АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организация взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка»
На правах рукописи
КУТУКОВ Сергей Александрович
ОРГАНИЗАЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СТРУКТУРНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ИСПРАВИТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВОПОРЯДКА
Специальность: 12.00.11 - судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Рязань - 2004
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АКАДЕМИЯ ПРАВА И УПРАВЛЕНИЯ
ОРГАНИЗАЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СТРУКТУРНЫХ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ИСПРАВИТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВОПОРЯДКА
Специальность 12.00.11 - судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура
На правах рукописи
КУТУКОВ Сергей Александрович
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Диссертация выполнена в Академии права и управления Минюста России
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Барабанов Николай Петрович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, доцент Петренко Николай Иванович
кандидат юридических наук, профессор Старков Валентин Иванович
Ведущая организация - Самарский юридический институт Министерства юстиции Российской Федерации
Защита состоится 11 февраля 2004 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 229.003.01 при Академии права и управления Минюста России по адресу: 390036, г. Рязань, ул. Сенная, д. 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии права и управления Минюста России по адресу: 390036, г. Рязань, ул. Сенная, 1.
Автореферат разослан « »_2004 г.
Ученый секретарь диссертационного со
кандидат юридических наук
РОС НАЦИОНАЛ! БИБЛИОТЕК*
«
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена коренными изменениями, произошедшими в экономической, политической и правовой жизни России и, в частности, в деятельности уголовно-исполнительной системы. На деятельности уголовно-исполнительной системы, прежде всего, отразилась её передача из Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции Российской Федерации, изменения в уголовно-исполнительном законодательстве, в структуре управления, возложение на уголовно-исполнительную систему ранее не свойственных ей функций и постановка новых целей, задач. Важнейшими задачами для неё на данном этапе являются совершенствование функционирования исправительных учреждений по исполнению наказаний в виде лишения свободы, укрепление правопорядка в исправительных учреждениях.
Вместе с тем оперативная обстановка в исправительных учреждениях остаётся сложной. По данным Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации, в исправительных учреждениях насчитывается 700 группировок отрицательной направленности, в которых состоит 5 тысяч активных участников, отбывают уголовные наказания 1,3 тысячи лидеров уголовно-преступной среды, 51 «вор в законе». В два раза увеличилось количество преступлений, связанных с дезорганизацией нормальной деятельности исправительных учреждений, сопровождающихся насилием. Осложнение оперативной обстановки связано и с изменением качественного состава осуждённых, доля осуждённых за тяжкие и особо тяжкие преступления составляет 70%, причём тенденция к увеличению их числа сохраняется. Также увеличилось количество лиц, лишённых свободы за преступления при особо опасном рецидиве. С 1999 года их количество выросло с 13,4 до 42 тысяч человек и продолжает ежемесячно увеличиваться на 900-1000 человек. Состояние правопорядка характеризуется значительным ростом тяжких и особо тяжких преступлений, доля которых составила 36,8%, выросшим количеством побегов из-под охраны в ряде регионов, на 30% возросло количество групповых побегов, 64% побегов совершено путём преодоления инженерно-технических средств охраны, на 62% увеличилось число грубых нарушений установленного порядка отбывания наказания. Выросло количество групповых преступлений в воспитательных колониях. Сохраняется напряжённость в размещении контингента в следственных изоляторах, больных туберкулёзом, ВИЧ - инфицированных, осуждённых пожизненно или при особо опасном рецидиве, существуют проблемы в трудоустройстве осуждённых.
Поэтому основной задачей, стоящей перед исправительными учреждениями, остаётся укрепление законности и правопорядка, режима отбывания наказания, профилактики преступлений. Эффективность процесса исполнения наказания в исправительных учреждениях, обеспечение в них правопорядка в значительной мере зависит от взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения, на что указывают и 95% респондентов. Исследования дея-
з
тельности учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, позволяют сделать вывод о том, что система организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка в большинстве случаев строится лишь по негативным фактам, произошедшим в их деятельности, в 33% случаях - при осложнении оперативной обстановки, 26% - при нарушении установленного порядка отбывания наказания, 10% - при совершении преступления.
Всё это обусловливает необходимость разработки теоретических, организационных и правовых основ совершенствования системы взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты, соприкасающиеся с темой исследования, нашли отражение в работах МААкимовой, А.А.Аксёнова, Л.В.Астафьева, В.М.Атмажитова, НЛХБараба-нова, АВ.Готовцева, В.В.Дедюхина, АП.Дульчевской Ф.ГЛКанцарина, АП.Герасимова, ВА.Круглова, В-МЛитвишкова, ДКЛечевина, В.Е.Южанина и др.
Однако комплексного исследования, охватывающего столь обширную предметную область, имеющего важнейшее значение для теории и практики организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка не проводилось. Применительно к специфике функционирования исправительных учреждений недостаточно разработаны теоретические, организационные и правовые основы взаимодействия структурных подразделений по обеспечению правопорядка, составными элементами которых являются: понятийная характеристика, система правового регулирования организации взаимодействия по обеспечению правопорядка, принципы организации взаимодействия, факторы, влияющие на эту деятельность, субъекты, организовывающие взаимодействие и участвующие в нём, вопросы совершенствования организации взаимодействия по обеспечению правопорядка.
Перечисленные проблемы, связанные с организацией взаимодействия структурных подразделении исправительного учреждения, являются актуальными, так как их теоретическое, правовое и практическое разрешение позволит стабилизировать оперативную обстановку в исправительных учреждениях, повысить эффективность процесса исполнения наказания в виде лишения свободы, улучшить профессиональные навыки персонала по предупреждению и пресечению нарушении осуждёнными установленного порядка отбывания наказания, совершения ими преступлений. Это и предопределило выбор темы данного диссертационного исследования, его объект, предмет, цель и задачи.
Объеючм' диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и осуществления взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка, предметом — теоретические, организационные и правовые основы
взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка.
Цель диссертационного исследования — разработка теоретических, организационных и правовых основ взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка, в соответствии с целью исследования предусматривается решение ряда взаимосвязанных задач теоретического и эмпирического характера:
1. Исследование имеющих значение для теории и практики проблем в сфере организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения и влияние данной управленческой функции на процесс исполнения наказания в виде лишения свободы, состояние криминогенной обстановки и обеспечение правопорядка.
2. Исследование современного состояния разработки проблемы организации взаимодействия структурных подразделении исправительного учреждения. Анализ теоретических и прикладных работ, относящихся к предметной области исследования, обоснование их влияния на совершенствование организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка.
3. Уточнение и обоснование терминологии и формулирование определений ряда понятий, относящихся к предметной области исследования.
4. Анализ правовой базы и выявление проблем правового регулирования организации взаимодействия структурных подразделений по обеспечению правопорядка в исправительном учреждении.
5. Определение и обоснование основных принципов организации взаимодействия структурных подразделений в исправительном учреждении.
6. Исследование факторов, влияющих на организацию взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка.
7. Разработка механизма организации взаимодействия, а также исследование проблем, относящихся к данной сфере.
8. Разработка системы мер и рекомендаций, направленных на совершенствование организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка в процессе исполнения наказания в виде лишения свободы.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет диалеюико-материалистический метод познания, который позволяет рассматривать явления и процессы в изучаемой области как находящиеся в социальной взаимосвязи, обусловливающей обстоятельства и тенденции в сфере организации взаимодействия структурных подразделений исправительных учреждений по обеспечению правопорядка. В целях получения достоверных результатов и их научного обоснования будут комплексно использоваться методы исторического, системного и сравнительного анализа, статистический метод и методы конкретно-социологических исследований.
Юридической базой исследования являются нормы уголовно-исполнительного законодательства, соответствующие законы Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты.
Для исследования и совершенствования теоретических основ исследуемой проблемы необходим междисциплинарный подход и комплексный анализ научных трудов по теории организации, управлению в сфере правоохранительной деятельности, криминологии, уголовно-исполнительному праву, системотехнике, философии, социологии, психологии, а также теоретических и прикладных разработок таких учёных, как ПААванесов, ВЛ1Анисимков, В.ПАртамонов, НСАртемьев, Н.И.Брезгин, ВЛ1Брызгалов, ВЗ.Весёлый, ВАЗикулов, С.Е.Вицин, ПМ.Воскресенский, А.ПТерасимов, НСХлазунов, В.Г.Громов, МАТромов, М.Г.Детков, А.И.Зубков, Г.Г.Зуйков, ВЛИгнатенко, ВАИльин, А.П.Ипакян, Б.Б.Казак,~ Л-МКолодкин, А.Ф.Майдыков, В.Д.Малков, М.П.Мелентьев, ВА.Минаев, А.Х.Миндагулов, А.С.Михлин, А.Е.Наташев, СМПетров, А.Ш1олежаев, ПГЛономарёв, А.Ф.Сизый, В.И.Старков, НА.Стручков, ГАЛуманов, О.В.Филимонов.
Научная.новизна исследования обусловлена не только его объектом и предметом, но и тем, что подобного рода крупных работ, имеющих теоретическое и прикладное значение в сфере организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка, не было.
Новизна диссертационного исследования определяется тем, что в диссертации впервые с позиций теории управления осуществлено комплексное исследование проблем организации взаимодействия структурных подразделений исправительных учреждений по обеспечению правопорядка, имеющих как теоретическое, так и прикладное значение для совершенствования исполнения наказания в виде лишения свободы, проведён анализ правовых основ в сфере организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка, разработана модель совершенствования уголовно-исполнительного законодательства с целью разрешения проблем правового регулирования в исследуемой сфере деятельности. Важное теоретическое и прикладное значение имеют впервые разработанная понятийная характеристика организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка, а также исследован механизм влияния различных факторов на состояние и эффективность взаимодействия в исправительном учреждении, предложены основные принципы построения системы взаимодействия, механизм его осуществления в исправительных учреждениях, определены субъекты данной деятельности.
В диссертации предложены разработанные автором теоретические, правовые и организационные основы концепции взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка, составной частью которой являются меры по его совершенствованию.
В соответствии с предметной областью исследования, его новизной на защиту выносятся 1 следующие новые научные положения, составляющие теоретические, правовые и организационные основы концепции организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка:
1. Обоснование необходимости исследования, включающего теоретические, правовые и организационные аспекты организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка.
2. Разработанная автором понятийная характеристика, определение ключевых понятий, относящихся к теории и практике организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка.
3. Раскрытие особенностей механизма действия организационно-управленческих, правовых, психологических факторов, а также факторов, связанных с состоянием оперативной обстановки в исправительном учреждении, оказывающих детерминирующее влияние на организацию взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка.
4. Разработанный автором механизм организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка.
5. Теоретические, правовые и организационные основы совершенствования взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлена не только его методикой, но и эмпирической базой, которая опирается на обширный теоретический и практический материал, собранный на различных этапах исследования с 1999 по 2003 год.
В качестве респондентов социологического исследования выступили 300 сотрудников исправительных учреждений различных регионов России, в их числе руководители исправительных учреждений, сотрудники оперативных аппаратов, отделов безопасности (в том числе оперативные дежурные), подразделений охраны, начальники отрядов, отделов специального учёта, производственно-технических служб. Исследованы также вопросы состояния правопорядка и результаты деятельности уголовно-исполнительной системы России по его обеспечению за 1993 - 2003 гг.
Результаты, полученные в ходе исследования, наряду с их текстуальным изложением нашли своё отражение в таблицах, графиках, диаграммах и других материалах, оформленных в виде приложений к диссертации.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется новизной полученных результатов. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что в ней впервые проведён исторический анализ состояния на-
учной разработки проблемы организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения, сформулировано понятие организации взаимодействия, проанализирована её нормативно-правовая база. Определены и исследованы факторы, влияющие на организацию взаимодействия в исправительном учреждении, и принципы построения данной деятельности. В результате проведённой работы были сформулированы теоретически значимые выводы и предложения по совершенствованию взаимодействия структурных подразделений исправительных учреждений.
Практическая значимость исследования предопределяется его направленностью на дальнейшее совершенствование организационных основ взаимодействия по обеспечению правопорядка в исправительных учреждениях, что будет способствовать повышению эффективности процесса исполнения наказания в виде лишения свободы. Практический интерес представляют исследованные в диссертации нормативно-правовые основы взаимодействия в исправительных учреждениях, поскольку их знание позволяет разграничить компетенцию структурных подразделений по обеспечению правопорядка, исключить дублирование в их деятельности. Разработанные в диссертации предложения и рекомендации по организации в исправительных учреждениях единой информационной базы, изучению теоретических и практических основ взаимодействия всем персоналом способствуют повышению эффективности деятельности исправительных учреждений по обеспечению правопорядка.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в следующих формах.
Результаты исследования нашли применение в практической деятельности исправительных учреждений. Положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, проводившихся в Академии права и управления Министерства юстиции Российской Федерации. По итогам исследований соискателем подготовлено 5 научных статей общим объёмом 1,65 пл., кроме того, он является соавтором главы учебника «Организация управления в уголовно-исполнительной системе» - (Рязань, 2003. Т. 3.03 пл.).
Опубликованные работы внедрены в учебный процесс образовательных учреждений, а также практическую деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Минюста России.
Тема диссертации утверждена на заседании Учёного совета Академии права и управления Минюста России 24 декабря 2001 года, протокол № 4.
Структура и объём работы. Структура диссертации, её содержание соответствуют объекту, предмету, цели и задачам исследования. Она состоит из введения, трёх глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка литературы, приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, рассматривается степень её разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи, методологическая и теоретическая база, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, раскрываются научная новизна, достоверность, теоретическая и практическая значимость, апробация и внедрение результатов проведённого исследования.
В первой главе «Теоретические и организационно-правовые основы взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка» исследованы: современное состояние разработки проблемы, система правового регулирования организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка, а также дана понятийная характеристика взаимодействия.
В первом параграфе первой главы проблема взаимодействия рассматривается как межотраслевая. На основе анализа литературы по философии, теории систем, социальному управлению и управлению в правоохранительной сфере, исправительными учреждениями, в частности, а также нормативных актов, можно сделать вывод, что проблема организации взаимодействия всегда остро стояла как в теории, так и на практике организации правоохранительной деятельности.
Повышению эффективности уголовно-исполнительной деятельности способствует организация взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения. 95% респондентов считают, что организация взаимодействия - одна из важнейших функций деятельности, реализация которой направлена на стабилизацию оперативной обстановки и обеспечение правопорядка в исправительном учреждении. В связи с этим разрешение проблем организации взаимодействия структурных подразделений исправительных учреждений является необходимым условием достижения целей деятельности.
Проводя анализ теоретических и прикладных разработок, посвященных проблемам организации взаимодействия в правоохранительных органах и в уголовно-исполнительной системе за период с 1968 года, мы пришли к выводу, что в основном они представлены в виде отдельных лекций, учебных и практических пособий, параграфов в учебниках. Имеющиеся научные разработки, монографические (диссертационные) исследования раскрывают лишь отдельные направления организации взаимодействия в исправительном учреждении в основном с другими правоохранительными органами, общественными и религиозными организациями, а также взаимодействие при возникновении чрезвычайных ситуаций, где исправительные учреждения рассматриваются в качестве субъекта системы органов внутренних дел (М.А. Акимова, А.А. Аксёнов, ВМ. Атмажитов, Н.П. Барабанов, А.В. Готовцев В.В. Дедюхин, АП. Дульчевская Ф.Г. Канцарин, А.П. Герасимов, В.А. Круглое, В.Е. Южанин). Указанные работы подготовлены в большинстве случаев до перехода уголовно-исполнительной системы из ведения Министерства внутренних дел в Министерство юстиции Российской Федерации.
Во втором параграфе первой главы даётся понятийная характеристика организации взаимодействия в исправительном учреждении. Применяющаяся в существующих научных разработках терминология принципов организации и описания механизма организации взаимодействия неоднородна, во многих случаях устарела и не отражает специфики функционирования исправительных учреждений.
Анализ результатов исследования дает основание утверждать, что понятие организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения является по своей природе философским и в управлении исправительными учреждениями используется в узком смысле.
В теоретических разработках по управлению в сфере правоохранительной деятельности, а также нормативно-правовых актах , регулирующих данную сферу, используются понятия «взаимодействие», «организация взаимодействия», «координация», являющиеся сходными, но не тождественными, используемыми в литературе и законодательстве для обобщения процессов организации различных видов деятельности. Разграничение данных понятий является необходимым как в теоретическом, так и в практическом плане, поэтому автор даёт определения каждому понятию, анализирует составляющие их элементы.
В третьем параграфе первой главы диссертации рассматривается и анализируется система нормативно-правового регулирования организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка. Автором выявлены проблемы в правовом регулировании организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения как на законодательном, так и ведомственном уровне и внесены предложения по его совершенствованию. Анализ действующего Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации показал, что в нём отсутствуют нормы, регулирующие вопросы функционально-организационного обеспечения процесса исполнения наказания и, в частности, организацию взаимодействия. Об организации взаимодействия нет прямого указания и в законе Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Правилах внутреннего распорядка исправительных учреждений и в других ведомственных нормативно-правовых актах. Имеющиеся отдельные нормы, носят узконаправленный характер, затрагивая лишь отдельные аспекты взаимодействия в рамках осуществления одного вида деятельности. В большинстве своём они носят декларативный характер, дублируются в различных положениях, наставлениях, инструкциях, перенося обязанности по организации взаимодействия на то структурное подразделение, в чьи прямые обязанности полностью не входит осуществление данного вида деятельности. Отсутствует нормативное закрепление принципов, механизма, форм, методов осуществления взаимодействия в исправительном учреждении. Обязанности по организации взаимодействия для струкгурных подразделений и отдельных должностных лиц не определены. Вопросы, касающиеся информационного, материального, технического, финансового и иного обеспечения взаимодействия в нормативно-правовых актах не отраже-
ны. Также отсутствует разграничение полномочий, прав, обязанностей, ответственности между структурными подразделениями по обеспечению правопорядка. Указанные недостатки, на наш взгляд, свидетельствуют о необходимости упорядочения нормативного регулирования организации взаимодействия путём издания отдельного нормативно-правового акта, регламентирующего данные вопросы, а также разработки для каждой категории работников исправительного учреждения должностных инструкций, в состав которых вошли бы положения, устанавливающие права, обязанности и ответственность конкретного исполнителя за организацию взаимодействия по обеспечению правопорядка.
Во второй главе «Механизм организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка» автором рассматриваются основные принципы и факторы, влияющие на организацию взаимодействия структурных подразделений в исправительном учреждении, исследуется механизм взаимодействия, поскольку в специальной литературе отсутствуют разработки, посвященные данным аспектам рассматриваемой проблемы.
В первом параграфе второй главы рассматриваются основные принципы, на которых строится процесс организации взаимодействия в исправительном учреждении. Принципы организации взаимодействия отражают объективно существующие закономерности в данной сфере управленческой деятельности. К ним автор в первую очередь относит следующие: 1) научность; 2) законность; 3) направленность организации взаимодействия на решение основной задачи; 4) разграничение компетенции субъектов взаимодействия; 5) соответствие организационной структуры и системы взаимодействия; 6) учёт неформальной системы организации деятельности; 7) комплексность; 8) непрерывность организации взаимодействия; 9) функционирование взаимодействующих подразделений исправительного учреждения в интересах субъекта, выполняющего основной объём работы на данном этапе решения общей задачи.
Во втором параграфе второй главы раскрыты выявленные в процессе нашего исследования факторы, в основном связанные с недостатками или просчётами в деятельности исправительного учреждения, влияющие на эффективность организации взаимодействия структурных подразделений. Диссертант выделяет следующие факторы: 1) организационно-управленческие факторы, среди которых: несовершенство информационного обеспечения; разработки, принятия и реализация решений; координации; контроля и оценки эффективности организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка; недостаточное кадровое обеспечение; несовершенство функционально-организационной структуры; недостаточное материально-техническое обеспечение; 2) факторы, влияющие на состояние оперативной обстановки в исправительном учреждении: вид исправительного учреждения; место дислокации исправительного учреждения; лимит наполнения и фактическое количество осуждённых, содержащихся в исправительном учреждении; профиль производства; криминологическая характеристика осуждённых; количество осу-
жждённых, склонных к отклоняющемуся от установленных норм поведению; количество преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания, совершённых осуждёнными в исправительном учреждении, и их характеристика; количество изъятых запрещённых предметов, изделий и веществ у осуждённых, а также у других лиц при попытке их доставки в исправительное учреждение; материальноЛбытовые условия содержания осуждённых; обеспеченность осуждённых трудом; укомплектованность структурных подразделений исправительного учреждения, качественный состав персонала; осложнение оперативной обстановки в исправительном учреждении; 3) факторы, связанные с неэффективностью нормативно-правового регулирования организации взаимодействия структурных подразделении исправительного учреждения; 4) психологический фактор.
В третьем параграфе второй главы исследован процесс организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка. Диссертант делает вывод о том, что взаимодействие в исправительном учреждении проявляется в отношениях сотрудников структурных подразделений исправительного учреждения, возникающих в процессе их деятельности, и которые необходимо рассматривать в рамках управленческих, то есть данные отношения обладают как общими чертами, присущими всем управленческим отношениям, так и специфическими, которые вытекают из объективной природы взаимодействия. В рамках указанных отношений стороны взаимодействия относятся друг к другу как субъект и объект, что естественно, учитывая властный характер всего процесса управления и как одной из стадий организации взаимодействия и координации деятельности, имеющей многосубъектную и полифункциональную основу. При этом субъект взаимодействия не всегда совпадает с субъектом управления. Субъект управления, в первую очередь, характеризует наличие властных полномочий, субъекты взаимодействия могут быть не подчинены друг другу, следовательно, властные полномочия отсутствуют. Субъектами организации взаимодействия по обеспечению правопорядка в исправительном учреждении выступают: начальник учреждения, его заместители, оперативные дежурные, начальники структурных подразделений. Сотрудники, входящие в состав структурных подразделений, взаимодействуют между собой на основе созданного для этих целей функционально-организационного механизма, а также исходя из создавшейся ситуации.
В связи с этим необходимо различать субъектов взаимодействия и субъектов организации взаимодействия. Субъект организации взаимодействия по своему содержанию понятие более узкое, чем субъект взаимодействия. Субъектом взаимодействия по обеспечению правопорядка в исправительном учреждении может быть любой сотрудник, как непосредственно выполняющий функции по охране и поддержанию правопорядка, так и оказывающий разовую помощь в пресечении или недопущении противоправных действий осуждённых, либо чья деятельность способствует укреплению установленного порядка отбывания наказания.
Анализ субъектов взаимодействия и различных отношений, складывающихся между ними, показывает, что взаимодействие структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка носит многоаспектный характер. Обеспечение правопорядка в исправительном учреждении предполагает создание системы мер, направленных: на создание условий для положительной реализации законов и подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих процесс исполнения и отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы; на укрепление законности и правопорядка, что предполагает формирование, создание, развитие и совершенствование правовой базы деятельности исправительных учреждений как основной предпосылки законности и правопорядка, системы контроля и надзора за состоянием законности и правопорядка, в том числе и внутриведомственного, на профилактику преступлений и правонарушений - это предполагает создание системы мер, направленных на предупреждение правонарушений, выявление, устранение причин и условий, способствующих их совершению, а также ликвидацию негативных факторов и криминогенных процессов, которые ведут к ним.
Взаимодействие по обеспечению правопорядка предусматривает проведение всеми субъектами ряда совместных и согласованных действий: сбор и анализ информации о негативных процессах, происходящих в среде осуждённых в целях выявления причин и условий, способствующих совершению противоправных деяний; выявление на основе проведённого анализа проблем в данной сфере; составление прогноза изменения оперативной обстановки и внесение в связи с этим возможных коррективов в систему организации взаимодействия; определение цели и постановка задач для структурных подразделений; разработка и принятие управленческих решений по организации взаимодействия в сфере профилактики; осуществление повседневного контроля за выполнением профилактических мероприятий; регулирование и координация деятельности субъектов взаимодействия; комплексное ресурсное обеспечение принятых решений; подведение итогов взаимодействия, анализ и оценка совместной профилактической деятельности.
Решающая роль в организации и осуществлении взаимодействия принадлежит начальнику учреждения. Руководитель учреждения координирует или организует действия всех структурных подразделений, направляя их усилия на достижение общей цели - обеспечение правопорядка. Организация взаимодействия между структурными подразделениями исправительного учреждения по обеспечению правопорядка и координация их усилий достигается, в первую очередь, посредством принятия начальником учреждения соответствующего управленческого решения.
Взаимодействие в исправительном учреждении зависит от состояния оперативной обстановки. При этом взаимодействие при осложнении оперативной обстановки и в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств имеет ряд особенностей: преобладание в организации взаимодействия административных, императивных методов управления; усиление координационных процессов и важности роли координатора; перераспределение сил и средств, а также возложе-
ние на сотрудников дополнительных, не свойственных им функций; направленность усилий взаимодействующих субъектов на пресечение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, а также на устранение их последствий; возрастание в процессе взаимодействия интенсивности информационного обмена и согласованности совместных действий всех субъектов.
В третьей главе «Основные направления повышения эффективности организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка» предлагается система мер организационного и правового характера которые могут способствовать повышению эффективности данной деятельности.
Проведённое диссертационное исследование показывает преобладающую неудовлетворённость персонала исправительных учреждений (57% респондентов не удовлетворены) существующей организацией взаимодействия структурных подразделений в их учреждении. При этом 68% опрошенных не удовлетворены функционально-структурнь1М обеспечением взаимодействия, 54% - ресурсным обеспечением и 70% правовым. Поэтому автор предлагает и обосновывает комплекс организационных, методических, правовых и технических мер, направленных на повышение эффективности организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка..
Заключение
Научным итогом диссертационного исследования, проведённого соискателем, является достижение следующих новых результатов, представляющих развитие организационно-правовых основ взаимодействия структурных подразделений исправительных учреждений по обеспечению правопорядка:
1. Показано современное состояния теоретической разработки вопросов, относящихся к предметной области исследования, обоснована необходимость специального научного исследования.
2. Разработаны теоретические, правовые и организационные основы концепции организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка.
3. Разработана понятийная характеристика, определены ключевые понятия, относящиеся к теории и практике организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка. Сформулированы, обоснованы и уточнены понятия, характеризующие организацию взаимодействия в исправительных учреждениях (взаимодействие в исправительном учреждении, организация взаимодействия структурных подразделений по обеспечению правопорядка, правовая основа взаимодействия, принципы, субъекты, формы взаимодействия). Обоснована необходимость разграничения понятий «взаимодействие», «организация взаимодействия» и «координация» как различных сторон процесса управления в исправительных учреждениях.
4. Проанализирована правовая основа организации взаимодействия по обеспечению правопорядка в исправительных учреждениях, выявлены правовые проблемы в данной сфере управленческой деятельности. Сформулированы предложения по совершенствованию правового обеспечения процесса взаимодействия.
5. Обоснованы основные принципы организации взаимодействия структурных подразделений по обеспечению правопорядка в исправительных учреждениях.
6. Раскрыты особенности механизма действия организационно-управленческих, правовых, психологических факторов, оказывающих детерминирующее влияние на организацию взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка.
7. Разработан механизм организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка. В теоретическом и прикладном аспекте исследована деятельность по организации взаимодействия в исправительных учреждениях. Предложена процедура принятия управленческого решения по организации взаимодействия структурных подразделений и координации их деятельности. Определены основные направления и пути совершенствования деятельности по организации взаимодействия в исправительных учреждениях, связанные с организацией в исправительных учреждениях единой информационной базы, комплексным применением всех имеющихся в распоряжении структурных подразделений сил и средств на основе создания оперативных групп, организацией теоретической и практической подготовки персонала к действиям во взаимодействии, разработкой и внедрением в практику методических рекомендаций и передового опыта в сфере организации взаимодействия.
В результате исследования организационно-правовых основ взаимодействия структурных подразделений исправительных учреждений по обеспечению правопорядка автором выдвинуты следующие выводы и предложения:
1. Категория «взаимодействие» является философской категорией, включающей все типы связей, в том числе и организацию взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка
2. Взаимодействие структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка носит объективный характер. Объективными предпосылками возникновения взаимодействия в обществе и его рассмотрения в науке управления уголовно-исполнительной системой, в частности, явилась специализация и дифференциация труда.
3. Изучение и анализ проблем организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка возможен лишь на основе системного подхода. Рассмотрение исправительного учреждения как целостной, самостоятельной, управляемой системы позволяет более глубоко рассматривать и анализировать теоретические, правовые и организационные аспекты организации взаимодействия структурных подразделений ис-
правительного учреждения по обеспечению правопорядка, что до настоящего времени не проводилось.
4. Взаимодействие структурных подразделений исправительных учреждений - это нормативно установленная, структурно и функционально закреплённая система совместных или согласованных по задачам, направлениям и времени действий, выполняемых для решения оперативно-служебных задач и осуществления возложенных на них функций в целях эффективной организации исполнения наказания в виде лишения свободы. Следует различать взаимодействие и организацию взаимодействия, хотя в управленческой деятельности исправительных учреждений они едины. Организация взаимодействия по обеспечению правопорядка представляет собой управленческую функцию, призванную обеспечить согласованность действий структурных подразделений исправительного учреждения по задачам, направлениям и времени для наиболее полного и эффективного решения задач с использованием для этого всех имеющихся у них возможностей.
5. Взаимодействие в исправительном учреждении носит целенаправленный характер, его содержание составляют совместные или согласованные действия всех структурных подразделений.
6. Взаимодействие структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка достигается посредством его организации и координации действий всего персонала. Цель организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения состоит в объединении всех имеющихся сил и средств для осуществления комплексных мер, направленных на создание, совершенствование, укрепление и развитие системы обеспечения правопорядка.
7. В существующих на сегодняшний день нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность исправительных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации, отсутствует определение понятия «взаимодействие», несмотря на его широкое применение, что ведёт, в первую очередь, к различному пониманию данного понятия на практике, при использовании и руководстве нормативно-правовыми актами.
8. Вопросы организации взаимодействия, недостаточно регулируются в уголовно-исполнительном законодательстве и ведомственных нормативно-правовых актах. Имеющиеся отдельные нормы носят узконаправленный характер, затрагивая лишь отдельные аспекты взаимодействия в рамках осуществления одного вида деятельности. В большинстве своём они носят декларативный характер, дублируются в различных положениях, наставлениях, инструкциях, перенося обязанности по организации взаимодействия на то структурное подразделение, в чьи прямые обязанности входит осуществление данного вида деятельности. Отсутствует нормативное закрепление принципов, механизма, форм, методов осуществления взаимодействия в исправительном учреждении. Обязанности по организации взаимодействия для структурных подразделений и отдельных должностных лиц не определешл.
9. Вопросы, касающиеся информационного, материального, технического, финансового и иного обеспечения взаимодействия в нормативно-правовых актах не отражены. Также отсутствует разграничение полномочии, прав, обязанностей, ответственности между структурными подразделениями по обеспечению правопорядка. Указанные недостатки, на наш взгляд, свидетельствуют о необходимости упорядочения нормативного регулирования организации взаимодействия путём издания отдельного нормативно-правового акта, регламентирующего данные вопросы, а также разработки для каждой категории работников исправительного учреждения должностных инструкций, в состав которых вошли бы положения, устанавливающие права, обязанности и ответственность конкретного исполнителя за организацию взаимодействия по обеспечению правопорядка.
В части совершенствования правовых основ организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка предлагается:
1. В ст. 82 УИК РФ внести дополнение, суть которого сводилась бы к закреплению в качестве обязанности каждого представителя администрации исправительного учреждения обеспечение правопорядка, осуществление надзора, предупреждение противоправных деяний со стороны осуждённых и иных лиц.
2. Статью 13 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» дополнить пунктом, в соответствии с которым исправительные учреждения обязаны проводить профилактические мероприятия, направленные на обеспечение правопорядка, недопущение совершения противоправных деяний осуждёнными и иными лицами.
3. Статью 16 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» «Общее и профессиональное образование, профессиональное обучение осужденных» изложить в следующей редакции: «Общее и профессиональное образование, а также профессиональное обучение осужденных осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Образовательные учреждения в уголовно-исполнительной системе создаются, реорганизуются и ликвидируются по согласованию с центральным органом уголовно-исполнительной системы.
Должностные оклады работникам государственных образовательных учреждений, созданных в уголовно - исполнительной системе, повышаются за особые условия труда в размерах, определяемых Правительством Российской Федерации.
Работники государственных и других образовательных учреждений, осуществляющие свою деятельность в уголовно - исполнительной системе, обязаны соблюдать режимные требования, установленные в учреждениях, исполняющих наказания, и взаимодействовать с их персоналом для обеспечения правопорядка, предупреждения противоправных деяний со стороны осужденных и иных лиц».
4. Статья 26 Закона Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» «Обязанности и права сотрудников уголовно - исполнительной системы» нуждается в дополнении и уточнении в части возложения обязанности по обеспечению правопорядка на территории исправительного учреждения на весь персонал, в связи с чем предлагается следующая её редакция: «Статья 26. Обязанности и права персонала уголовно - исполнительной системы
Персонал уголовно - исполнительной системы исполняет свои обязанности и пользуется в пределах их компетенции правами, предоставленными учреждениям либо органам, исполняющим уголовные наказания в виде лишения свободы, которые предусмотрены настоящим Законом и другими законодательными актами Российской Федерации.
Сотрудники уголовно - исполнительной системы на территории Российской Федерации независимо от занимаемой должности, места нахождения и времени суток обязаны в случае непосредственного обнаружения событий, угрожающих личной или общественной безопасности, принять меры к спасению людей, предотвращению и пресечению правонарушений, задержанию лиц по подозрению в совершении этих правонарушений и сообщить об этом в ближайший орган внутренних дел Российской Федерации.
Представитель персонала уголовно-исполнительной системы при обнаружении на территории исправительного учреждения противоправного деяния обязан принять меры по его предупреждению и пресечению, сообщить об этом в дежурную службу».
10. Организация взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка строится на системе принципов. Она включает в себя общие принципы социального управления, но ориентированные применительно к данной сфере, а также специальные принципы организации взаимодействия. Среди принципов организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка необходимо выделить:
а) научность, суть которой заключается в организации взаимодействия на основе новых достижений теории и практики управления и научно-технического прогресса;
б) законность, которая предполагает организацию данной деятельности в строгом соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации;
в) направленность организации взаимодействия на решение общей задачи -данный принцип основан на приоритете общей задачи обеспечения правопорядка над частными и оперативными задачами, стоящими перед структурными подразделениями;
г) разграничение компетенции субъектов взаимодействия - принцип предполагает чёткое разделение прав, обязанностей и ответственности между структурными подразделениями;
д) соответствие организационной структуры и системы взаимодействия означает, что взаимодействие в исправительном учреждении организовывается в рамках существующей функционально-организационной структуры;
е) учёт неформальной системы организации деятельности заключается в повышении эффективности взаимодействия за счёт внутриорганизационных неформальных процессов, объединений;
ж) комплексность, то есть задействование в обеспечении правопорядка всего персонала исправительного учреждения;
з) непрерывность - данный принцип основан, прежде всего, на задаче, для решения которой. организуется взаимодействие структурных подразделений, обеспечение правопорядка;
и) функционирование взаимодействующих подразделений исправительного учреждения в интересах субъекта, выполняющего основной объём работы на конкретном этапе решения общей задачи - данный принцип вытекает из различной компетенции структурных подразделений по обеспечению правопорядка и решаемых ими задач.
Принципы организации взаимодействия не только основаны на закономерностях управления, но и включают в себя философские, психологические, кибернетические закономерности. Именно руководство всей совокупностью, а не отдельными принципами позволит эффективно организовать взаимодействие.
11. Организация взаимодействия структурных подразделений исправительных учреждений по обеспечению правопорядка подвержена влиянию различных факторов, в качестве которых следует рассматривать:
- организационно-управленческие факторы, среди которых необходимо выделить: несовершенство информационного обеспечения; разработки, принятия и реализация решений; координации; контроля и оценки эффективности организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка; недостаточное кадровое обеспечение; несовершенство функционально-организационной структуры; недостаточное материально-техническое обеспечение;
- факторы, связанные с состоянием оперативной обстановки в исправительном учреждении: вид исправительного учреждения, лимит его наполнения и профиль производства; состояние правопорядка в исправительном учреждении; осложнение оперативной обстановки в исправительном учреждении;
- неэффективность нормативно-правового регулирования;
- психологический фактор.
12. Взаимодействие в исправительном учреждении проявляется в определённом виде управленческих отношений, в которых стороны выступают как субъекты взаимодействия. Субъектами взаимодействия по обеспечению правопорядка является весь персонал исправительного учреждения, вьтолняющий как основные, так и вспомогательные функции. Содержание взаимодействия по обеспечению правопорядка составляют их совместные и согласованные действия по предупреждению и пресечению противоправных деяний.
13. Организация взаимодействия структурных подразделении исправительного учреждения по обеспечению правопорядка заключается: в сборе и анализе необходимой информации; разработке и принятии на её основе управленческих решений; координации деятельности взаимодействующих субъектов; контроле за ходом и результатами взаимодействия; оценке её эффективности. Организация взаимодействия структурных подразделений исправительных учреждений по обеспечению правопорядка основана на выработке, принятии и реализации соответствующих управленческих решений. К основным стадиям подготовки и принятия решений в сфере взаимодействия следует отнести: а) выявление и формулирование проблемы в области организации взаимодействия; б) сбор и анализ информации; в) подготовка вариантов решений по организации взаимодействия; г) выбор оптимального варианта решения; д) подготовка и инструктаж субъектов взаимодействия; е) координация деятельности структурных подразделений; ж) контроль за исполнением решения; з) оценка эффективности взаимодействия, подведение итогов. При этом на выбор управленческого решения по организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения влияют: цели и задачи, поставленные субъектом организации взаимодействия; их компетенция в данной сфере; оперативная обстановка в учреждении; кадровый состав учреждения; психологические особенности сотрудников; неформальная структура; материально-технические и финансовые ресурсы.
Основой организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка служит координация, которую осуществляют начальник учреждения, его заместители, руководители служб и иные, специально выделенные субъекты. Следует подчеркнуть, что процесс организации взаимодействия и координации в исправительном учреждении состоит в определении и установлении структуры взаимосвязей между подразделениями, задействованными для достижения общей цели. На планомерной основе работа распределяется между службами учреждения, происходит передача полномочий и установление ответственности. С помощью координации создается структура взаимосвязей между подразделениями, что и является кульминационным моментом организации взаимодействия. Основу организации взаимодействия составляет начальник исправительного учреждения, который формирует, координирует и регулирует все горизонтальные связи. Характер, степень и интенсивность организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка, а также его формы, методы, ресурсное обеспечение, силы и средства, привлекаемые для этого, зависят от состояния оперативной обстановки.
14. Совершенствование организации взаимодействия структурных подразделений по обеспечению правопорядка включает комплекс следующих мер: разработку единого нормативно-правового акта (инструкцию или наставление) по организации взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения; разработку должностных инструкций для всех работников учреждения, где чётко разграничить компетенцию между ними; внесение изменений в ряд
ведомственных нормативных актов с целью регулирования некоторых вопросов взаимодействия; создание в исправительном учреждении единой информационной базы с целью непрерывного информационного взаимодействия всех структурных подразделений; введение в исправительном учреждении для информационного обмена журнала взаимного обмена информацией; внесение изменений в процесс планирования, ориентировав его на согласование действий всех служб; создание в исправительных учреждениях оперативных групп с целью совершенствования совместных действий сотрудников всех подразделений; разработку единых научно обоснованных методик обучения и переподготовки руководителей исправительных учреждений, структурных подразделений и сотрудников организации взаимодействия и совместным действиям в различных условиях; внесение вопросов организации взаимодействия в тематические планы учебных заведений уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, а также служебно-боевую подготовку практических работников, в планы учений и практических занятий.
Результаты проведённого исследования позволяют сделать вывод о том, что разработанные в диссертации положения реализуемы в научной, учебной и практической сферах деятельности уголовно-исполнительной системы Минюста-России.
Основные положения диссертации опубликованы в 6 научных работах общим объёмом 1,65 п.л.:
1. Никитин A.M., Лапицкий Ю.А., Щербань И.П., Кутуков С.А. Особенности взаимодействия спецподразделений УИС с органами МВД России при пресечении противоправных действий осуждённых //Организация управления в уголовно-исполнительной системе / Под ред. Ю.Я.Чайки. - Рязань: Академия права и управления, 2003.- Т.З. - 1 п.л./0,3 пл.
2. Барабанов Н.П., Кутуков С.А. Информационное обеспечение взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка // Человек: преступление и наказание: Вестн. Академии права и управления Минюста России - Рязань. - 2002. - № 2. - 0,42 / 0,21 п.л.
3. Кутуков С.А. Субъекты взаимодействия в исправительном учреждении // Уголовно-исполнительная система: экономика и управление в 21 веке: Материалы всерос. науч.-практ. конф. - Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2002. - Т. 1. - 0,2 п.л.
4. Кутуков С.А. Организационно-правовые основы взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка // Человек: преступление и наказание: Вестн. Академии права и управления Минюста России. - Рязань. 2002. № 3-4. - 0,5 п.л.
5. Барабанов Н.П., Кутуков С.А. Взаимодействие право охранительных органов и образовательных учреждений в предупреждении наркомании
//Современные аспекты воспитательной деятельности ВУЗа как основы подготовки современного специалиста:. Сб. науч. ст. по материалам регион, на-уч.-практ. конф. - Рязань: РГСХА, 2003. 0,2 / 0,15 п.л.
6. Кутуков С.А Проблемы правового регулирования взаимодействия в исправительном учреждении // Человек: преступление и наказание: Вестн. Академии права и управления Минюста России. - Рязань. 2004. - № 1. - 0,25 п.л. (в печати)
Кутуков Сергей Александрович
Организация взаимодействия структурных подразделений исправительного учреждения по обеспечению правопорядка
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Корректор Косырева Т.П.
Подписано в печать 29.12.2003 г. Формат 60x90 1/16
Бумага офсет. Уч.-изд. л._Тираж 100 экз. Заказ № 3
Отделение полиграфии ИТО Академии права и управления Минюста России 390036, г. Рязань, ул. Сенная, 1
ЁЕГ. .3 8 9 0
