перечень полномочий органов местного самоуправления, но и выработать конкретные критерии и подходы для наилучшего распределения общего объема полномочий по решению вопросов местного значения между органами и должностными лицами местного самоуправления конкретного муниципального образования, включая и компетенцию органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
Рассуждая о способе закрепления полномочий, в основе которого лежат принципы "позитивного" либо "негативного" регулирования, диссертант считает, что к малым городам наиболее применим последний. Названный принцип имеет, по его мнению, по большей части символическое, психологическое и, в некоторой степени, политическое значение, так как способствует утверждению концепции органа местного самоуправления как органа, действующего по своему собственному усмотрению в интересах обеспечения благосостояния своих жителей и решающего все вопросы, которые могут возникнуть в рамках соответствующего местного сообщества. Данный тезис приобретает особое значение применительно к небольшим муниципальным образованиям, которыми и являются малые города, поскольку именно в рамках небольшой территориальной общности теснее взаимодействие населения и
выборных его представителей. С другой стороны, он не означает отсутствие необходимости детатьного закрепления полномочий в уставах муниципальных образований. Известно, что в уставах важно не только указать предметы ведения данного малого города, но и подробно расписать компетенцию каждого органа и по возможности должностного лица, особенно выборного.
В данном параграфе автором дано примерное распределение полномочий органов местного самоуправления малого города по различным сферам городского хозяйства.
В третьем параграфе "Проблемы выбора форм и средств осуществления местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления в малых городах" анализируются организационные формы и средства, составляющие механизм местного самоуправления, и обосновывается вывод автора о том, что местное самоуправление - это не только деятельность по решению вопросов местного значения, но и система демократических институтов.
В данном параграфе особое внимание автором уделено такой форме осуществления местного самоуправления в малом городе как территориальное общественное самоуправление. Рассматривая возможные формы осуществления местного самоуправления как непосредственно жителями малого города, так и органами городского самоуправления, диссертант дает практические рекомендации применимости каждой из форм в малом городе, а также делает акцент на наиболее оптимальной, по его мнению, структуре органов и должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем, диссертант считает необходимым обратить внимание на то, что возможна ситуация когда, при определении предметов ведения конкретного малого города, органам и должностным лицам городского самоуправления могут делегироваться не все государственные полномочия. В этом случае органы, осуществляющие названные государственные полномочия, будут либо при органах местного самоуправления, либо будут существовать независимо от их структуры.
В данной работе автор исследует структуру органов городского самоуправления в узком и широком смыслах. В узком смысле под структурой органов местного самоуправления им понимается система имеющих самостоятельный статус органов, образующих определенную организационную модель самоуправления, через которую на данной территории осуществляются функции местного самоуправления и
полномочия его органов. Этим понятием охватывается также соотношение функций, полномочий и ответственности органов, входящих в систему. В широком смысле понятие "структура органов местного самоуправления" охватывает и внутренние подразделения органов, наделенных самостоятельным статусом, то есть органы, имеющие производный статус (подчиненные другим органам или должностным лицам местного самоуправления).
Диссертант полагает, что при построении структуры органов местного самоуправления в широком смысле в каждом малом городе должен быть особый подход. Дело в том, что у органов местного самоуправления есть право принимать собственные нормативные правовые акты, в которых можно подробно определить свои структурные подразделения. И если в отношении структурных подразделений представительного органа местного самоуправления вопросов, как правило, не возникает, поскольку его структура зачастую типична для многих муниципальных образований, независимо от их размера, то в отношении структуры исполнительно-распорядительного органа (местной администрации) необходимо отметить, что количество, виды и назначение структурных подразделений исполнительных органов, главным образом, зависят от тех предметов ведения, которые необходимо решать в данном городском поселении. При этом особое внимание должно уделяться кадровой политике. Автором сформулированы конкретные предложения, направленные на повышение профессионализма как депутатов представительных органов, так и муниципальных служащих. Диссертант полагает, что для каждого муниципального образования следует разработать содержание основных компонентов его системы местного самоуправления. Так, формирование организационной основы системы местного самоуправления в малом городе должно осуществляться с определением целевых, функциональных и обеспечивающих подсистем. В зависимости от этого формируются соответствующие комиссии, комитеты, департаменты, отделы, службы и другие организационные звенья управления. При этом определяются характер и объем работ в каждой организационной структуре и кадровый состав организационных звеньев в разрезе профессий, квалификаций, специальностей и должностей.
Четвертый параграф "Проблемы совершенствования нормативно-правового регулирования местного самоуправления в малых городах" посвящен рассмотрению уровней (федеральный, региональный, муниципальный) право-
вого регулирования городского самоуправления с целью выработки рекомендаций по совершенствованию способов воздействия на общественные отношения, возникающие при осуществлении гражданами местного самоуправления в малых городах.
Целью законодательного регулирования, по мнению диссертанта, должно быть не навязывание удобных для органов государственной власти субъекта Российской Федерации схем построения и порядка деятельности органов местного самоуправления, а закрепление демократических принципов организации системы местного самоуправления и защита прав населения на осуществление местного самоуправления. Достижение этой цели возможно при правильном выборе методов правового регулирования и видов правовых норм, используемых в законе. Весьма значимой представляется целесообразность использования в законах субъектов Российской Федерации диспозитивных правовых норм, поскольку она позволяет избежать пробелов в правовом регулировании сферы местного самоуправления, не ограничивая при этом свободы соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления.
Кроме диспозитивных правовых норм, по мнению автора, в законах субъектов Российской Федерации могут содержаться нормы, управомочивающие органы местного самоуправления и должностных лиц на совершение определенных действий, но не обязывающие совершать их. Они также не являются императивными и могут быть использованы там, где "жесткое" правовое регулирование будет вторжением в исключительную компетенцию органов местного самоуправления.
Вместе с тем автор полагает, что принятие самоуправленческих решений немыслимо без должного уровня правовой, экономической, политической и нравственной культуры населения города, поэтому органам местного самоуправления следует своевременно предоставлять населению информацию о социально-экономическом потенциале муниципального образования, а также о конкретных полномочиях органов местного самоуправления.
При рассмотрении нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления особое внимание автор уделяет уставу муниципального образования. В настоящее время, по мнению автора в некоторых регионах, имеет место принципиально иной подход к сущности устава муниципального образования: помимо того, что устав - это основной нормативный правовой акт, это еще и необ-
ходимый государственно-правовой элемент самоорганизации и саморегулирования деятельности населения по решению вопросов местного значения. В то же время как источник права устав- основа для дальнейшего нормотворчества в каждом конкретном муниципальном образовании притом, что виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов городского самоуправления предусматриваются в этом же уставе.
Разумеется, данное положение не исключает возможности установления в качестве неотъемлемой части к уставу малого города - приложений, состоящих из договоров (соглашений) о разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственности и источников доходов. Особенно это касается тех случаев, когда малый город выступает либо в качестве части другого муниципального образования, либо в качестве муниципального образования, в границах территории которого имеются (могут иметься) внутригородские муниципальные образования.
Кроме того, автор считает возможным принятие устава не только в виде единого нормативного правового акта, но и в виде совокупности ряда основополагающих (кодифицированных) нормативных правовых актов. Тем более действующее законодательство это не запрещает.
Диссертант убежден, что разработка и принятие основного нормативного правового акта малого города - устава, должны сопровождаться разработкой и принятием иных нормативных правовых актов, которые впоследствии будут действовать как целостная система правил, однозначно регламентирующих осуществление городского самоуправления и обеспечивающих, таким образом, высокую эффективность и законность этой деятельности. Достижение перечисленных целей должно осуществляться в рамках целостной, скрупулезно продуманной государственной политики развития местного самоуправления, направленной на создание условий реализации конституционных полномочий местного самоуправления, социально-экономического развития муниципальных образований, становления институтов гражданского общества.
В заключении кратко сформулированы выводы и подведены итоги диссертационного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Организационно-правовые особенности местного самоуправления в малых юродах Российской Федерации (на материалах Уральского региона): Монография. -Челябинск: Законодательное собрание Челябинской области, ЧелГУ, 2000. - 145 С. (9,06 п.л.)
2. Структура органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Челябинской области//Конституция Российской Федерации и проблемы ее реализации: Сборник научных трудов. - Челябинск, 1999. - С. 85-102. (1,1 пл.).
3. Местное управление и местное самоуправление: сравнительная характеристикам/Теория и практика развития местного самоуправления: Материалы научно-практического семинара руководителей представительных органов местного самоуправления городов и районов Челябинской области (Озерск, 9-10 февраля 1999 года). - Челябинск, 1999. - С. 139-145. (0,4 пл.).
4. Методологические подходы к организации городского самоуправле-ния//Проблсмы реализации норм права: Материалы международной конференции (27 - 28 мая 1999 года). - Челябинск, 1999. - С. 57 - 60. (0,3 пл.).
5. Применение норм законодательства Российской Федерации, Челябинской области и уставов муниципальных образований при осуществлении территориального общественного самоуправлениям/Проблемы применения норм права: защита частных, общественных интересов/Под ред. В.И. Попова. - Челябинск, 1999. - С. 41 - 54. (0,8 пл.).
6. Полномочия органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятсльности/ДОжноуральский юридический вестник. - 1998. - № 3. - С. 53-54. (0,1 пл.).
7. Муниципальное право Российской Федерации: Программа учебного курса и планы семинарских занятий. Примерная тематика экзаменационных вопросов, рефератов, курсовых и дипломных работ. - Челябинск, 1999. - 47 С. (2,9 пл.). [в соавторстве].
8. Конституционное право Российской Федерации: Планы семинарских занятий. Примерная тематика экзаменационных вопросов, рефератов, курсовых и дипломных работ. - Челябинск, 1999. - 91 С. (5,7 пл.). [в соавторстве].
9. Конституционное право Российской Федерации: Программа учебного курса и контрольные тесты. - Челябинск, 1999. - 39 С. (2,4 пл.). [в соавторстве].
