АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые проблемы оценки воздействия на окружающую среду»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи
БЕСЯЦКИЙ
Александр Викторович
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
Специальность 12.00.06. — сельскохозяйственное право; земельное, водное, лесное и горное право; экологическое право
Автореферат
Работа выполнена в секторе экологического права Института государства и права Российской Академии наук.
Научный руководитель
заслуженный деятель науки РСФСР, член-корреспондент Российской Академии наук О. С. Колбасов.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук С. А. Боголюбов, кандидат юридических наук М. Ю. Галятин.
Ведущая организация — Московский юридический институт.
Защита состоится « » мая 1992 г. в « час на
заседании специализированного совета Д-002.09.03. по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Институте государства и права Российской Академии наук по адресу: 119841, Москва, Г-19, ул. Знаменка, 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской Академии наук.
Автореферат разослан « / К » апреля 1992 года.
Ученый секретарь специализированного совета, кандидат юридических наук
В. В. Устюкова
г
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования обусловлена продолжающимся экстенсивным использованием природных ресурсов, к лакированием и размещением объектов развития, их разработкой, реализацией и эксплуатацией без должного учета экологических требований, несовершенством исполняемых технологий, техники, материалов и веществ, увеличивающих риск возникновения крупных аварий и катастроф, а также разрушительный эффект воздействия стихийных бедствий и крупномасштабного загрязнения окружающей среды, неэффективностью в целом системы подготовки и принятия решений в этой области.
Появление признаков необратимых явлений в экосфере Земли "поражение" ее главных механизмов жизнеобеспечения (саморегуляции и самовосстановления), опасность лишения будущих поколений землян богатства многообразия природной среды и ее полезных свойств, требуют создания национальных и межгосударственных механизмов обеспечения экологической безопасности, изменения общепланетарной стратегии и тактики природопользования и охраны окружающей среды.
Одним йз эффективных способов рационального природопользования и охраны окружающей среды в зарубежных ст ранах стала оценка воздействие намечаемой и осуществляемой хозяйственной
V
и иной деятельности на окружающую среду. Оценка воздействия на окружающую среду получила свое разь.ггие в конце СО-х годов нынешнего столетия вначале в США, а затем в Японии, Канаде, во Франции, в Нидерландах, Австрии, Великобритании, на Кубе, Филишмах, в Бразилии, Индии, Кувейте и других странах.
В суверенных государствах и Зывгзм Союзе ССР аналогичная деятельность получила свое официальное развитие в форме экологической экспертизы в 1988 году.
Г. настоящее время институт оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) используется в более чем 120 странах мира.
Однако, несмотря на однозначно признанную зарубежными странами положи -льную ропь и социальную значимость этого института в решении проблем в области природопользования, охраны
окружающей среды и обеспечения экологической безопасности государств, правовое регулирование ОВОС в этих странах получило не одинаковую интерпретацию как по форме, так и по содержанию.
Различия о правовом регулировании оценки воздействия на окружающую среду в зарубежных странах объясняются прежде всего неодинаковым уровнем экономического развития, природно-географическими особенностями, состоянием жружающей среды, урогчем нормотворческой деятельности, национальными, правовыми и культурными традициями этих стран.
Происходящие в бывшем Союзе ССР перемены - ориентация суверенных государств на создание общего экономического пространства и соответствующих рыночных отношений предполагают органичное включение каждого из этих государств в систему рыночных отношений западноевропейских стран и мирового сообщества в целом.
Это делает необходимым, с одной стороны, проведение унификации экологических требований суверенных государств с едиными западноевропейскими и мировыми как в области планирования (проектирования), строительства и' производства различных видов продукции, оказания услуг, так и в области правового регулирования этой деятельности, включая правовое регулирование оценки воздействия этой продукции и услуг на окружающую среду. С другой стороны -тщательного и всестороннего изучения и осмысления- более чем двадцатилетнего опыта организации и проведения ОВОС о развитых зарубежных странах, в целях возможно более полного его использования в практике новой системы государственного управления природоохранной деятельностью и принятия решений, а также унификации понятийного аппарата, порядка и процедур проведения, формирующегося ныне о суверенных государствах института экологической экспертизы с устоявшимися международными правилами и процедурами проведения ОВОС.
Состояние разработки * темы. Отдельные аспекты анализа правового регулирования ОВОС в зарубежных странах проводились М.М. Бринчуком, В.И. Волковым, Ю.С. Шемшученко (правовое регулирование ОВОС в США), В.И. Андрейцевым, М.М. Бринчуком, А.К.
Голичснковым, О.С. Копбасопым, B.B. Петровым, Ю.С. Шемшученко (правовое регулирование экологической экспертизы в СССР).
В.И. Андреицевым в 1984 году подготовле.т я запущена диссертационная работа па соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему: "Правовые вопросы экологической экспертизы проектов", но она написана в основном без учета мирового опыта п данной области.
Предметом исследования настоящей диссертационной ' работы является анализ правоотношений в области организации и проведения оценки воздействия на окружающую среду в зарубежных странах и экологической экспертизы d суверенных государствах - субъектах бывшего Союза ССР.
Цель рпботь; заключается в том, чтобы на основе сравнительного анализа законодательства ряда зарубежных государств (США, Канады,
5ЫШЕГО
Великобритании, Нидерландов), а также суверенных государтПчГоюза ССР (России, Украины и Казахстана):
исследовать оргашшционно-прасошс основы и практику прведення ОВОС и экологической экспертизы;
оценить состояние зарубежного и национального законодательства в рассматриваемой области общественных отношений и на их основе разработать концепцию института экологической экспертизы и его правового регулирования как на уровне суверенных государств - субъектов бывшего СССР, так г в рамках формирующегося ныне Содружества Независимых Государств.
Методологической_основой_диссертации являются
диалектический и исторический материализм, учение о взаимодействии обществ;! и природы, о государстве и п^аве.
!3 диссертации использованы срашн,тельно-правовой, системный, логический и исторический методы.
Теоретической основой исследований явились труды ученых-юристов по вопросам общей теории права, государственного управления: С.С. Алексеева, D.H. Кудрявцева, О.С. Колбасова, И.С. Самощенко, P.A. Халфинон и др. При разработке темы диссертации диссертант использовал труды специалистов в области: экологического права - В.И.
Андрейцева, CA. Боголюбова, М.М. Бринчука. БД. Клюкина, В .В. Круглова, H.H. Краснова, О.С. Колбасова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Б.Г. Розовского, A.C. Тимошенко, A.C. Транина, Ю.С. Шемшученко, A.C. Шестерюка и др.; охраны природы, философии, экономики, географии, социологии - В.И. Вернадского, AJ5. Виноградовой, ВЛ. Дубинина, TJB. Звонковой, МЛ. Лемешева, ВА. Ковды, К.П. Космачева, ВА. Легасова, Б.М. Маклярского, H.H. Моисеева, БД. Порфирьева, АД. Урсула и др.; зарубежных ученых - М. Гранта, М. Пордю, HJCeüra (Великобритания), МЛинча, Щ>обинсона (США), Ф. Хартубайза (Канада) и др.
В диссертационном исследовании широко использован нормативно-правовой материал суверенных государств - субъектов бывшего Союза ССР, зарубежных государств и международных организаций.
Выводы диссертации основываются на анализе законодательства, практических примерах и научных исследованиях зарубежных стран в области организации и проведения ОВОС, опыте проведения экологической экспертизы в государственных эколого-экспертных органах, акционерных, кооперативных, общественных и иных предприятиях, учреждениях и организациях, полномочных осуществлять экологическую экспертизу.
Научная новизна и значимость работы состоят в том, что в ней впервые в отечественной юридической науке проведено' комплексное исследование правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду в зарубежных странах и сформулированы ее методолого-юридические основы, а также в том, что с учетом зарубежного опыта и анализа нормативно-правового, научного и практического материала суверенных государств в ней сформулирована и обоснована концепция института экологической экспертизы, его организационно-правового ре1улированйя в суверенных государствах и Содружестве Независимых Государств.
На основе сравнительно-правового анализа зарубежного и отечественного законодательства в области экологической экспертизы, практики ее организации и проведения за рубежом и в Российской
Федерации* диссертант проходит к следующим основным выводам, которые выносятся на защиту:
1. Совокупность норм, регулирующих ОВОС, представляет собой правовой институт, играющий важную роль в обеспечении экологической безопасности государств.
Поц ОВОС понимается деятельность, направленнрч на определение характера и степени (потенциального) воздействия намечаемого проекта, либо действующего объекта на окружающую среду, а также ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий до, я процессе и после реализации проекта.
Цели ОВОС определяются в основном целями общественного развития соответствующего государства путем рационального сочетания экономических и экологических законов развития на основе проведения экспертизы альтернативных решений полигики развития производительных сил и полностью опирается на действующую систему законодательных и подзаконных актов, а также деятельность органов государственного управления и контроля»
2. Как процессуальная деятельность, ОВОС включает в себя следующие этапы: предварительную оценку, полномасштабную ОВОС, обзор ОВОС и паслепроечтный анализ.
Объектами ОВОС являются: предплановая, предпроектнзя и проектная документация, проекты норматиячо-правовых актов, опытны образцы и проектные материалы на создание новой техники, технологии, материалов, веществ, а также действующие объекты экономического развития.
3. Правовое рс улирование ОВОС в зарубежных странах (Канада, Великобритания, Япония, Италия и др.) осуществляется в своей основе в форме подзакоь.юго акта. Однако, с середины °Ф-х годов в зарубежных странах наметились тенденции к правовому регулированию данной деятельности на основе специальных законов либо законодательных актов об охране окружающей среды или поресурсных законог (Нидерланды, Германия и др.).
4. Как важная организационно-правовая и превентивная мера, направленная на обеспечение экологической безопасности государств, экологическая экспертиза является неотъемлемой частью процесса планирования (проектирования) и принятия решений, реализация которых может сказать воздействие на состояние окружающей среды. Она обладает необходимыми свойствами, позволяющими ей обеспечивать надежный заслон на пути принятия экологически необоснованных решений.
Будучи специфическим элементом экологического прогнозирования она позволяет не только определять, своевременно предвидеть последствия воздействия намечаемых к реализации проектов и действующих объектов развития на окружающую среду, ио и давать научно-обоснованные рекомендации для их последующи? проработок с экологических, социальных, технических и экономических позиций в конкретных природных условиях. С другой стороны, обладая свойством обратной связи, она позволяет учитывать предыдущий опыт проведения экологических экспертиз и на этой основе постоянно совершенствовать свою деятельность.
Роль и практическое назначение экологической экспертизы с системе государственного управления и контроля заключается также н в том, что она представляет собой важную организационную и правовую гарантию соблюдения законности, реализации прав -и законные экологических интересов отечественных и иностранных физических и юридических лиц.
5. Как особая форма экологического планирования и прогнбзирования экологическая экспертиза представляет собой процесс определения, оценки, проверки и распространения результатов воздействия намечаемой и осуществляемой деятельности на окружающей среду до, в период и после реализации проекта.
Субъектами экологической экспертизы являются государственные,
акционерные, кооперативные, общественные, научные и иные предприятия, учреждения, организации и граждане. Как процессуальная деятельность, экологическая экспертиза включает в себя ряд этапов: экспертизу результатов предварительной оценки воздействия
намечаемой заказчиком деятельности, незначительно воздействующей на окружающую среду, экспертизу результатов оценки воздействия проектов значительно воздействующих на окр: хающую среду, государственную экологическую экспертизу и послепроектный экологический анализ действующих объектов хозяйственной и иной деятельности, в том числе, прошедших ранее экологическую эксп.ртизу. Указанные этапы составляют процесс определения, оценки, проверки и распространения результатов воздействия намечаемой и осуществляемой деятельности на Окружающую среду, который практически охватывает все стадии создания и функционирования объекта начиная с момента возникновения идеи о создании объекта и заканчивая его послеликвидационным этапом.
6. Анализ эколого-эксперггной деятельности, осуществляемой государственными, общественными научными й ияыда учреждениями, организациями и предприятиями дает основание сделать вывод о том, что в настоящее время в суверенных государствах сложились и осуществляются в основном три вида экологических экспертиз, а именно: гс -ударственная экологическая экспертиза, ведомственная экологическая экспертиза и общественная (научная) экологическая экспертиза. Основное отличие между ними состоит в неодинаковом статусе принимаемых ими решений. Заключение государственной экологической экспертизы в отличие от'вышеназванных видов экспертиз, носит обязательный характер и обеспечивается принудительной силои государства.
7. В целях совершенствования действующего законодательства в области экологической экспертизы и приведения его в соответствие с кормами международного права и развивающимися рыночными отношениями, унификации подходов к регулированию экологической экспертизы требуется разработка и принятие специальных нормативно-лравовипактов в области экологической экспертизы в форме Конвенции в рамках Содружества- Независимых Государств и законов на уровне суверенных государств.
Важное значение в совершенствовании законодательства в области экологической экспертизы должно принадлежать, по мнению
диссертанта, систематизации действующего законодательства, которая должна осуществляться параллельно с разработкой и принятием других национальных нормативно-правовых актов, в частности, поресурсных актов, актов в области атомной энергетики и ядерной безопасности, инвестиционной деятельности и других актов, рейдирующих экологически опасные виды хозяйственной и иной деятельности государств.
Практическое, значение, работы заключается в том, что она в определенной степени восполняет имеющийся пробел в исследоьаниях правового регулирования оценки воздействия на окружающую среду в зарубежных странах, а также впервые в отечественной юридической науке рассматривает эколоютескую экспертизу ках процесс; состоящий из ряда этапов, основное назначение которых, состоит в определении * характера и уровня экологической безопасности' намечаемой и осуществляемой деятельности и связанных с ними последствий до, в процессе и после реализации проекта. В то вреш как предыдущие исследования в данной области ограничивались пониманием экологической экспертизы исключительно как деятельности, осуществляемой с целью проверки соответствия закладываемых в проекте решений требованиям природоохранительного законодательства исключительно до принятия решения о реализации проекта.
Другим достижением данного исследования является разработка концепции института экологической экспертизы и его правового регулирования в' рамках Содружества Независимых Государсто и суверенных государств, имеющая принципиально важное практическое и научное значение для обеспечения экологической безопасности этих государств. Положения, выводы и рекомендации, высказанные автором представляют важное практическое значение для работников государственных эколого-эксперпшх органов, ученых и специалистов, занимающихся вопросами планирования, проектирования объектов развития, организации и деятельности промышленных предприятий и их объединений, а также преподавателей высших учебных заведений, слушателей и студентов институтов и курсов повышения квалификации и переподготовки кадров.
Апробация результатов исслеповангч и внедрение. Основные положения, выводы и рекомендации диссертанта были изложены в опубликованных работах, а также в докладах и сообщениях на совещаниях п Главной государственной экологической экспертизе Госкомприроды и Минприроды СССР и РСФСР, на научно-практических конференциях и семинарах по экологической экспертизе в Чимкент-(1990 г.) и Москве (1990 г.) на совещаниях в Комитете по экологии и рациональному использованию природных ресурсов Верховного Совета РСФСР (1990-1992 гг.)
Выводы и предложения диссертации были использованы диссертантом при участии в разработке ря^а нормативно-правовых ак-^а в области охраны природы (проею Закона СССР об охране природы, проект Закона СССР и РСФСР об экологической экспертизе, проект Экологического кодекса РСФСР, проект Закона СССР об использования атомной энергии к ядерной безопасности, проект Положения о государственной экологической экспертизе в СССР, проекты положений об экспертной комиссии и статусе эксперта государственной экологической экспертизы и др.).
Выводы и -предложения диссертанта использованы им при разработке соответствующих разделов Государственной программы "Безопасность", прн подготовке заточений на проекты нормативно-правовых актов (Основ лесного законодательства Союза ССР и республик, Закона СССР о государственном контроле, Закона РСФСР и Казахской ССР об охране окружающей природной среды и др.), а также при чг^'чи лекций и проведении семинарских занятий в институтах повышения квалификации и переподготовки руководящих работа, .лов и специалистов в области охра.. I природ I.
Структур:: работы, Диссертация изложена на 240 страницах машинописного текста. Она состоит из ведения, трех глав, 5 т "блиц, 3 рисунков и списка использованной литературы. Структура работы позволтет последовательно исследовать теоретические и практические аспекты темы. В работе рассмотрены понятия и сущность оценки воздействия на окружающей среду как важнейшего элемента механизма экологической безогчсь^сти в зарубежных странах (глава I), правовое
регулирование оценки воздействия на окружающую среду в развитых зарубежных государствах (глава II), организационно-правовые проблемы экологической экспертизы в суверенных государсшах - субъектах бывшего Союза ССР (глава III).
Содержание работы. Во введении обосновывается Шбор темы, ее актуальность, определяется предмет, цели, задачи диссертационного исследования, его методологическая и теиретк*геская основы; раскрываются научная новизна и практическая значимость работы; формулируются осноиные положения, которые выносятся на защиту, содержатся сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе "Понятие и сущность оценки воздействия на' окружающую среду как важнейшего элемента механизма экологической безопасности" раскрываются понятие, цели, задачи, принципы, определяются объекты и субъекты оценки воздействия на окружающую среду в зарубежных государствах.
В главе на основе многочисленных иностранных и отечественных источников приводятся факты углубляющейся деградации природной среды, раскрываются основные ' направления и противоречия взаимодействия общества и природы.
Реальность угрозы существованию человеческой цивилизации, возможный масштаб и последствия экологической катастрофы, отмечается в работе, обусловливают необходимость срочного создания эффективных механизмов, реализация которых обеспечила бы быстрое и эффективное решение экологических проблем.
Одним из таких механизмов стал формирующийся в последние годы в зарубежных государствах механизм экологической безопасности, важнейшим элементом которого является институт оценки воздействия на окружающую среду. Огчовное назначение данного института заключается в определении характера и степени воздействия намечаемых к реализации и действующих объектов экономического развития на окружающую среду. Его использование позволяет не только определять и своевременно предвидеть последствия воздействия указанных объектов, но и, что особенно важно, давать научно-обоснованные рекомендации лицам (органам), принимающим решения
для их последующих проработок с экологических, социальных, технических и экономических позиций в конкретных природных условиях.
Несмотря на значительны!" опыт, накопленный зарубежными странами более чем за 20-летний период проведения ОВОС, ее методологическая и методическая база до настоящего времени разработаны еще недостаточно полно и четко. На практике и в исследованиях ряда ученых и специалистов разных стран на сегодняшний день кет единого понимания как самого института ОВОС, так и отдельных его элементов, составляющих его методологическую базу, в частности целей, задач, принципов, содержания ОВОС, статуса •йричямаемда во результатам ее проведения решений и тд. В этой связи, диссертантом предпринята попытка проанализировать имеющийся зарубежный опыт в этой области и высказать свое отношение по отдельным наиболее важным элементам методологии ОВОС и прежде всего в отношении понятия оценки воздействия на окружающую среду.
В диссертации приводится ряд определений ОВОС, разработанные рабочими группами Научного комитета по проблемам окружающей среды (СКОПЕ) Программы ООН по окружающей среды (ЮНЕП) и Европейской Экономической комиссии ООН, а также американскими учеными Д.Хтшром и Д.Хейгерти. Выделив в них общие и частные черты, автор приходит к выводу, что под ОВО'С следует понимать деятельность, направленную на определение характера и степенн потенциального воздействия намечаемого проекта, либо действующего объекта на окружающую среду, а также (ожидаемых) экблогических и связанных с ними социальных и экономических последствий до, в процессе и после реализации проекта.
Представляя собой процессуальную деятельность, оценка воздействия на окружающую среду, по мнегчю диссертанта, должна включргь в себя ряд этаг.зв, в частности, предварительную оценку воздействия проектов л объектов экономического развития на окружаюидую среду; полномасштабную оценку воздействия ка. намечаемой, так и осуществляемой деятель, .ости на окружающую среду; обзор воздействия проектов и объектов экономического развития и
послепроекткый анализ дейстъ/ющих объектов, в той числа раагз прошедших обзор ОВОС. Указанные стадии образуют единый процаог изучения, анализа, прогнозирован™, оценки и проверки воздействий намечаемой и осуществляемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду цо, в период и после реализации соответствующего проек.а.
Анализ зарубежного законодательства показывает, что цсям оценки воздействия на окружахш»уи> среду в настоящее время определяются е основном целями общественногс развития соответствующего государства, которые (по мере их достижения или, наоборот, отдаления) являются во многом субъективными. Г ¿ализаш^я целей ОВОС, утверждается г диссертации, осуществляется в зарубежных странах путем рационального сочетания экономических и экологических законов развития на основе экспертизы альтернативных решений политики развития производительных сил и" полностью опирается на действующую систему законодательных и подзаконных актов, а также деятельность органов государственного управления и контроля.
Важное место в данной работе уделяется принципам организации и прокедслия ОВОС. К ним отнесены: обязательное«» вршушш предварительной оценки воздействия любой экологически значимой деятельности; законодательное определение критериев проектов, подлежащих обаятельной ОВОС; соответствие масштаба и объема исследований "тепени экологической значимости рассматриваемого проекта (объекта); гласность и учет мнения всех заин.ересованных сторон в реализации соответствующего проекта, включая общественность, „о завершена оценки воздействия на окружающую среду и пршигия решения о реализации намечаемого проекта; научная обоснованность, законность и комплексность ОВОС; многовариантность проектных решений; уведомление государств, обмен информацией о (потенциальном) воздействии (намечаемой) осуществляемой деятельности на окружающую с;>е."у, могущей оказать значительное ел деистш.^ па > .<ружающую сроду сопредельных государств. Данные принципы, подчеркивается в исследовании, носят общий характер и
могут уточняться при решении конкретных задач ОВОС как на национальном, так и на региональном и международном уровне.
Результаты анализа законодательства и практики проведения СЕСС в зарубежных государствах позволяют выделить четыре групьл вцдоз деятельности и проектов подлежащих ОВОС, реализация которых связана с негативным воздействием на состояние окружающей среды. К ним откгсе&ы: а) предплановые, предпроектные и проектные документы л материалы, обосновывающие хозяйственную и иную .экологически опасную деятельность; б) проекты законодательных и иных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы природопользования и охраны окружающей среды; 5) опытные образцы, проектная документация на создание повой тезшшъ тех-элогчи, материалов и веществ; г) действующие объекты экономического развития. В диссертации излагаются особенности ОВОС в зарубежных странах каждой и. названной группы объектов, подлежащих оценке.
• Анализ законодательства зарубежных стран в области ОВОС показывает, что су6глетами правоотношений, связанных с организацией и проведением оценки создьЛстяия на окружающую среду могут выступать как государственные, частные, общественные и иные предприятия, учреждения, организации» так и граждане, в случае, когда предпринимаг мая ими деятельность Может ока:—ть воздействие .¡а окружающую среду.
Основаниями осуществления ОВОС в зарубежных странах, как правило, являются: с "щее требований о проведении ОВОС, закрепляемое в законодательном акте об ОВОС; специальное требование о проведегчи ОВОС, закрепляемое в отраслевых законах либо в подзаконные актах; индивидуальное требование о проведении ОВОС (т.е. для гчеог проекта отдельно), определяемое в актах органов исполнительной власти.
Административное управление деятельностью по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется, как правило, специально упо-номоченными на то государственным: органами.
Наряду с названными выше элементами методологии оценки воздействия на окружающую среду, важное место в диссертационном
исследовании уделено методам ОБОС. В настоящее время в науке и практике зарубежных стран разработано и используется значительное число таких методов. В данной работе рассматриваются основные из них: контрольные листы, матрицы, методы сетей, совмещенного анализа карт, оценки риска, прогнозирования социального воздействия и некоторые другие. В диссертации дается характеристика каждого из названных методов, определяются их достоинства и недостатки. Констатируется, что данные методы в настоящее время служат в основном лить одним из исходных, а не основных мотивов принятия решения об осуществлении того или иного п{" екта.
Во второй главе, озаглавленной "Правовое регулирование оценки воздействия на окружающую среду в развитых зарубежных странах", проводится анализ законодательства в области ОВОС ряда зарубежных государств-США, Канады, Великобритании, Нидерландов и Европейского Экономического Сообщества.
В данной главе исследуются: способы правового регулирования ОВОС; управление оценкой воздействия на окружающую среду; процедура и порядок проведения оценки; место и роль ОВОС в системе принятия решений; статус заключений обзора ОВОС; требования к документам, представляемым на оценку; участие общественности в проведении ОВОС; контроль за реализацией заключений обзора ОВОС.
Анализируя в сравнительном аспекте законодательство зарубежных государств, автор отмечает, что регулирование организации и проведения оценки воздействия на окружающую среду осуществляется в основном путем издания законодательного акта (США, Нидерланды, Германия) либо путем принятия акта органом исполнительной власти (Канада Великобритания, Австрия).
Наиболее распространенным в настоящее время является второй способ. Он характерен для большинства стр' I мира, осуществляющих ОВОС. Из: юние практики проведения СВОС на основе решения органа исполнительной я пасти свидетельствует однако о его меньших, в сравнении с законодательным способом регулирования, организационно-правовых возможностях, недостаточной последовательности и
оперативности проведения' оценки. Он более лоялен и менее требователен по отношению к заказчику замечаемой деятельности.
Анализ зарубежного законодательства показывает, что законодательный способ регулирования ОВОС отражает общественную потребность более высокого уровня правового регулирования эколого-экспертных отношений. Практика проведения ОВОС в зарубежных странах показывает, что законодательный способ регулирования эколого-экспертных отношений более динамичен,последователен л эффективен. В настоящее время довольно четко просматривается тенденция именно законодательного регулирования данной деятельности.
Управление оценкой воздействия на окружающую среду в зарубежных странах осуществляется, как правило, путем установления соответствующих правовых требований кэ ее организации и проведению, методологическому* методическом., финансовому и материально-техническому обеспечению.
Административное управление ОВОС лсущестштяется в основном самостоятельными структурными подразделениями п составе государственных исполнительно-распорядительных структур-министерств, агенств, департаментов по стране окружающей среды. Компетенция указанных подразделений в настоящее время в разных странах неоднозначна, однако, национальная и международная практика свидетельствует о тенденциях к ее универсализации.
Анализ организации и проведения ОВОС а зарубежных государствах свидетельствует, что процедура ОВОС, как правило, интегрируется в процесс планирования (проектирования) и принятия решений о реализации намечаемой деятельности, осуществление которой может оказать Воздействие на состояние окружающей среды.
В общем плане роль и функция ОВОС в процессе принятия решений состоят в том, чтобы получать и распространять достоверную научно-обоснованную информацию о возможных последствиях для окружающей среды от реализации намечаемой либо осуществляемой деятельности.
Анализ правового регулирования и практики проведения ОВОС в зарубежных государствах показывает, что роль и значение ОВОС и
системе принятия решений возрастает по пере развития и усложнения общественных экологических отношений. В США, Нидерландах и других странах она уже не госпринимается как абстрактный элемент в системе принятия решений, который можно принять во внимание, а можно проип лрировать. В этой системе, ОВОС играет все более доминирующую роль и имеет в определенных случаях определяющее значение в процессе принятия окончательно; о решения.
В развитых зарубежных странах. порчдок провед- чия оценки воздействия на окружающую среду, несмотря на отдельные частности, идентичен. Данный порядок включает в себя ряд стадий: предварительную оценку, оценку воздейсзия на окружающую среду, обзор оценки воздействия на окружающую среду и п^сл "проектный анализ.
Основой порядка проведения ОВОС в зарубежных странах являются критерии или руководящие принципы отбора проектов, в отношении которых проведение ОВОС желательно, а также перечень видов проектов, в отношении которых хотя и допускаются некоторые исключения, проведение ОВОС является обязательным. В последние годы в некоторых странах, в частности в США, Нидерландах, имеется перечень проектов, в отношении которых необходимо также составление Заявления об экологических последствиях (в США-Заявление о воздействии на окружающую среду). Основной отличительной чертой, . объединяющей указанные методы является экологическая' значимость и • степень потенциально"' экологической опасгости намечаемых проектов.
В зависимости от экологической значимости и степени потенциальной экологической опасности намечаемых . проектов, законодательством зарубежны государств предусматриваете соотр "тствующий порядок (процедуры) проведения ОВОС. Основные требозлния по порядку проведения ОВОС, определению обязанностей заказчика намечаемой деятельности, • государственных эколого-экспрртных органов, срокам и процедурам рассмотрения документов, представляемых на оценку, детально исследуются в данной, главе. По материалам анализа практики США, в диссертации приводится пример .'гхж'деиия ОВОС проекта строительства водосборчого бассейна на реке
Уилинг-Крик для защиты от наводнений г.Уилинг, расположенного в Западной Вирджинии
В диссертации отмечается, что практически во всех странах,осуществляющих ОВОС, заключения по ее результатам носят рекомендательный характер. В некоторых странах посредством судебной практики (США, Япония) или установления соответствующих законодательных требований (Нидерланды) заключениям ОВОС придается обязательный характер. В настоящее дремя. наблюдается тенденция обеспечивать обязательность учета заказчиком проекта при принятии им окончательного решения, выводов и рекомендаций, изложенных в заключениях ОВОС путем рьлизации различных параллельных механизмов-через выдачу разрешений на природопользование (Великобритания), подачу исков в суд, в арбитраж (Канада, Франция, Австрия.)
В большинстве стран, осуществляющих ОВОС, контроль за выполнением заключений, принятых по результатам обзоров ОВОС проводится государственными зколого-экспертными или природоохранными органами, аудиторскими службами, а также общественными природоохранными организациями и движениями.
Критически оценивая правовое регулирование ОВОС в зарубежных странах, автор обращает внимание на недостатки в этой деятельности. Одним из основных • недостатков зарубежного законодательства, по его мнению, является рекомендательный характер в ряде стран заключений государственных органов, принимаемых по результатам рассмотрения ОВОС Качество составления заключений о воздействии на окружающую среду не всегда отвечает правовым требованиям. Многие заключения включают огромную описательную часть, в то время как конкретному анализу воздействия намечаемой деятельности (либо действующего объекта) на окружающую среду и рассмотрению альтернатив этой деятельности уделяется недостаточно внимания. Не во всех странах действующее законодательство предусматривает гарантии участия населения в процедурах рассмотрения ОВОС, неоправданно занижены требования к экологически опасным видам хозяйственной деятельности и др.
В третьей главе диссертации "Организационно-правовые проблемы экологической экспертизы в суверенных государствах, бывших субъектах Союза ССР" на основе анализа действующего законодательства ряда суверенных государств (России, Украины, Казахстана), исследования организационно-правовых аспектов проведения эколошческой экспертизы, обосновывается роль и назначение экологической экспертизы о механизме обеспечения экологической безопасности суверенных государств, раскрываются ее цели, задачи, принципы, определяются ее объекты и субъекту. Выясняются проблемы и определяются перспективы совершенствования правового регулирования данной деятельности в суверенных государствах и в рамках Содру ества Независимых Государств.
В работе отмечается, что в сисге '& эколош-правовых мер суверенных государств, направленных на оздоровление экологической ситуации, важная роль отводится механизму эколошческой безопасности,ключевым элементом которого является институт экологической экспертизы. Представляя еш как аналог зарубежного института оценки воздействия на окружающую среду, диссертант на основе анализа точек зрения ученьк-юристов (В-ИАндрейцев, ВЛШетров и др.) с учетом отечественной практики и зарубежного опы1 пооведения ОВОС, приходит к выводу о необходимости принципиальной корректировки данного понятия. По мнению диссертанта, экологическая экспертиза представляет собой деятельность, направленную на определение характера и уровня экологической безопасности намеч-^мых проектов и действующих объектов и связанных с ними соцг льных, экологических и экономических последствий до, в процессе и после реализации проекта. В то же время, в юридической науке существует представление об экологической экспертизе как о деятельности, осуществляемой с целью проверки соответствия закладываемых в проекте решений требованиям экологического законодательства "сключительно до принятия решения о реализации проекта.
В рйооте подчеркивается, что как особая форма экологического планирования, прогнозирования и контроля, экологическая экспертиза
представляет собой процесс, состоящий из нескольких стадий: экспертизы результатов предварительной оценки воздействия намечаемых проектов и действующих объектов экономического развития на окружающую среду; экспертизы результатов оценки воздействия на окружающую среду; государственной экологической экспертизы и посяепроектиого экологического анализа действующих объектов экономического развития, в том числе прошедших ранее экологическую экспертизу.
Данный процесс практически охватывает все стадии создания и функционирования о&ьекта, начиная с момента возникновения идеи о создании объекта и заканчивая его послелеквидационным этапом.
В развитие понятия экологической экспертизы, в данной главе раскрываются ее цели, задачи, принципы, порядок ее проведения на каждой из описанных выше стадий, определяется механизм, обеспечивающий ее проведение, устанавливаются объекты и субъек- л экологической экспертизы. Анализ правового ре./лирования экологической экспертизы Суверенных государств показывает, что она проводится на основе законодательных и подзаконных актов.К числу законодательных актов в диссертации отнесены конституции суверенных государств, законы, постановления, другие решения Верховных Советов (Парламентов) этих государств. Из названных актов ведущее место в диссертации отводится законам, и, в частности, национальным законам об охране окружающей природной среды. Одной из отличительных особенностей этих законов является наличие в них самостоятельного раздела, регулирующего организацию и проведение экологической экспертизы. В главе дается обстоятельный сравнительно-правовой анализ названных разделов, других статей из этих актов, регулирующих вопросы экологической экспертизы, а также иных законов,устанавливающих данные отношения. Отмечается, что самую многочисленную группу правовых актов в области экологической экспертизы в сверенных государствах составляют подзаконные акты ( акты Президента, правительственные акты, акты местньос Советов народных депутатов, местной администрации, ведомственные акты) В диссертации приводятся наиболее важные из них, анализируются заложенные в них
требования, определяется роль и назначение каждого из названных видов актов.
Ь диссертации исследуются организационно-правовые вопросы проведения 'экологической экспертизы. Подчеркивается, что в соответствии с действующим законодательством суверенных государств, экологическую экспертизу могут осуществлять государственные, акционерные, кооперативные, общественные, научные и иные учреждения, организации и предприятия.
Из числа государственных учреждений, правомочных осуществлять экологическую экспертизу, автором выделяются органы-государственного управления общей и специальной компетенции, которые в зависимости от назначения, характера решаемых задач и осуществляемых функций наделены соответствующими зколого-экспершыми полномочиями. Раскрывается структура, полномочия этих органов в области организации и проведению» экологической экспертизы, детально исследуется порядок проведения экспертизы. Подробно анализируется опыт проведения экспертизы в Российской Фе; рации. Отмечаются недостатки и просчеты в этой работе. Обосновываются основные направления и способы совершенствования данной Деятельности.
Большое внимание в работе уделено организации и проведению экологической экспертизы в государственных, акционерных, кооперативных и иных предприятиях и организациях. Исследуется • вопрос о статусе и полномочиях этих образований. Подчеркивается, что экологическая экспертиза осуществляется ими в составе с технической и экономической экспертизами. Анализируется практика организации и проведенк: ими экологической экспертизы, выделяются недостатки и обосновываются предложения по совершенствованию ими этой деятельности.
Важ"ое место в диссертации уделено вопросам организации и проведения общественной экологической экспертизы. Анализируется законодательство суверенных государств в данной области. Выявляются особеннос-и ее организации и порядка проведения. Формируются
предложения по совершенствованию правового регулирования этой деятельности.
На основании проведенного анализа методологии и правового регулирования организации и проведения экологической экспертизы в суверенных государствах, автор приходит к выводу о том, что совершенствование правового регулирования экологической экспертизы должно осуществляться по двум основным направлениям. Первым и основным таким направлением должна стать- разработка законодательных актов. Такими актами должны стать национальные законы об охране окружающей природной среды и экологической экспертизе. В диссертации детально обосновывается нормы, которые должны быть включены, по мнению диссертанта, в каждый из названных законопроектов. Особая роль в правовом регулировании данной деятельности отводится закону об экологической экспертизе, разработка и принятие которого должна составить правовую базу для принятия законодательных и подзаконных актов по экологической экспертизе национально-государственными и административно-территориальными образованиями суверенного государства, с учетом своих природных, национальных и иных особенностей. В диссертации детально описывается структура названного законопроекта и нормы которые он должен содержать.
Важным этапом в развитии й совершенствовании правового регулирования экологической экспертизы должна стать систематизация действующего законодательства в давной области. Систематизация законодательства должна осуществляться параллельно с разработкой и совершенствованием других нормативно*йравовых актов, развивающих и дополняющих закон об экологической экспертизе. Другим направлением совершенствования правового регулирования экологической экспертизы в суверенных государствах должна стать разработка и принятие подзаконных актов. .Такими актами, по мнению диссертанта, должны стать положения о государственной экологической экспертизе, поетепроектном экологйческом анализе и некоторые другие. В. работе налагаются основные вопросы, которые должны быть отражены в этих и иных нормативно-правых актах. Обосновываются меры по
укреплению статуса органов государственной и ведомственной экологической экспертизы, определяются их полномочия.
Образование Содружества Независимых Государств, ориентация входящих в " него государств на создание объединенного рынка и проведение согласованной экономической политики, делает необходимым согласование экологической политики этих государств и, в частность', политики и области организации и проведения экологической экспертизы.}} этой связи, в диссертации обосновывается необходимость принятия Конвенции СНГ об экологической экспертизе проектов и объектов экономического развития в трансграничном контексте. Другой очевидной мерой в данном направлении, по мнению автора, является принятие в рамках Содружества ряда правовых и нормативно-технических актов (межгосударственные соглашения, стандарты, правила), регулирующие особо значимые для суверенных государств вопросы охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов.
В целях координации деятельности государств-членов СНГ по вьп мнению названной Конвенции СНГ, в диссертации обосновывается необходимость создания специального органа - межгосударственной комиссии.
Реализация указанных в диссертации мер позволила бы, по мнению диссертанта, создать необходимую правовую, нормптшшо-техкическую и инструктивно-методическую базу длл дальнейшего ' совершенствования организации и проведения экологической экспертизы как в суверенных государствах, так и в Содружестве Нсз-шгимых Государств. Что в свою очередь создало бы условия для сохранение окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, более быстрого и эффективного решения экономических и социальных проблем, органичного включение суверенных государств" в систему р: точных отношений западноевропейских стран и мирового сообщества.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Е,лн допущен ущерб.// Природа и человек//,М., 1983 г., N3.
2. Оценка вездейстзия на окружающую среду в РГидерллпдах. //Проблемы окружающей среды и природных ресурсов//М., 3990 г,N7.
3. Правовые и административные меры по охране природы.Межведомственьый доклад "Состояние природной среды в СССР в 1988 году"// Под редакцией В.Г.Соколовского// Госкомприрода СССР.-МЛссная промышленность, 1990 г. (а соавторстве).
4. Роль экспертизы в механизме обеспечения экологической безопасности.//Проблемы безопасности при чрезьычайных ситуациях.// М.1991 г.,№.
5. Экологическая экспертиза: правовые проблемы и перспективы.//Советское государство и право// М.,1591 г,N6.
6. Правовые и административные меры по охране природы Национальный доклад СССР к Конференции СОН 1992 года по окружающей среде и развитию. М.,1991 г. (в соавторстве).
подписано к печати 31.03.92 г. Тираж 100, зак. 309 Типография МЮ РО
