Правовое регулирование предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственноститекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.06 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности»

На правах руквписи

Гречко Владислав Владимирович

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ИЗ ЗЕМЕЛЬ, НАХОДЯЩИХСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

12.00.06 — земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

2 4 ЯНВ 2013

Москва - 2012

005048767

005048767

Работа выполнена на кафедре экологического и природоресурсного права в Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина».

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Палладии» Мария Ильинична

Официальные оппоненты:

Анисимов Алексей Павлович

доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Волгоградский филиал.

Солдатова Лариса Владимировна кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская академия правосудия.

Ведущая организация

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт государства и права Российской академии паук (ИГП РАН).

Защита состоится «21» февраля 2013 г. в «14.00» на заседании диссертационного совета Д212.123.03 в Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина.

Автореферат разослан » 2013 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических паук, профессор

И.О. Краснова

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Одной из основных задач социально-экономического развития России является обеспечение населения комфортным жильем. Как показывают социологические исследования, жилищная проблема стоит перед 60% российских семей, общая потребность населения в жилье составляет 1,57 млрд. кв. м, и для ее удовлетворения необходимо увеличить жилищный фонд на 46%, - сообщил в ходе IV Московского форума лидеров рынка недвижимости МГ<ЕР-2010 заместитель генерального директора Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (Фонд РЖС) Сергей Кузнецов1.

Правовое регулирование предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществляется тремя основополагающими федеральными кодификационными актами: Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г.2, Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004 г.3 и Гражданским кодексом Российской Федерации (ч. первая) от 30 ноября 1994 г.4. В настоящее время эти нормативные акты находятся в стадии кардинального пересмотра их концептуальных положений, дополнения правовыми новациями, которые во многом изменяют правовое регулирование широкого спектра земельных отношений, в том числе и вопросов использования земельных участков для жилищного строительства. В Государственную Думу и в Правительство РФ представлены проекты внесения изменений в названные нормативные правовые акты, затрагивающие жизненно важные вопросы правового регулирования землепользования, в результате введения в действие которых в России утвердится новый земельный правопорядок.

1 См.: сайт URL: htlp://asnijifo.ru/asn/J7^3J618 (дата обращения: 12.09.2012).

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.

3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 1. Ст. 16.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.

При этом следует отметить, что в законодательство, регулирующее использование земель в текущем режиме, подчас вносятся изменения, не всегда согласованные между собой.

Одной из проблем жилищного строительства, находящейся на стыке земельного, гражданского и градостроительного законодательства является предоставление заинтересованным физическим и юридическим лицам земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Поэтому комплексное рассмотрение вопросов правового регулирования такого предоставления земельных участков - актуальнейшая задача науки земельного права. Для оперативного решения вопросов жилищного строительства на уровне Правительства РФ принят приоритетный национальный Проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», реализуемый, в том числе, в рамках Федеральной целевой Программы «Жилище»5. Кроме того, политика Правительства РФ, изложенная в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, основывается на решении задачи расширения территорий проживания граждан6. Реализация планов Правительства РФ возможна при законодательном обеспечении жилищного строительства достаточным количеством пригодных земельных участков. Основным источником наполнения рынка таких участков являются земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности.

Степень научной разработанности темы. Анализу правоотношений по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для различных видов строительства в литературе посвящен ряд работ. Однако все они были опубликованы до начала текущего этапа реформирования кодификационных актов, которое проводится по направлениям, обозначенным в Концепции развития гражданского законодательства о недвижи-

5См.: Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. Ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. Э К. Трутиев, Л.Е. Бандорин. М. 2010. // Справочно-правовая система ((Консультант-Плюс» (далее - СПС КонсультантПлюс).

6 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 47. Ст. 5489.

мом имуществе7 и в Концепции совершенствования вещного права8, и не содержит анализа новейших изменений в правовом регулировании предоставления земельных участков. Новые направления развития земельного законодательства также обозначены в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы9.

После принятия Градостроительного кодекса РФ исследование вопросов предоставления земельных участков для строительства различных объектов проведено в значительном количестве диссертационных работ и монографиях10, в которых рассматриваются в основном общие вопросы предоставления земель для градостроительства. Однако в настоящее время отсутствуют специальные диссертационные исследования, посвященные комплексному рассмотрению вопросов теории и практики применительно к предоставлению земельных участков, находящихся в публичной собственности, для целей жилищного строительства.

Предметом исследования являются: система нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных правовых актов, регулирующих отношения по поводу предоставления земельных участков; правовая и иная специальная литература; практика правоприменения и судебная практика по данной проблеме.

'См.: Концепция развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе / Под ред. Витрянского В.В., Козырь О.М. М. 2004.

' См.: сайг Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. URL: http://www.arbitr.ru (дата обращения: 11.05.2011).

9 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 г. № 297-р. // Собралие законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст. 1425.

шСм., например: Староеа Е.В. Правовое регулирование предоставлеюм и использования земельных участков для размещения и эксплуатации промышленных объектов: Дисс. ... кацд. горид. наук. М., 2010; Гордиенка И.И. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010; Грицкова Ю.В. Правовое регулирование предоставления и изъятие земельных участков в целях развития застроенных территорий: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Воронин А.О. Предоставление земель населенных пунктов для строительства хозяйственных и иных объектов. Дисс. ... канд. юрид. наук. Тверь, 2009; Ткачёва И.В. Правовое регулирование предоставления для строительства земельных участков в городе Москве. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Мальцев ДМ. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2008; Андреев C.B. Земельный правопорядок в области градостроительства (с использованием законодательства г. Москвы). Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Сопдатенков В.В. Правовое регулирование купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве. Дисс. ... канд. юрид наук. .Vf , 2001. Среди монографий следует выделить исследования: Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. М., 2006 г.; Анисшюв А.П., Дзагоев C.B., Кокоев JI.T. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики./ Отв. ред. А.Я. Рыженков. // Справочно-правовая система Гарант, 2010. (далее - СПС Гарант).

Цели и задачи исследования. Целями исследования являются: комплексный анализ понятия «предоставление земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства», включая определение роли и места этого понятия в системе земельного права и законодательства; регламентация процедур; исследование зависимости реализации полномочий собственника на предоставление земельного участка для целей жилищного строительства от правового регулирования градостроительного зонирования и территориального планирования; определение достаточности правового регулирования вопросов предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для непосредственного осуществления жилищного строительства немедленно после получения соответствующего права на земельный участок.

В соответствии с указанными целями автор ставит перед собой следующие задачи:

1) определение этапов возникновения и развития понятия «предоставление земельных участков»;

2) определение понятия «предоставление земельных участков»;

3) определение правовой взаимосвязи предоставления земельного участка с территориальным планированием и градостроительным зонированием, осуществляемых на основании положений Градостроительного кодекса РФ;

4) анализ основных способов предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

5) выработка критериев для определения видов жилых зон, установление оптимального количества видов жилых зон, предусматриваемых в документах градостроительного зонирования муниципальных образований;

6) выработка практических рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения по поводу предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства.

Методология il база исследования. Диссертационное исследование осуществлено на базе современных общенаучных методов познания - методе синтеза, системного анализа и аналогии, а также специальных научных методов - технико-юридическом анализе, сравнительно-правовом, историческом, логическом методах. Автор придерживается требований достоверности, полноты и объективности исследования научных и законодательных актов и материалов практики. Работа выполнена на стыке наук: общей теории права, теории гражданского права, теории земельного права, теории административного права с использованием соответствующих теоретических источников.

Теоретическую основу исследования составили труды учёных в области общей теории права - С.С. Алексеева, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца; теории административного права — Ю.А. Тихомирова; теории гражданского права - В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, О.М. Козырь, H.A. Новоселовой, Е.А. Суханова, К.И. Скловского, Ю.К. Толстого; теории земельного, аграрного и экологического права - Г.А. Аксенёнка, А.П. Анисимова, В.П. Балезина, М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, И.В.Евтихеева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, М.И. Палладииой, В.В. Солдатенкова, H.A. Сыро-досва, М.Ю. Тихомирова, В.Х. Улюкаева, А.Е. Черноморца и других.

Вопросы предоставления земельных участков исследуются в научных работах АЛО. Александровой, C.B. Андреева, З.С. Беляевой, Е.С. Болтановой, A.A. Борисова, Г.Е. Быстрова, А.О. Воронина, A.A. Высоковского, И.И. Гордиенко, Ю.В. Грицковой, A.J1. Корнеева, H.A. Маленкова, Д.Л. Мальцева, H.H. Мисника, A.B. Передникова, В.В. Солдатенкова, Е.В. Старовой, И.В. Ткачёвой и др.

Теоретическая и практическая значимость работы. Материалы исследования, теоретические выводы, предложения, научно - практические рекомендации могут быть использованы:

при изучении курса земельного и экологического права на юридических факультетах высших учебных заведений и других учебных заведений специального профиля;

в процессе текущего нормотворчества;

при подготовке международно-правовых документов;

при разработке нормативных актов министерствами и ведомствами;

а также реализованы в учебном процессе в научных целях.

Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет собой разработку основных теоретических положений о предоставлении земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства и использования земельных участков для эксплуатации объектов жилой недвижимости. Автор рассматривает проблему с позиций современных реалий правового регулирования земельных отношений, сформулировал ряд теоретических выводов и практических предложений, обладающих научной новизной.

На защиту выносятся следующие основные научные положения и выводы:

1. Предоставление земельных участков как юридический термин (понятие), признаваемый в советской науке земельного права в качестве функции государственного управления в сфере распределения и перераспределения земель, института земельного права, в связи с введением частной собственности на землю и изменением правового режима земель, находящихся в публичной собственности, претерпело существенные изменения и в сфере его использования, и в содержании. Однако в современной научной и учебной литературе предоставление земельных участков все еще признается институтом (субинститутом) земельного права с его функцией управления с сфере распределения и перераспределения земель относительно земель, находящихся только в публичной собственности.

Диссертантом обоснована неправомерность такой узкой трактовки понятия «предоставление земельных участков» и представлено обоснование, что оно утратило общее институциональное значение в системе земельного права, а также

применительно к землям, находящимся в публичной собственности; отмечено, что этот термин (понятие), и в земельном и в гражданском законодательстве, охватывая кроме административно-правовых действий с земельными участками, находящимися публичной собственности, но и гражданско-правовые сделки с земельными участками независимо от форм собственности на них.

2. Диссертант определяет понятие «предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства» как действие публичного собственника земельного участка, направленное на передачу права собственности на земельные участки физическим или юридическим лицам, или обременение земельного участка вещными правами физических или юридических лиц с целью удовлетворения частного интереса по возведению и последующей эксплуатации объектов жилой недвижимости, осуществляемое во исполнение документов территориального планирования и градостроительного зонирования, в которых на момент такого предоставления указан исчерпывающий перечень публичных ограничений и обременений земельного участка.

3. Градостроительное законодательство сконструировало сложную систему «территориального планирования», представляющую собой процесс осуществления градостроительной деятельности, в том числе жилищного строительства как первый ее этап, результатом которого является совокупность разработанных и принятых нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, именуемых схемами территориального планирования и генеральными планами.

По юридической природе, составу и совокупности норм законодательства, их органической взаимосвязи представляется обоснованным признание территориального планирования в рамках градостроительного законодательства комплексным межотраслевым институтом в системе российского права.

4. Схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов Федерации являются экономико-отраслевыми. Для жилищного строительства они имеют значение постольку, поскольку необходимы для обеспечения объектов

жилой недвижимости транспортной и инженерной инфраструктурой и определения границ территорий, предназначенных для расселения людей, т.е. населенных пунктов и территории развития последних. Поэтому, по мнению диссертанта, законодатель обоснованно делегировал регулирование вопросов территориального планирования, имеющих непосредственное значение для жилищного строительства, органам местного самоуправления в форме схем территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов поселений и городских округов, придав им приоритетное значение.

5. Генеральный план поселения, будучи основным документом территориального планирования на муниципальном уровне, тем не менее, по заключению диссертанта, теоретически и практически недостаточно отработан.

Во-первых, принцип включения в содержание генерального плана поселения всей его территории, не ограничиваясь территорией населенного пункта, создает проблему с землями сельскохозяйственного назначения и землями лесного фонда, которые включаются в состав территорий сельских поселений и по логике правового регулирования должны пройти в дальнейшем процедуру градостроительного зонирования, что противоречит самому Градостроительному кодексу РФ, принципу проведения градостроительного зонирования с целью установления градостроительных регламентов для территориальных зон, которые не распространяются (не устанавливаются) на земли сельскохозяйственного назначения, а также земельному законодательству. По мнению диссертанта, это может привести к неконтролируемому использованию муниципальными образованиями сельскохозяйственных угодий, земель лесного фонда для жилищного строительства и иных видов хозяйственной деятельности.

Во-вторых, неясным и противоречивым представляется положение Градостроительного кодекса РФ о том, что подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план поселения изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа (п. 2 ст. 23 ГрК РФ), поскольку - это правоустанавливающие

документы равной юридической силы, принимаемые одним и тем же органом местного самоуправления, что теоретически невозможно в силу организационно-правовой субординации нормативных правовых актов. Но сам факт принятия генерального плана населенного пункта будет создавать ситуацию противоречия его с генеральным планом поселения. Диссертант предлагает признать п. 2 ст. 23 ГрК РФ утратившим силу.

6. Анализ содержания жилых территориальных зон сельских поселений, закрепленных в ст. 35 ГрК РФ, показывает недостаточную проработанность данного вопроса: в федеральном законодательстве отсутствует указание на возможность для собственников жилых домов в сельской местности ведения личного подсобного хозяйства на приусадебных участках, что объективно необходимого в условиях традиционного образа жизни на селе; отсутствует даже сам термин «приусадебный участок». Этот же недостаток характерен и для конкретных правил землепользования и застройки, принятых в отдельных сельских муниципальных образованиях.

7. Нормы земельного и градостроительного кодексов, регулирующие градостроительное зонирование жилых зон, не согласованы в части наименования жилых зон, что вносит сумятицу и в локальные акты муниципальных образований. Кроме того, не совпадает предмет правового регулирования градостроительного зонирования, основанного на градостроительном законодательстве, и территориального зонирования, основанного на земельном законодательстве. Градостроительный кодекс РФ устанавливает правила градостроительного зонирования муниципальных образований, что значительно шире территорий населенных пунктов, для которого действуют правила зонирования, содержащиеся в Земельном кодексе РФ. Исходя из того, что использование земель является предметом правового регулирования земельного законодательства, перенесение правового регулирования использования земель муниципальных образований в градостроительное законодательство противоречат отраслевому принципу группирования норм правового регулирования, используемого в российском законодательстве. При реше-

нии споров, связанных с градостроительным зонированием, суды, по мнению диссертанта, должны руководствоваться нормами земельного законодательства.

В соответствии с теорией земельного права законодательные ограничения использования земельных участков для собственников и правообладателей в форме «видов разрешенного использования» составляют предмет правового регулирования земельного законодательства. Поэтому диссертант предлагает исключить из Градостроительного кодекса РФ ст. 9-29 гл. 3 «Территориальное планирование» и ст. 30 - 40 гл. 4 «Градостроительное зонирование», одновременно включив содержащиеся в них нормы в Земельный кодекс РФ.

8. По мнению диссертанта, одной из непосредственных проблем градостроительного зонирования, создающих административные барьеры развитию жилищного строительства, является чрезмерное регулирование жилищного зонирования, заключающееся в том, что градостроительный и земельный кодексы предусматривают необоснованно большой перечень жилых зон: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки малоэтажными жилыми домами; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными жилыми домами; зоны жилой застройки иных видов (ст. 35 ГрК РФ и ст. 85 ЗК РФ). Сказанное является причиной создания скрытых, ничем не обоснованных ограничений и запретов для правообладателей земельных участков, что препятствует использованию последних для жилищного строительства.

Для упорядочения правового регулирования образования жилых зон, диссертант предлагает внести в ст. 85 ЗК РФ изменения, предусматривающие:

I) определение двух видов жилых зон по критерию этажности: а) зона застройки и эксплуатации жилых домов, т.е. особняков/коттеджей/усадеб, дюплек-сов, сблокированных жилых домов с числом надземных этажей не боле трех с выделением двух подзон: подзона засгройки жилыми домами с правом ведения личного подсобного хозяйства и подзона без такового права; б) зона жилой застройки многоквартирными жилыми домами переменной этажности с числом надземных этажей более трех;

II) исключение из Градостроительного кодекса РФ регулирование вопросов градостроительного зонирования и признание ст. 36 ГрК РФ утратившей юридическую силу.

9. Для создания гарантии устойчивости и признания юридической силы Градостроительному плану земельного участка (ГПЗУ), по мнению диссертанта, необходимо: закрепить в Градостроительном кодексе РФ положение о бессрочности действия ГПЗУ или о долгосрочное™ его действия (на срок действия генерального плана), а также запретить его изменение или отмену по инициативе органов власти после выдачи правообладателю; предусмотреть исчерпывающий перечень обременении и перечень технических показателей, включаемых в ГПЗУ и возможность изменения градостроительного плана земельного участка только в случае внесения изменений в генеральный план поселения, непосредственно затрагивающих земельный участок.

10. Правовое регулирование предоставления земельных участков для целей развития застроенных территорий, по мнению диссертанта, на федеральном уровне проработано в недостаточной степени; установление особого порядка для него является необоснованным и нецелесообразным. В связи с этим предлагается исключить ст. 461 - 463 ГрК РФ.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина, где проведено ее рецензирование, обсуждение и дана рекомендация к защите. Выводы нашли отражение в научных публикациях диссертанта.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов и библиографии.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Во Введении обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования, освещается степень её научной разработанности, определя-

ются объект и предмет, цели и задачи исследования, указываются научные методы, использованные в процессе исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов работы и ее структуре.

В гл. 1 «Общая характеристика правового регулирования предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности», содержатся три параграфа, в которых исследовано понятие «предоставление земельных участков», его место в системе современного российского земельного права и законодательства, проведен теоретический анализ этого понятия, с точки зрения теории земельного нрава, и дано определение понятия «предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для целей жилищного строительства».

В § 1 гл. 1 «Место понятия «предоставление земельных участков» в системе земельного права». В параграфе исследована история использования термина «предоставление земельных участков» в советском и российском законодательствах, содержание действующих норм, регулирующих предоставление земельных участков.

В кодификационных нормативных правовых актах, в ряде федеральных законов, а также в законодательных актах субъектов Федерации, нормативных актах органов местного самоуправления, регулирующих земельные отношения, широко используется термин «предоставление земельных участков», однако, содержание термина в них не раскрывается.

Термин «предоставление земельных участков» впервые появился в советском земельном законодательстве с принятием Закона СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»11. Ранее в законодательстве, регулирующем отношения по пе-

" Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. Ст. 485.

рераспределению земель, употреблялись термины «отвод» или «изъятие» земель для государственных или общественных надобностей12.

D советский период в науке земельного права предоставление земельных участков рассматривали с разных позиций: как функцию государственного управления в сфере использования и охраны земель; как основание возникновения субъективных прав и обязанностей на земельные участки; как институт земельного права; как одно из проявлений права распоряжения землей, принадлежащего собственнику государственных земельь.

Термин (понятие) «предоставление земельных участков» используется лишь в исследованиях, посвящённых правовому режиму земель, находящихся только в государственной и муниципальной собственности. И исходя из единой правовой природы этих форм собственности по принципу преемственности прав советского государства как собственника земель, в них формулировались определения предоставления земельных участков как самостоятельного института земельного права, регулирующего порядок возникновения прав и обязанностей14 с целью обеспечения государственной функции по распределению и перераспределению земель15. Более того, И.И. Гордиенко утверждает, что нормы земельного права, определяющие основания, условия и порядок предоставления земельных участков

для строительства, относится к самостоятельному правовому подинституту зе-

16

мельного права - предоставление земельных участков для строительства .

В работе показана узость толкования понятия «предоставление земельных участков» как атрибута права только публичной собственности и на основании ст. 263, 264 ГК РФ, где предусмотрено право собственника земельного участка, независимо от форм собственности, предоставлять его другим лицам на условиях и в

,2См.: Грицкова Ю.В. Правовое регулирование предоставления и изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий: Дисс.... кайл юрид. наук. М. 2009. С.66.

13См.: Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. М. 1962. С. 49 - 50; Кабатов В.А. Государственное управление землями сельскохозяйственного назначения. M. 1958. С. 37; Право землепользования в СССР и его виды. M. 1967. С. 5; Краснов H.H. Государственное управление земельным фондом. М. 1969. С. 178 - 179; Ерофеев ЕВ. Земельное право России. Часть 1. М. 1994. С. 190 - 193.

"См.: Волкова T.B. Правовое реагирование управлети земельным фондом Российской Федерации (на примере Саратовской области): Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов. 2001. С. 7.

"См.: Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки о городе Москве: Дисс. ... канд. юрнд. наук. М. 2008. С. 26.

,6См.: Гордиенко И.И. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства: Автореф. дисс.... кацд. юрид. наук. М. 2010. С. 36.

порядке, который установлен гражданским и земельным законодательством, сделан вывод о том, что: а) термином «Предоставление земельных участков» обозначается общее родовое понятие, включающее в себя предоставление земельных участков, находящихся, во-первых, в государственной и муниципальной собственности и, во-вторых, в частной собственности;

б) предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в свою очередь, подразделяется на два вида: на предоставление, сопровождающееся прекращением права собственности на земельный участок у первоначального собственника (продажа с торгов и безвозмездная передача в собственность), и на предоставление, не влекущее прекращение права собственности у публичного собственника (аренда, передача на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездное срочное пользование) и у частного собственника (аренда, передача земельного участка в безвозмездное срочное пользование);

в) предоставление земельных участков как правовое явление не только не обрело общего институционального значения в системе земельного права как отрасли права и как науки земельного права, но и утратило его применительно к землям, находящимся в публичной собственности.

В § 2 гл. 1 «Изменение содержания понятия «предоставление земельных участков» в период земельной реформы» отмечены существенные изменения, произошедшие в правовом регулировании предоставления земельных участков, а именно: изменение субъектного состава, платность предоставления; прекращение правового единства понятия «предоставление земельных участков» и понятия «изъятие земельных участков».

I) Что касается соотношения понятий «предоставление земельных участков» и «изъятие земельных участков», то в работе прежде всего отмечается, что они утратили правовую взаимосвязаниость.

Одновремешю с развитием и реформированием правового регулирования предоставления земельных участков в научной литературе менялось теоретическое понимание содержания термина «предоставление земельных участков».

В советском земельном праве господствовала правовая доктрина согласно которой: предоставление земельных участков и их изъятие - единый институт земельного права, реализующий функцию государства по распределению и перераспределению земель в интересах их рационального использования; единственно возможные основания возникновения, изменения и прекращения прав на земельный участок. При этом наиболее существенным признаком предоставления земельных участков была безвозмездность и связь между предоставлением и полномочиями собственника земли в СССР - государством.

На отдельных примерах показано, что такой же позиции придерживается ряд исследователей правового режима земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, современного периода.

Диссертантом доказывается, что сохранение такого теоретического обоснования понятия «предоставление земельных участков» в условиях разнообразия форм собственности на земельные участки и свободы собственников в распоряжении своими правами на принадлежащие им земельные участки на современном этапе неверно. Необоснованным является также определение понятия предоставление земельного участка в единстве с понятием изъятие земельного участка даже применительно к современному режиму публичной собственности, в котором государство как собственник предоставляет земельный участок заинтересованным лицам с использованием гражданско-правовых сделок на торгах.

Диссертант делает вывод о том, что понятие «предоставление земельного участка» следует рассматривать в качестве самостоятельного правового понятия, а не в единстве с понятием «изъятие земельных участков» по следующим основаниям:

1) независимо от формы собственности (государственной, муниципальной или частной) полномочие предоставления земельного участка является неотъемлемым правом собственника и реализуется на основании его волеизъявления; изъятие имеет место в случае, когда речь идет о земельных участках, находящихся в частной собственности и осуществляется исключительно органами управления публичных образований на основании административного акта или решения суда;

таким образом, у этих понятий различны область применения, разграничивающаяся по объекту правоотношения (изъятие осуществляется только в отношении частной формы собственности на земельный участок), и метод правового регулирования (диспозитивный у «предоставления» и императивный у «изъятия»).

2) Данный вывод частично распространяется и на земельные участки публичной собственности, а именно в рамках его разных уровней, о чем свидетельствует судебная практика. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 01 декабря 2011 г. № 9987/1117 указано, что из совокупного толкования положений ст. 279 ГК РФ, ст. 49, 55 и 63 ЗК РФ усматривается, что установленные ими правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Изъятие земельного участка, находящегося в федеральной собственности, используемого для общественно-значимых нужд, другим публичным собственником повлекло бы прекращение его использования для соответствующих публичных нужд, что невозможно осуществить в порядке, урегулированном гражданским законодательством. Указанные отношения имеют публично-правовой характер, а не гражданско-правовой. В связи с этим порядок изъятия земельных участков у Российской Федерации для нужд муниципальных образований гражданским законодательством не предусмотрен.

3) Отнесение понятия «предоставление земельных участков» к комплексному институту права собственности и иных прав на земельный участок исключает его рассмотрение совместно с изъятием земельного участка, так как последнее является категорией земельно-правовой и регулируется только нормами земельного права.

II) Для характеристики правовой природы юридического термина (понятия) «предоставление земельного участка» важным элементом его определения являются цели предоставления собственникам земельного участка. В современных исследованиях, посвященных правовому режиму земель, находящихся в публичной собственности, в качестве целей предоставления земельного участка называ-

17 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2012. № 4.

ется наделение физических или юридических лиц нравами на земельный участок, также распределение и перераспределение земель, которые как государственная функция возникла в советском земельном законодательстве и в науке земельного права в период государственной монополии на землю.

По мнению диссертанта, целью предоставления не является распределение и перераспределение земель в интересах их наиболее рационального использования, что утверждалось в науке советского периода, а тем более, что понятие «рациональное использование земель» как научная категория не является правовой, определение его не содержится в действующем законодательстве.

Основополагающей целью предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, с точки зрения науки земельного права, является удовлетворение интересов частных лиц в использовании полезных свойств земельного участка. При осуществлении жилищного строительства используется полезное свойство земли быть пространственным территориальным базисом.

Существует мнение, что в основе приобретения прав на землю находится не столько сам участок, сколько то благо, которое этим участком предоставляется и которое обеспечивает конкретные интересы в использовании земли18.

Следует отметить, что рассмотренные в работе определения термина «предоставление земельного участка» привязан только к земельным участкам, находящимся в публичной собственности, носят однозначный, притом безадресный характер (вернее не по тому адресу), поскольку земельные участки рассматриваются в них в аспекте пространственного базиса строительства, в т.ч. жилищного, (населенные пункты и др.) с правовым режимом в действительности характерным для земельных участков, используемых в хозяйственной деятельности в качестве средства производства казенных государственных и унитарных предприятий, а также учреждений бюджетной сферы. Речь идет лишь об одной категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, где земли, находящиеся в государст-

18См.: Боголюбов СЛ., Галиновская ЕЛ., Минина ЕЛ., Устюкова В.В. Все о земельных отношениях: Учебно-практическое пособие. М. 2010. С.73.

венной и муниципальной собственности, используются унитарными предприятиями на праве постоянного (бессрочного) пользования для экономической деятельности в качестве основного средства производства. Таким образом, в научной и учебной литературе произошла подмена формулирования правового режима земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, используемых в качестве пространственного базиса для строительной деятельности, правовым режимом земель, используемым в хозяйственной деятельности и правовой режим которых адекватен модели правового режима земельных участков дореформенного периода, в котором государство теоретически имеет право наделения земельными участками своих имущественных комплексов (предприятий) в административном порядке, осуществлять функцию распределения и перераспределения земельных участков с применением процедур изъятия.

В тоже время осталось вне внимания кардинальное изменение правового статуса государства и муниципального образования как собственников земельных участков в связи с принципом всеобщей платности не только использования, но и предоставления земельных участков с применением процедуры торгов и заключения гражданско- правовой сделки купли-продажи.

Диссертантом сформулирован вывод, что предоставление земельных участков как юридический термин (понятие), признаваемый в советской науке земельного права в качестве функции государственного управления в сфере распределения и перераспределения земель, института земельного права в связи с введением частной собственности на землю и изменением правового режима земель, находящихся в публичной собственности, претерпело существенные изменения и в сфере его использования, и в содержании. Однако в современной научной и учебной литературе предоставление земельных участков все еще признается институтом (субинститутом) земельного права с его функцией распределения и перераспределения земель относительно земель, находящихся только в публичной собственности.

В § 3 гл. 1 «Соотношение функции управления и регулирования при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной и му-

ниципалыгой собственности. Определение понятия «предоставление земельного участка», диссертант на основе сравнительного анализа пришел к выводу, что формы и методы государственного воздействия на земельные отношения современного периода коренным образом отличаются от государственного управления земельным фондом советского периода, и простое теоретическое перенесение понятия «функции управление», применительно к предоставлению земельных участков, является не верным.

В науке земельного права советского периода предоставление земель рассматривалось как одна из функций управления государством - собственником земельным фондом - самостоятельным институтом земельного права и считалось необходимым элементом целостной системы земельных отношений, имело своей главной и общей целью - обеспечение рационального использования земли19. В официальной правовой доктрине содержание управления земельным фондом раскрывалось в ряде функций, выполняемых соответствующими компетентными органами. Функция управления определялась как виды деятельности, необходимые для организации рационального использования и охраны земель. Виды и содержание самих функций вытекали из земельного законодательства и иных норма-20

тивных правовых актов .

В связи с утверждением в России экономических отношений, основанных на рыночных принципах, возникла межотраслевая экономико-правовая научная категория, именуемая как «государственное регулирование», понятие которое также не закреплено в законодательстве и не сформировалось его единого определения ни в экономической, ни в юридической литературе. Государственное регулирование как экономико-правовое явление появилось в России при новом экономическом строе лишь во второй половине первого пореформенного десятилетия.

В научной и учебной литературе последних лет имеется множество определений государственного регулирования, которые характеризуются либо односторонностью, либо смешением с понятием управления и другими терминами и кате-

19См.: Общая теория советского земельного права. М. 1983. С. 215. иСм.: Там же. С. 219.

гориями. Однако следует согласиться с утверждением, что суть государственного регулирования состоит в деятельности государства в лице его органов, направленной на упорядочение отношений в рыночной экономике21.

По мнению диссертанта у авторов широкого толкования понятия «государственное управление» путем включения в состав его функций государственного регулирования наравне с другими его управленческими функциями, т.е. как органически его составляющую, современный период не имеет никаких обоснований. Более того, это означает подмену самого термина «з'правлять», который лингвистически предполагает наличие в экономических отношениях одного управляющего в лице собственника имущества (или наделенного его правами) и подчиненных объектов. Что касается понятия «предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности», особенно применительно к градостроительству, то его институциональное значение как самостоятельной юридической категории, представляющей собой целый институт (подин-ститут) права с функцией управления, утрачено в связи с введением частной собственности на землю, выступающую как пространственный базис в населенных пунктах и в отдельных иных категориях земельных участков.

Как считает диссертант, правильным было бы говорить о государственном регулировании земельных отношений в области использования и охраны земель, закрепленным в ст. 1 ЗК РФ. Пункт 11 ст. 1 ЗК РФ гласит, что сочетание интересов общества и законных интересов граждан, т.е. регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Кроме того, в земельном кодексе понятие «управление органами публичной власти земельными участками» употребляется исключительно к управлению земельными участками, находящимися в собственности непосредственно этого публичного образования.

Таким образом, предоставление находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков есть действия публичного собствен-

ней.: Гуоин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства. М. 2008. С. 32.

иика, направленные на исполнение функции государственного регулирования в области использования земельных участков как природного ресурса с целью удовлетворения частных и публичных интересов.

Рассматривая юридический состав понятия «предоставления земельных участков», диссертант приходит к выводу, что вряд ли уместно говорить о наличии двух и более юридических фактов, так как только в результате гражданско-правовой сделки с предметом, предусматривающим возникновение права на земельный участок, возникают правовые последствия для сторон. По мнению О.С. Иоффе, «орган, совершивший административный акт, направленный на установление гражданского правоотношения, никогда сам не становится участником этого правоотношения, в то время как лицо, совершившее сделку в целях установления гражданского правоотношения, непременно становится участником данного правоотношения»22. Акт государственного органа власти о предоставлении земельного участка из публичной собственности для жилищного строительства, не предусматривает указания правоприобритателя, должен сопровождаться обязательным проведением торгов и оформлением соответствующей гражданско-правовой сделки, которая и порождает правовые последствия для участников правоотношения.

В заключении первой главы диссертант дает определение понятия «предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства».

В гл. 2 «Территориальное планирование и градостроительное зонирование территории муниципального образования как правовое основание осуществления предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности» работы содержатся четыре параграфа, посвящённые основным проблемам территориального планирования, градостроительного зонирования и их значения для правового регулирования предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства.

"См.: Иоффе О.С. Советское гражданское право. М. 1967. С. 251.

В § 1 гл. 2 «Правовые основы регулирования градостроительной деятельности. Соотношение понятий «градостроительная деятельность» и «жилищное строительство» проведен сравнительный анализ предмета правового регулирования градостроительного и земельного кодексов. Установлено пересечение содержания понятий «градостроительная деятельность» и «использование земельных участков». Проанализировано содержание понятий «деятельность по развитию территорий», «устойчивое развитие территорий», «территория», «территория муниципального образования».

В Градостроительном кодексе РФ понятие «деятельность по развитию территорий» тождественно понятию «использование земель», входящему в предмет земельного законодательства. Градостроительном кодексе РФ и иных нормативных правовых актах отсутствует определение понятий «территория» и «развитие территорий». В них лишь поясняется, что территория, кроме всего прочего, включает «города и иные поселения», т.е. земли, находящиеся в пользовании или планируемые к использованию под размещение зданий и иных элементов инфраструктуры населенного пункта. Деятельность по развитию территорий сводится к использованию земель для застройки различными объектами недвижимости.

Диссертантом сделан вывод, что установленные законодателем правила правового регулирования градостроительной деятельности и определяемые как регулирование деятельности по развитию территорий представляют собой не что иное, как правила регулирования деятельности по возведению объектов недвижимости на соответствующем земельном пространстве, в том числе на отдельно взятом земельном участке и/или группе таковых, объединенных, например, по признаку принадлежности к той или иной территориальной зоне и дальнейшей эксплуатации (использования) построенных объектов недвижимости.

Из-за отсутствия определения понятия «территория» из содержания Градостроительного кодекса РФ не представляется возможным четко установить, на какие территории распространяются правила о развитии территорий, предусмотренные в этом кодексе, а также, как соотносятся между собой понятия «территория» и «земельный участок». Автор исследования предлагает в общих положени-

ях Градостроительного кодекса РФ понятие «развитие территорий» дополнить указанием на территории муниципальных образований, т.е. сельские поселения, городские поселения, городские округа, а также городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург, имеющих статус субъектов Федерации. При таком подходе предмет правового регулирования Градостроительного кодекса РФ приобретет определенность и будет понятным для широкого круга лиц.

Анализ содержания норм глав 3 и 4 ГрК РФ показывает, что, с точки зрения науки земельного права, они содержат преимущественно земельно-правовые нормы, регулирующие использование такого свойства земельных участков, как способность быть пространственным базисом для размещения необходимых человеку объектов недвижимости, включая различные элементы инфраструктуры.

Введенное в Градостроительном кодексе РФ понятие «устойчивое развитие территорий» является по сути земельно-правовой нормой, регулирующей вопросы общественно-публичного планирования использования земельного пространства (территории) муниципальных образований.

Понятие «планирование использования земель» в теории земельного права и в земельном законодательстве не разработано. В них широко применяется понятие «использование земель». При этом отсутствует понятие, охватывающее процессы определения перспективного использования земельного участка, изменения разрешенного использования, развития территорий и другие процессы, непосредственно с этим связанные. Между тем, динамичное развитие общественных отношений по использованию земель сформировало потребность введения в научный и законодательный оборот такого понятия, при этом предусмотренное законодательством территориальное планирование на всех уровнях государствешюго и муниципального управления по своей сущности и является планированием использования земель. Диссертант предлагает территориальное планирование, градостроительное зонирование объединить понятием «планирование использования земель».

Также диссертантом сделан вывод о необходимости исключения из градостроительного законодательства терминов «застройщик» и «технический заказчик».

В § 2 гл. 2 «Территориальное планирование как основа системы правового регулирования жилищного строительства» проанализировано существующее правовое регулирование территориального планирования, имеющего непосредственное отношение к жилищному строительству, и сделан вывод о том, что вопросы использования земельных участков для жилищного строительства непосредственно регулируются документами территориального планирования муниципальных образований, т.е. генеральными планами поселений и городских округов.

При осуществлении мероприятий территориального планирования создаются предпосылки для определения территорий, а точнее земельных участков, на которых возможно размещение объектов различного назначения, в том числе жилой недвижимости и устанавливаются способы обеспечения таких территорий необходимыми элементами инфраструктуры.

По результатам анализа проектов изменений действующего законодательства диссертантом сделано заключение, что законодатель признал земельно-правовую сущность процесса территориального планирования и градостроительного зонирования, правовое регулирование которого осуществляется нормами Градостроительного кодекса РФ, и предпринял меры для устранения коллизий норм земельного и градостроительного законодательств, что отражено в проекте Федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты»23.

Обременения земельных участков, которые отражаются в документах территориального планирования, носят социальный, а не гражданско-правовой характер и направлены на учет общественных интересов.

Диссертант предлагает внести изменение в содержание п. 3 ст. 9 ГрК РФ, в котором установлено, что документы территориального планирования являются

23 См.: сайт 1ЖЬ: Государственной Думы РФ. http://asnmfo.ru/asn/57/35618 (дата обращения: 12.09.2012).

обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Речь идет о любых решениях, в том числе по распоряжению земельными участками, включая предоставление последних для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Однако, по мнению диссертанта, такая формулировка дает возможность двусмысленного толкования названного п. 3.

Диссертант предлагает изложить предложение первое п. 3 ст. 9 ГрК РФ в следующей редакции: «Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений об использовании земельных участков и реализации таких решений».

В § 3 гл. 2 «Общий анализ правил землепользования и застройки муниципальных образований. Градостроительные регламенты для жилых зон» исследованы проблемы правового регулирования жилищного строительства федеральным законодательством и нормативными актами муниципальных образований в области градостроительного зонирования. Для исследования взяты правила землепользования и застройки ряда муниципальных образований.

Отражение жилых зон в правилах землепользования и застройки предписано федеральными кодификационными актами, но, к сожалению, их нормы не согласованы между собой.

В первую очередь обращает на себя внимание различие применяемой терминологии. Например, в Градостроительном кодексе РФ используется термин «застройка среднеэтажными жилыми домами», а в Земельном кодексе РФ - термин «среднеэтажная смешанная жилая застройка». Общий недостаток обоих видов классификации территориальных зон в кодификационных нормативных актах - юридическая неопределенность терминов «малоэтажная», «среднеэтажная», «многоэтажная». В законодательных актах отсутствует определения этих терминов, что приведет к неоднообразному регулированию нормативными актами муниципальных образований при зонировании жилых зон.

В Правилах землепользования и застройки некоторых муниципальных образований особое внимание уделено типу индивидуального жилого дома: он должен быть «усадебного типа» с возможностью содержания домашнего скота и птицы. Как известно, современный сельский уклад жизни предполагает ведение обширного домашнего хозяйства, которое предполагает наличие на земельном участке не только жилого дома, но и относительно большого числа хозяйственных построек как временного типа, так и капитальных. Следует отметить, что в федеральных актах имеются весьма «скупые» указания на содержание зоны для индивидуальной жилой застройки. Это вызывает обоснованное беспокойство сельских жителей, так как за рамками закона остались хозяйственные постройки, необходимые для ведения личного подсобного хозяйства, и приусадебный земельный участок (огород), который в селах, как правило, находится в непосредственном соседстве с жилым домом и является неотъемлемой частью домашнего быта.

Статья 35 ГрК РФ и ст. 85 ЗК РФ не отражают особенностей зонирования в сельских поселениях, не учитывает жизненный уклад сельского населения. Недостаточным будет устранить противоречия между ст. 85 ЗК РФ и ст. 35 ГрК РФ путем признания утратившей силу, ст. 35 ГрК РФ, как предлагается в проекте Федерального закона № 50654-6. Особое значение имеет то обстоятельство, что в сельской местности земельный участок под жилым домом сельская семья использует не только для проживания, но и для ведения личного подсобного хозяйства, что должно найти закрепление в ст. 85 ЗК РФ.

При проведении градостроительного зонировании, по мнению диссертанта, должен быть установлен приоритет принципов земельного права и земельного законодательства, но предварительно необходимо закрепить в Земельном кодексе РФ распространение зонирования на всю территорию муниципального образования.

В нормативных актах муниципальных образований вводятся дополнительные термины, определения которых целесообразно закрепить в федеральном законодательстве: коэффициент строительного использования земельного участка; про-

цент застройки участка; зеленые насаждения — деревья, кустарники, цветники, газоны; максимальный процент застройки земельного участка; этажность здания; местные нормативы градостроительного проектирования.

В § 4 гл. 2 «Идентифицирующие признаки строящихся объектов жилой недвижимости. Виды объектов жилой недвижимости для жилищных зон» исследуется значение ряда понятий, актуальных для темы исследования «объекты жилой недвижимости», «жилищное строительство». Устанавливается соотношение правовых понятий «жилая территориальная зона» и «объект жилой недвижимости», разрешённый к размещению в данной жилой территориальной зоне. Отсутствие единого критерия для жилищного строительства - существенный недостаток закрепленной в Земельном кодексе РФ системы определения жилых территориальных зон. Отрицательным моментом правового регулирования является и то, что законодательство не содержит определения понятия «многоквартирный жилой дом» и «индивидуальный жилой дом».

Диссертант провел анализ определений объектов жилой недвижимости, встречающихся в муниципальных актах градостроительного зонирования, а именно: блокированный жилой дом; многоквартирный жилой дом; дома жилые коттеджного типа; усадебный жилой дом; летняя кухня; индивидуальный жилой дом, - и пришел к выводу, что из сложившегося понимания индивидуального жилого дома и наименования жилой зоны «Индивидуальных жилых домов» следует, возможность его использования только одной семьей. Но по мнению диссертанта, такое определение жилой зоны представляется крайне неудачным по следующим причинам. Определение семьи содержится в семейном и жилищном кодексах. При этом определения не совпадают по кругу лиц, относимых к членам одной семьи. Кроме того, в индивидуальном жилом доме могут проживать две и более семьи близких родственников, что формально означает использование дома и земельного участка не по целевому назначению, т.е. не для проживания одной семьи.

Поэтому, жилую зону с индивидуальными жилыми домами, определяемую через понятие объекта строительства, предлагается исключить, включив такой

вид жилой застройки в состав другой зоны, определяемой через критерий этажности.

Кроме того, индивидуальное жилищное строительство в условиях индустриального строительства в крупных промышленных регионах как вид экономической деятельности граждан, утратило значение. Современные требования к жилому дому, его оснащенность элементами благоустройства, свет, тепло, водоснабжение и водоотведение, необходимые для ввода его в эксплуатацию, фактически делает невозможным осуществление такого строительства самостоятельно.

В работе даны определения понятий «строительство», «жилищное строительство», «строительная деятельность».

Действующее законодательство не содержит деления жилых домов на виды. Однако для целей градостроительного зонирования территорий муниципальных образований в законодательстве используется принцип классификации жилых зон в зависимости от этажности размещаемых видов жилых домов. В связи с этим необходимо определить соотношение правовых понятий «жилая территориальная зона» и «объект жилой недвижимости», разрешённый к размещению в данной жилой территориальной зоне. Отсутствие закрепленных в законе определений жилых зданий и их классификации является существенным недостатком системы определения жилых территориальных зон.

Общероссийский классификатор основных фондов (ОКОФ) целесообразно актуализировать и использовать в практике определения видов жилых зон. В соответствии с действующей редакцией Классификатора к зданиям, скорее всего, можно было бы отнести многоквартирные жилые дома; к жилым домам целесообразно отнести особняки/коттеджи и дюплексы. В отдельной категории жилых зданий целесообразно объединить жилье общественного назначения - общежития и гостиницы, спальные корпуса домов интернатов всех типов и проч.

Как представляется диссертанту. Градостроительный кодекс РФ не должен оперировать понятиями, отличными от понятий, используемых в гражданском и земельном законодательствах, например, «объект капитального строительства» и

понятие «строительство объектов капитального строительства». Термин «капитальное строительство» следует применять только в значении вида хозяйственной деятельности как составной части понятия «строительство и строительная деятельность». Такой подход важен с точки зрения судебной практики, чтобы не возникало путаницы при определении, в какой момент из объекта капитального строительства возникает объект недвижимости.

Существующую несогласованность между понятиями «объект недвижимого имущества» и «объект капитального строительства», диссертант предлагает устранить, предусмотрев во всех нормативных правовых актах единый понятийный аппарат и употреблять универсальную формулировку «объект недвижимости» и «строительство объектов недвижимости».

В законодательстве отсутствует понятие «жилая застройка», и при этом сам процесс строительства на земельном участке порою именуют «застройкой», что не добавляет ясности.

Диссертантом предложено определение понятия «жилищное строительство» - это возведение индивидуально-определенных зданий и/или домов, состоящих из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их постоянным проживанием в таком здании и/или доме; и понятия «строительная деятельность» - деятельность правообладателей земельных участков по возведению на них объектов недвижимости с учетом публичных ограничений, установленных в документах территориального планирования и градостроительного зонирования.

На основании изложенного, диссертант предлагает в федеральных нормативных правовых актах указать виды объектов жилой недвижимости:

жилые дома, особняки/коттеджи/усадьбы с количеством надземных этажей не боле трех и дюплексы, имеющие индивидуальные выходы на земельный участок из каждого жилого помещения;

сблокированные жилой дом с количеством надземных этажей, не более трех, в которых из каждой секции имеются индивидуальные выходы на земельный участок;

многоквартирные жилые дома, в которых из каждого жилого помещения.

В гл. 3 «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства: современное состояние и направления развития правового регулирования» состоит из трех параграфов, посвященных основным вопросам правового регулирования предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

В § 1 гл. 3 «Общие правила предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности» рассматриваются общие вопросы правового регулирования предоставления земельных участков нормами Земельного кодекса.

Исходя из определения строительства, которое следует из предмета договора строительного подряда, более логично разделить процедуры предоставления земельных участков исходя из критерия планируемого использования земельного участка в соответствии с документацией градостроительного зонирования. На основании такого подхода целесообразно выделить в законодательстве два вида предоставления земельного участка: для возведения и эксплуатации объекта недвижимости (здания, строения, сооружения, имущественного комплекса предприятия и т.п.) и для использования в хозяйственных целях без возведения капитальных (постоянных) объектов недвижимости иными словами для хозяйственной деятельности.

Предоставление земельного участка, находящегося в публичной собственности, осуществляется, как правило, с проведением торгов в форме аукциона по продаже земельного участка или права его аренды, либо предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в приобретении земельного участка и моментом завершения предоставления необходимо считать момент внесения записи в ЕГРП о возникновении или переходе права на земельный участок. Такая позиция подтверждается толкованием, данным в совместном постановлении Пленумов ВАС РФ и ВС РФ № 10/22, в котором именно с момента государственной

регистрации прав на земельный участок для сторон и возникают или прекращаются права на объект недвижимости, в том числе и право осуществления его застройки.

Следует признать, что деятельность Фонда содействия развитию жилищного строительства (РЖС), безусловно, способствует активизации жилищного строительства и способствует внедрению рыночных механизмов регулирования как рынка жилищного строительства, так и расширения практики правоприменения рыночных процедур по предоставлению земельных участков, основывающихся на территориальном планировании и градостроительном зонировании.

Однако воздействие Фонда на состояние рынка жилой недвижимости на всей территории страны будет неравномерным. В крупнейших регионах с большим объемом жилищного рынка контрольная доля рынка вряд ли достижима силами Федерального рынка.

Диссертантом проведен анализ ряда проектов внесения изменений в гражданский и земельный кодексы. Для жилищного строительства наибольший интерес вызывает предложения о включении в гражданское законодательство права застройки земельного участка (суперфиций). Принятие этой и иных гражданско-правовых инициатив, помимо всего прочего, по мнению диссертанта, позволило бы обеспечить надежный гражданский оборот земельных участков, находящихся в публичной собственности, без прекращения права собственности государства и муниципальных образований, что также может способствовать уменьшению коррупционной составляющей при предоставлении земельных участков.

На основании вышеизложенного в указанном параграфе, диссертант приходит к выводу, что нормы Земельного кодекса РФ, регулирующие процедуры предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, основывающиеся на использовании торгов, отвечают требованиям рыночной экономики и обеспечивают равный доступ заинтересованных лиц к государственным земельным ресурсам. Создана система продвижения градостроительного зонирования, как правового основания для осуществления пре-

доставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, заинтересованным лицам для жилищного строительства.

В § 2 гл. 3 «Предоставление земельных участков для их комплексного освоепия в целях жилищного строительства и для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности», рассматриваются общие вопросы правового регулирования предоставления земельных участков для этих видов строительной деятельности нормами Земельного кодекса.

Специальный порядок правового регулирования комплексного освоение земельных участков в целях жилищного строительства осуществляется в отношении вида застройки, который не имеет легального определения. Речь идет о «комплексном освоении земельных участков в целях жилищного строительства», которое диссертант определяет как деятельность правообладателя земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и включающего один и более элементов планировочной структуры (квартал, микрорайон) по возведению жилых и иных объектов недвижимости, объектов инженерной инфраструктуры, осуществляемую на основании проектировочных решений, содержащихся в документах градостроительного зонирования и планировки территорий.

В результате анализа норм земельного и гражданского законодательств, регулирующих предоставление земельных участков для комплексного освоения под жилищное строительство, диссертантом выявлены существенные недостатки, позволяющие сделать вывод о нецелесообразности выделения в отдельную процедуру указанного способа предоставления земельных участков, и предлагается исключить из Земельного кодекса РФ ст. 302 и ст. 382, оставив только общий порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства, предусмотренный ст. 301 и 381 ЗК РФ.

Порядок предоставления участков для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, из земель, нахо-

дящихся в государственной или муниципальной собственности, исследован диссертантом во втором разделе указанного параграфа. Предметом договора о развитии застроенной территории являются земельные отношения по использованию земельных участков. Правовая конструкция возникновения прав на земельный участок и построенный на нем объект недвижимости с использованием договора о развитии застроенной территории и договора аренды, заключаемого в его исполнение, фактически является конструкцией, противоречащей требованиям земельного законодательства, в том числе требованию о предоставлении земельных участков для жилищного строительства исключительно с проведением аукционов. Законодателем не обоснованно, создан прецедент для отказа от принципа предоставления земельного участка для жилищного строительства на торгах.

В договоре о развитии застроенных территорий отсутствуют признаки двухсторонней гражданско-правовой сделки. В результате исполнения договора о развитии застроенной территории можно говорить о достижении такого полезного эффекта, как ликвидация ветхого и аварийного жилья24. Выгодоприобретателем при этом является муниципальное образование, которое никак не оценивает полученный положительный эффект и не оплачивает его с учетом рыночной стоимости последнего.

В некоторых муниципальных образованиях нормативными документами во исполнение норм о развитии застроенной территории предусмотрено, что решение вопросов предоставления земельных участков для развития застроенных территорий в муниципальных образованиях осуществляется органами исполнительной власти на основании индивидуальных решений, что противоречит смыслу и значению всей работы по территориальному планированию и градостроительному зонированию. Просматриваются коррупционные мотивы принятия такого рода порядка предоставления земельных участков в данном муниципальном образовании.

Вывод по данному разделу параграфа вынесен на защиту.

"См.: Козлова Е.Б. Противодействие коррупции в сфере инвестиций в развитие застроенных территорий. // Опубликовано в СПС КонсультантПлюс

В § 3 гл. 3 «Предоставление некоторым категориям физических и юридических лиц земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности», рассмотрены порядок правового регулирования этого вида предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Законодателем предусмотрен несколько упрощенный порядок предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка, без проведения процедуры аукциона. Во многих субъектах Федерации приняты законы о предоставлении бесплатно земельных участков многодетным семьям без проведения торгов.

Диссертант пришел к выводу, что для реализации прав отдельных категорий граждан на жилье, важными являются не только деятельность федеральных органов власти по осуществлению правового регулирования предоставления земельных участков для жилищного строительства, но и нормотворчество субъектов Федерации, а также муниципальных образований. На долю этих административных образований ложится основной объем работы, как по изданию нормативных документов, так и их практической реализации.

В «Библиографии» приводится список научных работ, являющихся теоретической основой диссертации, с указанием источников и года их опубликования.

Теоретические и практические выводы отражены в научных публикациях диссертанта:

Гречко В.В. Содержание понятия «предоставление земельных участков». // Аграрное и земельное право 2012. № 1. С. 61 - 68, 0,87 пл.;

Гречко В.В. Общетеоретические основы предоставления земельного участка для строительства. // Аграрное и земельное право 2012. № 2. С. 49-53,0,63 п.л.;

Гречко В.В. Регулирование территориальным планированием и градостроительным зонированием использования и охраны земель. // Аграрное и земельное право 2012. № 4. С. 57 - 63, 0,87 пл.;

Гречко В.В. Регулирование правового режима земельного участка на современном этапе развития российского законодательства. // Право и государство: теория и практика 2012. № 6. С. 113 - 119, 0,87 пл.;

Гречко В.В. Теоретические основы предоставления земельного участка для строительства. // Аграрное и земельное право 2012. № 7. С. 49 - 72, 3,04 п.л.

Подписано в печать:

09.01.2013

Заказ № 8035 Тираж - 150 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Гречко, Владислав Владимирович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

§ 1. Место понятия «Предоставление земельных участков» в системе земельного права.

§ 2. Изменение содержания понятия «предоставление земельных участков» в период земельной реформы.

§ 3. Соотношение функции управления и регулирования при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Определение понятия «предоставление земельного участка».

Глава 2 Территориальное планирование и градостроительное зонирование территории муниципального образования как правовое основание осуществления предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

§ 1. Правовые основы регулирования градостроительной деятельности. Соотношение понятий «градостроительная деятельность» и понятие « жилищное строительство».

§ 2. Территориальное планирование как основа системы правового регулирования жилищного строительства.

§ 3. Общий анализ правил землепользования и застройки муниципальных образований. Градостроительные регламенты для жилых

§ 4. Идентифицирующие признаки строящихся объектов жилой недвижимости. Виды объектов жилой недвижимости для жилищных зон.

Глава 3. Предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства: современное состояние и направления развития правового регулирования.

§ 1. Общие правила предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

§ 2. Предоставление земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства и для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственно

§ 3. Предоставление некоторым категориям физических и юридических лиц земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовое регулирование предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности"

Актуальность темы исследования. Одной из основных задач социально-экономического развития России является обеспечение населения комфортным жильем. Как показывают данные социологических исследований, жилищная проблема стоит перед 60% российских семей, общая потребность населения в жилье составляет 1,57 млрд. кв. м, и для ее удовлетворения необходимо увеличить жилищный фонд на 46%, - сообщил в ходе IV Московского форума лидеров рынка недвижимости МКЕР-2010 заместитель гендиректора Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (Фонд РЖС) Сергей Кузнецов1. Правовое регулирование предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществляется тремя основополагающими федеральными кодификационными актами: Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (далее - ЗК РФ), Градостроительным кодексом Российской о

Федерации от 29 декабря 2004 г. (далее - ГрК РФ) и Гражданским кодексом Российской Федерации (частью первой) от

30 ноября 1994 г. (далее - ГК РФ). Но особенность текущего состояния этих нормативных актов заключаются в том, что все они находятся в стадии кардинального пересмотра и изменения концептуальных положений, дополняются большим количеством правовых новаций, которые во многом изменяют правовое регулирование широкого спектра земельных отношений, в том числе и вопросов использования земельных участков для жилищного строительства. В настоящее время в Государственной Думе и в Правительстве РФ находятся проекты внесения изменений в названные нормативные правовые акты, затрагивающие жизненно важные вопросы правового регулирования землепользования, в результате введения в действие которых в России утвердится новый земельный правопорядок.

1 Информация на основании данных сайта: http://asninfo.ru/asn/57/35618

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.

3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 1. Ст. 16.

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.

При этом следует отметить, что в законодательство, регулирующее использование земель в текущем режиме, подчас вносятся изменения, не всегда согласованные между собой.

Одной из проблем жилищного строительства, находящейся на стыке земельного, гражданского и градостроительного законодательства является предоставления заинтересованным физическим и юридическим лицам земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Поэтому комплексное рассмотрение вопросов правового регулирования такого предоставления земельных участков - одна из актуальных задач науки земельного права. Для оперативного решения вопросов жилищного строительства на уровне Правительства РФ принят приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», реализуемый, в том числе, в рамках Федеральной целевой программы «Жилище»5. Кроме того, политика Правительства РФ, изложенная в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р), основывается на решении задачи расширения территорий проживания граждан6. Реализация планов Правительства РФ возможна при законодательном обеспечении жилищного строительства достаточным количеством пригодных земельных участков. Основным источником наполнения рынка таких участков являются земли, находящиеся в государственной и муниципальной собственности.

Степень научной разработанности темы. Анализу правоотношений по предоставлению земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для различных видов строительства в литературе посвящен ряд работ. Однако все они были опубликованы до начала текущего этапа реформирования кодификационных актов, который проводится

5 Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. / Э.К. Трутнев, Л.Е. Бандорин. СПС КонсультантПлюс.

6 См.: Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (далее - СПС КонсультантПлюс). по направлениям, обозначенным в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе и в Концепции совершенствования вещного права и не содержат анализа новейших изменений в правовом регулировании предоставления земельных участков. Новые направления развития земельного законодательства также обозначены в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на п

2012 - 2017 годы . В настоящее время отсутствуют диссертационные исследования, посвященные предоставлению земельных участков, находящихся в публичной собственности, для целей жилищного строительства.

Предметом исследования являются: система нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных правовых актов, регулирующих отношения по поводу предоставления земельных участков; правовая и иная специальная литература; практика правоприменения и судебная практика по данной проблеме.

Цели и задачи исследования. Целями исследования являются: комплексный анализ понятия «предоставление земельного участка, находящегося в государственной и муниципальной собственности для жилищного строительства»; включая определение роли и места этого понятия в системе земельного права и законодательства; регламентация процедур; исследование зависимости реализации полномочий собственника на предоставление земельного участка для целей жилищного строительства от правового регулирования градостроительного зонирования и территориального планирования;

7 См., например: Старова Е.В. Правовое регулирование предоставления и использования земельных участков для размещения и эксплуатации промышленных объектов: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2010; Гор-диенко И.И. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2010; Грицкова Ю.В. Правовое регулирование предоставления и изъятие земельных участков в целях развития застроенных территорий: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2009; Воронин А.О. Предоставление земель населенных пунктов для строительства хозяйственных и иных объектов. Дисс. . канд. юрид. наук. Тверь, 2009; Ткачёва И. В. Правовое регулирование предоставления для строительства земельных участков в городе Москве. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2008; Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2008; Андреев C.B. Земельный правопорядок в области градостроительства (с использованием законодательства г. Москвы). Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2007; Солдатенков В.В. Правовое регулирование купли-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве. Дисс. . канд. юрид. наук. M., 2001. Среди монографий следует выделить исследования: Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. М., 2006 г.; Анисимов А.П., Дзагоев C.B., Кокове JI.T. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики./ Отв. Ред. А.Я. Рыженков Система Гарант, 2009 г. определение достаточности правового регулирования вопросов предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для непосредственного осуществления жилищного строительства немедленно после получения соответствующего права на земельный участок.

В соответствии с указанными целями автор ставил перед собой следующие задачи:

1) определение этапов возникновения и развития понятия «предоставление земельных участков»;

2) определение понятия «предоставление земельных участков»;

3) определение правовой взаимосвязи предоставления земельного участка с территориальным планированием и градостроительным зонированием, осуществляемых на основании положений ГрК РФ;

4) анализ основных способов предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

5) выработка критериев для определения видов жилых зон, установление оптимального количества видов жилых зон, предусматриваемых в документах градостроительного зонирования муниципальных образований;

6) выработка практических рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения по поводу предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства.

Методология и база исследования. Диссертационное исследование осуществлено на базе современных общенаучных методов познания - методе синтеза, системного анализа и аналогии, а также специальных научных методов - технико-юридическом анализе, сравнительно-правовом, историческом, логическом методах. Автор придерживался требований достоверности, полноты и объективности исследования научных и законодательных актов и материалов практики. Работа выполнена на стыке наук: общей теории права, теории гражданского права, теории земельного права с использованием соответствующих теоретических источников.

Теоретическую основу исследования составили труды учёных в области общей теории права - С.С. Алексеева, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца; теории административного права - Ю.А. Тихомирова; теории гражданского права - В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, О.М. Козырь, JI.A. Новоселовой, Е.А. Суханова, К.И. Скловского, Ю.К. Толстого; теории земельного, аграрного и экологического права - Г.А. Аксенёнка, А.П. Ани-симова, В.П. Балезина, М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, И.В.Евтихеева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, М.И. Палла-диной, В.А. Солдатенкова, H.A. Сыродоева, М.Ю. Тихомирова, В.Х. Улю-каева, А.Е. Черноморца и других.

Вопросы предоставления земельных участков исследуются в научных работах А.Ю. Александровой, C.B. Андреева, З.С. Беляевой, Е.С. Болтано-вой, A.A. Борисова, Г.Е. Быстрова, А.О. Воронина, A.A. Высоковского, И.И. Гордиенко, Ю.В. Грицковой A.JI. Корнеева, H.A. Маленкова, Д.Л. Мальцева, H.H. Мисника, A.B. Передникова, В.В. Солдатенкова, Е.В. Старовой, И.В. Ткачёвой^и др.

Теоретическая и практическая значимость работы. Материалы исследования, теоретические выводы, предложения, научно - практические рекомендации могут быть: использованы при изучении курса земельного и экологического права на юридических факультетах высших учебных заведений и других учебных заведений специального профиля; в процессе текущего нормотворчества; при подготовке международно-правовых документов; приняты во внимание при разработке нормативных актов министерствами и ведомствами; реализованы в учебном процессе, а также использованы в научных целях.

Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет собой разработку основных теоретических положений о предоставлении земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства и использования земельных участков для эксплуатации объектов жилой недвижимости. Автор рассматривает проблему, с позиций современных реалий правового регулирования земельных отношений, сформулировал ряд теоретических выводов, обладающих научной новизной.

На защиту выносятся следующие основные научные положения и выводы:

1. Предоставление земельных участков как юридический термин (понятие), признаваемый в советской науке земельного права как функция государственного управления в сфере распределения и перераспределения земель, как институт земельного права в связи с введением частной собственности на землю и изменением правового режима земель, находящихся в публичной собственности, претерпело существенные изменения и в сфере его использования, и в содержании. Однако в современной научной и учебной литературе предоставление земельных участков все еще признается институтом (субинститутом) земельного права с его функцией распределения и перераспределения земель относительно земель, находящихся только в публичной собственности.

Диссертантом обоснована неправомерность такой узкой трактовки понятия «предоставление земельных участков» и доказано, что оно утратило общее институциональное значение в системе земельного права и применительно к землям находящимся в публичной собственности; отмечено, что этот термин (понятие) и в земельном и в гражданском законодательстве охватывает гражданско-правовые сделки с земельными участками, находящимися в частной и публичной собственности.

Диссертантом выявлена также тенденция применения термина «предоставление земельных участков» к отношениям по передаче прав на землю другому лицу, в которых правообладателем является не собственник земельного участка (например, субаренда земельного участка, представленного в аренду для строительства).

2. Диссертант предлагает определение понятия «предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства» как действия публичного собственника земельного участка, направленные на передачу права собственности на земельные участки физическим или юридическим лицам, или обременение земельных участков вещными правами физических или юридических лиц с целью удовлетворения частного интереса по возведению и последующей эксплуатации объектов жилой недвижимости, осуществляемые во исполнение документов территориального планирования и градостроительного зонирования, в которых на момент такого предоставления указан исчерпывающий перечень публичных ограничений и обременений земельного участка.

3. Градостроительное законодательство сконструировало сложную систему «территориального планирования», представляющую собой процесс осуществления градостроительной деятельности, в том числе жилищного строительства, как первый ее этап как результат - совокупность нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов федерации и муниципальных образований - именуемых схемами территориального планирования и генеральными планами.

По юридической природе, составу и совокупности норм законодательства, их органической взаимосвязи представляется обоснованным признание территориального планирования в рамках градостроительного законодательства комплексным межотраслевым институтом в системе российского права.

4. Схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов федерации являются экономико-отраслевыми и для жилищного строительства имеют значение постольку, поскольку необходимы для обеспечения объектов жилой недвижимости транспортной и инженерной инфраструктурой и определения границ территорий, предназначенных для расселения людей, т.е. населенных пунктов и территории развития населенных пунктов. Поэтому, по мнению диссертанта, законодатель обоснованно делегировал регулирование вопросов территориального планирования, имеющих непосредственное значение для жилищного строительства, органам местного самоуправления в форме схем территориального планирования муниципальных районов и генеральных планов поселений и городских округов, придав им приоритетное значение.

5. Генеральный план поселения, будучи основным документом территориального планирования на муниципальном уровне, тем не менее, по заключению диссертанта, теоретически и практически недостаточно отработан.

Во-первых, принцип включения в содержание генерального плана поселения всей его территории, не ограничиваясь территорией населенного пункта, создает проблему с землями сельскохозяйственного назначения и землями лесного фонда, которые включаются в состав территорий сельских поселений и по логике правового регулирования должны пройти в дальнейшем процедуру градостроительного зонирования, что противоречит самому Градостроительному кодексу РФ, принципу проведения градостроительного зонирования с целью установления градостроительных регламентов для территориальных зон, которые не распространяются на земли сельскохозяйственного назначения, и земельному законодательству. По мнению диссертанта, это может привести к неконтролируемому использованию муниципальными образованиями сельскохозяйственных угодий, земель лесного фонда для жилищного и иных видов хозяйственного использования.

Во-вторых, неясным и противоречивым представляется положение ГрК РФ о том, что подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план поселения изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа (п. 2 ст. 23 ГрК РФ), поскольку - это правоустанавливающие документы равной юридической силы, принимаемые одним и тем же органом местного самоуправления, что теоретически невозможно в силу организационно-правовой субординации нормативных правовых актов. Но сам факт принятия генерального плана населенного пункта будет создавать ситуацию противоречия его с генеральным планом поселения. Диссертант предлагает признать п. 2 ст. 23 ГрК РФ утратившим силу.

6. Анализ содержания жилых территориальных зон сельских поселений, закрепленных в ст. 35 ГрК РФ, показывает недостаточную проработанность данного вопроса: отсутствует указания в федеральном законодательстве на возможность для собственников жилых домов в сельской местности ведения личного подсобного хозяйства на приусадебных участках, объективно необходимого в условиях традиционного образа жизни на селе; отсутствует даже сам термин «приусадебный участок». Этот же недостаток присущ и конкретным правилам землепользования и застройки отдельных сельских муниципальных образований.

7. Нормы ЗК РФ и ГрК РФ, регулирующие градостроительное зонирование жилых зон, не согласованы в части наименования жилых зон, что вносит сумятицу и в акты муниципальных образований. Не совпадает предмет правового регулирования градостроительного зонирования земельного и территориального планирования основанное на земельном законодательстве. Градостроительный кодекс РФ устанавливает правила градостроительного зонирования муниципальных образований, что значительно шире территорий населенных пунктов, для которого также действуют правила градостроительного зонирования, содержащиеся в ЗК РФ. Исходя из того, что использование земель являются предметом правового регулирования земельного законодательства, перенесение правового регулирования использования земель муниципальных образований в градостроительное законодательство противоречат отраслевому принципу группирования норм правового регулирования, используемого в российском законодательстве. При решении споров, связанных с градостроительным зонированием суды, по мнению диссертанта, руководствуются нормами земельного законодательства.

В соответствии с теорией земельного права законодательные ограничения использования земельных участков для собственников и правообладателей в форме «видов разрешенного использования» составляют предмет правового регулирования земельного законодательства. Поэтому диссертант предлагает исключить из Градостроительного кодекса РФ ст. 9-29 гл. 3 (Территориальное планирование) и ст. 30 - 40 гл. 4 (Градостроительное зонирование), одновременно включив содержащиеся в них правовые нормы в Земельный кодекс РФ.

8. По мнению диссертанта, одной из непосредственных проблем градостроительного зонирования, создающих административные барьеры развитию жилищного строительства, является чрезмерное регулирование жилищного зонирования, заключающееся в том, что ГрК РФ и ЗК РФ предусматривают необоснованно большой перечень жилых зон: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки малоэтажными жилыми домами; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными жилыми домами; зоны жилой застройки иных видов (ст. 35 ГрК РФ и ст. 85 ЗК РФ). По мнению диссертанта это приводит к созданию скрытых ничем не обоснованных ограничений и запретов для правообладателей земельных участков, препятствующих использованию земельных участков для жилищного строительства.

Для упорядочения правового регулирования образования жилых зон, диссертант предлагает внести в ст. 85 ЗК РФ изменения, предусматривающие: I) определение двух видов жилых зон, по критерию этажности: а) зона застройки и эксплуатации жилых домов, т.е. особняков/коттеджей/усадеб, дюплексов, сблокированных жилых домов с числом надземных этажей не боле трех с выделением двух подзон: подзона застройки жилыми домами с правом ведения личного подсобного хозяйства и подзона без такового права; б) зона жилой застройки многоквартирными жилыми домами переменной этажности с числом надземных этажей более трех; II) в связи с этим предлагается исключить из ГрК РФ регулирование вопросов градостроительного зонирования, для чего признать ст. 36 ГрК РФ утратившей юридическую силу.

9. Для создания гарантии устойчивости и признания юридической силы Градостроительному плану земельного участка (ГПЗУ), по мнению диссертанта необходимо закрепить в ГрК РФ положение о бессрочности действия ГПЗУ или установить долгосрочность его действия (на срок действия генерального плана), с установлением запрета на его изменение или отмены по инициативе органов власти после его выдачи правообладателю; предусмотреть исчерпывающий перечень обременений и перечень технических показателей, включаемых в него; возможность изменения градостроительного плана земельного участка только в случае внесения изменений в генеральный план поселения, непосредственно затрагивающих земельный участок.

10. В результате анализа норм земельного и гражданского законодательств регулирующих предоставление земельных участков для комплексного освоения для жилищного строительства диссертантом выявлен существенные недостатки позволяющие сделать вывод о нецелесообразности выделения в отдельную процедуру указанного способа предоставления земельных участков, и предлагается исключить из ЗК РФ ст. 30.2 и ст. 38.2., оставив только общий порядок предоставления земельных участков для жилищного строительства, предусмотренный ст. 30.1 и 38.1 ЗК РФ.

11. Диссертант определяет понятие «Комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства» как деятельность правообладателя земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и включающего один и более элементов планировочной структуры (квартал, микрорайон) по возведению жилых и иных объектов недвижимости, объектов инженерной инфраструктуры, осуществляемую на основании проектировочных решений, содержащихся в документах градостроительного зонирования и планировки территорий.

12. Правовое регулирование предоставления земельных участков для целей развития застроенных территорий, по мнению диссертанта, проработано на федеральном уровне в недостаточной степени; установление особого порядка для него, является необоснованным и нецелесообразным. В связи с этим предлагается исключить ст. 46.1 - 46.3 ГрК РФ.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре природоресурсного и экологического права Московской государственной юридической академии им. O.E. Кутафина, где проведено ее рецензирование, обсуждение и дана рекомендация к защите. Теоретические и практические выводы нашли отражение в научных публикациях автора:

Содержание понятия «предоставление земельных участков». / Аграрное и земельное право № 1, 2012 г., с. 61-68, 0,87 п.л.;

Общетеоретические основы предоставления земельного участка для строительства». / Аграрное и земельное право № 2, 2012 г., с. 49-53, 0,63 п.л.;

Регулирование территориальным планированием и градостроительным зонированием использования и охраны земель. / Аграрное и земельное право № 4, 2012 г., с. 57-63, 0,87 пл.;

Регулирование правового режима земельного участка на современном этапе развития российского законодательства». / Право и государство: теория и практика № 6, 2012 г., с. 113-119, 0,87 пл.;

Теоретические основы предоставления земельного участка для строительства». / Аграрное и земельное право № 7, 2012 г., с. 49-72, 3,04 пл.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, библиографии.