АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организация государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике»
На правах рукописи
КОЧЕСОКОВ ЗАЛИМ ЛЬВОВИЧ
ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Специальность 12 00 14 - административное право,
финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидюридических наук
%
003066883
Ростов-на-Дону - 2007
003066883
Диссертация выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Северо-Кавказская академия государственной службы»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Акопов Леонид Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Рукавишникова Ирина Валерьевна,
Ростовский государственный экономический университет («РИНХ»);
доктор юридических наук, профессор Солдатов Александр Петрович, Краснодарский университет МВД России
Ведущая организация: Ростовский юридический институт
Министерства внутренних дел Российской Федерации
Защита состоится «19» октября 2007 г в 14.00 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 502 008 01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук при СевероКавказской академии государственной службы по адресу 344002, г Ростов-на-Дону, ул Пушкинская, 70, ауд 514
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СевероКавказской академии государственной службы
Автореферат разослан «18» сентября 2007 г
Ученый секретарь диссертационного сове
профессор ^ В В Макеев
Общая характеристика диссертационного исследования
Актуальность работы. Российская Федерация переживает в современный период сложнейший процесс социально-политических и государственно-правовых преобразований, нацеленный на становление подлинно эффективного федеративного устройства Это представляет собой весьма трудный многокомпонентный этап ее развития
В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (2000-2007 годов) определяются базовые принципы, без которых развитие Российского государства в новом веке немыслимо, а именно стабильная Конституция, подлинный федерализм, эффективный государственный аппарат, укрепление самоуправленческих начал, свободные демократические выборы, прочная законность, действенная независимая судебная власть
Исходя из этих фундаментальных ценностей, в настоящей работе речь идет о совершенствовании и дальнейшей институционализации важнейших устоев федерализма в рамках утверждения правовой государственности Это может быть достигнуто путем эффективной реализации как общих, так и региональных принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Анализируя предмет административного права, Ю М Козлов очень точно указал на то, что во всех видах управленческих отношений непременно участвует тот или иной исполнительный орган, ибо только он в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовывать в исполнительном варианте государственную власть1 Проблема заключается в том, что реализуемые на федеральном уровне сдержки и противовесы посредством разделения властей по горизонтали, дополняются системой сдержек и противовесов властных полномочий по вертикали между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Важным объектом проводимой ныне административной реформы наряду
1 См Алехин А П , Кармолицкий А А, Козлов Ю М Административное право Российской Федерации -М ИКД «Зерцало-М», 2001 С 16
с федеральной исполнительной властью стали органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации1
Проблемы создания оптимального механизма функционирования отношений федерализма и эффективной разработки научной правовой теории и практической реализации общих принципов организации органов государственной исполнительной власти привлекали и привлекают пристальное внимание как отечественных, так и зарубежных ученых
Весьма важное значение с этой точки зрения имеет необходимость осознания в российской государственно-правовой науке значения формирования такой федеративной системы, которая бы учитывала отечественные традиции и не копировала некритично зарубежные образцы конституционных федераций Только федеративное устройство Российского государства позволит обеспечить реальное включение всех видов и уровней властеотношений в решение проблем, стоящих перед гражданским обществом Данный тезис опирается на понимание федерализма через призму гармоничного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти посредством четкого закрепления разделения властей на децентрализованной основе Причем под самоуправлением здесь мы разумеем его политико-административное значение в качестве системы организации государственной власти, находящейся под рациональным контролем индивидов с развитым самосознанием Закрепляемое Конституцией Российской Федерации разделение властей означает свободное волеизъявление граждан как главного субъекта трехуровневых и одновременно трехсторонних отношений в Российской Федерации, выражаемых триадой гражданин - субъект Федерации - Федерация (в целом)
Новые возможности гармонизации федеративных отношений и согласования механизмов административного управления как на общегосударственном уровне, так и в субъектах Федерации были созданы принятым в 1999 г Федеральным законом об общих принципах организации законо-
' Подробнее об этом см Административная реформа в России Научно-практическое пособие / Подред СЕ Нарышкина, ТЯ Хабриевой -М Юрид фирма «КОНТРАКТ», ИНФРА-М,2006
дательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также последующими существенными дополнениями и изменениями, внесенными в указанный закон
Как справедливо отмечает Ж И Овсепян, в названном Федеральном законе «нуждается в совершенствовании регулирование организации исполнительной власти» на уровне субъектов Российской Федерации1
Крайне важно правильно определить место и роль руководителя высшего органа исполнительной власти республики как субъекта Федерации в общем механизме государственного управления2
Принимая во внимание вышеизложенное, в настоящей диссертации автор предпринял попытку комплексно рассмотреть теоретические и практические административно-правовые проблемы организации государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике
Состояние научной разработанности исследуемой темы Сложный системообразующий характер темы диссертации обусловил обращение к широкому спектру отраслей юридических знаний, а также к научным трудам в области политики, социологии, истории etc
Сформулированные в диссертации проблемы не могли быть разрешены без изучения и обобщения наиболее весомых достижений научной мысли, теоретических, методологических и прикладных источников госу-дарствоведения, теории и истории права и государства, конституционного права, административного права, государственного управления, финансового и информационного права в трудах таких российских ученых, как Р Г Абдулатипов, С А Авакьян, А С Автономов, JIВ Акопов, А П Алехин, Э Б Алаев, Г В Атаманчук, М В Баглай, Ю Г Барсегов, Б А Бар-ганджия, И Н Барциц, Д Н Бахрах, И JI Бачило, А А Безуглов, А А Белкин, Н А Боброва, Н А Богданова, JIФ Болтенкова, Н С Бондарь,
' Овсепян Ж И О совершенствовании федерального законодательного регулирования общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ // Северо-Кавказский юридический вестник 2006 № 3 С 3
2 Игнатюк Н А Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации М, 1999
И А Василенко, Н В Витрук, ОН Волкова, ПА Высоцкий, Б Н Габри-чидзе, Г А Гаджиев, В В Гошуляк, И В Гранкин, Э П Григонис, В С Джатиев, Р М Дзидзоев, М С Джунусов, Ю А Дмитриев, Д Е Дымов, Б П Елисеев, В Р Енгибарян, Б Б Задарновский, Д Л Златопольский, В В Иванов, И А Ильин, П П Ильинский, В Г Каменская, Л М Карапе-тян, А А Кармолицкий, Е Р Кастель, А Н Ким, А В Киселева, М Г Кириченко, Д А Ковачев, Ю М Козлов, Б И Козлова, А Н Козырин, Ф Ф Ко-кошкин, А Н Кокотов, Н М Колосова, Б С Крылов, Ю А Крохина, В А Кряжков, О Е Кутафин, Б Н Лазарев, В И Лафитский, В М Лебедев, И Д Левин, А И Лепешкин, В О Лучин, Ш Б Магомедов, Г В Мальцев, М В Мархгейм, М А Миттоков, Н А Михалева, А А Мишин, А А Мел-кумов, Ф X Мухаметшин, И В Мухачев, Г И Никеров, Ж И Овсепян, Л А Окуньков, А М Осавелюк, Г И Петров, М И Пискотин, В В Пусто-гаров, В А Ржевский, И В Рукавишникова, А П Солдатов, В Д Сорокин, И М Степанов, Ю Г Судницын, Б А Страшун, Г Т Тавадов, Ю А Тихомиров, Б Н Топорнин, Р А Тузмухамедов, В А Туманов, И А Умнова, Н А Ушаков, Т М Фадеева, Т Я Хабриева, Н Ю Хаманева, Г М Хачат-рян, АН Чертков, В.Е. Чиркин, О И Чистяков, ДЮ Шапсугов, С М Шахрай, Е В Шорина, Ю Л Шульженко, И Н Шумский, Б С Эбзеев, Э С Юсупов, А С Ященко и другие
Следует отметить особо труды, посвященные концептуальным вопросам организации государственной власти в субъектах Российской Федерации
Это, в частности, работы Р Г Абдулатипова, А Б Агапова, С А Авакь-яна, К С Вельского, В И Васильева, В В Гошуляка, М С Джунусова, Н А Игнатюка, 3 М Казачковой, В В Иванова, Л М Каралетяна, Ю М Козлова, Д А Ковачева, В А Кряжкова, В А Лебедева, В Н Лысенко, В Н Медведева, Г X Нуриева, А В Павлушкина, А.Х Пихова, А Е Постникова, Ю А Старилова, Л А Тхабисимовой, И А Умновой, Н Ю Хаманевой, В Е Чиркина, Д Ю Шапсугова, 3 Л Шхагапсоева, Э С Юсупова и других
Для полноты научного анализа теоретических аспектов исследуемой проблемы привлекались к рассмотрению труды выдающихся российских и зарубежных ученых (юристов, историков, социологов, философов и других), творивших в прошлые эпохи Из числа современных иностранных авторов изучались работы таких мыслителей, как Елазар Д, Лейпхарт А Р , Остром Винсент, Солник Стивен, Сьюзен П, Уокер Э , Фридрих С , Хайек Ф и других
Несмотря на некоторую активизацию диссертационных исследований вопросов федеративного устройства России и организации государственной исполнительной власти в республиках-субъектах Федерации, осуществленных юристами в последние годы, все еще сохраняются существенные пробелы и коллизии в понимании, постулировании и доказывании доктринальных гипотез и тезисов правового института организации государственной власти республик как субъектов Российской Федерации1
1 См Бондаренко А А Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы (12 00 14) / Институт государства и права РАН M , 2006 (автореферат диссерт канд юрид наук), Махина С H Административная децентрализация в Российской Федерации концепция и правовое содержание (12 00 14) / Воронежский госуниверситет Воронеж, 2006 (автореферат диссерт докт юрид наук), Мисрокова M 3 Конституционно-правовой статус Кабардино-Балкарской Республики в составе Российской Федерации (12 00 02) / Академия управления МВД России M , 2006 (автореферат диссерт канд юрид наук), Старовойтов А А Правовое регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Северо-Западного федерального округа (12 00 02 и 12 00 14) / Северо-Западная академия государственной службы СПб, 2006 (автореферат диссерт докт юрид наук), Филиппов H К Конституционное развитие республик - субъектов Российской Федерации (Опыт сравнительно-правового исслед ) (12 00 02) /РАГС при Президенте РФ/ M , 1999 (диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук), Гошуляк В В Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации (12 00 02) [Моек roc юрид академия] M, 2000 (автореферат диссерт доктора юридических наук), Енгибарян В Р Федерализм в современном мире правовой статус и основные черты (12 00 02) /РАГС при Президенте РФ/ M, 2000 (дисс канд юрид наук), Софрина 3 Ф Организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации (12 00 02) [Хабар roc техн ун-т] Хабаровск, 2000 (автореферат диссерт канд юрид наук), Елисеев А В Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов конституционно-правовое исследование (12 00 02) [РАГС при Президенте РФ] M , 2001 (автореферат диссерт канд юрид наук), Коновалов В А Совершенствование государственного аппарата в Российской Федерации конституционно-правовые аспекты (12 00 02) [РАГС при Президенте РФ] M, 2001 (автореферат диссерт канд юрид наук), Шарапов А А Конституционный принцип разделения властей и его реализация в республике-субъекте Российской Федерации (на материалах Чувашской Республики (12 00 02) [РАГС при Президенте РФ] M , 2001 (автореферат диссерт канд юрид наук), Безруков А В Конституционно-правовые аспекты взаимодействия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (12 00 02) [Урал гос юрид акад] Екатеринбург, 2001 (автореферат диссерт канд юрид наук), идр
Имеет место серьезный дефицит научных работ об организации системы государственной власти в Кабардино-Балкарской Республике и в особенности, исполнительной ее ветви
Отмеченные выше факторы в решающей мере обусловили объект, предмет, основную цель и задачи диссертационного исследования
Основная цель диссертационной работы заключается в осуществлении системно-логического анализа общих принципов, постулатов и закономерностей формирования органов государственной исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики в их имманентной взаимосвязи с общими конституционными принципами, закрепленными в Основном Законе Российской Федерации и федеральном законодательстве с учетом специфической природы их генезиса и развития
Исходя из этой базовой цели, ставились следующие конкретные задачи (подцели) проанализировать соотношение общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации с конкретной моделью их воплощения в конституционном законодательстве Кабардино-Балкарской Республики, раскрыть суть изменений, происходящих в правовом статусе Президента КБР как главы республики и ее исполнительной власти, определить новый статут Правительства Республики в системе ее исполнительной власти и его административно-юрисдикционные полномочия, выявить административно-правовые проблемы эффективной реализации принципов осуществления республиканской исполнительной власти и предложить пути оптимизации форм взаимодействия органов исполнительной власти, а также рациональной организации их структуры
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения в сфере организации государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике как субъекте Российской Федерации
Предметом исследования являются законодательные и иные нормативно-правовые акты федерального и республиканского уровней, правотворчество органов исполнительной власти, показывающие степень соот-
ветствия организации государственной исполнительной власти КБР общефедеральным принципам организации как императивным началам механизма администрирования на современном этапе развития Кабардино-Балкарии
Теоретико-методологическую базу диссертационной работы представляют испытанные методы научного познания как обобщающего (всеобщего) характера (историко-логический, системно-аналитический, диалектический, социально-психологический, политико-правовой), так и специальные (компаративно-правовой, функциональный, нормативный, формально-логический, структурологический, дедуктивный и другие) Применение указанных универсальных и частных методов позволило реализовать в процессе достижения вышеупомянутых целей вполне определенную консолидацию разнообразных аспектов многозначных и противоречивых проявлений федеративных правоотношений под углом зрения их гармонизации и становления действенной стройной «архитектоники» организации государственной исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики на принципах российского федерализма
Источниковедческую базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации и официальные толкования содержащихся в ней норм (постановления Конституционного Суда Российской Федерации), Конституция Кабардино-Балкарской Республики и конституции иных республик-субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Федеративный и иные договоры (соглашения) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, послания и акты Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, законодательство Кабардино-Балкарской Республики и нормативные акты ее органов государственной власти
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в оригинальной концепции системного представления и обоснования правовых принципов организации испол-
нительной власти Кабардино-Балкарской Республики в условиях ее целостности и относительной самостоятельности как государства-субъекта Российской Федерации, внутренне (диалектически) противоречивого баланса центростремительных и центробежных, сил, а также в предложенных автором рекомендациях (моделях) решения ряда острых проблем осуществления исполнительной власти Дан анализ влияния положений федеральной и республиканской конституций и принятых в их развитие новелл федеральных и республиканских законов, направленных на обеспечение устойчивой, стабильной и эффективной деятельности ветвей государственной власти Республики Впервые в юридической литературе предпринята попытка предложить модель оптимизации принципов правового регулирования организации государственной исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики на базе совершенствования конституционного и административного законодательства Республики
В диссертации предложена авторская трактовка правовых принципов организации государственной исполнительной власти в Республике На основе разработанных отечественными и зарубежными учеными концепций организации государственной власти членов Федерации дано более четкое разграничение понятий предметов ведения федеративного государства, предметов совместного ведения и собственной компетенции субъектов Федерации
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми для российской административно-правовой науки, а именно
1 Сформулированы понятия и дана классификация как общефедеральных, так и республиканских правовых принципов организации исполнительной государственной власти России и Кабардино-Балкарской Республики, показано значение этих дефиниций посредством многоуровневого механизма их воплощения в указанной сфере правоотношений
2 Общие принципы организации государственной исполнительной власти субъектов Федерации, охватывающие как суверенные права
Российской Федерации, так и относительную самостоятельность (собственную компетенцию) Республики как субъекта Федерации представляют собой институт административного права
3 Кабардино-Балкарская Республика имеет собственную модель реализации государственной исполнительной власти, базирующуюся на общефедеральных правовых принципах организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
4 В Конституцию Кабардино-Балкарской Республики и ее законодательство о системе исполнительных органов государственной власти внесены адекватные изменения, вытекающие из новой редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ В то же время говорить о полном соответствии республиканского законодательства федеральному в указанной сфере правоотношений можно лишь при условии включения в систему исполнительной власти Республики Президента Кабардино-Балкарии в качестве высшего исполнительного органа государственной власти Таким образом, Кабардино-Балкария относится к той группе республик (Башкортостан, Татарстан, Калмыкия), в которых правительство находится в непосредственном подчинении главы Республики
5 Система республиканских органов исполнительной власти возглавляется Президентом Кабардино-Балкарской Республики
6 Республиканские министерства совмещают полномочия, которые на уровне Федерации в целом распределены, как правило, между федеральными министерствами, службами и агентствами
7 В процессе осуществления координации и обеспечения взаимодействия республиканских органов исполнительной власти с федеральной исполнительной властью Президент Кабардино-Балкарской Республики как глава исполнительной власти субъекта Федерации и его высшее должностное лицо вправе действовать самостоятельно, вне рамок функционирования коллегиального органа исполнительной власти Республики (Правительства КБР) Вместе с тем в ходе реализации согласованных решений основная нагрузка и ответственность возлагаются на Правительство
Кабардино-Балкарской Республики как высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации Наряду с этим на Правительстве Кабардино-Балкарии лежит обязанность подготовки предложений от республиканских отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власта для Президента Республики, в том числе и по вопросам взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти
8 В законодательстве КБР необходимо закрепить определение структуры республиканских органов исполнительной власти в качестве перечня конкретных государственных органов (Правительство КБР, министерства и иные органы исполнительной власти), формируемых и учреждаемых в соответствии с установленными правовыми принципами и системой исполнительной власти, призванных обеспечивать реализацию Президентом и Правительством Кабардино-Балкарии их задач и полномочий в сфере исполнительной власти
9 Определены и сформулированы юридические гарантии соблюдения и воплощения на деле правовых принципов организации государственной исполнительной власти Кабардино-Балкарии Это призвано способствовать созданию режима наибольшего благоприятствования и в области реализации государственно-властных полномочий, и по всему спектру разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и государственными органами Республики
Научно-теоретическое и практическое значение диссертационной работы определяется ее нацеленностью на решение актуальных проблем осуществления на практике правовых принципов организации государственной исполнительной власти, повышение ее эффективности при непременном обеспечении всей полноты общепризнанных прав и свобод человека и гражданина на всем пространстве Российской Федерации Исходя из этого, ряд положений, концептуальных выводов и тезисов, а также рекомендаций и предложений автора диссертации вполне могут быть использованы в законотворчестве, представительной и исполнительной дея-
тельности органов государственной власти как федерального масштаба, так и на уровне государственных органов власти Кабардино-Балкарии
Полученные в диссертации результаты имеют, на наш взгляд, важное значение и для повышения эффективности организационно-правовых форм деятельности государственной исполнительной власти, равно как и обеспечения действенного контроля реализаций правовых принципов организации исполнительной государственной власти Кабардино-Балкарии
Материалы диссертации могут быть применены в учебном процессе, а также использованы в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных и муниципальных служащих Они представляют интерес и для развития исследований в сфере конституционного и административного права, федерализма, государство-ведения, а также для оптимизации федерального и республиканского законодательства об органах государственной исполнительной власти
Апробация результатов диссертации осуществлялась в непосредственной деятельности автора и его службе в Администрации Президента Кабардино-Балкарской Республики, посредством их внедрения в практику преподавания автором юридических дисциплин, выступлений с докладами и сообщениями на научно-теоретических симпозиумах и научно-практических конференциях, «круглых столах», на совещаниях различных уровней, были опубликованы научные статьи и тезисы в сборниках материалов научных конференций
По проблематике диссертационного исследования автором опубликованы 1 монография и 4 статьи общим объемом 9,5 п л
Диссертация обсуждена на заседании кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы, а также приложения Общий объем работы - 145 страниц текста Список литературы включает 334 источника
Основное содержание диссертации
Во введении раскрыты и показаны актуальность темы диссертации, цель и задачи работы, объект, предмет и научные методы исследования, практическая значимость, а также изложены основные положения, выносимые на защиту, и способы апробации работы
Глава I «СООТНОШЕНИЕ ОБЩИХ ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИОННОЙ МОДЕЛИ КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКИ» посвящена сравнительно-правовому анализу федеральной модели закрепления принципов организации исполнительной власта субъектов Российской Федерации с государственно-правовой моделью принципов построения республиканских органов исполнительной власти
В первом параграфе «Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство об общих принципах организации исполнительной власти в республиках» рассматриваются теоретические аспекты конституционного и административно-правового закрепления в федеральном законодательстве общих принципов организации исполнительной власти в республиках-субъектах Российской Федерации
В соответствии со статьей 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (подчеркнуто мною - 3 К)
Указанный федеральный закон, как известно, был принят Государственной Думой Федерального Собрания России 22 сентября 1999 г , после чего без обсуждения Советом Федерации (что в принципе допускается Конституцией России, но все же представляется не вполне логичным с учетом важности этого закона именно для субъектов Федерации, чьи пред-
ставители заседают в названной палате парламента) был подписан главой государства 6 октября того же года за номером 184-ФЗ1
В последующие годы в закон были внесены отдельные изменения и дополнения, причем, что интересно, уже с одобрения Совета Федерации2
В параграфе проанализировано подробно основное содержание данного закона в силу его фундаментального значения для построения представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
В соответствии с Федеральным законом легитимированы следующие общие принципы осуществления деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации,
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию,
в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации,
г) единство системы государственной власти,
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица,
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий,
з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления3
1 Собрание законодательства РФ 1999 №42 Ст 5005
2 См Собрание законодательства РФ 2000 №31 Ст 3205, 2001 №7 Ст 608, 2002 №19 Ст 1792, №30 Ст 3024, 2002 № 30 Ст 3024, 2004 № 25 Ст 2484, 2004 № 50 Ст 4950, 2005 №1(41) Ст 17,2005 №30(41) Ст 3104
3 Собрание законодательства РФ 1999 №42 Ст 5005
Конечно же этими восемью принципами не исчерпываются руководящие начала в деятельности государственно-властных органов субъектов Российской Федерации Но они все же позволяют говорить о наличии определенной внутренней «скрепы» (матрицы), позволяющей трансформировать федерализм из внешнего фактора (формы) в имманентное условие согласования функционирования различных уровней организации единой государственной власти (вертикаль) на основе сложившегося федеративного и административно-территориального устройства России (горизонталь)
Второй параграф «Конституция Кабардино-Балкарии и республиканское законодательство об организации государственной исполнительной власти» целиком посвящен республиканской модели и принципам организации и деятельности государственных органов исполнительной власти Кабардино-Балкарии
Организация и деятельность исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики основывается на следующих правовых принципах
1) законности,
2) обеспечения прав и свобод человека и гражданина,
3) гласности и ответственности перед населением,
4) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную,
5) обеспечения вертикали и единства системы исполнительной власти
В Кабардино-Балкарской Республике устанавливается система исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики во главе с высшим исполнительным органом государственной власти Кабардино-Балкарской Республики - Правительством Кабардино-Балкарской Республики
Систему исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики составляют
- Президент Кабардино-Балкарской Республики,
- Правительство Кабардино-Балкарской Республики,
- министерства Кабардино-Балкарской Республики,
- исполнительные органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, образуемые по согласованию с федеральными органами исполнительной власти,
- иные исполнительные органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики
Принципы организации и деятельности исполнительного органа государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, образованного по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, а также решение вопроса о включении его руководителя в состав Правительства Кабардино-Балкарской Республики определяются по согласованию с соответствующим федеральным органом исполнительной власти
Резюмируя изложенное в параграфе, обоснован вывод, что в Конституцию Кабардино-Балкарии и республиканское законодательство о системе исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики своевременно внесены необходимые изменения, вытекающие из новой редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г № 184-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями), что позволило оптимизировать организацию исполнительной власти в Республике как субъекте Российской Федерации
Согласно Конституции Кабардино-Балкарии в ведении Республики находятся установление системы органов государственной власти республики, порядка их организации и деятельности, а также формирование органов государственной власти республики (статья 69, пункт «г») Это в полной мере относится и к государственной исполнительной власти Кабардино-Балкарии, как одной из ветвей власти
Одними из ключевых принципов организации государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарии являются следующие
- органам исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики по соглашению с федеральными органами исполнительной власти может быть передано осуществление части полномочий федеральных органов ис-
полнительной власти, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 74 Конституции Кабардино-Балкарской Республики),
- в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти Кабардино-Балкарии образуют единую систему исполнительной власти (статья 75 Конституции Кабардино-Балкарской Республики)
Возглавляет исполнительную власть Кабардино-Балкарской Республики ее Президент, на которого в соответствии со статьей 78 Конституции Кабардино-Балкарии возлагаются также полномочия по обеспечению взаимодействия республиканских исполнительных органов государственной власти с федеральной исполнительной властью и ее территориальными структурами
Реальная картина, показывающая современное состояние системы организации государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике выглядит так
* ФОИВ - федеральные органы исполнительной власти
В третьем параграфе «Правовой статус Президента Кабардино-Балкарии и порядок наделения полномочиями Главы Республики» рассматривается сложный правовой статус Президента Кабардино-Балкарской Республики как главы ее исполнительной власти и порядок наделения его полномочиями
Классифицируя разновидности статуса президентов (глав) субъектов Российской Федерации, В Е Чиркин верно указал на такую особенность правового положения Президента Кабардино-Балкарии, как совмещение в одном лице полномочий главы исполнительной власти и высшего должностного лица1 Однако, при этом он не упомянул тот факт, что Президент Кабардино-Балкарии в соответствии со статьей 78 (ч 1) Конституции Кабардино-Балкарской Республики в первую очередь является главой государства, в качестве которого республика упоминается в контексте статей 5 (ч 2) и 65 (ч 1) Конституции Российской Федерации,
24 декабря 1991 г состоялись выборы первого в истории Республики Президента, в ходе которых Президентом Кабардино-Балкарии был избран В М Коков2 Как справедливо подчеркивает Тхабисимова Л А « Учреждение поста Президента в республике позволило сохранить единую Кабардино-Балкарию Только сильная президентская власть могла удержать ситуацию под контролем И первый Президент Республики В М Коков сделал все, что от него требовалось в тот период Нельзя недооценивать его огромный вклад в государственное развитие Кабардино-Балкарской Республики и мудрость решений в урегулировании вопросов межнациональных конфликтов»3
Особо следует сказать о появившейся в республиканской печати идее переименовать должность Президента Кабардино-Балкарии в Главу Республики по примеру Республики Северная Осетия-Алания4 Вряд ли
' См Чиркин В Е Конституционное право в Российской Федерации - М Юристь,2001 С 335
2 Кабардино-Балкарская правда 1991 28 декабря
3 См Конституционное право Кабардино-Балкарской Республики - Ростов н/Д Изд-во Южного центра Российской академии наук, 2006 С 255-256
4 Должен ли Президент КБР стать главой республики'' // Кабардино-Балкарская правда 2005 26 мая
это следует признать идеальным («разумным» - как пишет АХ Пихов1) решением Принимая во внимание тот факт, что согласно статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство», отсутствует формально-юридическое основание отказываться считать (называть) Главу Республики в составе Российской Федерации главой соответствующего государства (республики) как субъекта Федерации
Исходя из этого, уверен, что нет никакой необходимости переименовывать должность Президента Кабардино-Балкарской Республики в «Главу Республики» по примеру Республики Северная Осетия-Алания Конечно, право последней по своему именовать высшее должностное лицо не может подвергаться сомнению, равно как и право Кабардино-Балкарии на сохранение поста Президента Республики в качестве главы государства в составе Российской Федерации
Ключевой характер властных полномочий Президента Кабардино-Балкарии позволяет определить его место в общей системе разделения властей как главную фигуру исполнительной ветви власти Заметим, что аналогичная точка зрения имеет свое отражение и в правовых исследованиях последнего десятилетия2
Несмотря на имеющиеся резко критические оценки нового порядка легитимации института главы субъекта Федерации3, он узаконен как дэ-юре, так и дэ-факто
После того, как по заявлению В М Кокова были досрочно прекращены его полномочия как Президента Кабардино-Балкарии постановлением Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 28 сентября 2005 г4,
1 Пихов А X Конституционное развитие Кабардино-Балкарской Республики / Под ред В Т Ка-бышева -М «Формула права», 2006 С 122
2 См , например Боер В М, Янгол Н Г Российская государственность от тоталитаризма к правовому государству СПб, 1997 С 127-129, Гошуляк В В Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации — М «Янус-К», 2000 С 224
3 См , например Пихов А X Конституционное развитие Кабардино-Балкарской Республики / Под ред ВТ Кабышева ~М «Формула права», 2006 С 126-132
4 См Постановление Парламента КБР от 28 сентября 2005 г «О досрочном прекращении Коковым В М полномочий Президента Кабардино-Балкарской Республики» II Кабардино-Балкарская правда 2005 29 сентября
полномочиями Президента Кабардино-Балкарской Республики был наделен А Б Каноков
Четвертый параграф «Правительство Кабардино-Балкарской Республики и его место в системе исполнительной власти» представляет анализ места и роли, а также организации деятельности Правительства Кабардино-Балкарской Республики
Непосредственно статусу и полномочиям Правительства Кабардино-Балкарской Республики посвящена Глава VI Конституции Республики (статьи 108-114) и Закон Кабардино-Балкарской Республики от 20 02 1999 г № 5-РЗ «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики» (в редакции законов КБР от 13 08 2001 г № 84-РЗ, от 13 07 2003 г № 63-P3, от Об 12 2003 г № 108-РЗ и № 109-РЗ, от 26 06 2004 г № 16-РЗ, от 02 06 2005 г № 38-P3, от 05 07 2005 г № 46-РЗ, от 21 10 2005 г № 79-РЗ, от 30 01 2006 г № 10-РЗ, от 06.062006 г № 29-РЗ, от 20 06 2006 г № 32-P3, от 15 07 2006 г № 53-P3)
Как видно, законодательное регулирование деятельности Правительства Кабардино-Балкарской Республики отличается нестабильностью нормативно-правовой базы
Согласно статье 108 (ч I) Конституции Кабардино-Балкарской Республики Правительство Республики является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, подотчетным Президенту Кабардино-Балкарской Республики В предыдущем параграфе было сформулировано предложение о дополнении данной нормы с учетом непосредственного подчинения Правительства Кабардино-Балкарии Президенту Республики, возглавляющему по Конституции КБР исполнительную власть в Республике
Конституционная формула статуса Правительства Республики получила интересное и вполне оправданное развитие в Законе «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики», в статье 1-й которого записано «Правительство Кабардино-Балкарской Республики является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, подотчетным в своей деятельности
Президенту Кабардино-Балкарской Республики, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики, также Правительству Российской Федерации» (в ред законов КБР от 13 08 2001 г № 84-РЗ, от 06 12 2003 г № 109-РЗ, от 30 01 2006 г № 10-РЗ, подчеркнуто мною - 3 К)
К основным принципам деятельности Правительства Кабардино-Балкарской Республики Закон «О Правительстве Кабардино-Балкарской Республики» относит принципы верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Конституции Кабардино-Балкарской Республики, законов Кабардино-Балкарской Республики, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, народовластия, федерализма, гласности и коллегиальности (статья 3) Таким образом, руководящими принципами (началами) деятельности Правительства Кабардино-Балкарии являются верховенство законов (законность'), обеспечение прав и свобод человека и гражданина, народовластие, федерализм, гласность, коллегиальность
В главе II «ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В КАБАРДИНО-БАЛКАРСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ» сделан акцент на том, что исполнительная власть и органы, ее осуществляющие, в силу специфики своей природы требует применения для реализации стоящих перед ними задач и функций системы оптимальных принципов, форм и методов деятельности В главе речь идет об эффективных организационно-правовых формах и принципах осуществления исполнительной власти в их системном и структурно-функциональном понимании, использование которых позволяет обеспечить успешное выполнение их сущностного предназначения и компетенции в правовом пространстве Кабардино-Балкарской Республики
В первом параграфе «Пути оптимизации взаимодействия Президента Кабардино-Балкарии с республиканским Правительством и иными органами исполнительной власти» показаны пути оптимизации взаимодействия Президента Кабардино-Балкарии с республиканским Правительством и иными органами исполнительной власти
Анализируя виды органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Б Н Габричидзе и А Г Чернявский написали буквально следующее «Президент республики в составе Российской Федерации имеет большие полномочия в сфере исполнительной власти Причем определяющее, решающее значение имеет следующий момент является ли президент только главой государства (республики) или одновременно выступает главой исполнительной власти В конституциях многих республик в должности президента соединяются функции главы государства (республики) и одновременно главы исполнительной власти Такое правовое положение президента (главы) республики противоречит ч 1 ст 15 Конституции РФ, расходится со ст 80 и другими статьями Конституции»1 (подчеркнуто мною - 3 К )
Вряд ли можно согласиться с таким резюме известных ученых и вот почему
Как известно в части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации закрепляется высшая юридическая сила, прямое действие и применение на всей территории Российской Федерации ее Конституции Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации Эта общая конституционная норма неоспорима и не может подвергаться корректировке (поправкам) иначе, как путем принятия новой Конституции России Однако, в чем же Б Н Габричидзе и А Г Чернявский усматривают противоречие нормы о совмещении поста главы республики с полномочиями главы исполнительной власти с названным конституционным положением неясно, ибо прямого противоречия в данном случае нет Ссылка на статью 80 Конституции Российской Федерации также не проясняет вопрос, так как в ней речь идет о статусе Президента России вне связи с правовым положением президентов республик-субъектов Федерации Что касается других статей Конституции России, то можно, например, сослаться в данном случае на часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации, согласно которой
' См Габричидзе Б Н, Чернявский А Г Органы государственной власти современной России - М Издательско-торговая корпорация «Дашков и К0», 2004 С 52
система органов государственной власти республик и иных субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом Проведенный в первой главе настоящего исследования анализ, на мой взгляд, убедительно показал, что законодательство Кабардино-Балкарской Республики в настоящее время приведено в полное соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
Во втором параграфе «Проблемы организации рациональной структуры республиканских органов исполнительной власти» проанализированы проблемы организации рациональной структуры республиканских органов исполнительной власти
Как было метко замечено Ю А Тихомировым в его фундаментальной теории компетенции, исполнительная власть несет в себе потенциал «саморазвития», «поскольку ей присущи некоторые организационные и структурные доминанты и функциональные зависимости»1 (подчеркнуто мною - 3 К)
Им же справедливо подчеркнуто, что «необходимо решительно переломить старую традицию и реально добиться того, чтобы органы исполнительной власти были заняты преимущественно реализацией законов» и что «деятельность на основе и во исполнение закона служит не только
формальным ориентиром, но и важнейшим фактором оптимизации управ-2
ленческои деятельности»
Для того чтобы четко обозначить исходные понятия и в целях логической определенности последующего изложения, дефиниция «структура» республиканских органов исполнительной власти используется диссертантом по аналогии с толкованием, данным известным Постановлением Кон-
' Тихомиров Ю А Теория компетенции М,2001 С 155 ! Там же С 157-158
ституционного Суда Российской Федерации для определения «структура федеральных органов исполнительной власти»1
Применив эту аналогию, опираясь на действующее законодательство Кабардино-Балкарии, автором показано, что понятие «структура республиканских органов исполнительной власти (РОИВ)» означает перечень конкретных органов (Правительство Республики, министерства и иные органы исполнительной власти), формируемых и учреждаемых в соответствии с республиканским законодательством о системе исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарии, обеспечивающих реализацию Президентом и Правительством Кабардино-Балкарской Республики их полномочий и задач, стоящих перед ними в сфере осуществления исполнительной власти
Это определение следовало бы специально закрепить в республиканском законодательстве
В ходе анализа проблемы оптимизации структуры республиканских органов исполнительной власти Кабардино-Балкарии подчеркнута актуальность критического переосмысления функций министерств и иных исполнительных органов государственной власти Республики в экономической и социальной сферах В этой связи налицо настоятельная потребность в рамках административной реформы упорядочить (провести своего рода «ревизию») публичные функции республиканских органов исполнительной власти и четко закрепить их в соответствующих статутных актах (положениях) Следует также определить характер и перечень публичных услуг, оказываемых исполнительными органами государственной власти гражданам и юридическим лицам, принять административные регламенты оказания соответствующих государственных услуг
Обобщая вышеизложенное, установлено следующее В регулировании компетенции и организации структуры республиканских органов исполнительной власти решены далеко не все проблемы Есть еще нечеткость отдельных нормативных определений Чрезмерный акцент на функ-
' См Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации//Российская газета 1999 10 февраля С 5
циональный подход отвлекает внимание от вопросов регламентации осуществления полномочий, включая процедуры взаимоотношений и ответственности На уровне Республики следует разработать и принять типовые регламенты взаимодействия республиканских министерств и ведомств, их внутренней организации Необходимо устранить противоречивость отдельных подзаконных актов Президента Кабардино-Балкарской Республики и Правительства Кабардино-Балкарской Республики в сфере осуществления государственного управления В более полном учете в сфере исполнительной власти нуждается электронизация сферы государственного управления, а также общественного самоуправления
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы выводы и предложения автора
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы (общий объем 9,5 п л)
1 Кочесоков 3 Л Правовые принципы организации государственной исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике (монография) Нальчик, 2007 - 7,9 п л
2 Кочесоков 3 Л Проблемы модернизации исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике // Актуальные проблемы и факторы модернизации государственного и муниципального управления в современной России Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции молодых ученых Октябрь 2006 г - Ростов н/Д Изд-во СКАГС, 2006 - 0,35 п л
3 Кочесоков 3 Л Осуществление принципов организации исполнительной власти в Кабардино-Балкарской Республике // Северо-Кавказский юридический вестник 2007 № 3 - 0,8 п л (рекомендованное ВАКом издание)
4 Кочесоков 3 Л Пути оптимизации взаимодействия Президента Кабардино-Балкарии с республиканским Правительством и иными органами исполнительной власти // Современное российское общество актуальные проблемы борьбы с преступностью Т 2 - Нальчик Издат центр «Эль-ФА», 2007 - 0,45 п л
Подписано в печать 14 09 07. Уел п.л 1,0 Тираж 100 экз Заказ № 64/9 Ризограф СКАГС. 344002, г Ростов-на-Дону, ул.Пушкинская, 70
