АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности осуществления народовластия при формировании финансовых основ местного самоуправления»
На правах рукописи
ООЗ053882 Московский Юрий Валерьевич
ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАРОДОВЛАСТИЯ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность: Код ВАК 12.00.02: - конституционное право; муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва — 2007 год
003053882
Работа выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Соменков А. Д.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Сенопальников А. В.
доктор социологических наук, профессор Гущин С. В.
Ведущая организация: Научно-исследовательский институт
социальных проблем РАЕН.
Защита состоится 28 февраля 2007 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д - 015.51.35 ВМАК в МГГУ по адресу: 200022, Москва, Ленинский проспект, дом 6., аудитория Б-538.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счётной палаты Российской Федерации» по адресу: 119992, Москва, ГСП-2, Зубовская улица, дом 2.
Автореферат разослан 26 января 2007 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, академик РАЕН доктор экономических наук, профессор
А.В. Горбатов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Акту альность темы исследования: «Особенности осуществления народовластия при формировании финансовых основ местного самоуправления» проявляются в особых свойствах носителя суверенитета по управлению финансами и контролю за исполнением местного бюджета. Реализуя свой суверенитет, народ формирует публично-властные структуры, необходимые для осуществления местного самоуправления и устанавливает порядок:
- формирования доходов и расходов местных бюджетов;
- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов;
- утверждение и исполнение бюджетов;
- осуществление контроля за их исполнением и
- утверждение отчётов об исполнении бюджетов. При этом все органы публичной власти должны осуществлять свою деятельность в соответствии с волей народа, выражаемой через формы непосредственной демократии, и в интересах народа. Представительные органы местного самоуправления в частности, вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и представляют льготы по их уплате.
Муниципальная власть, выделяемая из общей cиcтeiмы публичной власти и, осуществляемая органами местного самоуправления является одновременно наиболее приближенным к населению уровнем публичной власти и институтом гражданского общества. Органы публичной власти всех территориальных уровней имеют, в конечном счёте, единый источник своих властных полномочий: суверенную волю многонационального народа России как носителя суверенитета.
Целью развития любого муниципального образования является улучшение качества жизни членов местного сообщества. Достижение данной цели осуществляется с помощью достаточных собственных финансовых ресурсов. При этом социальные и экономические потребности муниципального образования соотносятся как цель и средство. А мера ответственности органов местного самоуправления за решение социальных вопросов и эффективность реализации своих полномочий определяется материальными и финансовыми
средствами, которыми располагают соответствующие муниципалитеты и главы муниципальных образований.
Созданная за десятилетие с момента принятия Конституции Российской Федерации система местного самоуправления была экономически маломощна и не способна на выполнение своей основной функции — удовлетворение основных жизненных потребностей и интересов населения, связанных с местом проживания. Развитие межбюджетных отношений в направлении отказа от индивидуального согласования объемов финансовой помощи к распределению ее на формализованной основе не привело к обеспечению финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Действующее в то время законодательство, регулирующее общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления, не содержало базового элемента системы межбюджетных отношений — четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). На местные бюджеты федеральным законодательством были возложены многочисленные социальные обязательства, так называемые «федеральные мандаты», не обеспеченные источниками финансирования.
Такая практика не позволяла органам местного самоуправления обеспечивать сбалансированность бюджетов и вынуждала их проводить политику выборочного или частичного исполнения возложенных обязательств с накоплением, в том числе за счет заимствований, безнадежной задолженности. Указанные обстоятельства наряду с другими послужили причинами для реформирования организации системы местного самоуправления и пересмотра нормативных правовых подходов к регулированию местных финансов муниципальных образований. Принятие 6 октября 2003 года новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, изменения бюджетного и налогового законодательств имели своей целью решение многих задач.
' Федеральный закон от 6 октября 2003 года Кз 131-ФЗ.
Среди основных — сбалансированное с финансовыми ресурсами муниципальных образований определение перечня вопросов местного значения. Практические трудности реализации новелл законодательства обусловили вступление в силу Федерального закона от 6 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ в полном объеме с 2009 года. Более того, результаты мер нормативно-правового регулирования, направленных на увеличение объема собственных финансовых средств муниципальных образований, в настоящее время свидетельствуют о недостижении сбалансированности муниципальных расходных обязательств с их ресурсным обеспечением.
К тому же в настоящее время в Российской Федерации одновременно с реформированием системы местного самоуправления происходит образование новых субъектов Федерации в результате объединения субъектов Российской Федерации, в связи, с чем правовое регулирование организации местного самоуправления и вопросов финансового обеспечения муниципальных образований вновь образованных субъектов Российской Федерации объективно имеет определенную специфику.
Степень научной разработанности темы исследования: характеризуется проблемами реализации принципа народовластия в регулировании финансовых правоотношений на уровне местного самоуправления в теоретических исследованиях по конституционному и муниципальному праву. В частности, работы многих современных российских ученых:
- С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, A.A. Белкина, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкииой, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, H.A. Емельянова, В.В. Еремяна, A.A. Замотаева, М.Н. Кирюхиной, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, H.A. Михалевой, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, C.B. Степашина, В.И. Фадеева, С.М. Шахрая, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и ряда других авторов отражают устроенность муниципального уровня публичной власти в системе государственного управления. В работе над диссертацией также использовались труды:
- O.B. Берга, В.И. Васильева, А.Г. Гладышева, Н.В. Герасименко, H.A. Игнатюк, Ю.А. Крохиной, Э. Маркварт, B.C. Мокрого, И.И. Овчинникова. Н.Л. Пешина, О.Л. Савранской, Л.Д. Селюкова, в которых освещаются вопросы, связанные с ресурсным обеспечением местного самоуправления. Нашли отражение в исследовании основные положения трудов отечественных госу-дарствоведов в России: В.П. Безобразова, ДА. Велихова, В.В. Веселовского, А.Д. Градовского, Н.В. Коркунова.
Автор опирался на диссертационные исследования по проблемам правового регулирования местных финансов последних лет A.A. Ежковой, В.Л. Зайченко, В.А. Зозулюк, С.С. Кузнецова, И.А. Львова.
Цель диссертационного исследования — выявление пробелов в правовом регулировании финансовой основы местного самоуправления, в том числе и в, части реализации принципа соразмерности финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, для выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих основных задач:
- исследовать:
- содержание конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления по формированию местных финансов;
- состояние местных финансов муниципальных образований в процессе реализации политики бюджетного федерализма на территории Московской области и других регионов России;
- сопоставить теоретические результаты исследования с результатами реализации новелл законодательства в процессе формирования финансовых ресурсов муниципальных образований Московской области и других регионов России;
- определить компоненты местных финансов, раскрыть их взаимосвязь и выявить степень полноты их нормативного правового регулирования;
- oifenumb влияние конституционной модели организации местного самоуправления на финансовую основу местного самоуправления;
- выявить полноту реализации в действующем законодательстве принципа соразмерности местных финансов объему полномочий органов местного самоуправления;
- проанализировать влияние новелл законодательства на формирование местных финансов и выработать предложения по их совершенствованию.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования финансовой основы местного самоуправления.
Предметом исследования выступают нормы конституционного, муниципального, гражданского, финансового и других отраслей права, с помощью которых осуществляется регулирование местных финансовых ресурсов.
В качестве методологической основы исследования использовался всеобщий диалектический метод познания; общенаучные и частно-научные методы:
- системный, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический, статистический. Их применение позволило исследовать объект и предмет научной работы в системной взаимосвязи, всесторонне и объективно. •
Правовую и эмпирическую базу исследования составили Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Законы Московской области и других регионов России, нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований и иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере местных финансовых ресурсов.
Осуществлен анализ практики Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Суда Московской области и других регионов России по вопросам соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства в бюджетной и налоговой сферах правовым конституционным нормам Конституции Российской Федерации (статьи: 3, 8, 12, 130 - 132).
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые:
- обоснована необходимость соблюдения комплексного подхода к правовому регулированию системы «компетенция — социальная стандартизация — механизмы формирования финансов» в целях реализации принципа соразмерности финансовых ресурсов полномочиям, предоставленным органам местного самоуправления;
- выявлена сопоставимая взаимосвязь проблем теоретического характера с изменениями законодательства, в частности:
- новелл Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ, по финансовым вопросам муниципального уровня публичной власти и результаты-ов их реализации на практике;
- осуществлён анализ формирования регионального законодательства о финансовой основе муниципальных образований с учетом образования в составе Российской Федерации новых субъектов:
- Красноярского края, и административно-территориальной единицы с особым статусом, а также изменений в бюджетном процессе региона;
- сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства на основе комплексного исследования правового регулирования муниципальной финансовой основы;
- предлагается внести в законодательство норму, гарантирующую увеличение финансовых ресурсов муниципальных образований в случае расширения перечня вопросов местного значения;
- предложено исключить из Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 требование о создании органов местного самоуправления в организационно-правовой форме «учреждение» и наделение этих органов правами юридического лица по аналогии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- по материалам исследования, с учетом результатов практического применения отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 даны рекомендации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. - отказ федерального законодателя от использования государственных минимальных социальных стандартов и исключение положений о них из Бюджетного кодекса Российской Федерации ставит под сомнение правомерность и целесообразность наделения органов местного самоуправления полномочиями по установлению муниципальных минимальных социальных стандартов;
2. - отсутствие в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131 — ФЗ порядка и методик установления муниципальных минимальных социальных стандартов приведет к невозможности их практической разработки и применения органами местного самоуправления;
3. - коллизии норм гражданского законодательства и законодательства о местном самоуправлении в части осуществления органами местного самоуправления бюджетных и налоговых полномочий препятствуют их участию в гражданском обороте;
4. - фактического огосударствления местного самоуправления можно избежать, если изменить Федеральный закон от 6 октября 2003 года Л!> ¡31-ФЗ в части соблюдения пропорций по количеству передаваемых на муниципальный уровень власти отдельных государственных полномочий, которые не могут превысить 1/3 собственных полномочий:
5. - совершенствование действующего законодательства в части определения перечня передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и порядка передачи им соответствующих материальных средств и финансовых ресурсов в сложносоставных субъектах Российской Федерации необходимо.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что основные положения диссертации могут использоваться:
- в качестве материалов для дальнейших научных исследований по проблемам правовых основ, регулирующих местные финансы;
- в качестве методических разработок для составления учебных программ и учебных курсов конституционного и муниципального права высших
учебных заведений, как для подготовки специалистов, так и для переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих;
- в практической деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в целях совершенствования нормативного правового регулирования отношений в сфере местных финансов.
Апробация результатов исследования осуществлялась путем внедрения предложений по совершенствованию нормативного правового регулирования финансовой основы местного самоуправления в законотворческий процесс Думы Московской области и других регионов России, практического применения аналитических результатов диссертации в надзорной деятельности прокуратуры Московской области и других регионов России за соблюдением бюджетного законодательства органами, местного самоуправления автономного округа;
- участие в докладах:
- научно-практических конференций и семинарах: VIII Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации «Роль и место финансового контроля в системе местного самоуправления», i ород Красноярск, 8-9 июня 2005 года;
- региональном семинаре Московской школы политических исследований «Федерализм, региональная политика и местное самоуправление», город Зеленоград, 15—18 февраля 2006 года;
- в экспертно-аналитическом направлении по проведению экспертиз на проекты решений о бюджетах муниципальных образований и путем опубликования 7 научных статей.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность, цели и задачи, объект и предмет исследования, представляются теоретические, нормативно-правовые и эмпирические основы. Излагаются методика, научная новизна и практическая значимость полученных результатов исследования. Формулируются основные положения и предложения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов проведенного исследования.
Первая глава «Конституционно-правовые аспекты финансовой основы местного самоуправления» состоит из трех параграфов и в целом носит теоретический характер. В ней рассмотрены:
- природа и сущность финансовой основы местного самоуправления, а также компоненты местных финансов;
- проводится анализ включения в национальную правовую систему концептуальных положений основных теорий местного самоуправления и определения влияния конституционной модели местного самоуправления на финансовую основу местного самоуправления.
В первом параграфе «Природа и сущность финансовой основы местного самоуправления. Компоненты местных финансов» рассматривается, прежде всего, дискуссионность понятия «основы местного самоуправления». В теории права основы местного самоуправления представляют собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления.
Таким образом, финансовую основу местного самоуправления составляет совокупность общественных отношений, регулируемых нормами права и складывающихся в связи с формированием и расходованием местных финансовых ресурсов, определением их структуры, осуществлением бюджетно-финансовой и финансово-кредитной деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Субъектами этих отношений являются физические и юридические лица, органы государственной власти и органы местного самоуправления, объ-
ектом — финансовые средства, бюджетно-финансовая и финансово-кредитная деятельность.
Нормы права регулируют как отношения субьекта к объекту, так и отношения субъектов между собой. Систему местных финансов образуют:
- местный бюджет;
- местные налоги и сборы;
- средства самообложения граждан;
- доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- часть прибыли муниципальных предприятий и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг;
- муниципальные заимствования;
- добровольные пожертвования;
- иные финансовые ресурсы муниципального образования1.
Местный бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой
системы муниципального образования, и именно через него осуществляется финансовая политика соответствующей территории. Поэтому совершенно логичным видятся новеллы законодательства, в соответствии с которыми практически все элементы системы местных финансов являются источниками формирования бюджетов муниципальных образований.
В ходе анализа компонентов муниципальной финансовой системы выявлена коллизия норм бюджетного и гражданского права по порядку использования средств, получаемых от использования муниципального имущества, переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление.
В работе рассматривается вопрос, связанный с неурегулированностью природы такого компонента местных финансов, как средства самообложения граждан. Отмечена дискуссионность вопроса о праве органов местного само' В настоящее время Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 151-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит понятия местных финансов, а средства местного бюджета согласно статье 49 относятся к экономической основе местного самоуправления. Вместе с тем Федеральным законом от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к местным финансам относятся средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства
п
управления на формирование муниципальных целевых внебюджетных фондов.
Второй параграф «Влияние конституционной модели местного самоуправления на финансовую основу местного самоуправления» содержи! исследование процесса развития национальной правовой системы и реализации в ней концептуальных положений различных моделей организации местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации ключевым положением, подтверждающим ориентированность национальной правовой системы на организационную обособленность местного самоуправления в структуре публичной власти, являются положения статьи 12 Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций.
Однако практическую реализацию на основе конституционных положений как организационно и финансово самостоятельного уровня публичной власти система местного самоуправления в Российской Федерации не получила.
Анализ Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 показывает, что в нем нашли отражение доктринальные положения европейской континентальной концепции местного самоуправления. В указанном Законе также реализованы основополагающие положения Европейской хартии о местном самоуправлении, о формировании финансовых ресурсов местного самоуправления:
- гарантии финансового обеспечения передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в форме субвенций из соответствующих бюджетов';
1 пункт 5 статьи 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года № П1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
- ограничение ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий пределами выделенных на эти цели материальных и финансовых средств';
- защиту более слабых в финансовом отношении муниципальных образований, в том числе путем выравнивания бюджетной обеспеченности2.
Таким образом, можно констатировать, что новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явилась неким пересмотром «рамок и пределов реализации принципов автономии местного самоуправления в системе организации публичной власти, таких как принципы компетенционной, организационной, бюджетной и имущественной самостоятельности». Произошло законодательное смещение акцентов в сторону европейской континентальной модели местного самоуправления.
Общеизвестно, что Конституция Российской Федерации никаких изменений в части общих принципов организации местного самоуправления не претерпела. Содержание «общих принципов организации местного самоуправления» в Конституции не раскрыто и, как неоднократно отмечалось и Конституционным судом, и доктриной, может быть определено лишь текущим законодательством, причем по-разному в зависимости от политических, экономических и социальных условий».
Следовательно, изменилась не конституционная модель организации местного самоуправления, а правопонимание принципов его построения и значения в системе публичной власти, что нашло свое отражение в законодательстве.
Новеллы законодательства закрепили, что местная власть должна обладать одновременно как собственной материально-финансовой базой для решения вопросов местного значения, так и иметь материальную поддержку со стороны государства, которое, вводя институт местного самоуправления, дос-
1 пункт 3 статьи 20 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
: статьи 60, 61 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
тигает баланса интересов при решении общегосударственных задач и вопросов местных сообществ.
Результаты комплексного и сравнительного анализа, изложенные в третьем параграфе «Состояние конституционно-правового регулирования финансовой основы местного самоуправления», позволяют сделать вывод об устранении множества пробелов и структурных противоречий в правовом регулировании отношений в сфере местных финансов, и свидетельствует о:
- централизации нормативного правового регулирования ряда вопросов местного самоуправления путем перевода его с уровня субъектов Российской Федерации - на - федеральный;
- относительном повышении предсказуемости и стабильности налоговых доходов муниципального уровня бюджетной системы.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 151-ФЗ значительно сузил объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию организации местного самоуправления и одновременно серьезно расширил пределы правотворческой деятельности органов местного самоуправления по вопросам местных финансов.
В стране согласно требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ были приведены в соответствие треть конституций и уставов субьектов Российской Федерации, пятая часть от имеющихся законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Результаты же мониторинга законотворчества субьектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, проведенного Министерством юстиции Российской Федерации в 2005 году во всех субъектах Российской Федерации (за исключением Чеченской республики и Смоленской области), свидетельствуют о выполнении законодательного требования о создании нормативной базы, наделяющей органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Вместе с тем законодательство субьектов Российской Федерации характеризуется нарушениями принципа самостоятельности органов местного
самоуправления; наделением органов местного самоуправления не соответствующими закону полномочиями; вторжением в компетенцию федеральных органов государственной власти.
Во второй главе «Нормативно-правовые механизмы регулирования деятельности органов местного самоуправления по формированию местных финансов» анализируются изменения отдельных нормативных правовых актов, регламентирующих решение ключевой задачи реформирования межбюджетных отношений.
Реализация схемы четкого, на основе количественного анализа и единых принципов, разграничения расходных полномочий между органами власти разных уровней — федерального, регионального и местного, в целях достижения сбалансированности финансовых ресурсов с полномочиями органов местного самоуправления.
Анализ, проведенный в первом параграфе данной главы «Способы правового регулирования соразмерности местных финансов объему компетенции органов местного самоуправления», посвящен рассмотрению вопроса реализации в законодательстве принципа соразмерности финансовых ресурсов, установленного Европейской хартией о местном самоуправлении показывает, что достижение указанного принципа возможно только при комплексном законодательном регулировании трех составляющих нормативно-правовой системы;
- перечня вопросов местного значения и перечня полномочий органов местного самоуправления, составляющих компетенцию органов местного самоуправления;
- единиц измерения и количественных характеристик, с помощью которых можно перевести общественные услуги в количество финансовых ресурсов, необходимых для их предоставления;
- механизмов формирования финансовой основы местного самоуправления.
В ходе проведенного анализа новелл законодательства, в частности:
- Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ,
- Федерального закона от 04 июля 2003 года Л*;: 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,
- Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
- констатируется, что, несмотря на более четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, установление закрытого перечня вопросов местного самоуправления, включения законодательной гарантии невозможности передачи отдельных государственных полномочий без соответствующих финансовых ресурсов, требуется дальнейшее устранение ряда недостатков в правовом регулировании исследуемых отношений'.
В целом изменения в правовом регулировании в большей или меньшей степени затронули все три составляющие нормативно-правовой системы, однако представляется, что на практике принцип сбалансированности местных финансов с полномочиями, осуществляемыми органами местного самоуправления, останется нереализованным.
1 Процесс по оптимизации перечней полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а также вопросов местного значения продолжается. См.: Федеральный закон от 31 декабря 2005 года Ль 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные анты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. 2006. № 1. ст. 10 и Федеральный закон от 29 декабря 2004 года Л» 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). ст. 25. Последние изменения в данные Законы внесены в нюне 2006 года.
Исследование норм законодательства, регламентирующих компетенцию органов местного самоуправления, позволило выявить следующее:
1. наличие «размытости» многих правовых норм в отношении полномочий органов местного самоуправления, несогласованности их с рядом базовых законов, смешения понятий «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления»;
2. сохранение возможности законодательного расширения объема полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения путем внесения изменений и дополнений в специальные законы;
3. отсутствие законодательно закрепленной гарантии на увеличение финансовых ресурсов муниципальных образований при расширении перечня вопросов местного значения.
Расширение круга вопросов местного значения на практике означает увеличение объема расходов местных бюджетов на их решение. Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ не содержит положений о допустимости расширения перечня вопросов местного значения федеральным законодателем только с одновременным увеличением объема материально-финансового обеспечения;
4. необходимость законодательного определения оптимального количества государственных полномочий, делегируемых органам местного самоуправления.
В рамках исследования вопрос «обременения» органов местного самоуправления делегированными государственными полномочиями видится весьма актуальным. При этом имеется в виду как материальное и финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий, так и их круг, который, в случае если он будет велик, может отодвинуть вопросы местного значения па второй план и привести к фактическому огосударствлению местного самоуправления. Хотя перечень государственных полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые могут быть делегированы на муниципальный уровень, является закрытым, в то же время круг полномочий Российской Федерации,
возможных к передаче органам местного самоуправления, определить, очевидно, представляется невозможным.
Второй составляющей нормативно-правовой системы является социальная стандартизация. Федеральный законодатель отказался от использования минимальных государственных социальных стандартов при определении объема расходов местных бюджетов, заменив их на муниципальные минимальные социальные стандарты.
Представляется, что данное законодательное решение нельзя признать обоснованным, так как фактически не решенная на уровне государства проблема социальной стандартизации предоставления общественного продукта/услуги передана на муниципальный уровень, не обладающий достаточным кадровым потенциалом, необходимым для урегулирования таких отношений.
Регулирование механизма закрепления за местными бюджетами достаточного для решения вопросов местного значения объема финансов зависит от соотношения объема собственных налоговых доходных источников, закрепленных законодательством за местным бюджетом, и объема доходной части местных бюджетов, формируемых за счет субвенций и дотаций.
Переломить тенденцию по снижению объема собственных налоговых доходных источников местных бюджетов, как свидетельствуют результаты исследования, не удалось. Примерно 2/3 доходной части местных бюджетов будет формироваться путем предоставления субвенций и дотаций вышестоящими уровнями власти1, а не за счет налоговых поступлений, что, несомненно, закрепит зависимость местных властей от бюджетной политики субъектов Российской Федерации.
Между тем если наличие законодательно закрепленных за местными бюджетами налогов и сборов обеспечивает финансовую самостоятельность местного самоуправления, то разовая финансовая помощь такую автономию местного самоуправления обеспечить не может.
' По данным Министерства финансов Российской Федерации, в 2006 году, после введения в действие изменений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации, налоговые доходы местных бюджетов, по ориентировочным расчетам, будут составлять не более 30 процентов от совокупных доходов местных бюджетов, финансовая помощь — 60 процентов, неналоговые доходы — 10 процентов. Н Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № !. С. 2.
Во втором параграфе главы II «Порядок и способы реализации органами местного самоуправления полномочий по формированию местных финансов» исследования рассматриваются проблемы, связанные с закреплением Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 правовой конструкции, в соответствии с которой как представительные, так и исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица и одновременно являются бюджетными учреждениями.
Вывод автора указывает на то, что Федеральный закон от Об октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
во-первых, противоречит нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым городские, сельские и другие муниципальные образования, являясь публично-правовыми образованиями, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками гражданского оборота — гражданами и юридическими лицами;
во-вторых, смешивает понятия «юридическое лицо» и «обладание правами юридического лица» с привязкой к учрежденческой организационно-правовой форме в отношении статуса органов местного самоуправления. Указанная правовая конструкция, как показывают результаты исследования, может привести к невозможности реализации на практике органами местного самоуправления полномочий в бюджетной и налоговой сферах, в их деятельности в части управления муниципальным имуществом.
Наиболее логичной регламентацией организационно-правового статуса органов местного самоуправления было бы наделение их правами юридического лица по аналогии с органами государственной власти субъектов Российской Федерации с одновременным закреплением в законодательстве понятия юридического лица публичного права, его правового статуса, признаков, порядка деятельности и взаимоотношений с государством, органами государственной власти и частноправовыми субъектами.
Заключительный (третий) параграф данной главы «Юридические гарантии реализации пришита финансовой самостоятельности местного самоуправления» посвящен рассмотрению содержания принципа самостоятельности органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов и объема их полномочий в налоговой сфере.
Содержащееся в части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации положение о самостоятельности органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов, согласно правоприменительной практике Конституционного суда Российской Федерации, означает самостоятельное принятие решения лишь по вопросу о введении или не введении тех местных налогов, которые установлены федеральным законодательством.
Право органов местного самоуправления на установление налогов и сборов всегда носит производный характер, поскольку органы местного самоуправления связаны общими принципами налогообложения и установления сборов, содержащимися в федеральном законе.
Очевидным представляется, чго все муниципальные образования будут вынуждены ввести оба налога (налог на имущество физических лиц и земельный налог) ввиду дефицитности и, как следствие, дотационное™ местных бюджетов. Несомненно, что это не только уменьшает управленческие возможности органов местного самоуправления целенаправленно влиять на экономические процессы в муниципальном образовании, но и фактически лишает их таких возможностей.
Глава третья «Направления совершенствования правового регулирования финансовой основы муниципальных образований»:
- включает анализ нормативного правового регулирования финансовой основы местного самоуправления на примере муниципальных образований Московской области и других регионов России;
- подтверждает некоторые результаты исследования о противоречивости и неполноте правового регулирования отношений, связанных с местными финансами;
- содержит практические предложения но совершенствованию законодательства, в том числе по определению путей развития законодательства вновь образованного субъекта Российской Федерации о финансовой основе муниципальных образований административно-территориальных единиц, образуемых в Московской области и других регионах России.
В первом параграфе данной главы «Местные финансы муниципальных образований Московской области и других регионов России в процессе реализации политики бюджетного федерализма» диссертантом анализируется легитимность наделения органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области и других регионов России отдельными государственными полномочиями и передачи им финансовых ресурсов для их осуществления.
Практика Конституционного суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации подтверждает возможность передачи только тех полномочий, которые принадлежат непосредственно органам государственной власти. Прямое указание федерального закона на конкретный орган или уровень власти, на который возлагается реатизация полномочий, обязывает именно этот орган или уровень власти предоставленные полномочия реализо-вывать.
Теоретические выводы о возможном огосударствлении местного самоуправления, полученные во второй главе диссертации, подтверждаются фактическим равенством количества собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления Московской области и других регионов России.
Объем финансовых ресурсов, переданных из регионального бюджета на реализацию делегированных полномочий в виде субвенций, даже превышает размер финансовых средств, предусмо тренных в районном бюджете на решение вопросов местного значения.
В качестве одного из вариантов решения рассмотренной проблемы сформулировано предложение о необходимости закрепления в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 нормы, устанавливающей предель-
ное количество передаваемы?; отдельных государственных полномочий. При этом обязательным условием принятия решения о делегировании отдельных государственных полномочий должно являться соблюдение критерия субсидиарное™ ■— максимальной близости органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих услуг.
Вывод, к которому приходит автор, указывает на необходимость разработки иных критериев для отграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации н органов местного самоуправления в сфере совместных (пересекающихся) полномочий, чем установлены действующим законодательством.
Во втором параграфе данной главы сОсобенности нормативно-правового регулирования формирования местных бюджетов Московской области и других регионов России» исследуется вопрос исполнения органами государственной власти Московской области и других регионов России обязанности по осуществлению нормативно-правового регулирования формирования местных бюджетов. Применяемый исполнительными органами Московской области и других регионов России метод определения размера финансовой помощи местным бюджетам округа, исходя из динамики показателей за истекший финансовый год, нарушал права муниципальных образований (а соответственно и их бюджетополучателей) на равную обеспеченность бюджетными средствами, создавал предпосылки к «размытости» финансовых ресурсов.
Анализ нормативных правовых актов, регулирующих механизмы формирования местных бюджетов на 2006 год, особенно в части соответствия методик расчетов общего объема субвенций, предоставляемых бюджету Московской области и другим регионам России из государственного бюджета для осуществления государственных полномочий, требованиям действующего законодательства, не позволяет говорить об изменении ситуации в области межбюджетных отношений.
Органами государственной власти Московской области и других регионов России проделана нормотворческая работа по образованию двухуров-
невой бюджетной системы на муниципальном уровне, разграничению полномочий и обеспечению их финансовыми ресурсами. Местное самоуправление во вновь образованных муниципальных образованиях Московской области и других регионах России также приступило к созданию нормативной правовой базы, регулирующей формирование местных финансов. Об этом свидетельствуют принятие Уставов муниципальных образований, содержащих главы, регулирующие бюджетный процесс на местном уровне, и решений о бюджетах на 2006 год.
Вместе с тем наличие большого количества несоответствий в принятых нормативных правовых актах:
- отсутствие методик расчета финансовой помощи муниципальным образованиям;
- неправомерное включение в методики расчетов субвенций таких показателей, как расходы на оплату труда и пенсионное обеспечение муниципальных служащих, на осуществление бюджетного процесса на местном уровне;
- передача финансовых ресурсов на осуществление отдельных государственных полномочий без принятия соответствующего закона не позволяет сделать вывод:
о принципиальных изменениях в подходах органов государственной власти Московской области и других регионов России к правовому регулированию местных финансов в целях реализации новелл Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ.
В третьем параграфе главы III «Пути развития законодательства о финансовой основе муниципальных образований административно-территориальных единиц с особым статусом» рассматривается проблема идеи и цели создания административно-территориальной единицы с особым статусом в границах Московской области и других регионов России.
Статус административно-территориальных единиц, образуемых в упомянутых границах и входящих в состав нового субъекта Российской Федерации, определяется в соответствии с Федеральным конституционным за-
коном от 14 октября 2005 года № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» федеральными законами. Уставом и законами вновь образуемого субъекта Российской Федерации.
Анализ положений, определяющих особый статус образуемых административно-территориальных единиц, названного Федерального конституционного закола позволяет констатировать следующее:
- отсутствие в нем норм, устанавливающих цель и основную идею создания административно-территориальных единиц с особым статусом в Московской области и других регионах России;
- неопределенность в отношении принципов регулирования особого статуса административно-территориальных единиц;
- установление особенностей организации местного самоуправления в административно-территориальных единицах с особым статусом и возможности неприменения при установлении границ муниципальных образований и наделении соответствующих муниципальных образований статусом городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов некоторых требований Федерального закона от 6 октября 2003 года № ! 31 -ФЗ.
В целях устранения неопределенностей и с учетом особенностей территорий предлагается на уровне эксперимента законодательно закрепить на федеральном уровне и в Уставе вновь образуемого Красноярского края в качестве основной идеи создания административно-территориальной единицы с особым статусом государственную поддержку социально-экономического развития данной территории как района Севера, а в качестве цели — ее устойчивое социально-экономическое развитие.
Таким образом, финансирование завоза продукции (товаров) на северные территории не отнесено к расходным полномочиям ни федерального, ни регионального, ни местных бюджетов.
В условиях дефицитности бюджетов муниципальных образований и ограниченности их ресурсной базы самостоятельное осуществление органами
местного самоуправления завоза нефти, нефтепродуктов, продовольственных и непродовольственных товаров представляется невозможным. Это, в свою очередь, гарантировало бы осуществление данного полномочия органами государственной власти края либо его делегирование органам местного самоуправления с соответствующей передгяей финансовых ресурсов.
В Заключении сформулированы основные выводы и предложения. Реализация властных полномочий органов местного самоуправления во многом зависит от объема материальных ресурсов, находящихся в его распоряжении.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Московский Ю.В. «Об особенностях делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления муниципальных образований автономных округов» // Промышленная политика в Российской Федерации. 2006. № 10. — 0,4 п.л.
2. Московский Ю.В. «Реализация принципа соразмерности местных финансов объему компетенции органов местного самоуправления в действующем законодательстве» II Гражданин и право. 2006. № 4. — 0,6 п.л.;
3. Московский Ю.В. «Правовое регулирование государственного финансового контроля нуждается в совершенствовании» // Информационный бюллетень «Президентский контроль». 2006. № 2. —0,5 п.л.;
4. Московский Ю.В. «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» I! Муниципальное право. 2006. № 1. — 0,2 п.л.;
5. Московский Ю.В. «О содержании конституционного принципа финансовой самостоятельности органов местного самоуправления» // Муниципальная экономика. 2006. № 1. — 0.3 п.л.;
6. Московский Ю.В. «Влияние статуса и организационно-правовой формы органов местного самоуправления на реализацию их полномочий и функций» // Юридические науки. 2005 г. № 6. — 0,4 пл.;
7. Московский Ю.В. «Ответственность за бюджет» // Бюджет. 2005. к<1 1, — 0,3 п.л.
Московский Юрий Валерьевич
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 29.12.2006 г. Формат 60x90, 1/16. Объем 1,75 п.л. Тираж 50 экз. Заказ № 1055
Отпечатано в ООО "Фирма Блок" 107140, г. Москва, ул. Краснопрудная, вл.13. т. 264-30-73 № ш\\'.Ь1ок01 centre.narod.ru Изготовление брошюр, авторефератов, печать и переплет диссертаций.
