АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационные и правовые основы деятельности по формированию положительного образа Федеральной Службы Судебных Приставов»
На правах рукописи
Ряховский Кирилл Борисович
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ФОРМИРОВАНИЮ ПОЛОЖИТЕЛЬНОГО ОБРАЗА ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ
Специальность 12.00.14 — Административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
I ь ЯНЗ 2015
Москва — 2015
005558117
005558117
Работа выполнена на кафедре организации службы судебных приставов и исполнительного производства Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент,
Гуреев Владимир Александрович
Официальные оппоненты: Мартынов Алексей Владимирович,
доктор юридических наук, доцент, ФГАОУ ВО «Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского» (национальный исследовательский университет), профессор кафедры конституционного и административного права
Деготь Борис Евгеньевич, кандидат юридических наук, инспекция Федеральной налоговой службы № 34 по г. Москве, начальник отдела истребования документов
Ведущая организация: ФГЪОУ ВПО «Петрозаводский государ-
ственный университет» (ПетрГУ)
Защита состоится 19 февраля 2015 года в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГЪОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» по адресу: 117638, г, Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» и на официальном сайте: http://rpa-mu.ru/.
Автореферат разослан 16 января 2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета,.
кандидат юридических наук, доцент 3. В. Каменева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В последнее время актуальность популяризации деятельности государственных органов значительно возрастает. На самом высоком уровне неоднократно поднимался вопрос о том, что в целях повышения эффективности функционирования государственных структур, по своему назначению призванных действовать в целях достижения общественного благополучия по самым важным направлениям (борьба с коррупцией и преступностью, социальная защита населения и т. д.), крайне необходимо не только сделать государственную службу более привлекательной для потенциальных кадров, но и сформировать общественное одобрение ее деятельности.
Сегодня в юридической науке существует мнение, что право является выражением воли государства от имени народа1. Общесоциальная сущность права согласно такому подходу заключается в его понимании как волеизъявления народа, нравственных начал и меры свободы2. Можно сказать, что диссертационное исследование состояния законодательства РФ на предмет содержания норм, связанных с деятельностью по формированию образа Федеральной службы судебных приставов (ФССП России), в некотором роде является связью права и общества. Этот вывод также основывается и на социологической теории права. Так, согласно данной концепции в основу понятия права положены общественные отношения, защищаемые государством. Иными словами, общество и право рассматриваются в указанной теории в качестве целостных и взаимосвязанных явлений, а изучению подлежат не только нормы права, но и вся совокупность сложившихся в обществе правовых отношений3.
Автор склонен полагать, что такой подход справедлив и для административного права, в связи с чем приходит к выводу, что у органов исполнительной власти существует необходимость в формировании положительного восприятия их деятельности, которая находит свое отражение и с практической стороны путем закрепления соответствующих норм. Отсюда, учитывая сказанное выше и проецируя его на органы принудительного исполнения, следует деятельность ФССП России по формированию ее положительного образа. Более того, наличие данной деятельности может являться подтверждением существования одноименной функции ФССП России, поскольку служит ее фактической реализацией.
1 См.: Макуев Р. X. Теория государства и права : учебник. М. : Норма : Инфра-М, 2010. С. 257.
2 См.: Теория государства и права : учебник / отв. ред. В. Д. Перевалов. М.: Норма : Инфра-М, 2011. С. 128.
3 См.: Там же. С. 138-139.
Важность эффективности судебной системы напрямую вытекает из ст. 46 Конституции РФ. Актуальность данной проблематики особенно возрастает в свете принятой государственной программы Российской Федерации «Юстиция»4. Однако согласно имеющейся статистике5 каждое пятое решение суда сегодня не исполняется или исполняется не в должной мере. Один этот факт ставит под существенную угрозу реализацию права на судебную защиту нарушенных прав, закрепленного в Конституции РФ, поскольку без фактического претворения в жизнь эффективность решения суда весьма сомнительна . Согласно ст. 5 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» обязанность по принудительному исполнению судебных актов возложена на ФССП России. В связи с этим от эффективности деятельности данной службы напрямую зависит действенность исполнительного производства и всей системы в целом.
Традиционно вопросам принудительного исполнения судебных актов и актов других органов и должностных лиц уделяется повышенное общественное внимание, и данный факт во многом объясняется осознанием подлинной роли исполнительного производства в механизме защиты прав и законных интересов граждан и организаций, поскольку данная деятельность непосредственно вытекает из правоохранительной функции государства7.
В государственной программе «Юстиция» в редакции распоряжения Правительства РФ от 04.04.2013 № 517-р отмечается, что одной из причин низкой эффективности деятельности ФССП России является ее негативный имидж. Таким образом, отсюда можно сделать вывод, что эффективная деятельность органа исполнительной власти, которым является ФССП России, в своей сфере непосредственно связана с тем образом, который он имеет в обществе. В свою очередь, данный образ, т. е. общественное восприятие, зависит от результатов, целей и задач деятельности Службы, ее кадровой политики, а также взаимодействия с обществом.
Более того, диссертант в ходе исследования приходит к выводу о возможности рассмотрения деятельности по формированию положительного образа ФССП России в качестве реализации одной из функций указанного органа исполнительной власти. Данное мнение вытекает как из
"См.: распоряжение Правительства РФ от 04.04.2013 № 517-р // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1743.
5 См.: Иванова О. В. ДемичевЛ.А. Право на судебную защиту и практический аспект его реализации // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 12.
6 См.: ОкуневЛ.А. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М. : БЕК, 1996. С. 206.
7 См.: IУреевВ.А. Проблемы идентификации концептуальной модели развития Федеральной службы судебных приставов в Российской Федерации : монография. М. : Статут, 2013. С. 4.
положений ряда нормативных актов, так и из того, что восприятие Службы в обществе имеет значительное влияние на ее практику и руководство.
В этой связи на основе проведенного анализа деятельности ФССП России и теоретических положений о функциях органов государственной власти автор делает вывод, что сегодня у ФССП России имеется самостоятельная функция по формированию ее положительного образа. Это важно, поскольку позитивное восприятие их деятельности в обществе взаимообусловливает и эффективность ее деятельности как таковой.
Вместе с тем, несмотря на наличие фактически проводящейся работы по формированию положительного образа Службы, конкретных правовых механизмов реализации данной функции сегодня в законодательстве не имеется. Необходимость разработки хотя бы основных начал такого механизма, который в организационно-правовом смысле упорядочил бы ведущуюся сегодня деятельность по формированию положительного образа ФССП России, во многом предопределяет актуальность настоящего диссертационного исследования.
Отмеченная выше государственная программа Российской Федерации «Юстиция» формирует основные направления развития, их цели и задачи с учетом необходимости формирования положительного образа ФССП России. В частности, она помимо изменений в законодательстве об исполнительном производстве предусматривает и значительные изменения в статусе Службы и самих судебных приставов, что, по сути, направлено не в последнюю очередь и на формирование ее положительного образа. В данном случае деятельность по формированию положительного образа органа государственной власти (а именно ФССП России) выступает элементом государственной политики, государственного управления, что придает ей известную важность и необходимость правового регулирования. При этом в современной юридической науке формируется точка зрения, согласно которой государственное управление рассматривается как деятельность государства по выполнению одной из его функций — исполнительской деятельности8. А учитывая, что для административного права управление — это сфера общественных отношений, составляющих его предмет9, можно сказать, что деятельность по формированию положительного образа ФССП России как элемент государственной политики, государственного управления полностью попадает в поле административного права.
При этом, по мнению диссертанта, категория образа Службы требуется административному праву для исследования восприятия ее деятельности, учет которого необходим для успешного функционирования органов принудительного исполнения и повышения их эффективности.
8 См.: Попов Л. Л. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение. М.: Норма: Инфра-М, 2011. С. 12.
9 См.: Там же. С. 7.
Вместе с тем необходимо разделять понятие образа в широком и узком смыслах. В первом случае он представляет собой именно ту категорию, которая необходима административному праву в связи с изложенным выше, а во втором произволен от статуса должностных лиц Службы.
Несмотря на важность деятельности ФССП России по исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц и признания необходимости целенаправленных мер по укреплению образа Службы, конкретной законодательной базы для этого на сегодняшний день не существует. Федеральное законодательство, регулирующее большую часть деятельности ФССП России, состоит из федеральных законов от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах». Ведомственные инструкции и подзаконные акты практически не охватывают областей, связанных с формированием положительного образа органа государственной власти. К сожалению, современные научные исследования констатируют; по выражению В. А. Гуреева, «несоответствие в большинстве случаев активности государственных служащих ожиданиям общества и, как следствие, низкой оценки эффективности их деятельности»10. Причиной такого положения вещей во многом является и отмеченный выше факт.
Вместе с тем в действующем законодательстве все же имеются некоторые очаги, связанные с влиянием на образ Службы, которые в практической реализации представляют интересующую автора настоящего исследования деятельность по формированию положительного образа. Безусловно, нормы, которые разобраны в настоящем диссертационном исследовании, не принимались с единственной целью сформировать положительный образ ФССП России, но косвенно они этому способствуют.
Рассматривая деятельность по формированию положительного образа ФССП России в качестве реализации ее одноименной функции, следует отметить, что организационно она также крайне мало выражена. В частности, в структуре Службы на сегодняшний день отсутствует подразделение, целенаправленно занимающееся указанной деятельностью. При этом, как справедливо отмечается в специализированной литературе А. Н. Чумиковым и А. Н. Бочаровьм, «государство на сегодняшний день не может выполнять свои функции, не взаимодействуя с общественными организациями и гражданами и не добиваясь их поддержки и одобрения, что, в свою очередь, диктует необходимость создания в государственных органах специальных подразделений (РЯ-служб)»".
10 Гуреев В. А. Эгаческие основы профессиональной деятельности судебного пристава при осуществлении им полномочий в сфере исполнительного производства // Сб. материалов Междунар. науч.-пракг конф. (е Казань, Казанский (Приволжский) федеральный университет; 8-11 июня2011 г.)/отв.ред. А. О. ПарфенчиковиД.Х.Валеев.М. :Сга1ут;2011.С. 196.
'1 ЧумиювА Я, БочаровМП. Государственный РЯ: связи с общественностью для государственных организаций и проектов: учебник. 2-е изд., испр. и доп. М.: Инфра-М, 2014. С. 94.
Функционирующего сегодня в ФССП России Отдела по взаимодействию со средствами массовой информации, к сожалению, явно недостаточно для полноценного формирования положительного образа Службы по всем направлениям, исследованным в рамках настоящей диссертации. Вектор такого взаимодействия в виде формирования позитивного восприятия в обществе деятельности Службы законодательно не задан. Кроме того, нет и четкой стратегии формирования положительного образа, оформленной организационно в виде концепции с запланированными мероприятиями, сроками и целями их реализации, а также правовой регламентацией деятельности по их достижению.
Таким образом, сегодняшняя недостаточность организационных и правовых основ, при помощи которых будет осуществляться один из элементов государственной политики, одновременно рассматриваемый автором в качестве функции Службы, — образ конкретного органа исполнительной власти — ФССП России, делает тему настоящего диссертационного исследования актуальной, а связь с государственным управлением вводит ее в сферу действия административного права.
Целями диссертационного исследования являются выявление имеющихся на сегодняшний день организационных и правовых основ деятельности по формированию положительного образа ФСПП России, а также выработка предложений для их дальнейшего совершенствования.
Достижение указанных целей определило постановку и решение следующих задач:
- изучить историко-правовые предпосылки деятельности по формированию положительного образа ФССП России;
- определить и исследовать понятие положительного образа ФССП России и правовую природу деятельности по его формированию, а также выявить основные направления данной деятельности;
- выявить основные принципы указанной деятельности и исследовать ее с точки зрения государственной политики;
- проанализировать законодательство и правоприменительную практику по всем раскрытым направлениям на предмет их текущего состояния с точки зрения влияния на образ ФССП России;
- разработать конкретные предложения по совершенствованию организационных и правовых основ деятельности по формированию положительного образа ФССП России.
Объект исследования. В качестве объекта настоящего диссертационного исследования приняты урегулированные нормами административного права общественные отношения, связанные с деятельностью по формированию положительного образа ФССП России.
Предметом исследования выступают нормы права, посредством которых осуществляется регулирование государственно-управленческой
деятельности, направленной на формирование положительного образа ФССП России, а также практика их применения. Кроме того, в предмет настоящего исследования также вошли и научные труды, посвященные административно-правовому регулированию данной деятельности.
Степень научной разработанности. Стоит признать, что комплексных исследований в области организационных и правовых проблем деятельности по формированию положительного образа ФССП России на сегодняшний день не проводилось. Однако в научной литературе имеется масса работ, касающихся основной сферы данной Службы — исполнительного производства, а также административно-правового регулирования сферы государственного управления.
Деятельность ФССП России, в частности исполнительное производство, его теоретические основы, практическая сторона и способы увеличения эффективности составляют сферу научных интересов таких ученых, как И. А. Аксенов, Н. Н. Бакурова, А. Н. Береснев, Д. Х.Валеев, М. А. Викут, В. А. Гуреев, В. В. Гущин, О. В. Исаенкова, М. Ю. Челышев, В. В. Ярков и др. Указанные авторы помимо конкретных правовых проблем исполнительного производства в своих работах также касаются и проблем его эффективности, взаимодействия ФССП России с иными органами и институтами гражданского общества, что можно считать хотя отдаленной и завуалированной, но все же в некотором роде разработкой формирования положительного образа Службы с правовых позиций.
Кроме того, нельзя обходить вниманием и тех ученых, которые, занимаясь проблемами административного права, уделяют внимание юридическому осмыслению государственного управления в этом свете. К их числу можно отнести А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, А. А. Кармолицкого, А. П. Коренева, Ю. И. Мигачева, Л. Л. Попова, Б.В.Российского, С.В.Тихомирова и др. Работы этих ученых весьма важны для настоящего диссертационного исследования, поскольку подводят теоретико-правовую базу под него с позиции административно-правового обоснования государственного управления, элементом которого, по мнению автора, выступает и деятельность по формированию положительного образа органа государственной власти.
Схожие с темой настоящей работы проблемы, но в отношении иных сфер государственной деятельности и государственных органов, также были предметом немногочисленных, но имевших место научных исследований. В частности, заслуживает внимания работа В. А. Смородиной «Организационно-правовые основы пропаганды безопасности дорожного движения»12, в которой автором рассматривается схожая с темой настоящей диссертации проблематика, а также используется родственная методология, однако на примере другой сферы деятельно-
12 См.: Смородина В. Л. Организационно-правовые основы пропаганды безопасности дорожного движения : дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2007.
ста. Имеется и ряд диссертационных исследований деятельности ФССП России и других органов исполнительной власти с позиций административно-правового регулирования государственного управления в этой сфере (работы А. А. Корнилова, С. В. Сазанова и др.).
При этом в области социологии и связей с общественностью проблематика формирования имиджа органов исполнительной власти разработана достаточно. В частности, можно назвать диссертационное исследование И. Г. Касаткина «Имидж органа исполнительной власти как управленческий ресурс»13, а также выделить работы таких авторов, как А. Н. Чумиков, М. П. Бочаров и др. Однако в названной сфере указанная проблематика не рассматривается с правовых и организационных позиций.
Таким образом, комплексных административно-правовых работ, прямо посвященных проблеме организационных и правовых основ деятельности по формированию положительного образа ФССП России, не имеется. Вместе с тем деятельности Службы в целом так же, как и административно-правовому регулированию государственного управления, в научном юридическом мире уделяется достаточно внимания, и в существующих исследованиях интересующая диссертанта тема косвенно затрагивается довольно часто.
Методологическая основа исследования. В ходе настоящего диссертационного исследования использованы как общенаучные, так и частные методы. Среди общенаучных методов применялись диалектический, формально-логический, историко-правовой методы.
Среди частных методов использованы сравнительно-правовой, конкретно-социологический, формально-юридический, а также метод государственного и правового моделирования.
Метод индукции применен в некоторых параграфах диссертации для формулирования теоретических знаний и классификации на основе данных эмпирических исследований.
Кроме того, применялся анализ положений нормативных правовых актов как в целом, так и их отдельных норм, а также метод толкования правовых норм.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно должно стать одним из первых комплексных исследований, посвященных напрямую организационным и правовым основам формирования положительного образа ФССП России. В ходе работы на основе анализа деятельности ФССП России по формированию ее положительного образа, по сути, выявлена новая функция органов власти, а также исследован возможный механизм ее реализации. В исследовании также проведен всесторонний детальный анализ как теоретических положений административного права и государственного управления,
"См.: Касаткин И. Г. Имидж органа исполнительной власти как управленческий ресурс : дис.... канд. социолог, наук. М., 2007.
касающихся функции формирования положительного образа ФССП России как элемента государственной политики, так и непосредственных юридических основ ее реализации на основе правовых аспектов деятельности Службы. При этом отличать эту работу от других и служить ее научной новизной будет именно комплексность и прямая нацеленность на проблематику деятельности ФССП России по формированию ее положительного образа.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы повизны положения:
1. Сформулированы базовые для настоящего диссертационного исследования понятия. Под образом ФССП России понимается ее общественное восприятие, складывающееся на основе эффективности деятельности и результатов взаимодействия и общения общества с представителями Службы. Вместе с тем положительным образом ФССП России является общественное одобрение ее деятельности, складывающееся на основе, во-первых, результатов ее деятельности в тазах общества; во-вторых, ее контактов непосредственно с обществом.
Через данные категории административным правом может исследоваться восприятие Службы в обществе в целях выработки новых приемов повышения эффективности ее деятельности, а также постановки перед ней новых задач.
2. На основе теоретических положений о функциях государства и его органов, а также анализа деятельности ФССП России по формированию ее положительного образа выявлена новая одноименная функция данного органа, отнесенная к категории сопутствующих и заключающаяся в комплексной целенаправленной деятельности, связанной с выработкой позитивного восприятия Службы, необходимого для более эффективного выполнения возложенных на нее задач и взаимодействия с обществом. Вместе с тем механизма реализации данной функции в настоящее время в четком виде не сформулировано, а также отсутствует основная концепция и организационная основа для такой реализации.
3. В целях реализации указанной функции на основе эмпирических данных выделены следующие направления деятельности по формированию положительного образа ФССП России, подразделенные на внешние и внутренние в зависимости от того, куда проецируется данная деятельность: на внутрироссийскую правовую действительность или же на международные отношения. К внутренним можно отнести: повышение прозрачности, открытости деятельности ФССП России, взаимодействие Службы со СМИ и общественными организациями, а также совершенствование правового статуса судебного пристава-исполнителя. К внешним же направлениям такой деятельности можно отнести международное взаимодействие ФССП России.
4. Деятельность по формированию положительного образа ФССП России является инструментом государственной политики в сфере деятельности Службы, а потому требует ее переосмысления.
В частности, организация указанной деятельности как реализации функции формирования положительного образа ФССП России потребует разработки и принятия одноименной концепции, всесторонне регламентирующей ее механизм и базирующейся на следующих принципах:
-взаимообусловленность направлений деятельности по формированию положительного образа ФССП России;
- приоритет развития специального статуса судебного пристава-исполнителя при осуществлении деятельности по формированию положительного образа ФССП России;
- влияние гражданского общества на деятельность по формированию положительного образа ФССП России;
- интеграция деятельности по формированию положительного образа ФССП России в международное правовое пространство.
5. В целях дальнейшего законодательного совершенствования административно-правового статуса судебного пристава-исполнителя для уделения внимания полномочиям, в наибольшей степени влияющим на образ Службы, разработана их классификация в зависимости от степени такого влияния. В частности, выделены значительно влияющие полномочия (полномочия судебного пристава-исполнителя по наложению ареста на имущество и денежные средства должника в банках, а также изъятию и принудительной реализации), достаточно влияющие полномочия (полномочия по получению информации, объявлению розыска должника, его имущества или розыска ребенка, обращению за содействием к другим органам власти и должностным лицам) и незначительно влияющие полномочия (полномочия по вхождению в помещения и хранилища, занимаемые должниками, и по даче гражданам и организациям, участвующим в исполнительном производстве, поручений, их вызову). Основным критерием отбора для классификации в данном случае является социальная значимость результата реализации полномочий.
6. Принимая административно-правовые меры по формированию материального обеспечения, улучшению социального положения и социальных гарантий работника ФССП России, государство своей деятельностью реализует функцию формирования ее положительного образа. Проявлением такой реализации в административно-правовом плане является принятие Кодекса этики и служебного поведения работника ФССП России. Он направлен на формирование и поддержание положительного морального облика работников органов принудительного исполнения, что неизбежно влияет на образ Службы в целом. При этом его несоблюдение в некоторых случаях может являться основанием для увольнения, что доказывает его властную, административно-правовую направленность.
7. Взаимодействию ФССП России с другими органами исполнительной власти должно быть уделено внимание при осуществлении деятельности по формированию положительного образа Службы, поскольку оно во многом определяет ее место в системе государственных органов в глазах участников исполнительного производства. В организационном плане такому взаимодействию необходимо более четкое и императивное правовое регулирование. В частности, его порядок следует закреплять в совместных приказах, обладающих более эффективным действием, нежели межведомственные соглашения. Вместе с тем при правовом регулировании взаимодействия ФССП России с иными органами исполнительной власти необходимо четко устанавливать алгоритм действий соответствующих должностных лиц, а также ответственность за его нарушение. Одним из возможных путей дальнейшего развития такого взаимодействия является делегирование в таких приказах полномочий по совершению отдельных исполнительных действий и применению мер принудительного исполнения иным органам исполнительной власти по поручению судебного пристава-исполнителя.
8. В целях практической реализации функции формирования положительного образа ФССП России выявлена организационная необходимость закрепления в Положении о взаимодействии ФССП России со СМИ принципов, направлений и целей такого взаимодействия:
-принцип необходимости использования собранной подразделениями по взаимодействию со СМИ территориальных органов ФССП России информации для повышения престижа Службы и формирования позитивного общественного мнения о ее деятельности и работниках;
- принцип приоритета информационной политики ФССП России;
- принцип взаимной ответственности.
В качестве направлений взаимодействия со СМИ выделяются:
- взаимодействие должностных лиц Службы со СМИ непосредственно при принудительном исполнении судебных актов, актов иных органов и должностных лиц (в том числе и путем установления информационного воздействия на должника);
- взаимодействие при освещении деятельности ФССП России.
Из направлений вытекают цели взаимодействия ФССП России и СМИ:
- формирование положительного восприятия Службы и ее деятельности в обществе;
- информационное содействие деятельности по принудительному исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц.
9. Деятельность по формированию положительного образа ФССП России в направлении международного сотрудничества происходит путем взаимодействия Службы с представителями иностранных государств и международных организаций по научно-практическим и правоприме-
нительным вопросам. В первом случае это обусловлено происходящим обменом опытом, что дает возможность преподнести в выгодном свете деятельность российских органов принудительного исполнения. Во втором случае происходит практическое соприкосновение российских и зарубежных органов принудительного исполнения, что оказывает влияние на эффективность отечественного исполнительного производства. Данные факты должны учитываться при организации деятельности Службы и совершенствовании ее правового регулирования.
Обосноваппость и достоверность результатов исследования обусловлены в первую очередь использованной при его проведении методологией, более подробно о которой было сказано выше. Указанные методы являются неоднократно примененными в других исследованиях и их эффективность подтверждена в научной литературе.
Кроме того, обоснованность и достоверность результатов настоящей диссертации продиктована и ее источниковедческой базой. В частности, при ее написании были исследованы и проанализированы труды ведущих авторов отечественной юриспруденции по вопросам административного права, исполнительного производства, информационного права и государственного управления. Также были исследованы взгляды и точки зрения отечественных и некоторых зарубежных ученых по отдельным вопросам социологии и иных областей знаний, необходимых для комплексного рассмотрения проблемы формирования положительного образа ФССП России.
Вместе с тем в источниковедческую базу настоящего исследования вошли нормативные правовые акты и международные договоры РФ.
Эмпирическую базу настоящего диссертационного исследования составил анализ деятельности ФССП России и некоторых ее территориальных органов по взаимодействию со СМИ, общественными и религиозными организациями, а также проведенные автором в период времени с сентября по декабрь 2013 г. и с февраля по май 2014 г. на территории Москвы и Московской области социологические опросы.
В первом случае было опрошено 297 респондентов, а во втором — 300. Среди них присутствовали и государственные служащие: 84 человека — в первом из проведенных социологических опросов и 102 человека — во втором. Также среди опрошенных были и стороны исполнительных производств: в первом опросе — 63 должника и 84 взыскателя, а во втором — 45 должников и 69 взыскателей.
Кроме того, в ходе работы над настоящей диссертацией были исследованы материалы 200 исполнительных производств, ведущихся в структурных подразделениях Управления ФССП России по Москве и Управления ФССП России по Московской области.
Теоретическая и практическая значимость работы. В теоретическом плане результаты настоящего диссертационного исследования могут быть использованы, например, для разработки,
корректировки и реализации концепции формирования положительного образа ФССП России.
С практической точки зрения результаты исследования могут быть использованы при разработке проектов нормативных правовых актов, регулирующих деятельность ФССП России в части организации мероприятий, прямо либо косвенно влияющих на образ Службы.
Глубокое теоретическое осмысление и исследование уже имеющихся практических наработок затронутой в настоящей диссертации сферы будет иметь практическую применимость, поскольку через него открываются возможные пути правового обеспечения реализации функции формирования положительного образа ФССП России. Таким образом, исследовав теоретические проблемы законодательства об исполнительном производстве и о ФССП России на предмет его влияния на образ Службы, диссертант делает указание на конкретные правовые механизмы его улучшения: внесение изменений в соответствующие нормативные правовые акты, изменение в организации работы и взаимоотношениях тех или иных государственных органов, общественных организаций и т. д. Это и обусловливает важную практическую значимость настоящего диссертационного исследования.
Кроме того, результаты исследования могут быть применены в педагогической деятельности при подготовке и повышении квалификации руководящего состава ФССП России и ее территориальных органов, а также судебных приставов-исполнителей.
Апробация результатов исследования. Результаты настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в ряде публикаций в юридической литературе. В частности, во время его написания было подготовлено и опубликовано восемь научных статей.
Кроме того, результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях, в том числе на восьмой и девятой Всероссийской научно-практической конференции «Державинские чтения» и научно-практической конференции аспирантов и соискателей «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов», а также были использованы при проведении семинарских и лекционных занятий со студентами.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Первая глава «Теоретические аспекты деятельности по формированию положительного образа Федеральной службы судебных приставов» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Историко-правовые предпосылки деятельности по формированию положительного образа органов принудительного исполнения», сопоставив теоретические воззрения на сущность государственной власти, ее органов и норм законодательства, связанного с исполнительным производством, а также некоторые материалы правоприменительной практики конкретных временных периодов, автор пришел к выводу о том, что на образ Службы судебных приставов, как и любого другого органа исполнительной власти, оказывает влияние господствующая в обществе идеология.
В свою очередь, отсюда делается вывод о том, что в законодательстве также закрепляются нормы, отражающие влияние господствующих на определенном историческом этапе теоретических взглядов и идеологий на образ Службы. А это неизбежно воздействует на восприятие, т. е. формирует образ органов принудительного исполнения. Данный факт можно расценить в качестве отдаленной предпосылки деятельности по целенаправленному формированию положительного образа ФССП России.
Во втором параграфе «Понятие положительного образа ФССП России, а также правовая природа и основные направления деятельности по его формированию» определяются ключевые дня дальнейшего рассуждения понятия, а также исследуется правовая природа деятельности по формированию положительного образа ФССП России и ее основные направления.
С позиций теории государства и права, опираясь на мнение таких ученых, как А. Ю. Аврутин14, Р. X. Макуев15 и П. И. Новгородцев16, делается вывод о том, что действие правовых норм во многом связано с авторитетностью издавших их органов, а также о связи права с нормами морали, что выявляет ключевым в подходе к пониманию образа Федеральной службы судебных приставов общественное мнение о ее деятельности.
Учитывая изложенное, под образом ФССП России автор понимает его общественное восприятие, складывающееся на основе эффективности его деятельности и результатов взаимодействия и общения общества с его представителями.
14 См.: Аврутин Ю. £ Государство и право. Теория и практика. М. : Юниги-Дана : Закон и право, 2013. С. 23.
15 См.: Макуев Р. X Теория государства и права : учебник. М.: Норма : Инфра-М, 2010. С. 327.
16 См. Новгородцев П. И. Историческая школа юристов. Сер. «Классики истории и философии права». СПб.: Лань, 1999. С. 13.
Базируясь на данных социологических исследований, а также на научных подходах к вопросу о восприятии органов государственной власти, в диссертации выявляются факторы, влияющие на оценку такого образа: эффективность выполнения возложенных задач должностными лицами ФССП России, а также степень урегулированности и налаженности взаимодействия со СМИ и общая открытость Службы.
В этой связи, по мнению диссертанта, положительным образом ФССП России является общественное одобрение ее деятельности, складывающееся на основе, во-первых, результатов ее деятельности в глазах общества; во-вторых, ее контактов непосредственно с обществом.
Далее на основе анализа сложившихся в науке теории государства и права подходов к деятельности государства и его органов автор приходит к выводу о том, что по своей правовой природе деятельность ФССП России по формированию ее положительного образа является формой реализации соответствующей функции этого органа власти.
Оттолкнувшись от данного вывода и базируясь на основе выделяемых в науке идеологической и информационной функции государства, в параграфе обосновывается наличие у ФССП России функции по формированию ее положительного образа. Воспользовавшись сущностной близостью задач и функций, а также разработанной В. А. Гу-реевым классификацией задач государственных органов, диссертант относит функцию формирования положительного образа Службы к категории сопутствующих, поскольку она обеспечивает деятельность ФССП России, хотя и не является функцией для реализации той задачи, ради которой первоначально и создавался данный орган власти.
Таким образом, в настоящей диссертации констатируется наличие у органов исполнительной власти функции, вытекающей из информационной и идеологической функций государства и заключающейся в комплексной целенаправленной деятельности, связанной с выработкой позитивного восприятия данных органов, необходимого для более эффективного выполнения возложенных на них задач и взаимодействия с обществом. Деятельность по формированию положительного образа ФССП России рассматривается автором в качестве реализации указанной функции.
На основе эмпирических данных проведенного диссертантом социологического исследования в совокупности с указанными выше теоретическими положениями выделены основные направления деятельности по формированию положительного образа ФССП России, условно подразделенные на внешние и внутренние в зависимости от того, куца проецируется данная деятельность: на внутрироссийскую правовую действительность или же на международные отношения. Так, к внутренним можно отнести: повышение прозрачности, открытости деятельности ФССП России, взаимодействие службы со СМИ и общественными организациями, а также совершенствование правового статуса судебного
пристава-исполнителя. К внешним же направлениям такой деятельности можно отнести международное взаимодействие ФССП России.
Третий параграф «Деятельность по формированию положительного образа Федеральной службы судебных приставов как элемент государственной политики и ее основные принципы» посвящен исследованию и осмыслению данной деятельности ФССП России с точки зрения государственной политики.
Опираясь на научные взгляды Г. В. Атаманчука, Б. В. Российского, Ю. А. Тихомирова и ряда других ученых на сущность государственной политики и государственного управления, а также на важность восприятия деятельности органов принудительного исполнения в обществе, диссертант обосновывает наличие у ФССП России задачи по формированию ее положительного образа.
В этой связи с учетом данного выше понятия образа Службы делается вывод о том, что он представляет собой некое воздействие на сферу принудительного исполнения, приоритет в которой принадлежит государству, а следовательно, по своей сути является инструментом государственного управления. В свою очередь, это обусловливает факт того, что образ ФССП России входит в правовое поле административного права, так как государственное управление и государственная политика представляют собой распорядительно-исполнительную деятельность. Таким образом, деятельность по формированию положительного образа ФССП России при условии того, что она в целом представляет собой элемент государственной политики, напрямую вовлечена в сферу действия административного права.
Опираясь на это, диссертанту представляется, что для формирования положительного образа Службы требуется полноценная концепция, которая бы содержала комплекс мероприятий, направленных на выработку в обществе позитивного восприятия деятельности органов принудительного исполнения.
Применительно к основным направлениям деятельности по формированию положительного образа ФССП России автором выводятся следующие принципы, на базе которых должна происходить реализация указанной концепции:
- взаимообусловленность направлений деятельности по формированию положительного образа ФССП России;
- приоритет развития специального статуса судебного пристава-исполнителя при осуществлении деятельности по формированию положительного образа ФССП России;
- влияние гражданского общества на деятельность по формированию положительного образа ФССП России;
- интеграция деятельности по формированию положительного образа ФССП России в международное правовое пространство.
Во второй главе «Направления деятельности по формированию положительного образа ФССП России», состоящей из четырех параграфов, произведен анализ организационно-правовых направлений деятельности по формированию положительного образа ФССП России.
В первом параграфе «Совершенствование административно-правового статуса судебного пристава-исполнителя и его влияние на образ ФССП России» в качестве такого направления рассматривается деятельность по совершенствованию такого статуса. В ходе исследования автор на основе мнения таких ученых, как Н. Н. Бакурова, Д. В. Павин, Ю. Н. Старилов, пришел к выводу о том, что большую роль в нем играют его полномочия. Так, именно полномочия обеспечивают практическое взаимодействие пристава и представителей общества, формирующих образ Службы в целом.
В целях выяснения влияния отдельных закрепленных в законодательстве полномочий судебных приставов-исполнителей на образ ФССП России в целом, а также отношения людей к деятельности судебных приставов автором проведено социологическое исследование, результаты которого позволили выделить новую классификацию полномочий судебного пристава-исполнителя, основанную на степени их влияния на восприятие ФССП России.
Данная классификация требуется для того, чтобы выявить наиболее приоритетные полномочия судебного пристава-исполнителя с точки зрения влияния на образ ФССП России, которые нуждаются в первостепенном совершенствовании и правовом регулировании.
В зависимости от степени влияния на образ ФССП России выделены значительно влияющие полномочия (полномочие судебного пристава-исполнителя по наложению ареста на имущество и денежные средства в банках должника, а также изъятию и принудительной реализации), достаточно влияющие полномочия (полномочия по получению информации, объявлению розыска должника, его имущества или розыска ребенка, обращению за содействием к другим органам власти и должностным лицам) и незначительно влияющие полномочия (полномочие по вхождению в помещения и хранилища, занимаемые должниками, и по даче гражданам и организациям, участвующим в исполнительном производстве, поручений, их вызову). Основным критерием отбора для классификации в данном случае, по мнению автора, является практическая и социальная значимость результата реализации полномочий судебного пристава-исполнителя.
Кроме того, принимая административно-правовые меры по формированию материального обеспечения судебного пристава-исполнителя, его социального положения и даже в некотором смысле морального облика, государство не в последнюю очередь влияет на восприятие ФССП России населением, т. е. согласно применяемой в настоящем диссертаци-
онном исследовании терминологии осуществляет деятельность по формированию положительного образа ФССП России.
Во втором параграфе «Организационные и правовые основы повышения информационной открытости ФССП России как направление деятельности по формированию ее положительного образа» рассмотрена информационная открытость Службы.
Информационная открытость рассматривается диссертантом как комплекс организационных мер, закрепленных законодательно, который базируется на их императивности и направлен на установление возможности получения обществом информации о деятельности ФССП России. Ее влияние на образ Службы обусловлено тем, что получение оперативной и достоверной информации гражданами о деятельности судебных приставов, несомненно, делает ФССП России более привлекательной для взаимодействия и снижает негативную настроенность по отношению к ней.
Таким образом, автор отстаивает мнение о том, что открытость и прозрачность исполнительного производства являются факторами, посредством которых осуществляется деятельность по формированию положительного образа ФССП России, потому что, по сути, они являются одними из инструментов восприятия обществом работы органов принудительного исполнения и взаимодействия с ними.
Кроме того, анализ действующего административного законодательства показал, что сегодня в нем имеются вполне конкретные меры, направленные на повышение информационной открытости исполнительного производства, оптимизацию и удобство получения информации о нем для пользователей системы принудительного исполнения, а следовательно, положительно влияющие на образ Федеральной службы судебных приставов. В частности, речь идет о ст. 6.1 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», разд. XV Регламента Федеральной службы судебных приставов, утвержденного приказом ФССП России 29.05.2012 № 256.
Третий параграф «Правовые основы взаимодействия ФССП России с другими государственными органами и институтами гражданского общества» посвящен анализу взаимодействия Службы с другими органами власти, СМИ и общественными организациями с точки зрения деятельности по формированию ее положительного образа.
В диссертации обосновывается позиция, согласно которой правовое регулирование межведомственного взаимодействия ФССП России в ходе исполнительного производства целесообразнее осуществлять путем издания совместных приказов, поскольку такой подход позволяет закрепить на уровне законодательства взаимные права и обязанности взаимодействующих органов, а следовательно, и ответственность за его несоблюдение, в отличие от межведомственных соглашений, на основе
которых преимущественно осуществляется такое взаимодействие сегодня. В силу этого данный подход, по мнению автора, более выгоден в свете формирования образа ФССП России.
Относительно взаимодействия со СМИ автором выведены его цели, которые целесообразно закрепить в Положении о порядке взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов со средствами массовой информации, утвержденном приказом ФССП России от 19.09.2007 № 509, дополнив его соответствующим разделом. В частности, такими целями могут являться формирование положительного восприятия ФССП России и ее деятельности в обществе, а также информационное содействие деятельности по принудительному исполнению судебных актов, актов иных органов и должностных лиц.
На основе обозначенных выше целей автором предлагается закрепить в указанном Положении следующее принципы:
- принцип необходимости использования собранной подразделениями по взаимодействию со СМИ информации для повышения престижа ФССП России и формирования позитивного общественного мнения о ее деятельности и работниках;
- принцип приоритета информационной политики ФССП России;
- принцип взаимной ответственности.
Помимо этого, по итогам исследования диссертантом подготовлен законопроект, являющийся приложением к настоящей диссертации, предполагающий внесение изменений в законодательство с целью определения практических инструментов взаимодействия ФССП России и СМИ и порядка их использования.
Диссертантом также рассматривается и взаимодействие с общественными организациями на уровне руководства Службы в целях выработки управленческих решений с учетом позиции общественности и на уровне практической стороны принудительного исполнения, т. е. при применении конкретных мер принудительного исполнения и совершении исполнительных действий.
В этой связи автор склонен полагать, что закрепление в Федеральном законе от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» нормы, регламентирующей условия и порядок привлечения общественных организаций к содействию судебным приставам могло бы иметь положительный эффект при формировании положительного образа ФССП России.
В четвертом параграфе «Организационные и правовые основы международного сотрудничества ФССП России как направление деятельности по формированию ее положительного образа» исследуются международные аспекты деятельности ФССП России с позиции формирования ее положительного образа.
В ходе исследования диссертант указывает на необходимость закрепления в Положении о Федеральной службе судебных приставов, утвержденном указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1316, нормы, устанавливающей приоритетную направленность международного сотрудничества Службы на позитивное представление об органах принудительного исполнения России в иностранных государствах. Кроме того, возможно также отдельно определить в разд. XII Регламента Федеральной службы судебных приставов, утвержденного приказом ФССП России от 29.05.2012 № 256, порядок взаимодействия по научным и правоприменительным вопросам, которые будут конкретизированы в самостоятельных правовых актах. Предполагается, что взаимодействие по научным вопросам может происходить в форме проведения совместных конференций, семинаров, взаимного привлечения экспертов для обмена опытом.
В заключении диссертационного исследования подводятся его итоги и приводятся основные сделанные в его ходе выводы. Кроме того, констатируется и обосновывается необходимость разработки, принятия и планомерной реализации концепции формированию положительного образа ФССП России.
С точки зрения организации для реализации указанной концепции потребуется план, который, по мнению автора, должен быть разработан при участии Общественного и Научно-консультативного советов при ФССП России в целях учета мнения общественности и научных подходов.
При этом, поскольку в настоящее время в центральном аппарате ФССП России отсутствует структурное подразделение, в задачи которого входила бы деятельность, непосредственно направленная на формирование положительного образа Службы, автор полагает целесообразным создание специальной комиссии по выполнению плана реализации концепции, подчиненной непосредственно директору ФССП России — главному судебному приставу РФ, и определение регламента ее работы.
При этом в основу такой концепции формирования положительного образа ФССП России, по мысли диссертанта, могут быть положены выводы, сделанные в ходе настоящего диссертационного исследования.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Эволюция образа органа исполнительной власти в контексте доктринальных воззрений и правоприменительной деятельности на
примере Федеральной службы судебных приставов / К. Б. Ряховский // Вестник Российской правовой академии. — 2013. —№ 1. — 0,4 п. л.
2. Правовые предпосылки формирования положительного образа ФССП России / К. Б. Ряховский // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2013. — № 5. — 0,4 п. л.
3. Взаимодействие коллекторов и судебных приставов-исполнителей и его влияние на образ ФССП России / К. Б. Ряховский // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2014. — № 8. — 0,3 п. л.
4. Влияние административно-правового статуса судебного пристава-исполнителя на образ ФССП России / К. Б. Ряховский // Вестник Российской правовой академии. — 2014. — № 3. — 0,3 п. л.
Другие публикации
5. Правовые основы формирования положительного образа Федеральной службы судебных приставов / К. Б. Ряховский // Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов : материалы науч.-практ. конф. аспирантов и соискателей (Москва, 5 июня 2012 года) / отв. ред. Б. В. Яцеленко. — М. : РПА Минюста России, 2012. — 0,26 п. л.
6. Образ органа исполнительной власти как элемент государственной политики на примере Федеральной службы судебных приставов / К. Б. Ряховский. // Восьмые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 14 декабря 2012 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 3 : Проблемы административного, финансового и налогового права / отв. ред. Б. В. Российский. — М. : РПА Минюста России, 2013. — 0,25 п. л.
7. Влияние взаимодействия Федеральной службы судебных приставов с другими государственными органами на ее образ / К. Б. Ряховский // Девятые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 13-14 декабря 2013 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 6 : Проблемы трудового, исполнительного и информационного права / отв. ред. В. Л. Гейхман. — М.: РПА Минюста России, 2014. — 0,25 п. л.
Комментарии законодательства
8. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Разделы 1-Н : постатейный науч.-практ. комментарий / К. Б. Ряховский ; под общ. ред. В. А. Гуреева ; науч. ред. В. В. Гущин. — М. : ЗАО «Библиотечка РГ», 2013. — 46 п. л.
Подписано в печать 27.11.2014. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 100 экз.
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
