СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Романов, Евгений Юрьевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Конституционные основы социального обеспечения в
Российской Федерации.
1.1. Социальное обеспечение как конституционное право граждан и функция социального государства.
1.2. Конституционные аспекты принципов социального обеспечения в Российской Федерации.
1.3. Формы и виды социального обеспечения.
Глава 2. Методологические аспекты формирования системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих.
2.1. Система государственной службы Российской Федерации и ее влияние на систему социального обеспечения государственных служащих.
2.2. Международный и исторический опыт социального обеспечения государственных служащих.
2.3. Принципы, формы и виды социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих.
Глава 3. Проблемы в правовом регулировании некоторых аспектов реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
3.1. Проблемы в правовом регулировании пенсионного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих.
3.2. Проблемы в правовом регулировании медицинского обслуживания и некоторых других вопросов социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Особенности реализации конституционного права на социальное обеспечение граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы"
В настоящее время в Российской Федерации на первый план выходят проблемы борьбы с коррупцией. Российская Федерация в марте 2006 года ратифицировала1 Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупЛ ции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 декабря 2003 года) . В указанной Конвенции наряду с мерами карательного характера государствам-участникам рекомендовано использовать в целях борьбы с коррупцией ряд превентивных мер. Как отмечено в ст. 7 Конвенции, каждое государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих, которые, в том числе, способствуют выплате надлежащего вознаграждения и установлению справедливых окладов с учетом уровня экономического развития государства-участника. Таким образом, мировое сообщество признает, что без создания материальных условий, обеспечивающих достойный уровень жизни гражданских служащих, проблемы борьбы с коррупцией не могут быть успешно разрешены.
Обеспечив корпусу государственных гражданских служащих возможность стать частью формирующегося в России среднего класса, государство получит широкие возможности выбора при замещении должностей государственной службы, а также будет иметь моральное право требовать от них профессионального и честного исполнения своих обязанностей. В таких условиях представляется оправданным и значительное ужесточение антикоррупционных мер карательного характера.
Следует отметить, что, рассматривая в данном исследовании проблемы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, автор в полной мере относит и к другим категориям населения России те
1 См.: Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» (СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.).
2 «Российская юстиция». 2004. № 4. С. 35-40. зис о необходимости принятия государством комплекса мер по созданию условий, обеспечивающих достойный уровень жизни своих граждан.
Становление в Российской Федерации института государственной гражданской службы и его развитие, продолжающееся до настоящего времени, требуют решения важнейших проблем, одна из которых связана с социальными гарантиями на государственной службе. В числе принципов государственной гражданской службы в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1 названы профессионализм и компетентность гражданских служащих, стабильность гражданской службы. В целях реализации этих принципов для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных действующим законодательством, государственным гражданским служащим предоставляются государственные гарантии, в том числе и социальные (ст. 52 названного Федерального закона).
Через предоставление социальных гарантий наряду с другими конституционными правами реализуется конституционное право граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
Система социального обеспечения в РФ находится в стадии формирования. Этот процесс достаточно длительный и болезненный, ибо осуществляется в условиях радикальных экономических преобразований, и пока далек от завершения. Не определен окончательно и круг общественных отношений, регулируемых нормами отрасли права социального обеспечения. В литературе отмечалось, что пока не завершится процесс формирования федеральной системы социального обеспечения, нормы права социального обеспечения будут подвергаться постоянной трансформации2, что и подтверждается на практике.
1 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
2 См.: Захаров M.J1., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения. М.: Изд-во БЕК, 2001. С. VIII.
Согласно ч. 1 ст. 39 Конституции РФ1 каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. При общем равенстве прав на социальное обеспечение для отдельных категорий граждан, исходя из особенностей их правового положения, законодательством предусмотрен иной, отличный от общего, порядок социального обеспечения. Одной из таких категорий являются государственные гражданские служащие.
Указанный подход базируется, в частности, на неоднократно сформулированной правовой позиции Конституционного Суда РФ. В его документах отмечалось, что Конституция РФ, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (ст. 7, ч. 1) социальное обеспечение по старости, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39, ч. 1), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий, оснований приобретения права на них отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров пенсий, к компетенции законодателя (ст. 39, ч. 2).
Специфика государственной службы в РФ как профессиональной служебной деятельности граждан РФ по обеспечению исполнения соответствующих полномочий органов государственной власти предопределяет особый правовой статус государственных служащих. Исходя из особенностей этого статуса, обусловленных характером выполняемой государственными служащими деятельности, предъявляемыми к ним квалификационными требованиями, вводимыми ограничениями, связанными с государственной службой, законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных служащих определенные социальные гарантии в зависимости от вида, продолжительности, условий прохождения государственной службы и положения, занимаемого конкретной категорией государственных служащих в
1 М.: Юридическая литература. 1993. иерархических системах федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ1.
Однако далеко не все проблемы социального обеспечения государственных гражданских служащих получили соответствующее правовое урегулирование. Вопросы же социального обеспечения на федеральной государственной гражданской службе, входящей согласно Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»2 наряду с военной, правоохранительной и государственной гражданской службой субъектов РФ в единую систему государственной службы РФ, в силу ряда причин отличаются наиболее слабой правовой проработкой. Одной из причин обилия нерешенных проблем в сфере социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих является недостаточное теоретическое обоснование соответствующих вопросов в работах, посвященных государственной гражданской службе. Имеющиеся публикации в виде статей или глав в монографиях или учебниках достаточно редки и посвящены в основном вопросам пенсионного обеспечения государственных служащих3. Исследований, посвященных исключительно проблемам социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, не обнаружено. При этом периодически в литературе поднимается вопрос о том, не являются ли дополнительные социальные гарантии для государственных гражданских служащих необоснованными привилегиями4.
Изучение особенностей социального обеспечения государственных гражданских служащих нельзя осуществлять в отрыве от значения самого института государственной службы в жизни государства и общества. Как отмечается в литературе, «от государственной службы и ее аппарата в жизнедеятельности общества, в судьбе
1 См. Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. № 195-0 (ВКС РФ. 2004. № 6. С.45-47), от 12 мая 2005 г. № 127-0 (Дайджест официальных материалов и публикаций периодической печати «Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии». 2005. № 12 (ч.2). С.77 -79).
2 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
3 См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., «Дело и Сервис», 2003. С.323 - 347; Гафаров З.С., Иванова С.А, Шайхатдипов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов РФ: Учебное пособие. Екатеринбург, 1998. С. 182-187; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., Статут, 1999. С. 435-441; Фарниева З.В., Базилевский И.А. Пенсионное обеспечение государственного служащего // Бюллетень Министерства юстиции РФ, 1998, № 5-6. С. 85-90 и др.
4 См.: Захаров M.JI., Тучкова Э.Г. Указ. соч. С. 345; Государственная служба. Отв. ред. А.В. Оболонский. М., Издательство «Дело», 2000. С. 105. людей - граждан государства - зависит очень многое, практически вся линия истории»1. Без оценки значения государственной службы для государства и общества невозможно сделать вывод о характере тех или иных особенностей в механизмах реализации конституционных прав граждан, замещающих должности государственной службы.
Рассматривая вопросы социального обеспечения одной из категорий обеспечиваемых - граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы - не следует забывать об общих проблемах реализации права граждан на социальное обеспечение в РФ, конституционных истоках этого права (конституционные нормы о РФ как социальном государстве и др.).
Начиная с 2004 года, законодательство о социальном обеспечении государственных гражданских служащих начало претерпевать существенные изменения. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 52) предусматривает принятие ряда новых федеральных законов, посвященных вопросам социального обеспечения государственных гражданских служащих (о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей; о медицинском страховании государственных служащих РФ и др.). Можно утверждать, что реформированию подлежит система социального обеспечения государственных гражданских служащих в целом. Эта система выстраивалась с 1995 года, исходя из положений Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 4) и Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 11), которые рассматривали отношения государственных гражданских служащих с органами, в которых они проходят службу, как трудовые отношения, в регулировании которых имеются определенные установленные законодательством о государственной службе особенности. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделана попытка (по мнению ряда авторов, разделяемого диссертантом, весьма неудачная4) вывести государственных граждан
1Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., Изд-во РАГС, 2003. С. 9.
2 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
3 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 3.
4 См.: Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной A.M., Маврин СЛ., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы. // «ЭЖ-юрист». 2004. № 6. С. 12; Чиканова JI.A. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики. // «Журнал российского права». 2005. № 4. С. 20. ских служащих за рамки трудового законодательства, что повлечет за собой радикальные изменения в системе их социального обеспечения.
Таким образом, актуальность вопросов правового регулирования реализации конституционного права на социальное обеспечение граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, в условиях реформирования систем социального обеспечения и государственной службы России, отсутствие соответствующих научных разработок определили выбор темы диссертации.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в научном обосновании путей совершенствования законодательной базы реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
Достижение этой цели предполагается через решение следующих задач:
- исследовать генезис социального государства и его функций, одной из которых на определенном этапе развития становится функция социального обеспечения; содержание конституционного права граждан на социальное обеспечение, его место в блоке социально-экономических и политических прав, закрепленных в Конституции РФ;
- уточнить определение понятия «социальное обеспечение»; состав его принципов, форм и видов; круг общественных отношений, регулируемых нормами права социального обеспечения в РФ;
- осуществить системный анализ института государственной службы РФ, его роли в жизни государства и общества, исследовать правовой статус государственных служащих под углом зрения особенностей федеральной государственной гражданской службы и на базе достигнутых результатов выработать определение понятия «социальное обеспечение граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы», обосновать его принципы; исследовать особенности правового регулирования вопросов социального обеспечения государственных гражданских служащих за рубежом, международные подходы и историческую практику;
- проанализировать законодательное регулирование вопросов пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания и других видов социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих;
- определить пути совершенствования законодательства о социальном обеспечении федеральных государственных гражданских служащих.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в ходе реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
Предметом исследования являются научные концепции, федеральные и региональные нормативные правовые акты, судебная практика по вопросам, связанным с регулированием отношений в области социального обеспечения граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Опираясь на исследования ведущих ученых в области конституционного и административного права, права социального обеспечения и исходя из факта наличия у современного социального государства функции социального обеспечения диссертант предложил и теоретически обосновал формулировку определения социального обеспечения граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, как функции Российской Федерации по созданию условий, обеспечивающих право на достойную жизнь граждан, проходящих (проходивших) федеральную государственную гражданскую службу и попавших в трудную жизненную ситуацию в результате наступления определенных государством обстоятельств, либо направленных на предотвращение возникновения этих обстоятельств, путем предоставления денежных выплат и натуральных услуг в объемах, позволяющих с учетом значимости для общества и государства профессиональной деятельности федеральных государственных гражданских служащих повысить мотивацию эффективного исполнения ими должностных обязанностей, компенсировать налагаемые на них ограничения и стабилизировать кадровый состав федеральной государственной гражданской службы.
2. Автором обоснована необходимость введения дополнительных мер социального обеспечения для федеральных государственных гражданских служащих, указано на отсутствие в этом признака привилегированности и соответствие международным стандартам, позиции Конституционного Суда РФ, зарубежной и исторической практике. Профессиональная деятельность федеральных государственных гражданских служащих характеризуется важностью для общества и государства решаемых в ходе ее осуществления задач. Этим, а также особенностями правового статуса, обуславливается необходимость особого правового режима реализации конституционного права граждан указанной категории на социальное обеспечение.
3. Анализ норм действующего законодательства позволил автору сделать вывод о наличии необоснованных ограничений в механизмах реализации конституционного права на социальное обеспечение граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы. Такими ограничениями являются, в частности: наличие в законодательстве положений о признании в качестве одного из условий назначения бывшему федеральному государственному гражданскому служащему пенсии за выслугу лет увольнения с государственной службы по одному из оснований, указанных в Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»1; отсутствие особого порядка пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца членов семей федеральных государственных гражданских служащих, погибших вследствие исполнения своих должностных обязанностей.
4. Социальное обеспечение федеральных государственных гражданских служащих является составной частью системы социального обеспечения государственных служащих, которая включает в себя также социальное обеспечение военнослужащих, служащих правоохранительных органов и государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Анализ федеральных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы военной, правоохранительной и гражданской службы, а также региональных нормативных правовых актов, посвященных государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, позволил автору сделать вывод о несоблюдении в вопросах социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих принципа единства правовых и организационных основ построения системы государственной службы России. Степень социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих ниже не только по сравнению с военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов, но и
1 СЗ РФ. 2001. №51. Ст. 4831. с государственными гражданскими служащими субъектов РФ, для которых региональными нормативными правовыми актами вводятся дополнительные гарантии в области социального обеспечения, ф Особенности правового статуса государственных служащих (ограничения и запреты на государственной службе, повышенная опасность для жизни и здоровья отдельных категорий государственных служащих и др.) позволили автору предложить ряд дополнительных принципов социального обеспечения государственных служащих, единых для всех видов государственной службы. Среди них: необходимость компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них экономических ограничений; сопоставимость уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после смерти государственного служащего; создание механизма компенсации последствий потенциальных угроз жизни и здоровью государственных # служащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей.
5. Анализ особенностей института федеральной государственной гражданской службы России, связанных с отсутствием «пожизненного найма» на федеральную государственную гражданскую службу, достаточно низкой оплатой труда по сравнению с «частным» сектором, а также федеративным устройством России позволил автору предложить ряд дополнительных принципов, на которых должна строиться подсистема социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих: обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в негосударственном (коммерческом) секторе экономики; обеспечение отсутствия возможности негативного воздействия пребывания на федеральной государственной гражданской службе при реализации служащим права на социальное обеспечения в случае ос® тавления им службы; соотносительность систем социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ.
6. С учетом проведенного анализа автор предлагает рассмотреть возможность внесения в ныне действующие нормативные правовые акты некоторых изменений и дополнений, которые позволили бы реализовать применительно к гражданам, замещающим (замещавшим) должности федеральной государственной гражданской службы, положение Концепции реформирования системы государственной службы РФ о единстве основных государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы в области социального обеспечения, а также устранить необоснованные ограничения в реализации федеральными государственными гражданскими служащими конституционного права на социальное обеспечение. В этих целях представляется целесообразным:
- сделать единым перечень периодов службы (работы), включаемых в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральным государственным гражданским служащим, и периодов службы (работы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных гражданских служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет (второй перечень в настоящее время шире первого);
- отменить положение Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», предусматривающее в качестве одного из условий назначения государственному гражданскому служащему пенсии за выслугу лет увольнение с государственной службы по одному из оснований, указанных в этом федеральном законе (условием назначения пенсии за выслугу лет должен являться только факт наличия стажа государственной службы определенной продолжительности);
- установить особый порядок пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца членов семей федеральных государственных гражданских служащих, погибших в результате исполнения должностных обязанностей (в соответствии с пп. 11 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);
- при введении специализированного обязательного медицинского страхования государственных гражданских служащих (в соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») предусмотреть исключение федеральных государственных гражданских служащих из общей системы обязательного медицинского страхования; установить порядок получения указанной категорией служащих экстренной медицинской помощи в системе общедоступного медицинского обслуживания по аналогии с решением этого вопроса применительно к военнослужащим и служащим правоохранительных органов (т.е. с последующей компенсацией из средств федерального бюджета);
- предусмотреть для федеральных государственных гражданских служащих сохранение на период временной нетрудоспособности денежного содержания вместо выплаты пособия по временной нетрудоспособности (в развитие положений пп. 6 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);
- выработать перечень профессиональных заболеваний федеральных государственных гражданских служащих;
- в рамках реализации положений пп. 7 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» распространить на федеральных государственных гражданских служащих вместо обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний систему обязательного государственного страхования, аналогичную существующей для военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов; установить повышенные размеры страховых выплат для гражданских служащих, пострадавших вследствие посягательства на их жизнь и здоровье в результате исполнения ими своих должностных обязанностей (вне зависимости от вида государственного органа, в котором они проходят службу, и замещаемой должности государственной гражданской службы);
- определить в нормативных правовых актах порядок и условия присвоения звания «Ветеран государственной службы» (предусмотренного Федеральным законом 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» '), а также законодательно установить меры социальной защиты прав и интересов ветеранов указанной категории (например, приравняв к ветеранам труда).
Выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, а также предлагающиеся изменения и дополнения в действующее законодательство составляют практическое значение диссертации. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе, правотворческой деятельности. Положения работы могут быть использованы также в учебном процессе.
Научная новизна исследования состоит в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование проблем социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, в котором осуществлена попытка системного рассмотрения и анализа теоретических основ реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение, а также законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы их социального обеспечения.
1 СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 168.
Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические и практические выводы, полученные в результате исследования, нашли отражение в публикациях автора.
Методологическую основу работы образуют общенаучные методы познания: предметно-логический и структурно-функциональный анализ; экспертные оценки; формально-правовой анализ связанных с предметом исследования диссертации законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе международных; системно-правовой анализ, позволяющий видеть исследуемое правовое поле в единстве и целостности, взаимосвязи специального и общего законодательства, выявлять их противоречия, предметно ставить проблемы и формулировать актуальные задачи их гармоничного развития.
Научно-теоретической базой настоящего исследования являются труды по теории государства и права, работы в области конституционного, административного, трудового права, права социального обеспечения, а также философские и экономические исследования.
В качестве нормативной основы исследования служили Конституция Российской Федерации, акты Организации Объединенных Наций, Конвенции и Рекомендации Международной Организации Труда, федеральные конституционные и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка. Первая глава касается конституционных основ социального обеспечения в РФ, вторая глава - методологических аспектов формирования системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих, а также принципов, форм и видов их социального обеспечения, третья -проблем в правовом регулировании некоторых аспектов реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Романов, Евгений Юрьевич, Москва
Заключение
Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.
1. Поскольку конституционное право каждого на социальное обеспечение является «позитивным» правом, для реализация которого государство должно предпринимать соответствующие меры правового, экономического и организационного характера, социальное обеспечение в РФ с учетом сложившихся особенностей можно определить как функцию государства по созданию условий, обеспечивающих реализацию права на достойную жизнь граждан: попавших в трудную жизненную ситуацию в результате наступления обстоятельств (социальных рисков), признаваемых государством социально-значимыми; занимающихся общественно-полезной деятельностью, имеющей особую значимость для общества и государства; имеющих особые заслуги перед обществом и государством.
2. В законодательстве отсутствует определение понятия «социальное обеспечение», а также четко сформулированный понятийный аппарат, позволяющий отнести то или иное общественное отношение к предмету права социального обеспечения. Законодательство по вопросам социального обеспечения в РФ крайне обширно, недостаточно систематизировано, очень подвижно и зачастую противоречиво.
3. Профессиональная деятельность федеральных государственных гражданских служащих характеризуется важностью для общества и государства решаемых в ходе ее осуществления задач. Этим, а также особенностями правового статуса федеральных государственных гражданских служащих, обуславливается необходимость особого, но не несущего в себе признака привилегированности, правового режима реализации конституционного права указанной категории граждан на социальное обеспечение.
4. Социальное обеспечение федеральных государственных гражданских служащих - это функция РФ по созданию условий, обеспечивающих право на достойную жизнь граждан, проходящих (проходивших) федеральную государственную гражданскую службу и попавших в трудную жизненную ситуацию в результате наступления определенных государством обстоятельств, либо направленных на предотвращение возникновения этих обстоятельств, путем предоставления денежных выплат и натуральных услуг в объемах, позволяющих с учетом значимости профессиональной деятельности федеральных государственных гражданских служащих для общества и государства повысить мотивацию эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, компенсировать налагаемые на них ограничения и стабилизировать кадровый состав федеральной государственной гражданской службы.
5. Подсистема социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих наряду с подсистемой (подсистемами) социального обеспечения государственных гражданских служащих субъектов РФ является элементом социального обеспечения государственных гражданских служащих, в свою очередь входящим вместе с социальным обеспечением военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в общую систему социального обеспечения государственных служащих. Последняя является составной частью системы социального обеспечения, складывающейся в РФ, и строится на одинаковых с ней принципах всеобщности социального обеспечения, многообразия его оснований и видов, а также дифференциации социального обеспечения по признаваемым государством социально значимым обстоятельствам.
6. Особенности правового статуса государственных служащих (ограничения и запреты на государственной службе, повышенная опасность для жизни и здоровья отдельных категорий государственных служащих и др.) позволяют предложить ряд дополнительных принципов социального обеспечения государственных служащих, единых для всех видов государственной службы. Среди них: необходимость компенсации потерь государственных служащих в результате налагаемых на них экономических ограничений; сопоставимость уровня социального обеспечения государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после смерти государственного служащего; создание механизма компенсации последствий потенциальных угроз жизни и здоровью государственных служащих, связанных с исполнением ими должностных обязанностей.
7. Особенности института федеральной государственной гражданской службы в РФ, связанные с отсутствие «пожизненного найма» на государственную службу, достаточно низкой оплатой труда по сравнению с «частным» сектором, а также федеративным устройством РФ позволяют предложить ряд дополнительных принципов, на которых должна строиться подсистема социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих: обеспечение привлекательности государственной службы по сравнению с деятельностью в негосударственном (коммерческом) секторе экономики; обеспечение отсутствия негативного воздействия пребывания на федеральной государственной гражданской службе на возможность реализации служащим права на социальное обеспечения в случае ее оставления; соотносительность систем социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ.
8. В настоящее время федеральные государственные гражданские служащие в рамках реализации ими конституционного права на социальное обеспечение обеспечиваются как: граждане государства; наемные работники; лица, замещающие должности государственной гражданской службы. Уникальность современного состояния социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих заключается в том, что наряду с дополнительными видами социального обеспечения на них распространяются все без исключения виды и формы социального обеспечения, которыми пользуются наемные работники (в отличие от военнослужащих и служащих правоохранительных органов, которые не подлежат обязательному пенсионному, социальному и медицинскому страхованию). Поэтому можно говорить о существовании в РФ не особой, а лишь дополнительной к общей системы социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих.
С учетом сделанных выводов и на основе исследования теоретической и нормативной основы социального обеспечения, особенностей социального обеспечения федеральных государственных гражданских служащих представляется целесообразным рассмотреть вопрос о внесении изменений и дополнений как в законодательство о социальном обеспечении в целом, так и в законодательство, регулирующее вопросы реализации конституционного права граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, на социальное обеспечение, с целью устранения неоправданных ограничений и совершенствования механизмов реализации этого права. Предложения по совершенствованию законодательства о социальном обеспечении в целом и социальном обеспечении федеральных государственных гражданских служащих могут быть сведены к следующим:
1. Разработать рамочный федеральный закон о социальном обеспечении в РФ, в котором сформулировать понятие социального обеспечения, принципы права социального обеспечения, перечислить формы и виды социального обеспечения, определить место социального обеспечения в системе социальной защиты, а также выработать понятийный аппарат права социального обеспечения, т.е. дать определения понятий, используемых в действующем законодательстве о социальном обеспечении и имеющих в своем названии слово «социальный» (социальное страхование, социальное обслуживание, социальные льготы, социальные услуги, социальная поддержка, социальная помощь, социальные гарантии, социальные пособия и др.).
2. Включать в федеральные законы, посвященные тому или иному институту (подинституту) отрасли права социального обеспечения, принципы его построения, отражающие специфику именно данного института (подинститута), а не дублирующие отраслевые или общеправовые принципы.
3. Отменить положение Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», определяющее в качестве одного из условий назначения федеральному государственному гражданскому служащему пенсии за выслугу лет увольнение с государственной службы по одному из оснований, указанных в этом законе. Единственным условием, при соблюдении которого федеральный государственный гражданский служащий вправе претендовать на пенсию за выслугу лет, должно являться наличие стажа государственной гражданской службы определенной продолжительности.
4. Сделать единым перечень периодов службы (работы), включаемых в стаж государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральным государственным гражданским служащим, и периодов службы (работы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных гражданских служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет.
5. Установить особый порядок пенсионного обеспечения по случаю потери кормильца членов семей федеральных государственных гражданских служащих, погибших в результате исполнения должностных обязанностей (в соответствии с пп. 11 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
6. Принять единый федеральный закон по вопросам пенсионного обеспечения на государственной службе.
7. При введении специализированного обязательного медицинского страхования государственных гражданских служащих (в соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») предусмотреть исключение федеральных государственных гражданских служащих из общей системы обязательного медицинского страхования; проблему получения федеральными государственными гражданскими служащими экстренной медицинской помощи в системе общедоступного медицинского обслуживания целесообразно разрешить по аналогии с решением этого вопроса применительно к военнослужащим и служащим правоохранительных органов (т.е. с последующей компенсацией из средств федерального бюджета).
8. Предусмотреть для федеральных государственных гражданских служащих сохранение на период временной нетрудоспособности денежного содержания вместо выплаты пособия по временной нетрудоспособности (в развитие положений пп. 6 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
9. Выработать перечень профессиональных заболеваний федеральных государственных гражданских служащих.
10. Создать при специализированных медицинских учреждениях, которые обеспечивают право федеральных государственных гражданских служащих на дополнительное медицинское и санаторно-курортное обслуживание, службу по оказанию систематических услуг на дому, а также стационарных учреждений социального обслуживания для бывших федеральных государственных гражданских служащих, являющихся одинокими пенсионерами, инвалидами и др. и нуждающихся в таких услугах.
11. В рамках реализации положений пп. 7 п. 1 ст. 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» распространить на федеральных государственных гражданских служащих вместо обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний систему обязательного государственного страхования, аналогичную существующей для военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов; установить повышенные размеры страховых выплат для служащих, пострадавших вследствие посягательства на их жизнь и здоровье в результате исполнения ими своих должностных обязанностей (вне зависимости от вида государственного органа, в котором они проходят службу, и замещаемой должности государственной гражданской службы).
12. Определить в нормативных правовых актах порядок и условия присвоения звания «Ветеран государственной службы» (предусмотренного Федеральным законом «О ветеранах»), а также законодательно установить меры социальной защиты прав и интересов ветеранов указанной категории (например, приравняв к ветеранам труда).
