АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности реализации конституционного права на жилище в субъектах Российской Федерации»
На правах руншшы
ПОПОВ Сергей Николаевич
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность - 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 3 ОКТ 2011
Тюмень-2011
4857638
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Института права, экономики и управления государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации СУНЦОВ Александр Павлович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
КРАВБЦ Игорь Александрович
кандидат юридических наук ДЕЛЕВ Дмитрий Иванович
Ведущая организация: Государственное образовательное
учреждение высшего профессионального образования «Пермский государственный университет»
Защита диссертации состоится 21 октября 2011 года в 14:00 часов на заседании диссертационного совета Д.212.274.06 в государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет», по адресу: 625003, г. Тюмень, ■ ул. Ленина, 38 (зал заседаний Ученого совета, ауд. 303).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет».
Автореферат разослан « _» сентября 2011 года
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор
В.Д. Плесовских
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Признание на конституционном уровне Российской Федерации социальным государством (ст. 7 Конституции Российской Федерации) обуславливает особую значимость общественных отношений, связанных с реализацией конституционного права на жилище. Указанное право на международном уровне признано в качестве естественного и неотъемлемого права человека1, а его реализация является важной составляющей такой правовой категории, как достойный уровень жизни.
Достойный уровень жизни - это тот стандарт, который государство, провозгласившее себя социальным, обязано обеспечить своим гражданам.
Российская Федерация, подтверждая свой статус социально ориентированного государства, закрепила на конституционном уровне право человека на жилище. Каждый, как установлено в Конституции Российской Федерации, имеет право на жилище, никто не может быть произвольно лишен жилища (ч. 1 ст. 40). Согласно Конституции Российской Федерации малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч. 3 ст. 40).
Вместе с тем жилищная проблема стоит сегодня перед 60 процентами российских семей. Каждая четвертая семья имеет жилье, находящееся в плохом или очень плохом состоянии. Общая потребность населения России в жилье составляет 1 570 млн. кв. м, для удовлетворения этой потребности необходимо увеличить жилищный фонд на 46 процентов2.
1 См., например, статью 25 Всеобщей декларации прав человека. Резолюция 217 А (III) Генеральной Ассамблеи
ОНН 10 декабря 1948 года // Российская газета от 05.04.1995. " Постановление Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 № 1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011 -2015 годы»//СЗ РФ. 31.01.2011. № 5. Ст. 739.
Одной из острейших социальных проблем являются низкие темпы обеспечения жильем таких категорий граждан, как ветераны, инвалиды, дети-сироты, малообеспеченные работники бюджетной сферы и т.д. Среднее время ожидания предоставления им жилых помещений составляет 15-20 лет.
Конституция Российской Федерации относит к исключительному ведению Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина, а в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится защита установленных прав и свобод человека и гражданина.
На практике при реализации полномочий Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, в частности по вопросам предоставления жилья отдельным категориям граждан, происходит передача расходных финансовых обязательств субъектам Российской Федерации в порядке софинансирования. При таком подходе деньги из федерального бюджета получают только те регионы, которые могут выполнить обязательства по софинансированию.
В субъектах Российской Федерации на основании федеральной целевой программы «Жилище» разрабатываются собственные социально-экономические программы, направленные на улучшение жилищных условий населения региона. Однако приоритетным способом решения жилищных проблем согласно этим региональным программам является ипотечное жилищное кредитование.
В связи с чем в дотационных регионах время ожидания предоставления жилых помещений малообеспеченным гражданам, указанным в части 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации, в 2 - 3 раза больше, чем в среднем по России.
Вместе с тем обязанность по предоставлению жилья малоимущим и иным категориям граждан установлена на конституционном уровне, поэтому не может зависеть от уровня социально-экономического развития отдельного региона.
Заслуживает внимания практика Тюменской области и других субъектов Российской Федерации1 по предоставлению социальных выплат малообеспеченным работникам бюджетной сферы, которая направлена не столько на реализацию конституционного права на жилище, сколько на поддержку работников бюджетной сферы субъектов Российской Федерации и не касается работников, получающих заработную плату из федерального бюджета.
В связи с чем приобретает актуальность вопрос о развитии альтернативных механизмов обеспечения жильем широких слоев населения. Одной из таких альтернатив, по нашему мнению, является развитие жилищного кредитования на основе строительных сберегательных касс. Такой опыт в отношении экономически активного и в значительной степени экономически самостоятельного населения накоплен, прежде всего, в федеративных землях Германии и других странах Западной Европы.
Источником ресурсов для целевых жилищных займов согласно концепции предлагаемого закона о строительных сберегательных кассах являются вклады граждан, проценты за пользование жилищным займом, а также государственная премия за счет бюджетных средств. Прямая бюджетная поддержка в виде субсидий (социальных выплат) используется в качестве дополнительного стимула, например, для малообеспеченных работников, в том числе врачей, учителей, молодых специалистов, работающих в сельской местности, а также молодых семей.
Вместе с тем для принятия подобных законов на региональном уровне необходим федеральный конституционный закон, содержащий положения, устанавливающие полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в рамках ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, который упорядочит процедуры взаимодействия всех уровней государственной власти между собой.
' См., например: Постановление Правительства Челябинской области от 16.11.2010 № 250-П (ред. от 24.02.2011 №56-П) «Об областной целевой программе «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в Челябинской области на 2011 -2015 годы»//Южноуральская панорама. №324.2010 (спецвыпуск № 81).
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе реализации конституционного права на жилище.
Предмет исследования - современное состояние, перспективы развития системы правового регулирования реализации конституционного права на жилище в России и пути его совершенствования с позиции науки конституционного права.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного анализа современных достижений юридической науки, действующего федерального и регионального законодательства, регулирующего конституционное право на жилище, исследовать особенности реализации данного права в субъектах Российской Федерации и сформулировать рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательных актов, регулирующих исследуемые отношения.
К основным задачам настоящего исследования относятся следующие:
1. Определить юридическую природу и содержание конституционного права на жилище.
2. Установить историко-правовые аспекты права на жилище в России как неотъемлемой части естественно-правового статуса человека.
3. Раскрыть конституционные основы реализации права на жилище в Российской Федерации.
4. Выявить проблемы разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по обеспечению условий реализации конституционного права на жилище.
5. Выявить положительный опыт и проблемы реализации конституционного права на жилище в субъектах Российской Федерации.
6. Определить содержание конституционно-правовой ответственности в сфере обеспечения конституционного права на жилище.
Методологические основы диссертационного исследования составили: диалектический метод познания сущности и содержания реализации
конституционного права на жилище; общенаучные методы: системный, структурно-функциональный, комплексный; конкретно-научные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, социально-экономический; а также методологические принципы - объективности, единства исторического и логического, теоретического и эмпирического.
Нормативные правовые основы диссертационного исследования составляют: Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, действующее и утратившее силу федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления в сфере обеспечения реализации конституционного права на жилище; судебная практика, прежде всего решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.
Теоретическую основу проведенного исследования составили положения и выводы, изложенные в работах таких видных ученых, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, H.A. Боброва, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Гордон, Ю.А. Дмитриев,
A.Е. Козлов, Е.И. Козлова, В.В. Копейчиков, И.А. Кравец, O.E. Кутафин,
B.Н. Литовкин, Е.А. Лукашева, Л.С. Мамут, И.Б. Марткович, B.C. Нерсесянц, Т.И. Погодина, Л.М. Пчелинцева, П.И. Седугин, В.Р. Скрипко, И.А. Фаршатов, Г.Н. Чеботарев, В.Ф. Чигир, Г.Ф. Шешко, Ц.А. Ямпольская и других.
Эмпирическую основу исследования составляют архивные и исторические материалы, теоретические выводы и практические рекомендации обсуждения проектов федеральных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, решения судебных органов, результаты экспертного опроса и анкетирования государственных и муниципальных служащих Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа и Тюменской области.
Кроме того, автором использованы материалы научно-практических конференций и официально опубликованной статистики.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
во-первых, в обосновании комплексного характера конституционного права на жилище, его взаимосвязи с другими конституционными правами и реализации в различных по юридической природе правоотношениях, ядро которых составляют нормы Конституции Российской Федерации;
во-вторых, в аргументированных рекомендациях по выработке оптимальной для Российской Федерации модели разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам реализации конституционного права на жилище;
в-третьих, в разработке и обосновании концепции закона о строительных сберегательных кассах.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Право на жилище в той части, в которой оно является правом на удовлетворение естественных потребностей на достойный жизненный уровень, должно существовать помимо воли государства и характеризоваться как естественное право человека. В то же время по своей юридической природе оно относится к конституционным правам человека. Это позволяет выделить в его структуре, наряду с естественно-правовой природой, и позитивно-правовую сторону, которая включает в себя создание государством социально-экономических и организационно-правовых условий его реализации.
2. Конституционное право на жилище имеет комплексный характер, так как тесно взаимосвязано с другими социально-экономическими правами (правом на социальное обеспечение, правом на охрану здоровья и медицинскую помощь, правом на благоприятную окружающую среду, правом на образование, правом частной собственности на землю), а также личными (правом на жизнь, правом на достоинство личности, правом на неприкосновенность частной жизни, правом на
неприкосновенность жилища, правом на свободу передвижения и выбор места жительства) и политическими правами и свободами (правом на участие в управлении делами государства, избирательным правом) и реализуется в различных по юридической природе правоотношениях (конституционных, административных, жилищных и др.), регулируемых правовыми нормами нескольких отраслей законодательства, ядро которого составляют нормы Конституции Российской Федерации.
3. Под конституционной составляющей характеристикой жилища в Российской Федерации следует понимать его соответствие минимальному набору потребительских свойств и социальных стандартов, которых достаточно для обеспечения достойной жизни и свободного развития человека.
4. Принятие региональных программ в сфере жилищных отношений является основной особенностью участия субъектов Российской Федерации в реализации конституционного права на жилище. С их помощью в субъектах Российской Федерации выстроен качественно новый механизм предоставления жилища, основой которого является ипотечное жилищное кредитование, предоставление льготных займов и субсидирование первоначальных взносов.
5. Разграничение полномочий органов государственной власти по вопросам реализации конституционного права на жилище, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должно осуществляться не в Жилищном кодексе Российской Федерации, а в федеральном конституционном законе, принятом в развитие пунктов «б» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, в котором должны содержаться правовые нормы, регулирующие совместную деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в указанной сфере и определяющие порядок согласования решений, а, следовательно, упорядочивающие процедуры взаимодействия всех уровней государственной власти между собой. Отсутствие такого закона ставит реализацию конституционного права на жилище в зависимость от финансовых возможностей
регионов с неблагоприятными экономическими показателями и лишает экономически развитые субъекты Российской Федерации возможности устанавливать собственный, более высокий уровень гарантий обеспечения указанного конституционного права.
6. Одним из приоритетных направлений по реализации конституционного права на жилище в современных условиях для малообеспеченных работающих граждан является принятие закона о строительных сберегательных кассах. Источником ресурсов для жилищных займов согласно концепции предлагаемого закона о строительных сберегательных кассах являются вклады граждан, плата заемщиков за пользование жилищным займом, а также государственная премия за счет бюджетных средств в виде субсидий (социальных выплат), которая допустима в качестве дополнительного стимула для малообеспеченных работников, в том числе врачей, учителей, молодых специалистов, работающих в сельской местности, а также молодых семей.
7. В целях совершенствования законодательства по обеспечению реализации конституционного права на жилище следует внести в Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» следующие изменения:
- дополнить статью 8 третьим абзацем следующего содержания: «В случае невозможности внеочередного обеспечения жилой площадью детей-сирот и лиц, которые относятся к данной категории граждан, после окончания пребывания в образовательных и иных установленных законом учреждениях органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны предоставить им отдельную комнату в социальном общежитии или арендовать отдельную квартиру общей площадью не менее нормы предоставления для их временного проживания до момента обеспечения их жилой площадью»;
- дополнить положением о том, что федеральные органы государственной власти обязаны возмещать расходы за содержание жилых помещений в период
обучения детей-сирот и лиц, которые относятся к данной категории граждан, в учреждениях всех видов профессионального образования с целью сохранения за ними права на эти жилые помещения.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что результаты исследования могут служить основой для дальнейшего формирования научной позиции в отношении реализации конституционного права на жилище, его конституционно-правовой характеристики в современных условиях. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в рамках таких дисциплин, как, например, «Конституционное право России», «Основы законодательства Тюменской области».
Практическая значимость работы заключается в том, что положения, рекомендации и выводы, сформулированные в результате проведенного исследования, могут быть использованы при совершенствовании федерального и регионального законодательства.
Результаты апробации и их внедрение. Основные положения и выводы, разработанные и обоснованные в диссертационном исследовании, докладывались автором на четырех Всероссийских научно-практических конференциях: «Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе» (г. Тюмень, 2007 год), «Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы» (г. Тюмень, 2008 год), «Правосознание и правовая культура в России: современное состояние и перспективы» (г. Тюмень, 2009 год) и «Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации» (г. Тюмень, 2009 год). Основные результаты исследования отражены в 6 публикациях автора общим объемом 2,5 п.л.
Содержание диссертации и опубликованных по теме исследования работ активно использовались в учебном процессе при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право России» и «Основы законодательства Тюменской области» в государственном образовательном учреждении высшего
профессионального образования «Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права».
Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы и нормативных актов.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении раскрывается актуальность темы диссертационного исследования, обосновывается научная новизна, формулируются цель и задачи исследования, его объект и предмет, указывается нормативная база, эмпирическая и методологическая основы работы, его теоретическая и практическая значимость, перечень основных положений, выносимых на защиту, а также сферы апробации полученных результатов.
Первая глава «Теоретико-правовые основы реализации конституционного права на жилище в Российской Федерации» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Юридическая природа и содержание конституционного права на жилище» анализируются теоретические основы конституционного права на жилище, его юридическая природа, содержание, а также соотношение конституционного права на жилище с иными основными правами и свободами.
Отмечается, что взаимосвязь конституционного права на жилище и конституционного права на благоприятную окружающую среду обусловлено тем, что содержание права на жилище включает в себя конституционное требование о достойном жизненном уровне, на что должны быть направлены усилия социальной политики Российской Федерации (ст. 7 Конституции Российской Федерации).
Обосновывается отнесение к сущностным признакам конституционного права на жилище следующих качественных характеристик:
а) по своей юридической природе это право является государственно-правовой категорией (в смысле закрепления и гарантирования права на жилище Конституцией Российской Федерации);
б) имеет многоаспектный (комплексный) характер (реализация права на жилище осуществляется в различных по юридической природе правоотношениях (конституционных, административных, имущественных, жилищных и др.), регулируемых правовыми нормами нескольких отраслей законодательства, ядро которого составляют нормы Конституции Российской Федерации;
в) принадлежит каждому от рождения и является неотчуждаемым (право на жилище не может быть изъято государством у гражданина или ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции Российской Федерации и в федеральных законах).
Конституционное право на жилище нельзя сводить к сумме гражданских отраслевых правомочий на владение, пользование и распоряжение имеющимся жилищем, оно обладает более насыщенным содержанием и выражается в виде совокупности следующих основных возможностей каждого человека, обеспеченных юридическими нормами внутригосударственного характера:
а) право на государственное содействие в деле обеспечения постоянным жилищем;
б) право на постоянное и беспрепятственное обладание имеющимся жилищем, которое представляет собой основной принцип осуществления права на жилище в России.
Предоставление жилых помещений малоимущим должно стать для государства обязанностью, а не зависеть от его свободного усмотрения. И норма, закрепленная в ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, не должна быть некой «абстрактной возможностью» или элементом правоспособности, а должна стать субъективным правом каждого гражданина.
Теоретическое осмысление проблем юридической природы и содержания права на жилище продолжается. Этот процесс важен не только для юридической науки, но и для разработки правовых основ современной государственной жилищной политики в условиях развивающихся рыночных отношений, одной из основных целей которой является решение жилищной проблемы, создание механизмов (в том числе правовых) для реального осуществления гражданами права на жилище. Проблема доктринального определения права граждан на жилище существует. Это вызывает необходимость дальнейшего осуществления научного исследования различных аспектов конституционного права граждан Российской Федерации на жилище, включая формы и гарантии его реализации.
В заключении параграфа автором делаются следующие выводы:
Право на жилище в той части, в которой оно является правом на удовлетворение естественных потребностей должно существовать помимо воли государства и характеризоваться как естественное право человека. В то же время по своей юридической природе оно относится к конституционным правам человека. Это позволяет выделить в структуре конституционного права на жилище, наряду с естественно-правовой природой, также и позитивно-правовую сторону, которая включает в себя создание государством социально-экономических и организационно-правовых условий его реализации.
Конституционного права на жилище имеет комплексный характер, так как тесно взаимосвязано с другими социально-экономическими правами (правом на социальное обеспечение, правом на охрану здоровья и медицинскую помощь, правом на благоприятную окружающую среду, правом на образование, правом частной собственности на землю), а также личными (правом на жизнь, правом на достоинство личности, правом на неприкосновенность частной жизни, правом на неприкосновенность жилища, правом на свободу передвижения и выбор места жительства) и политическими правами и свободами (правом на участие в управлении делами государства, избирательным правом) и реализуется в различных по юридической природе правоотношениях (конституционных,
административных, жилищных и др.), регулируемых правовыми нормами нескольких отраслей законодательства, ядро которого составляют нормы Конституции Российской Федерации.
Во втором параграфе «История развития реализации права на жилище в России» автор анализирует опыт правового регулирования жилищных отношений на различных этапах развития нашего государства и отмечает следующее:
В истории Российского государства можно проследить несколько основных моментов развития института реализации права на жилище. Анализ отечественного законодательства средних веков позволяет сделать вывод о том, что как таковое законодательство о праве на жилище на тот момент отсутствовало, однако механизм реализации данного права уже присутствовал. Он выражался через становление и развитие такого института собственности недвижимого имущества, как земля.
Наибольший интерес по исследованию становления института реализации конституционного права на жилище представляет дореволюционный период развития российского государства. В этот период появляется такой вид реализации права на жилище, как право на имущественный найм, которое заключалось в законодательном закреплении условий имущественного найма и распространялось не только на квартиры и комнаты, но и на «углы» и «койки». В этот период проводится государственная политика по обеспечению гарантий реализации права на жилище именно .малоимущих слоев населения: проводятся меры по оздоровлению частных ночлежек (оказание медицинской помощи, создание дешевых столовых и магазинов дешевой одежды возле частных ночлежек); с конца XIX в. начинается активное строительство муниципальных ночлежных домов и домов дешевых квартир; с 1916 г. вводится правовое регулирование по установлению ограничения цены договора найма жилья.
После Октябрьской революции правовое регулирование жилищных отношений стало осуществляться посредством жесткого регулирования с
использованием императивных предписаний. Проводилось распределение жилья по классовому признаку: класс буржуазии подвергался выселению, на их место заселялся рабочий класс. Такое распределение жилья привело к отрицательным последствиям: из-за отсутствия финансовых средств у местных властей, в ведении которых оказался весь жилищный фонд, он пришел в упадок, а новбго строительства почти не велось. В результате чего наступил жилищный кризис.
В советском государстве в условиях, когда основным собственником жилищного фонда выступало государство, право граждан на получение жилого помещения государственного жилищного фонда во владение и пользование являлось базовым аспектом права на жилище.
В заключении автор делает вывод о том, что институт реализации конституционного права на жилище развивался на протяжении всей истории Российского государства и продолжает развиваться в настоящее время. Это настоятельно диктует необходимость совершенствования правовой базы жилищного законодательства, а также осмысления новых аспектов всех проблем, которые имеют место быть при реализации конституционного права на жилище в субъектах Российской Федерации.
В третьем параграфе «Конституционные основы реализации права на жилище в Российской Федерации» исследуются нормы Конституции Российской Федерации, устанавливающие конституционные основы права на жилище в субъектах Российской Федерации и отмечается, что Конституция Российской Федерации закрепляет два уровня реализации конституционного права на жилище граждан в зависимости от их материального положения.
Конституция прежде всего закрепляет основы для удовлетворения жилищных потребностей экономически активного населения (отказ государства от монополии на собственность и экономическую деятельность (ч. 1 ст. 8 Конституции Российской Федерации); провозглашение равенства всех форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации); утверждение
частной собственности на жилье и землю (ч. 2 ст. 35; ч. 1 ст. 36 Конституции Российской Федерации)).
Для наименее социально защищенных категорий граждан большое значение имеют следующие конституционные положения:
а) Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации);
б) каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища (ч. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации);
в) органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40 Конституции Российской Федерации);
г) малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации).
Конституционное право на жилище носит многоаспектный характер и может быть сведено к нескольким основным юридическим возможностям:
1) возможность приобретения жилых помещений путем строительства или за счет собственных денежных средств с привлечением денежных субсидий государства и кредитов банка;
2) возможность стабильного пользования занимаемым жилым помещением в домах государственного, муниципального и других жилищных фондов на условиях договора найма, участия в жилищных и жилищно-строительных кооперативах, путем индивидуального жилищного строительства, приобретения жилых помещений (домов) по договорам купли-продажи, дарения, мены, а также наследования и по другим основаниям, предусмотренным законодательством;
3) возможность улучшения своих жилищных условий, получения другого жилого помещения разными способами: малоимущими лицами и иными гражданами, нуждающимися в жилище, - путем получения жилья бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального или иного жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами;
4) возможность использования жилого помещения не только для проживания гражданина - собственника этого помещения и членов его семьи, но и путем передачи жилого помещения для проживания другим гражданам на основании договора (коммерческого найма и др.);
5) обеспечение для жителей жилых домов (жилых помещений) здоровой среды обитания, жилой среды, достойной цивилизованного человека;
6) обеспечение недопустимости произвольно лишать граждан права на жилище.
В заключении параграфа автор делает вывод о том, что под конституционной составляющей характеристикой жилища в Российской Федерации следует понимать его соответствие минимальному набору потребительских свойств и социальных стандартов, которых достаточно для обеспечения достойной жизни и свободного развития человека.
Вторая глава «Проблемы реализации конституционного права на жилище в субъектах Российской Федерации» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Разграничение предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по обеспечению условий реализации конституционного права на жилище» отмечается, что вопрос о разграничении компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере реализации конституционного права на жилище является ключевым для конституционного права. Его решение лежит в сфере разграничения предметов ведения и полномочий по обеспечению условий реализации права на жилище между федеральным, региональным и местным уровнями власти, которая остается потенциально конфликтным полем.
Нахождение наиболее оптимальных способов по разграничению компетенции органов власти различных уровней имеет принципиальное значение для эффективного и устойчивого функционирования общества и государства.
Согласно п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации исключительной компетенцией Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина, и, следовательно, вся полнота государственной власти по регулированию этих вопросов принадлежит федеральным органам. И значит, именно федеральные органы несут ответственность за осуществление этих полномочий. Поэтому субъекты Российской Федерации управомочены лишь защищать уже установленные права и свободы человека и гражданина (п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации). Иными словами, субъекты Российской Федерации в вопросах регулирования жилищных отношений с участием граждан вправе устанавливать собственный, но более высокий уровень защиты тех или иных прав и свобод граждан по сравнению с федеральным.
Законодательное разграничение полномочий, по сравнению с договорным разграничением, является более стабильной правовой формой. Кроме того, обеспечивается единство управленческих функций в системе государственного управления и устанавливаются равные условия деятельности для органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации.
При реализации полномочий Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, в частности по вопросам предоставления жилья отдельным категориям граждан, происходит передача расходных финансовых обязательств субъектам Российской Федерации в порядке софинансирования. Другими словами, деньги из федерального бюджета получают только те регионы, которые могут выполнить обязательства по софинансированию. При этом не учитываются экономические возможности отдельно взятых регионов. По нашему мнению, регионы с неблагоприятными экономическими показателями не должны находиться в одинаковых условиях при получении финансовой помощи на
обеспечение жильем отдельных категорий граждан. Обязанность по предоставлению жилья малоимущим и иным категориям граждан установлена на федеральном уровне. Поэтому субъекты Российской Федерации не должны брать на себя все тяжелое бремя финансовых обязательств по решению жилищных проблем, а устанавливать собственный, более высокий уровень (в сравнений с федеральным) или хотя бы дополнительные гарантии обеспечения жилищных прав граждан.
В заключении параграфа делается вывод о том, что разграничение полномочий органов государственной власти по вопросам реализации конституционного права на жилище, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должно осуществляться не в Жилищном кодексе Российской Федерации, а в федеральном конституционном законе, принятом в развитие пунктов «б» и «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в котором должны содержаться правовые нормы, регулирующие совместную деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в указанной сфере и определяющие порядок согласования решений, а, следовательно, упорядочивающие процедуры взаимодействия всех уровней государственной власти между собой. Отсутствие такого закона ставит реализацию конституционного права на жилище в зависимость от финансовых возможностей регионов с неблагоприятными экономическими показателями и лишает экономически развитые субъекты Российской Федерации возможности устанавливать собственный, более высокий уровень гарантий обеспечения указанного конституционного права.
Во втором параграфе «Практика реализации конституционного права на жилище в субъектах Российской Федерации» исследуется положительный опыт и проблемы реализации конституционного права на жилище в субъектах Российской Федерации.
В основу Приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье гражданам России» заложены следующие центральные механизмы:
1. Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования.
2. Повышение доступности жилья.
3. Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры.
4. Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий граждан.
Большинство мероприятий федеральной целевой программы «Жилище» и национального проекта, обозначенные федеральными органами государственной власти в качестве комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, реализуются непосредственно в деятельности региональных органов государственной власти. Оттого, насколько активно действует каждый субъект Российской Федерации в заданных направлениях, полностью зависит достижение общего результата в развитии и реформировании жилищной сферы Российской Федерации.
Принятие региональных программ в сфере жилищных отношений является основной особенностью участия субъектов Российской Федерации в реализации конституционного права на жилище. С их помощью в субъектах Российской Федерации, выстроен качественно новый механизм предоставления жилища, основой которого является ипотечное жилищное кредитование, предоставление льготных займов и субсидирование первоначальных взносов.
Однако программы направлены преимущественно на решение жилищной проблемы отдельных категорий граждан, в том числе и те, которые рассчитаны на неопределенный круг участников, так как в них устанавливается приоритет для определенных групп населения.
В субъектах Российской Федерации Уральского Федерального округа региональные программы по улучшению жилищных условий населения региона
преимущественно направлены на повышение доступности ипотечного жилищного кредитования.
В этих программах используются следующие способы государственной поддержки отдельных категорий граждан: субсидии1, социальные выплаты для компенсации части расходов по оплате процентов по ипотечному жилищному кредиту при приобретении (строительстве) жилых помещений2, льготные займы3, субсидии, направленные на снижение процентных ставок при ипотечном жилищном кредитовании4.
В заключении параграфа автор делает вывод о том, одним из приоритетных направлений по реализации конституционного права на жилище в современных условиях для малообеспеченных работающих граждан является принятие закона о строительных сберегательных кассах. Источником ресурсов для жилищных займов согласно концепции предлагаемого закона о строительных сберегательных кассах являются вклады граждан, плата заемщиков за пользование жилищным займом, а также государственная премия за счет бюджетных средств в виде субсидий (социальных выплат), которая допустима в качестве дополнительного стимула для малообеспеченных работников, в том числе врачей, учителей, молодых специалистов, работающих в сельской местности, а также молодых семей.
1 См., например: Постановление Правительства Свердловской области от 21.04.2010 № 650-ПП (ред. от 16.03.2011 № 263-ПП) «О предоставлении субсидий на улучшение жилищных условий граждан Российской Федерации, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов» // Областная газета.
^ №166-167.2010.
2 См., например: Постановление Правительства ХМАО - Югры от 23.12.2010 № 368-п (ред. от 18.06.2011 № 230-п) «О целевой программе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Улучшение жилищных условий населения Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на 2011-2013 годы и на период до 2015 года» /I Новости Югры. №13.2011.
' См., например: Закон Тюменской области от 08.07.2011 № 39 «О внесении изменений в Закон Тюменской области «О предоставлении субсидий и займов гражданам на строительство или приобретение жилья в Тюменской области за счет средств областного бюджета» // Тюменская область сегодня. - 2011. - № 123.
4 См., например: Постановление Правительства Курганской области от 25.10,2010 № 495 «О целевой Программе Курганской области «Развитие ипотечного жилищного кредитования в Курганской области на 2011-2015 годы» // Новый мир. - Документы, выпуск № 83. 2010.
В третьем параграфе «Ответственность в сфере обеспечения конституционного права на жилище» на основе исследования концептуальных положений учения о конституционной ответственности и практики привлечения к ответственности в сфере реализации конституционного права на жилище, отмечается следующее.
На сегодняшний день нарушения законодательства по вопросам внеочередного обеспечения жильем, установленных законом категорий граждан, влечет исключительно меры восстановления правопорядка, а не ретроспективную юридическую ответственность.
В целях установления критерия ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в рамках ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за действия (бездействия), повлекшие массовое нарушение конституционного права на жилище, например, за непредоставление жилья вне очереди гражданам, имеющим на это право, необходимо на федеральном уровне установить пороговый процент критерия «массового нарушения».
Исследование различных подходов позволило автору сделать вывод о том, что более точным критерием массового нарушения жилищных прав являются случаи нарушений таких прав более чем у 30 процентов граждан, которые имеют право на внеочередное обеспечение жильем.
Для привлечения к конституционной ответственности представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации за принятие нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, необходимо определить на федеральном уровне:
- критерии соответствия или несоответствия Конституции Российской Федерации, федеральным законам конституции (устава) и иных нормативных
правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- содержание такой категории, как «массовое» и «грубое» нарушение прав и свобод человека и гражданина. Какое количество человек можно отнести к «массовому», какие случаи нарушения прав граждан можно квалифицировать как «грубые».
В заключении резюмируются основные выводы диссертационного исследования.
ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ:
1. Статьи, опубликованные в рецензируемых изданиях, входящих в перечень ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
1 Попов, С.Н., Мишунина, A.A. Особенности обеспечения конституционного права на жилище в субъектах Российской Федерации (на примере Тюменской области) / С.Н. Попов, A.A. Мишунина // Власть. - 2009. -№11.-С. 51-54.
2. Попов, С.Н. Конституционное право на жилище и роль субъектов Российской Федерации в его реализации / С.Н. Попов // Юридическая наука и правоприменительная практика. - 2011. - № 3 (17) - С. 26-29.
II. Публикации в иных изданиях:
3. Попов, С.Н. Юридическая ответственность в сфере нормативно-правовых актов местного самоуправления / С.Н. Попов // Особенности реализации избирательного законодательства на современном этапе. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Тюмень, 26-27 октября 2007 года) / Под ред. Г.С. Корепанова, В.А. Серкова, В.А. Юдашкина. - Тюмень: Изд-во «Вектор Бук», 2007. - С. 247-252.
4. Попов, С.Н. Основные формы участия государства в реализации конституционного права на жилище: проблемы и перспективы / С.Н. Попов // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 21-22 октября 2008 г. / Под ред. доктора юрид. наук, профессора М.С. Матейковича. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский государственный университет, 2008. - С. 236-240.
5. Попов, С.Н., Сунцов, А.П. Проблемы формирования правосознания и правовой культуры участников долевого строительства / С.Н. Попов, А.П. Сунцов // Правосознание и правовая культура в России: современное состояние и перспективы: Под ред. Н.М. Добрынина, д.ю.н., проф. Вып. 5
Сборник научных статей по материалам пятой Всероссийской научно-практической конференции 16 апреля 2009 г.: в 2 ч. Тюмень: ООО «Вектор Бук», 2009. Ч. 2. - С. 204-208.
6. Попов, С.Н. Особенности обеспечения конституционного права на жилище субъектами Российской Федерации / С.Н. Попов // Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. 29-30 мая 2009 г. /• Под ред. Г.С. Корепанова. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский государственный университет, 2009. - С. 152-156.
7. Попов, С.Н. Проблемы обеспечения законных прав и интересов участников долевого строительства (административный аспект) / С.Н. Попов // Академический вестник № 2. Тюмень: «Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права» («ТГАМЭУП»), 2009. -С. 132-136.
Подписано в печать 01.08.2011. Формат 60x84/16. Гарнитура Times. Печать Riso. Усл. печ. л. 1,0. Тираж 100. Заказ 118
