Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутренних делтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел»

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукоп..^ иисиь-э448

КАСЬЯН Ваган Юрьевич

ОЦЕНКА ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (вопросы методологии)

Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва • 2007

Г- .....

003069448

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

КАСЬЯН Ваган Юрьевич

ОЦЕНКА ОРГАНИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (вопросы методологии)

Специальность - 12 00 11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва • 2007

Диссертация выполнена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России

Научный руководитель - кандидат юридических наук, профессор

Ипакян Александр Павлович.

Официальные оппоненты доктор юридических наук

Алиуллов Рашид Рахимуллович; кандидат юридических наук, доцент Шелякин Николай Дмитриевич

Ведущая организация - Академия экономической безопасности МВД России

Защита состоится 2007 г в 14 30 час на заседании

диссертационного совета Д 203 002 03 при Академии управления МВД России по адресу 125171, Москва, ул 3 и А Космодемьянских, д 8, в ауд зал Совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России

Автореферат разослан «¿ОТ 2007 ]

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук

А Г Елагин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проблемы и вопросы, связанные с разработкой научно обоснованной системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел (ОВД), привлекают внимание научных и практических работников в течение ряда десятилетий Возрастание значения поиска ответов на эти вопросы в современных условиях обусловлено тем, что принятая технология оценки деятельности ОВД не соответствуют целям их реформирования и изменяющимся требованиям общества

Важнейшее методологическое положение о регулятивной функции оценки, к сожалению, не получило должного развития в соответствующих теоретических и прикладных разработках, посвященных эффективности деятельности ОВД и ее оценке

Очевидно, что реформирование системы ОВД не может быть сведено к одним реорганизациям бюрократических по форме и традициям организационных структур Без качественного изменения всей институциональной внутрисистемной среды, включая в первую очередь механизмы управления, ориентированные на новые ценности и принципы взаимоотношений с внешней средой, сами по себе структурные преобразования не способны повлечь ощутимых результатов.

Реформирование системы ОВД должно представлять «настройку» основных организационно-управленческих средств и методов управления, включая оценку, на достижение целей реформирования, которые в связи со стратегическим курсом страны на развитие и укрепление институтов правового государства и гражданского общества состоят в утверждении принципиально новых ориентиров функционирования, связанных с социализацией деятельности, приоритетом защиты прав и свобод человека и общественных интересов, способностью противостоять различным криминальным угрозам Такие цели обусловливают не только возрастание, но и необходимость пересмотра роли организационно-управленческих механизмов, призванных обеспечить соответствующие преобразования, их реальное практическое осуществление

Большая пасть предпринимаемых за последние годы изменений в организации системы ОВД была подчинена скорее решению текущих оперативных задач и вопросов, обусловленных осложнением криминальной обстановки, расширением масштабов террористических проявлений, угроз организованной преступности и коррупции Однако все, безусловно, необходимые, подобного рода меры, не способны достаточно серьезно повлиять на достижение целей реформирования ОВД Сложности на этом пути во многом обусловлены трудно преодолимым барьером десятилетиями складывающейся системы управления ОВД со всеми присущими ей чертами, отношениями субординации и координации, механизмами управляющего воздействия, вклю-

чая принятые подходы к оценке их деятельности, которые, доставшись «по наследству», обладают значительной инерционностью Отношение системы управления ОВД к оценке эффективности их функционирования представляет одну из важнейших ее характеристик Используемые долгие годы подходы к оценке деятельности ОВД не отвечают сегодняшним задачам ее приведения в соответствие с объективными правоохранительными запросами и требованиями граждан, ожидания которых судя по результатам многочисленных опросов населения, к сожалению, не очень оправдываются Погоня за процентами для большинства руководителей ОВД все еще остается главным вектором их управленческого воздействия на подчиненные подразделения

Если в основании системы оценки ОВД сохраняются цифровые показатели, то и ориентация их деятельности будет главным образом на достижение определенных значений этих показателей, скорее всего в ущерб более важных ее социально значимых свойств и качеств

Цель реформирования ОВД состоит не в том, чтобы улучшить показатели их деятельности в цифровом выражении ее результатов, а в приведении направленности, содержания и качества этой деятельности в соответствие с ее подлинным правоохранительным назначением Такая цель предполагает решение серьезных задач развития, связанных с приведением ОВД и результатов их деятельности в состояние, отвечающее требованиям функционирования в демократическом правовом государстве Поэтому система оценки, представляющая один из ключевых элементов в механизме управления ОВД, должна ориентировать их функционирование на достижение этих целей, на соответствие правоохранительной деятельности ее подлинному назначению, определяемого объективным правовым содержанием и потребностями общества Актуальность рассмотрения с этих позиций проблем оценки деятельности ОВД обусловила выбор темы диссертационного исследования

Степень разработанности темы исследования. Проблемы оценки эффективности права и правоохранительной деятельности нельзя отнести к находящимся на периферии теоретических и практических интересов За последние десятилетия они постоянно находились в поле зрения, привлекая к себе немалое внимание научных и практических работников К исследованию проблем оценки эффективности права обращались многие видные отечественные правоведы (С С Алексеев, В В Глазырин, И И Карпец, Д А Керимов, В В Кудрявцев, В И Никитинский, Б С Никифоров, А С Пашков, И С Самощенко, Ю А Тихомиров, М Д Шаргородский, Л С Явич и другие1 Их

' См Эффективность уголовно-правовых мер борьбы с преступностью / Под ред Б С Никифорова - М , 1968, Шаргородский МД Эффективность применения уголовного закона - М, 1973, Эффективность действия правовых норм / Под ред А С Пашкова и др - Л ЛГУ, 1977, Эффективность правовых норм / Под ред В Н Кудрявцева, В И Никитинского, И С Самощенко -М, 1980

труды представляют интерес для целей нашего исследования главным образом тем, что во-первых, правовое регулирование представляет один из главных способов государственного управления, общесоциальный регулятор общественных процессов1, включая правоохранительные Право, как и социальное управление, воздействует на общественную систему, поэтому «методологически вполне оправданно рассматривать процесс правового воздействия на поведение людей, как одну из форм управленческого воздействия, которая хотя и имеет свои специфические черты, подчиняется общим закономерностям управления»2 Во-вторых, правовые нормы представляют необходимую и органичную составляющую правоохранительной системы государства В-третьих, эффективность права не может оцениваться вне его связи с правоохранительной деятельностью, впрочем как и эффективность последней во многом зависит от соответствующих правовых норм

Исследования проблем оценки эффективности правоохранительной деятельности проводились применительно к судебной системе (ИЛ Петру-хин)1, органам прокуратуры (АМ Ларин)4, наибольшее внимание и активность проявили научные и практические работники органов внутренних дел

За прошедшие годы разрабатывались различные системы оценки, проводились их экспериментальные апробации Подобные работы осуществлялись как министерством, так и аппаратами МВД, УВД на местах Появилось значительное количество научных публикаций, защищен ряд диссертационных исследований по различным аспектам оценки деятельности органов внутренних дел В разное время этим вопросам посвятили свои работы многие исследователи системы МВД (Ю Е Аврутин, А И Алексеев, А Е Андриевский, В И Анисимков, Л Ш Берекашвили, Ю Д Блувштейн, В 3 Веселый, С Е Вицин, К К Горяинов, Н Я Заблоцкис, Н Н Иванов, А П Ипакян, О 3 Клушин, М П Лашин, О В Перевозчиков, А Н Роша, А Г Саввинов, Ю Н Солопанов, В Ф Сухарев, В Е Уткин, И В Шалахин, Н Д Шелякин, М А Шостак и др)

1 См Алексеев С С Право и управление в социалистическом обществе // Советское государство и право 1973 №6 С 15, Тихомиров Ю А Механизм социалистического государственного управления // Сов гос-во и право 1975 №4 С 25, О понимании советского права Материалы круглого стола // Сов гос-во и право 1979 №7 С 56-74

2Эффективностьправовыхнорм -М,1980 С 10

3 См Петрухин ИЛ Проблемы оценки эффективности правосудия // Проблемы повышения эффективности функционирования правоохранительных органов Сборник -М Академия МВД СССР 1978 С 110

4 См Ларин А М Эффективность расследования и проблемы ее измерения // Проблемы повышения эффективности функционирования правоохранительных органов Сборник -М Академия МВД СССР 1978 С 100

5

Оценивая состояние разработанности темы диссертационного исследования, необходимо отметить следующее 1) безусловно работы названных и других исследователей существенно обогатили и расширили теоретические представления о многих сторонах и аспектах рассматриваемой проблемы, 2) в тоже время их позитивные достижения и успехи нельзя признать достаточными для заметного изменения практики оценки деятельности органов внутренних дел в новых условиях реформируемой правоохранительной системы, 3) подавляющая часть исследований и прикладных разработок, связанных с оценкой деятельности органов внутренних дел, посвящена вопросам оценки результатов самой правоохранительной деятельности, вопросы же оценки организации деятельности органов внутренних дел, эффективности управления привлекли к себе незаслуженно меньше внимания Даже в самых заметных работах последних лет Ю Е Аврутина, Н Н Иванова, О В Перевозчикова, В Е Уткина, посвященных вопросам оценки управленческой деятельности органов внутренних дел, они рассматривались преимущественно как обслуживающие оценку предметной правоохранительной деятельности Кроме того, в этих и некоторых других работах внутриорганизационные аспекты оценки рассматриваются, как представляется, с весьма узких позиций выполнения управленческих функций анализа, прогнозирования, планирования, организации, контроля

Отдавая должное этим работам, на многие положения которых автор намерен опереться, он тем не менее полагает необходимым подойти к исследуемой проблеме с позиций приоритета оценки не самих результатов правоохранительной деятельности, а ее организации

Объектом исследования являются теория и практика оценки деятельности органов внутренних дел

В качестве предмета исследования выступает оценка организации деятельности органов внутренних дел, рассматриваемая с позиции ее ведущей роли и места в общей системе оценки эффективности функционирования органов внутренних дел

Целью исследования является теоретическое обоснование, с одной стороны, несоответствия сложившихся подходов к оценке деятельности органов внутренних дел целям их реформирования и развития в новых условиях формирования демократического правового государства, с другой - методологии оценки, исходящей из приоритета организационно-управленческих аспектов, свойства и состояние которых определяют эффективность системы органов внутренних дел, направленность содержания и качество их правоохранительной деятельности, отвечающей целям реформирования и объективным потребностям общества Задачи исследования.

- определить основные слабые стороны и недостатки сложившихся подходов к оценке правоохранительной и управленческой деятельности органов внутренних дел с позиций целей их реформирования и задач оценки,

- уточнить содержание понятия «эффективность деятельности органов внутренних дел» с учетом их подлинного назначения и целей реформирования и развития в новых условиях формирования демократического правового государства,

- определить роль и место организации деятельности органов внутренних дел в повышении эффективности функционирования и достижении целей реформирования и развития,

- обосновать взгляд на структуру (цели, средства, процесс, результат) деятельности органов внутренних дел как объект системной организации,

- обосновать приоритет организационно-управленческих аспектов оценки в качестве ее главного объекта,

- определить главные критерии (направления) системы оценки организации деятельности органов внутренних дел,

- обосновать роль аналитической функции управления, только в органичной связи с которой оценка деятельности органов внутренних дел способна стать надежным основанием при принятии управленческих решений

Гипотеза исследования исходит из того, что организационно-управленческая деятельность представляет главный фактор и средство повышения эффективности, результативности предметной правоохранительной деятельности ОВД, ее приведения в соответствие с целями реформирования и потребностями общества

Не может быть эффективно функционирующей социально ориентированной системы ОВД без соответствующей ее организации и управления ею

Основным условием успешного проведения реформ в ОВД является адекватная их целям организация системы управления во всех ее звеньях

Успехи и достижения в различных областях социальной практики свидетельствуют о том, что они являются результатом, следствием высокого уровня организованности и искусства управления Поэтому проблема оценки организации деятельности органов внутренних дел представляется ключевой, так как через совершенствование организации системы ОВД и управления ею, достигается повышение эффективности их функционирования как управляемой системы

Свидетельством обоснованности такого подхода к проблеме оценки служит и то, что ее результаты ложатся в основу принимаемых управленческих решений, призванных оказать прежде всего соответствующее организующее воздействие, привести направленность и качество правоохранительной деятельности ОВД, их структурное построение, задачи, кадровое и ресурсное обеспечение в соответствие с объективными потребностями правоохранительной практики, определяемых реальными интересами общества и граждан, которые связаны не столько с формальными цифровыми показателями предупрежденных, выявленных, пресеченных и раскрытых преступлений, сколько с большим доверием к милиции, уверенностью в ее готовности и способности оказать содействие, придти на помощь и защитить Последнее

же главным образом зависит от того, насколько организационно-управленческие средства и методы, включая связанные с оценкой ОВД, ориентируют и направляют их деятельность на удовлетворение этих социальных потребностей людей

Организационно-управленческие параметры представляют необходимую предпосылку и основание достижения хороших результатов в любой области, включая и правоохранительную

Если внутрисистемные причины неудовлетворительной деятельности органов внутренних дел следует искать прежде всего в неэффективной ее организации, то признание этого с точки зрения подходов к оценке обусловливает необходимость существенного изменения отношения к месту и роли оценки организационно-управленческих аспектов

Изложенное свидетельствует о необходимости серьезного изменения идеологии и методологии оценки деятельности органов внутренних дел, их приведения в соответствие с научными требованиями и запросами реформируемой практики, используя и сохраняя все полезное накопленное в теоретическом наследии и опыте

Методологическую основу исследования составили идеи и положения системного подхода, позволившие целостно во взаимосвязи различных аспектов и факторов рассмотреть проблемы целей (назначения) и эффективности деятельности органов внутренних дел, ее социальной обусловленности и оценки как системы, интегративные свойства и параметры которой представляют объект целенаправленного формирования К методологическим основам относятся также использованные функционально-структурный и исторический подходы Методологическую роль выполняют основополагающие положения ряда отраслей научного знания социологии, криминологии, теорий государства и права, социального и государственного управления, в том числе положения отраслевых дисциплин по проблемам организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел

В работе использовались как общенаучные методы (анализ и синтез, сравнение и обобщение), так и частнонаучные методы (статистический и сравнительно-правовой анализ, изучение документов, опрос)

Нормативно-правовой базой исследования послужили Конституция Российской Федерации, уголовное и административное законодательство, законы и подзаконные акты, определяющие правовой статус правоохранительных органов и регулирующие их деятельность, ведомственные нормативные акты органов внутренних дел

Эмпирическую базу исследования составили результаты исследований эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел, анализа и оценки достоверности и объективности данных уголовной статистики и ведомственной отчетности о деятельности органов внутренних дел, материалы изучения общественного мнения, латентной преступности, а также результаты проведенных опросов руководителей органов внутренних дел

разного должностного положения и уровня, изучение различных управленческих документов, связанных с темой исследования (аналитические справки, акты инспектирования, материалы служебных совещаний и др )

Научную новизну работы обусловили замысел исследования, его цель и задачи, постановка и реализация которых позволили обосновать принципиальные изменения идеологии и методологии подхода к оценке деятельности органов внутренних дел, рассматривающего в качестве основного, базового объекта оценки организационно-управленческие параметры и средства, которые в конечном счете способны обусловить эффективность деятельности органов внутренних дел, ее соответствие подлинному назначению в новых условиях формирования демократического правового государства

Наиболее существенные результаты работы, свидетельствующие о ее научной новизне

- обосновано несоответствие сложившихся подходов, включая действующую систему оценки (Приказ МВД России № 650-2005 г ) основных направлений правоохранительной деятельности органов внутренних дел, современным требованиям и целям реформирования ОВД,

- показана неспособность ряда, используемых при этом показателей оценки правоохранительной деятельности органов внутренних дел, объективно отражать характер, свойства и качества этой деятельности, служить основанием для принятия адекватных управленческих решений,

- выявлены недостатки и ограниченность подходов к оценке внутриор-ганизационной деятельности, сводимой по существу преимущественно лишь к оценке по формальным признакам выполняемых управленческих функций -аналитической, прогностической, планирования, организационной, контроля,

- показано, что эффективность функционирования органов внутренних дел как управляемой системы зависит от ее интегративных свойств, обуславливаемых (определяемых) соответствующей организацией этой системы, формирующей ее функционально-структурное построение по горизонтали и вертикали, определяющей набор необходимых элементов, их качественные свойства, направленность и содержание взаимосвязей,

- обоснована необходимость рассмотрения в качестве результата организации функционирования ОВД (функциональный результат) таких параметров правоохранительной деятельности как направленность, содержание и качество, которые свидетельствуют о ее соответствии социальному назначению,

- определены основные критерии (направления) оценки организации основ деятельности ОВД

Положения, выносимые на защиту:

1 Формальный ограниченный характер действующей системы оценки, ее предназначенность для внутриведомственного использования не позволяет объективно оценить соответствие содержания и качества правоохранительной деятельности ее подлинному назначению и изменяющимся возрастающим

потребностям общества Ее методическая база не способствует выполнению важнейшей регулятивной функции ориентации ОВД и их развития, исходя из целей реформирования

2 При оценке социальной эффективности деятельности ОВД, как управляемой системы, не следует жестко разграничивать правоохранительные цели и цели управления этой системой, так как она представляет единство управляющей и управляемой подсистем, цели которых не могут не совпадать Различия между этими подсистемами заключаются не в целях, а в содержании выполняемых функций, используемых средствах и методах для достижения общих целей функционирования системы ОВД

3 Функционирование системы органов внутренних дел, отвечающее объективным правоохранительным потребностям (запросам) общества, может быть достигнуто только с помощью соответствующих средств и методов организационно-управленческой деятельности, роль которой становится первичной, так как направленность, качество и в целом эффективность выполнения правоохранительных функций ОВД зависят от интегративных свойств этой системы, возникающих (формируемых) благодаря соответствующей ее организации и управлению

4 Стратегические цели управления системой ОВД заключаются в последовательном развитии с помощью присущих ему механизмов (средств и методов), свойств и качеств функционирования, отвечающих требованиям формирования правового государства, соответствия правоохранительной деятельности объективным в данный период условиям и потребностям общества Целью оценки организации деятельности ОВД является получение достоверных выводов, способных стать одним из оснований для принятия управленческих решений, призванных оказывать необходимое воздействие на соответствующие организационные параметры и управленческие механизмы, обеспечивающие соответствие направленности, содержания и качества правоохранительной деятельности ее объективному назначению

5 Эффективность организации и функционирования ОВД определяется их соответствием объективному социальному назначению, находящему выражение в соответствующих критериях и показателях, а все остальные относительно самостоятельные затратно-экономические, технологические и технические критерии эффективности должны рассматриваться как подчиненные социальным целям, вне которых их применение теряет смысл и может даже препятствовать достижению этих целей

6 Основные критерии (направления) оценки организации деятельности ОВД, включающие баланс организационно-структурных и функциональных параметров, адекватность (количественно и качественно) ресурсной обеспеченности, профессиональная выучка и готовность кадрового корпуса, содержательное наполнение функций управления, соответствующее потребностям организационной и правоохранительной практики, качество организационной

ю

и правоохранительной деятельности, удовлетворяющее потребности общества и отвечающее приоритетам защиты прав, свобод и жизни людей

7 Оценка должна представлять процесс выполнения одной из главных задач аналитической функции управленческой деятельности ОВД, включающей описание объекта оценки, выявление отклонений и сбоев в его функционировании, объяснение причин и условий их порождающих, обоснование соответствующих управленческих решений и иных мер

Выполнение аналитической функцией этой задачи может быть обеспечено в единстве двух направлений повышения уровня методологического и информационного обеспечения данной задачи, расширения спектра современных научных методов и информационных технологий, используемых при ее решении, а также повышения профессионального уровня кадров, занятых в данной информационно-аналитической сфере

Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждаются использованием фундаментальных научных положений различных отраслей знания, идей и принципов методологии системного подхода, доказавшей свою универсальность и плодотворность во многих исследованиях проблем управления органами внутренних дел, аргументацией обосновываемых выводов и предложений, их логичностью и непротиворечивостью, подкрепляемых также соответствующими эмпирическими материалами

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования связана прежде всего с научной новизной сформулированных теоретических выводов и положений, которые способствуют расширению и углублению современных представлений о проблемах оценки деятельности органов внутренних дел, позволяют изменить эти представления и подходы в соответствие с изменившимися условиями, новыми требованиями и целями развития органов внутренних дел

Практическая ценность исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при разработке систем оценки деятельности органов внутренних дел, отвечающих современным потребностям общества и организационно-управленческой практики На необходимость разработки такой системы оценки указывает МВД РФ Результаты исследования могут быть также использованы в процессе преподавания соответствующих управленческих дисциплин в учебных заведениях МВД России

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения отражены в пяти опубликованных автором научных статьях Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России (М , 2003), «Гражданский контроль за деятельностью органов внутренних дел вопросы теории, методологии, практики» (М, 2004), «Молодежная политика Российской Федерации и правоохранительные органы» (М, 2004), «Современный экстремизм в Россий-

ской Федерации особенности проявления и средства противодействия» (М, 2006)

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе в Академии управления МВД России при преподавании курсов «Теория управления», «Теория организации» и «Управленческие решения»

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованной литературы

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы диссертационного исследования и его замысел, оценивается состояние разработанности в теории и на практике, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации полученных результатов

В первой главе диссертации - «Анализ сложившихся подходов к оценке правоохранительной деятельности органов внутренних дел и ее организации» - определяются отношение к пониманию эффективности деятельности органов внутренних дел и причины того, почему сложившиеся подходы, используемые критерии и показатели ее оценки не соответствуют современным условиям и требованиям, не способны выполнять регулятивные функции по совершенствованию организации деятельности этих органов и достижению целей их реформирования

Понимание эффективности деятельности органов внутренних дел как результативности, автор не сводит только к собственно результатам, так как сами по себе, без их соотнесения к какому-либо основанию, они ни о чем еще не говорят Таким основанием могут быть цели деятельности, а также средства и условия, порождающие соответствующий результат Поэтому ответ на вопрос об эффективности деятельности органов внутренних дел следует искать не столько в цифровых показателях и отдельных примерах результативности, сколько в организации системы этих органов и управления ими, от которых главным образом зависит способность этой системы эффективно выполнять возлагаемые на нее правоохранительные функции В связи с этим особую актуальность сегодня в условиях реформирования системы органов внутренних дел приобретают анализ и оценка организационно-управленческих аспектов и их соответствие требованиям времени

Казалось бы одним из важных источников информации для такого анализа и оценки служит правоохранительная практика органов внутренних дел и ее результаты Однако сложившиеся подходы к оценке этих результатов ставят немало вопросов относительно характера и объективности получаемой информации, ее способности быть надежным основанием для адекватных выводов, оценок и принимаемых решений Это обстоятельство обусловило необходимость исследования теоретического багажа и научно-методических

разработок, накопленных за последние десятилетия Цель предпринятого анализа состояла в том, чтобы найти достаточно убедительное объяснение тому, почему многолетние усилия научных и практических работников органов внутренних дел не привели к созданию системы оценки, отвечающей ее важнейшей регулятивной функции (в позитивном значении) и удовлетворяющей реальные потребности сегодняшней управленческой практики Другая цель такого анализа заключалась в том, чтобы опереться на высказанные в разное время заслуживающие внимания идеи и предложения, которые не были должным образом востребованы при разработке различных систем оценки деятельности органов внутренних дел, сохранивших по настоящее время их недостатки и слабости, в частности основанность главным образом на данных статистической отчетности и внутриведомственное предназначение

В дореформенные годы сложившаяся система оценки деятельности органов внутренних дел по ее результатам, отражаемых в соответствующей статистической отчетности, во многом может быть объяснена незыблемостью идеологических установок того времени, считающих преступность чуждым социалистическим общественным отношениям явлением Видимо исходя из этого политическое руководство на всех уровнях поощряло свидетельства неуклонного снижения уровня преступности, которые представляли в статистике правоохранительные органы Из этого проистекал один из главных критериев эффективности деятельности органов внутренних дел - состояние преступности, в частности ее уровень Реализация же органами внутренних дел возложенных на них правоохранительных функций с точки зрения оценки их объективного назначения и соответствия потребностям общества сводилась главным образом к раскрываемости преступлений, которая должна была свидетельствовать о вкладе в общее движение по искоренению преступности

Поскольку оценка деятельности органов внутренних дел базировалась на статистических данных основные усилия разработчиков различных систем оценки направлялись на создание более обоснованных методик и технологий расчетов тех или иных показателей, выводимых из соответствующей статистической отчетности В диссертации рассматриваются наиболее заметные и известные из них, связанные с методиками комплексной, интегративной оценки по основным направлениям правоохранительной деятельности ОВД и другие

Подход к оценке, ориентированный главным образом на количественные показатели, рассчитываемые по данным статистической отчетности, сохранился по настоящее время Недостатки и слабые стороны многих подобных методик оценки не могли не привлечь внимания научных и практических работников органов внутренних дел Больше всего критике подверглись показатели уровня преступности и процента раскрываемости преступлений, которые, по мнению многих ученых и практических работников, породили порочную практику укрывательства преступлений Уже в наше время при разработке системы оценки (Приказ МВД России № 1150-2002 г) и ее действую-

щей модификации (Приказ МВД России № 650-2005 г ) эти показатели были исключены

В диссертации аргументируется позиция, исходящая из того, что порочны не сами эти показатели, которые ни чем не хуже и не лучше многих других расчетных показателей, а сама система оценки, базирующаяся на такого рода показателях

При всех заслуживающих внимание новациях, действующая система оценки сохраняет сформировавшиеся в прошлом такие черты, как предназначенность для внутриведомственного пользования и подход, базирующийся главным образом на рассчитываемых по данным статистической отчетности показателям, формальная природа которых, несмотря на стремление их корректного представления, влечет столь же формальное следование за их внешним цифровым значением, порождая в прошлом и настоящем необъективность оценки, искажение реального положения дел

Решение проблем совершенствования системы оценки деятельности органов внутренних дел, повышение ее регулятивной роли за счет разработки более обоснованных расчетных показателей, представляется распространенным заблуждением

Преувеличение роли отдельно взятых показателей неизбежно порождает формальное отношение к оценке деятельности ОВД Без понимания причин, условий и процессов, отражаемых в этих показателях, сами по себе они не способны быть достаточным основанием для непосредственной оценки Это не означает отрицания научно-методических средств измерения и использования количественных показателей, необходимости совершенствования технологий их конструирования Речь идет о том, что по своей природе они способны выполнять лишь вспомогательную функцию информационного обеспечения и не могут служить основанием всей конструкции системы оценки

Не адекватное масштабам преступности состояние ресурсной обеспеченности органов внутренних дел, включая материально-техническую и кадровую составляющие (самообеспечение, отток квалифицированных сотрудников, засорение случайными людьми, снижение профессионального уровня и др) не могло не породить противоречия между правоохранительными потребностями общества и возросшими требованиями к деятельности органов внутрешшх дел и их реальными возможностями удовлетворять эти потребности в силу в частности ограниченной «пропускной способности», которая по данным ряда исследований занимает одно из первых мест среди факторов укрывательства преступлений Объяснение этого явления видимо следует искать не столько в мнимой порочности показателей уровня преступности и процента раскрываемости преступлений Нельзя как возлагать всю полноту ответственности за состояние преступности на органы внутренних дел, так и полностью снимать с них всякую ответственность, которая может определяться в общем виде в зависимости от сдерживания преступности на объек-

тивно обусловленном уровне не только внешними средовыми факторами, но и реальным потенциалом и возможностями органа внутренних дел, эффективность реализации которых зависит от организации соответствующей деятельности по выполнению функций предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия преступлений Процент раскрываемости преступлений - один из многих подобных показателей, ничем не уступающий им Искажение и искусственное регулирование показателей обусловлены определенными объективными и субъективными факторами

К объективным видимо следует отнести недостаточную материально-техническую и финансовую обеспеченность в особенности в низовом звене горрайорганов внутренних дел, ухудшение в целом профессионально-качественно кадрового состава, его отвлечение на выполнение функций прямо не связанных с правоохранительными задачами, вызванное различными деструктивными процессами в обществе («воюющая милиция», милиция вахтовым методом находящаяся в «горячих точках», милиция, используемая для «разрешения» споров хозяйствующих субъектов, «приватизируемая милиция», «самоокупаемая милиция» и др), обуславливающих еще большую ограниченность пропускной способности ОВД

В таких условиях субъективные мотивы функционеров системы органов внутренних дел могут объясняться тем, что, с одной стороны, объем правоохранительных запросов на «входе» системы на столько превышает ее пропускные возможности, что сколько-нибудь удовлетворительное реагирование на такой «вход» в определенном смысле подталкивает к его искусственному регулированию, с другой стороны, сама по себе «амнистия» на те или иные показатели не очень влияет на изменение укоренившихся на практике традиций достижения главным образом определенных цифровых показателей, в том числе раскрываемости преступлений

Хорошие цифры - это еще не свидетельство хорошей работы, неблагополучие которой может прикрываться «нужными» статистическими показателями Объяснение причин неудовлетворительной деятельности следует искать в ее организации, от свойств и состояния которой зависят действительные, а не мнимые результаты

Далее в работе рассматриваются сложившиеся взгляды и подходы к оценке управленческой деятельности в органах внутренних дел Проведенный анализ свидетельствует о том, что высказанные в прошлые годы заслуживающие внимания положения, к сожалению, не получили должного и последовательного развития в соответствующих системах оценки деятельности органов внутренних дел

Так еще в 1972 г Г А Туманов писал о том, что эффективность управлений органами внутренних дел выражается в достижении целей борьбы с преступностью и охраны общественного порядка и связывал эти цели с основной социальной функцией ОВД, осуществляемой специфическими средствами и методами

О том, что оценка деятельности ОВД должна представлять трехуровневую систему, в основании которой лежит оценка организационно-управленческой деятельности в 1975 г писал АП Ипакян На то, что деятельность ОВД должна осуществляться на основании критериев, учитывающих соответствие результатов активности деятельности, возможностям и потенциалу служб и подразделений ОВД в 1981 г указывали В В Кириченко и В С Потемкин

Приведенные положения, которые были написаны в годы незыблемости идеологических установок о целях правоохранительной деятельности, сохраняют свое значение и сегодня, но требуют определенных уточнений содержания этих целей в современных условиях формирования демократического правового государства

Понимание эффективности деятельности органов внутренних дел как степени достижения ее целей - это лишь формула измерения эффективности, но не сама эффективность, смысл которой определяется содержанием цели, ее соответствием объективным правоохранительным потребностям общества Без учета этого деятельность может оказаться неудовлетворяющей соответствующие потребности и даже противоречащей им Достижение ложно или ошибочно понимаемых целей деятельности не может быть свидетельством ее эффективности Определение обоснованных целей, средств и методов правоохранительной деятельности органов внутренних дел представляет предмет и область управления н организации, которые не могли не привлечь внимания исследователей проблем оценки управленческой деятельности

В последние годы появился ряд работ посвященных этим вопросам Их авторы (Н Н Иванов, О В Перевозчиков, В Е Уткин и др ) в целом признают связь достижения целей внешненаправленной правоохранительной деятельности с управлением Однако предлагаемые ими подходы к оценке управленческой деятельности по результатам внешненаправленной деятельности фактически лишь декларируются и сводятся по существу к тем же цифровым показателям правоохранительной деятельности

Предметная же оценка управленческой деятельности органов внутренних дел посвящается в основном рассмотрению выполнения общих функций управления (аналитическая, прогностическая, планирование и др) Как правило, отмечая связь внешненаправленного и внутриорганизационного аспектов оценки, последний рассматривается в качестве приложения к оценке по конечным результатам Так, О В Перевозчиков предлагает рассматривать оценку эффективности управленческой деятельности органов внутренних дел в широком смысле по фактическому состоянию правопорядка на соответствующей территории и в узком смысле, как деятельность руководителя органа внутренних дел и его аппарата по выполнению функций управления, в частности по оценке функциональной и организационной структур по формаль-

ным критериям (наличие нормативных актов, должностных инструкций или количество уровней управления и др )'

В диссертационном исследовании В Е Уткина говорится о том, что эффективность управленческой деятельности органов внутренних дел должна основываться на комплексном подходе, предполагающего выделение ее внешнего и внутреннего аспектов Внешний аспект связывается с результатами внешненаправленной деятельности, внутренний же аспект - с уровнем организации работы аппарата управления, эффективность деятельности которого оценивается в конечном счете по тем же цифровым показателям результатов внешненаправленной деятельности Комплексность же заключается в анализе взаимосвязи этих аспектов2

С последним утверждением в целом видимо можно согласиться, если бы не ряд вопросов, без ответов на которые сказанное остается всего лишь общей формулой, не раскрывающей направленности, и причинно-следственный характер этой связи и другие важные содержательные моменты Судя по логике изложенных точек зрения оценка собственно управленческой деятельности рассматривается как зависимая от оценки внешненаправленной деятельности, хотя все должно происходить наоборот Не могут результаты правоохранительной деятельности по показателям статистической отчетности быть основанием для оценки управленческой деятельности «в конечном счете» Оценка состояния организационно-управленческой деятельности должна служить основанием для выводов о том, насколько направления, средства и методы этой деятельности соответствуют объективным правоохранительным целям и способствуют их достижению, а также для объяснения противоречий между «хорошими» показателями и свидетельствами неудовлетворенности внешненаправленной деятельностью населения Не снимают поставленные вопросы и такие критерии оценки управленческой деятельности как устойчивость системы, ее надежность, оперативность реагирования, ритмичность, гибкость и др1 так как и эти критерии имеют смысл не сами по себе, а только в связи с обеспечением выполнения объективно необходимых правоохранительных задач и функций, возлагаемых на ОВД (выехали, отреагировали своевременно, но делали не то и не как это следовало)

В диссертации также исследуется ряд нормативных актов МВД России, регулирующих вопросы оценки, в том числе управленческой деятельности при инспектировании органов внутренних дел

1 См Перевозчиков О В оценка эффективности управленческой деятельности -М Академия управления МВД России, 1998 С 6-7,19

2 См Уткин В Е оценка управленческой деятельности аппаратов МВД, УВД субъектов Российской Федерации Автореф дисс канд юрид наук -М , 2000 С 8

1 См Иванов Н Н Оценка эффективности управленческой деятельности органов внутренних дел - М Академия МВД РФ, 1993 С 14-16

17

Общий вывод заключается в том, что и оценка внешненаправленной и организационной деятельности строится преимущественно по формальным основаниям Оценка же организационной деятельности сведена при этом к дополнению, приложению к оценке по показателям внешненаправленной деятельности в ее цифровом выражении, выступающего в качестве сомнительного главного критерия эффективности управления

Во второй главе диссертации - «Деятельность органов внутренних дел как объект системной организации и оценки ее эффективности» - организация рассматривается как фактор эффективности функционирования органов внутренних дел, исследуется структура их правоохранительной деятельности как объект системной организации и комплексной оценки, обосновываются основные критерии (направления) разработки такой системы оценки

Выдвижение организации деятельности ОВД на передний план при оценке их функционирования обусловлено определяющей ролью организационно-управленческих факторов Серьезные решения и меры, направленные на повышение эффективности деятельности ОВД, как правило, связаны с организационно-управленческими преобразованиями, воздействиями Не всякое подобного рода воздействие способно вести к желаемому результату Это должно быть такое организационное построение системы ОВД или организационное обеспечение их функционирования, которое отвечает достижению поставленных целей

Анализ таких системных свойств органов внутренних дел как целостность, организованность, структурность, развитие позволил придти к выводу, что целостной может быть признана система, представляющая функционально-структурную завершенность Организационная целостность системы ОВД - это уже свойство полноты состава ее элементов и упорядоченного места каждого и их взаимосвязей Интегративное системное качество того или иного ОВД определяется не столько самой формальной полнотой этих элементов и наличием связей между ними, сколько свойствами и чертами различных сторон этих элементов, характером содержания связей между ними, т е внутренней структурой

Рассмотрение ОВД с позиции системных свойств целостности, структурности, организованности имеет методологическое значение как для оценки организации деятельности ОВД, так их оргпроектирования в целях повышения эффективности функционирования

В этой связи рассматривается понятие цели организации деятельности ОВД, обращается внимание на то, что в зависимости от отношения к цели система может оцениваться в одном случае как эффективно функционирующая, в другом - как неэффективная, что позволяет утверждать в качестве системообразующего основания эффективного функционирования системы ОВД являются видимо не только цель этой системы, но и ее организация

Анализируя различные точки зрения на соотношение понятий «управление» и «организация», их общность и различия, автор полагает, что глав-

ным свойством управления такими социальными системами - организациями как ОВД является организующая сущность управления, которая выражается в организующем характере воздействия на объекты управления, организованности самого воздействия и субъектов управления его осуществляющих, организованности управленческих отношений между этими субъектами и объектами, единство которых образует управляемую систему ОВД Следовательно эффективность функционирования системы ОВД зависит от интегратив-ных свойств этой системы, обусловливаемых главным образом тем, как она организована Кроме понятия система управления в научной литературе используется и другое - механизм управления, свойства и качества которого также представляют своеобразный продукт его организации Ведущая организующая роль управления ОВД в достижении целей их функционирования заключается в том, что здесь субъекты управления, организующие правоохранительную деятельность соответствующих объектов, определяют цели и задачи, изменяют и корректируют их приоритеты, формируют для их достижения соответствующие функционально-организационные структуры, разрабатывают решения, программы и планы, организационно обеспечивают их реализацию

Организованность системы ОВД - это не только необходимое условие ее управляемости, но и «продукт», создаваемый самими субъектами управления, в процессе организующей деятельности которых происходит обеспечение научной обоснованности функционирования системы в соответствие с ее объективным социальным назначением

Далее рассматривается роль оценки организации деятельности ОВД в механизме их реформирования, целью которого является качественная перестройка, соответствующая коренным изменениям, происходящим в обществе, его возрастающим правоохранительным потребностям Главная роль в этой перестройке принадлежит организационным средствам Разрешение противоречия между целями реформирования ОВД и возможностями их достижения видится в наполнении деятельности ОВД социальным правоохранительным содержанием и подчинении этому всех организационно-управленческих механизмов, включая механизмы оценки Такое наполнение обязывает обратиться к идеям, ценностям и принципам правового государства В частности акцентировано внимание на то, что недостаточно одного провозглашения приверженности идеям правового государства, необходимы еще действенные организационно-управленческие механизмы, обеспечивающие их реализацию в реальных правоотношениях Отмечается, что в силу несовпадения объективного содержания права и неизбежного несовершенства норм позитивного права, правоохранительная функция государства должна включать действенные компоненты, позволяющие устранять подобные противоречия, объективировать подлинное правовое содержание в нормах позитивного права и правоприменительной практике, в том числе ОВД

Перевод теоретических моделей функционирования ОВД, отвечающих идеалам правового государства, происходит с помощью и через соответствующие организационные средства и формы, материализующие эти теоретически и практически состоятельные возможности Все основные факторы, обуславливающие непосредственно или опосредованно эффективность правоохранительной деятельности ОВД, соответствие ее содержания и качества объективным потребностям находятся в организационно-управленческой сфере, связаны с присущими ей средствами и методами В их ряду существенно значимое место занимает система оценки эффективности деятельности ОВД, так как если она не учитывает приведенные концептуальные положения, связываемые с формированием правового государства и соответствующими целями реформирования ОВД, то иные вне этого средства и методы оценки не только не способны выполнять активные регулятивные функции, а могут стать даже препятствием на пути достижения провозглашаемых ценностей и целей Идеология оценки эффективности деятельности системы ОВД представляет один из ключевых вопросов управления, ибо в оценке выражается отношение к эффективности, она ориентирует систему на то, что одобряемо, к чему надо стремиться, в каком направлении развиваться

Далее рассматривается структура деятельности ОВД в качестве объекта комплексной оценки Еще раз акцентируется внимание на то, что богатое по содержанию и структуре понятие деятельность ОВД не может при ее оценке сводиться к конечным результатам, выраженных в соответствующих количественных показателях Деятельность как философское понятие включает в себя ее цели, средства, процесс и результаты Для полноты и объективности оценки деятельности ОВД недостаточно соотнесения «цель - результат», тем более когда количественная мера результата фактически подменяет социальный смысл цели Оценка деятельности ОВД должна включать в себя качественные свойства каждого из ее структурных элементов, так как интегратив-ные свойства деятельности возникают не сами по себе, а из свойств и качеств этих элементов, образующих целостный объект организации и оценки

Под качеством целей деятельности ОВД в демократически развивающемся государстве следует видимо в самом общем виде понимать их соответствие представлениям о правовом государстве и роли и месте в нем правоохранительных органов

Правоохранительная функция государства обусловлена объективными потребностями общества В процессе ее реализации могут проявляться и субъективные факторы, выражающиеся в несовпадении интересов власти с интересами большей части общества в соответствующей политике, правотворчестве и правоприменении Достижение компромисса между ними видится в выработке согласованного по содержанию взгляда на назначение правоохранительной деятельности ОВД, исходящего из ее обусловленности потребностями общества и отношения к праву прежде всего как категории объективной Как отмечено в литературе «право выступает над государством,

чтобы государство не встало над обществом»1 Причины расхождения правовой действительности с объективным правовым содержанием коренятся не только в несовершенстве законодательства, но в неменьшей, а иногда и большей мере в пороках правоприменительной практики Все это имеет непосредственное отношение к проблеме оценки деятельности ОВД, в центре внимания которой должны быть вопросы соответствия деятельности ее подлинному социальному правоохранительному назначению В этой связи достаточно подробно рассматриваются применительно к деятельности ОВД ее цели и другие близкие понятия (назначение, миссия)

В процессе функционирования ОВД решаются многообразные задачи и выполняются различные функции, связанные в каждом случае с конкретными целями соответствующих задач и функций В качестве общей цели функционирования ОВД, как управляемой системы, предлагается рассматривать достижение соответствия их деятельности целям реформирования и объективным правоохранительным потребностям общества Этот взгляд согласуется с подходом к управлению по целям, которое связывается со стратегическими целями развития, включающих также внутрисистемные направления улучшения ресурсной обеспеченности, и условий работы сотрудников, повышение гарантий их правовой и социальной защищенности

Для оценки эффективности деятельности ОВД не меньшее значение чем ее соответствие целям и их достижение имеют также используемые при этом средства Основное требование в общем виде хорошо известно и сводится к тому, что нельзя добиваться целей любой ценой, не брезгуя запрещенными средствами и методами Соблюдению этого требования должно в немалой степени способствовать стремление к достижению не количественных показателей результатов деятельности, а ее одобрение и поддержка обществом, которые возникают тогда, когда люди уверены в способности и готовности правоохранительных органов, милиции оказать содействие, придти на помощь и защитить Одной из актуальных задач организации деятельности ОВД является сближение государственных ведомственных интересов с потребностями граждан, гармонизация их взаимоотношений Для этого в систему оценки должны быть включены критерии, по которым население судит об ОВД и их деятельности

Большое значение при оценке деятельности ОВД имеет такой ее центральный элемент как процесс, вне которого деятельности как таковой нет В процессе проявляются основные свойства и качества деятельности, благодаря которым обеспечивается, во-первых, соответствие направленности и содержания деятельности ее целям, во-вторых, соблюдение установленных требований и норм профессионального поведения, связь цели с результатом, его получение только допустимыми средствами и методами

1 Теория права и государства учебник - М, 1996 С 70

21

Более сложным представляется вопрос относительно того, какой содержательный смысл вкладывается в результаты деятельности ОВД Значение правильного ответа на данный вопрос обусловлено тем, что в формуле оценки эффективности деятельности по степени достижения цели результат является необходимым условием применения этой формулы

В работе предлагается различать два аспекта цели и результата Один традиционный (предметный) в виде выполненных задач и других действий, например, завершенного расследования, выявленного и раскрытого преступления, проведенного мероприятия и др Другой - функциональный аспект, выражающийся в достижении определенной направленности и качества деятельности, ее соответствия подлинному назначению, предъявляемым требованиям, запросам общества и т д Думается, что данный аспект важнее чем традиционный Смысл такого различения заключается в том, что он предполагает рассматривать предметный аспект результата в неразрывной связи с функциональным в качестве его необходимого следствия Поэтому приоритет при оценке деятельности ОВД должен принадлежать функциональному аспекту Анализ причинной связи свойств и качественных аспектов деятельности ОВД с ее предметными результатами, в том числе в виде количественных показателей, даст возможность оценить все элементы деятельности в их единстве и придаст оценке большую объективность и надежность

Поскольку общность и согласованность всех элементов деятельности достигается, обеспечивается и поддерживается за счет соответствующей ее организации, постольку организационно-управленческие направления должны выполнять в системе оценки не вспомогательную, а ведущую роль

Далее обосновываются основные критерии (направления) системы оценки организации деятельности ОВД, к которым относятся

- оценка организационно-структурных и функциональных параметров ОВД с позиции баланса между ними в целях недопущения «господства структур» над правоохранительными функциями, препятствующего удовлетворению их организационных потребностей и эффективности выполнения,

- оценка ресурсного потенциала ОВД (кадрового, материально-технического, информационного и др), количественное и качественное состояние и рациональное использование которого зависит от соответствующей организации,

- оценка профессиональной выучки персонала ОВД, его способности и готовности выполнять возложенные функции и обязанности в соответствие с требованиями, предъявляемыми обществом и государством,

- оценка организационно-методического обеспечения функций управления ОВД (аналитической, прогнозирования, планирования и др) не по формальным критериям, а по содержательным признакам их направленности на удовлетворение реальных объективно необходимых потребностей правоохранительной практики,

- оценка организационного обеспечения правоохранительной деятельности ОВД с точки зрения приоритета защиты прав и свобод граждан, соблюдение требований законов и норм профессионального поведения, использование современных научных методов, технических средств и технологий

В заключении диссертации даются обобщенные выводы, сводимые к необходимости новой идеологии подхода к оценке деятельности ОВД, а также требованиям и условиям, связанным с разработкой научно-методического обеспечения системы оценки, базовым объектом которой будут организационно-управленческие основы Вносятся следующие рекомендации

- создание соответствующего научно-практического коллектива и в целом расширение исследований по данной проблематике,

- содержательное и качественное различие функций правоохраны и функций обеспечения безопасности ОВД предполагают их достаточно самостоятельное организационное оформление и обеспечение, а также различный подход к оценке эффективности выполнения,

- оценка организации деятельности ОВД должна различаться по уровням системы управления МВД России - МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации - горрайорганы внутренних дел,

- организационно-методическое обеспечение оценки должно разрабатываться как по уровням системы ОВД, так по основным службам и направлениям их деятельности, а также соответствующим должностям,

- информационное обеспечение системы оценки не должно иметь ограничений, а использовать все доступные источники, позволяющие определить существенные организационные причины, прямо или опосредованно порождающие отклонения правоохранительной практики ОВД от ее объективного социального назначения,

- в интересах объективности оценки состояния правопорядка и деятельности ОВД обществом необходимо использовать обобщенные данные не только результатов опроса населения, но и анализа выступлений СМИ, жалоб и писем граждан, общественных организаций адресованных как в само ведомство, так и другие органы государственной власти,

- для объективности оценки с внутрисистемных позиций необходимо использовать экспертные оценки функционеров разного уровня и должностного положения из самих ОВД,

- в интересах объективных выводов и оценок по результатам инспекторских и контрольных проверок необходимо шире использовать не только документальные источники, а методы моделирования различных ситуаций, позволяющих в конкретных обстоятельствах приближенным к реальным оценить адекватность организационной обеспеченности и действий личного состава, его профессионализм, знания и умения,

- критерии и показатели оценки должны отражать прежде всего интересы и потребности общества, соответствие им правоохранительной и органи-

зационной деятельности ОВД, учитывать особенности переходного периода, общественно-политических и социально-экономических условий

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в шести работах общим объемом 2,7 п.л., в том числе две объемом 1,1 п.л. в соавторстве (соавт. не разделено)

Научные статьи, опубликованные в журналах, рекомендованных перечнем ВАК

1 Касьян В Ю Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел в механизме их реформирования // Вестник МГОУ Серия «Юриспруденция» 2007 № 1 Т 2 (40) - 0,4 п л

2 Касьян В Ю Оценка организации деятельности органов внутренних дел в механизме их развития // Журнал «Закон и право» - М ЮНИТИ-ДАНА, 2007 № 6 - 0,4 п л (в печати)

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях

3 Ипакян А П, Касьян В Ю Новые подходы к оценке эффективности деятельности органов внутренних дел в механизме реформирования // Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования МВД России Сб статей - М Академия управления МВД России 2003 - 0,6 п л (авторство не разделено)

4 Касьян В Ю Оценка организации деятельности органов внутренних дел в механизме формирования общественного мнения о милиции // Гражданский контроль за органами внутренних дел проблемы теории, практики Сб статей - М Академия управления МВД России 2004 - 0,4 п л

5 Касьян В Ю Организация деятельности органов внутренних дел как главный аспект оценки ее эффективности // Молодежная политика Российской Федерации и правоохранительные органы Сб статей - М Академия управления МВД России 2004 - 0,4 п л

6 Ипакян А П, Касьян В Ю Противодействие органов внутренних дел экстремизму и проблемы оценки эффективности их деятельности // Современный экстремизм в Российской Федерации особенности проявления и средства противодействия Материалы всероссийской научно-практической конференции - М Академия управления МВД России 2006 - 0,5 п л (авторство не разделено)

КАСЬЯН Ваган Юрьевич

Подписано в печать 12 04 2007 г Уел печ л 1,4 Уч-изд л 1,16 Зак 349 Тир 100 экз

Центр оперативной полиграфии ФГОУ ВПО РГАУ - МСХА им К А Тимирязева 127550, Москва, ул Тимирязевская, 44

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Касьян, Ваган Юрьевич, кандидата юридических наук

Введение.

Г л а в а I. Анализ сложившихся подходов к оценке правоохранительной деятельности органов внутренних дел и ее организации

§ 1. Анализ методологии подхода к оценке правоохранительной деятельности ОВД.

§ 2. Методология подхода к оценке организационно-управленческих аспектов деятельности органов внутренних

Г л а в а И. Деятельность органов внутренних дел как объект системной организации оценки ее эффективности

§ 1. Организация деятельности ОВД как фактор повышения ее эффективности

§ 2. Оценка организации деятельности органов внутренних дел в механизме их реформирования.

§ 3. Структура деятельности ОВД как объект организации и комплексной оценки.

§ 4. Основные критерии (направления) оценки организации деятельности ОВД.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел"

Актуальность темы исследования. Проблемы и вопросы, связанные с разработкой научно обоснованной системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел (ОВД), привлекают внимание научных и практических работников в течение ряда десятилетий. Возрастание значения поиска ответов на эти вопросы в современных условиях обусловлено тем, что принятая технология оценки деятельности ОВД не соответствуют целям их реформирования и изменяющимся требованиям общества.

Важнейшее методологическое положение о регулятивной функции оценки, к сожалению, не получило должного развития в соответствующих теоретических и прикладных разработках, посвященных эффективности деятельности ОВД и ее оценке.

Очевидно, что реформирование системы ОВД не может быть сведено к одним реорганизациям бюрократических по форме и традициям организационных структур. Без качественного изменения всей институциональной внутрисистемной среды, включая в первую очередь механизмы управления, ориентированные на новые ценности и принципы взаимоотношений с внешней средой, сами по себе структурные преобразования не способны повлечь ощутимых результатов.

Реформирование системы ОВД должно представлять «настройку» основных организационно-управленческих средств и методов управления, включая оценку, на достижение целей реформирования, которые в связи со стратегическим курсом страны на развитие и укрепление институтов правового государства и гражданского общества состоят в утверждении принципиально новых ориентиров функционирования, связанных с социализацией деятельности, приоритетом защиты прав и свобод человека и общественных интересов, способностью противостоять различным криминальным угрозам. Такие дели обусловливают не только возрастание, но и необходимость пересмотра роли организационно-управленческих механизмов, призванных обеспечить соответствующие преобразования, их реальное практическое осуществление.

Большая часть предпринимаемых за последние годы изменений в организации системы ОВД была подчинена скорее решению текущих оперативных задач и вопросов, обусловленных осложнением криминальной обстановки, расширением масштабов террористических проявлений, угроз организованной преступности и коррупции. Однако все, безусловно, необходимые, подобного рода меры, не способны достаточно серьезно повлиять на достижение целей реформирования ОВД. Сложности на этом пути во многом обусловлены трудно преодолимым барьером десятилетиями складывающейся системы управления ОВД со всеми присущими ей чертами, отношениями субординации и координации, механизмами управляющего воздействия, включая принятые подходы к оценке их деятельности, которые, доставшись «по наследству», обладают значительной инерционностью. Отношение системы управления ОВД к оценке эффективности их функционирования представляет одну из важнейших ее характеристик. Используемые долгие годы подходы к оценке деятельности ОВД не отвечают сегодняшним задачам ее приведения в соответствие с объективными правоохранительными запросами и требованиями граждан, ожидания которых судя по результатам многочисленных опросов населения, к сожалению, не очень оправдываются. Погоня за процентами для большинства руководителей ОВД все еще остается главным вектором их управленческого воздействия на подчиненные подразделения.

Если в основании системы оценки ОВД сохраняются цифровые показатели, то и ориентация их деятельности будет главным образом на достижение определенных значений этих показателей, скорее всего в ущерб более важных ее социально значимых свойств и качеств.

Цель реформирования ОВД состоит не в том, чтобы улучшить показатели их деятельности в цифровом выражении ее результатов, а в приведении направленности, содержания и качества этой деятельности в соответствие с ее подлинным правоохранительным назначением. Такая цель предполагает решение серьезных задач развития, связанных с приведением ОВД и результатов их деятельности в состояние, отвечающее требованиям функционирования в демократическом правовом государстве. Поэтому система оценки, представляющая один из ключевых элементов в механизме управления ОВД, должна ориентировать их функционирование на достижение этих целей, на соответствие правоохранительной деятельности ее подлинному назначению, определяемого объективным правовым содержанием и потребностями общества. Актуальность рассмотрения с этих позиций проблем оценки деятельности ОВД обусловила выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы исследования. Проблемы оценки эффективности права и правоохранительной деятельности нельзя отнести к находящимся на периферии теоретических и практических интересов. За последние десятилетия они постоянно находились в поле зрения, привлекая к себе немалое внимание научных и практических работников. К исследованию проблем оценки эффективности права обращались многие видные отечественные правоведы (С.С. Алексеев, В.В. Глазырин, И.И. Карпец, Д.А. Керимов, В.В. Кудрявцев, В.И. Никитинский, Б.С. Никифоров, А.С. Пашков, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомиров, М.Д. Шаргородский, JI.C. Явич и другие1. Их труды представляют интерес для целей нашего ис

1 См.: Эффективность уголовно-правовых мер борьбы с преступностью / Под ред. Б.С. Никифорова. - М., 1968; Шаргородский М.Д. Эффекследования главным образом тем, что: во-первых, правовое регулирование представляет один из главных способов государственного управления, общесоциальный регулятор общественных процессов1, включая правоохранительные. Право, как и социальное управление, воздействует на общественную систему, поэтому «методологически вполне оправданно рассматривать процесс правового воздействия на поведение людей, как одну из форм управленческого воздействия, которая хотя и имеет свои специфические черты, подчиняется общим закономерностям управления»2. Во-вторых, правовые нормы представляют необходимую и органичную составляющую правоохранительной системы государства. В-третьих, эффективность права не может оцениваться вне его связи с правоохранительной деятельностью, впрочем как и эффективность последней во многом зависит от соответствующих правовых норм.

Исследования проблем оценки эффективности правоохранительной деятельности проводились применительно к судебной системе (И.Л. Пет-рухин)3, органам прокуратуры (A.M. Ларин)4, наибольшее внимание и активность применения уголовного закона. - М., 1973; Эффективность действия правовых норм / Под ред. А.С. Пашкова и др. - Д.: ЛГУ, 1977; Эффективность правовых норм / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.И. Никитинского, И.С. Самощенко. - М., 1980.

1 См.: Алексеев С.С. Право и управление в социалистическом обществе // Советское государство и право. 1973. № 6. С. 15; Тихомиров Ю.А. Механизм социалистического государственного управления // Сов. гос-во и право. 1975. № 4. С. 25; О понимании советского права. Материалы круглого стола // Сов. гос-во и право. 1979. № 7. С. 56-74.

Эффективность правовых норм. -М., 1980. С. 10.

3 См.: Петрухин И.Л. Проблемы оценки эффективности правосудия // Проблемы повышения эффективности функционирования правоохранительных органов: Сборник. -М.: Академия МВД СССР. 1978. С. 110.

4 См.: Ларин A.M. Эффективность расследования и проблемы ее измерения // Проблемы повышения эффективности функционирования правоохранительных органов: Сборник. - М.: Академия МВД СССР. 1978. С. 100. тивность проявили научные и практические работники органов внутренних дел.

За прошедшие годы разрабатывались различные системы оценки, проводились их экспериментальные апробации. Подобные работы осуществлялись как министерством, так и аппаратами МВД, УВД на местах. Появилось значительное количество научных публикаций, защищен ряд диссертационных исследований по различным аспектам оценки деятельности органов внутренних дел. В разное время этим вопросам посвятили свои работы многие исследователи системы МВД (Ю.Е. Аврутин, А.И. Алексеев, А.Е. Андриевский, В.И. Анисимков, JI.III. Берекашвили, Ю.Д. Блувштейн, В.З. Веселый, С.Е. Вицин, К.К. Горяинов, Н.Я. Заблоцкис, Н.Н. Иванов, А.П. Ипакян, 0.3. Клушин, М.П. Лашин, О.В. Перевозчиков, А.Н. Роша, А.Г. Саввинов, Ю.Н. Солопанов, В.Ф. Сухарев, В.Е. Уткин, И.В. Шалахин, Н.Д. Шелякин, М.А. Шостак и др.).

Оценивая состояние разработанности темы диссертационного исследования, необходимо отметить следующее: 1) безусловно работы названных и других исследователей существенно обогатили и расширили теоретические представления о многих сторонах и аспектах рассматриваемой проблемы; 2) в тоже время их позитивные достижения и успехи нельзя признать достаточными для заметного изменения практики оценки деятельности органов внутренних дел в новых условиях реформируемой правоохранительной системы; 3) подавляющая часть исследований и прикладных разработок, связанных с оценкой деятельности органов внутренних дел, посвящена вопросам оценки результатов самой правоохранительной деятельности, вопросы же оценки организации деятельности органов внутренних дел, эффективности управления привлекли к себе незаслуженно меньше внимания. Даже в самых заметных работах последних лет Ю.Е. Аврутина, Н.Н. Иванова, О.В. Перевозчикова, В.Е. Уткина, посвященных вопросам оценки управленческой деятельности органов внутренних дел, они рассматривались преимущественно как обслуживающие оценку предметной правоохранительной деятельности. Кроме того, в этих и некоторых других работах внутриорганизационные аспекты оценки рассматриваются, как представляется, с весьма узких позиций выполнения управленческих функций анализа, прогнозирования, планирования, организации, контроля.

Отдавая должное этим работам, на многие положения которых автор намерен опереться, он тем не менее полагает необходимым подойти к исследуемой проблеме с позиций приоритета оценки не самих результатов правоохранительной деятельности, а ее организации.

Объектом исследования являются теория и практика оценки деятельности органов внутренних дел.

В качестве предмета исследования выступает оценка организации деятельности органов внутренних дел, рассматриваемая с позиции ее ведущей роли и места в общей системе оценки эффективности функционирования органов внутренних дел.

Целью исследования является теоретическое обоснование, с одной стороны, несоответствия сложившихся подходов к оценке деятельности органов внутренних дел целям их реформирования и развития в новых условиях формирования демократического правового государства, с другой -методологии оценки, исходящей из приоритета организационно-управленческих аспектов, свойства и состояние которых определяют эффективность системы органов внутренних дел, направленность содержания и качество их правоохранительной деятельности, отвечающей целям реформирования и объективным потребностям общества.

Задачи исследования:

- определить основные слабые стороны и недостатки сложившихся подходов к оценке правоохранительной и управленческой деятельности органов внутренних дел с позиций целей их реформирования и задач оценки;

- уточнить содержание понятия «эффективность деятельности органов внутренних дел» с учетом их подлинного назначения и целей реформирования и развития в новых условиях формирования демократического правового государства;

- определить роль и место организации деятельности органов внутренних дел в повышении эффективности функционирования и достижении целей реформирования и развития;

- обосновать взгляд на структуру (цели, средства, процесс, результат) деятельности органов внутренних дел как объект системной организации;

- обосновать приоритет организационно-управленческих аспектов оценки в качестве ее главного объекта;

- определить главные критерии (направления) системы оценки организации деятельности органов внутренних дел;

- обосновать роль аналитической функции управления, только в органичной связи с которой оценка деятельности органов внутренних дел способна стать надежным основанием при принятии управленческих решений.

Гипотеза исследования исходит из того, что организационно-управленческая деятельность представляет главный фактор и средство повышения эффективности, результативности предметной правоохранительной деятельности ОВД, ее приведения в соответствие с целями реформирования и потребностями общества.

Не может быть эффективно функционирующей социально ориентированной системы ОВД без соответствующей ее организации и управления ею.

Основным условием успешного проведения реформ в ОВД является адекватная их целям организация системы управления во всех ее звеньях.

Успехи и достижения в различных областях социальной практики свидетельствуют о том, что они являются результатом, следствием высокого уровня организованности и искусства управления. Поэтому проблема оценки организации деятельности органов внутренних дел представляется ключевой, так как через совершенствование организации системы ОВД и управления ею, достигается повышение эффективности их функционирования как управляемой системы.

Свидетельством обоснованности такого подхода к проблеме оценки служит и то, что ее результаты ложатся в основу принимаемых управленческих решений, призванных оказать прежде всего соответствующее организующее воздействие, привести направленность и качество правоохранительной деятельности ОВД, их структурное построение, задачи, кадровое и ресурсное обеспечение в соответствие с объективными потребностями правоохранительной практики, определяемых реальными интересами общества и граждан, которые связаны не столько с формальными цифровыми показателями предупрежденных, выявленных, пресеченных и раскрытых преступлений, сколько с большим доверием к милиции, уверенностью в ее готовности и способности оказать содействие, придти на помощь и защитить. Последнее же главным образом зависит от того, насколько организационно-управленческие средства и методы, включая связанные с оценкой ОВД, ориентируют и направляют их деятельность на удовлетворение этих социальных потребностей людей.

Организационно-управленческие параметры представляют необходимую предпосылку и основание достижения хороших результатов в любой области, включая и правоохранительную.

Если внутрисистемные причины неудовлетворительной деятельности органов внутренних дел следует искать прежде всего в неэффективной ее организации, то признание этого с точки зрения подходов к оценке обусловливает необходимость существенного изменения отношения к месту и роли оценки организационно-управленческих аспектов.

Изложенное свидетельствует о необходимости серьезного изменения идеологии и методологии оценки деятельности органов внутренних дел, их приведения в соответствие с научными требованиями и запросами реформируемой практики, используя и сохраняя все полезное накопленное в теоретическом наследии и опыте.

Методологическую основу исследования составили идеи и положения системного подхода, позволившие целостно во взаимосвязи различных аспектов и факторов рассмотреть проблемы целей (назначения) и эффективности деятельности органов внутренних дел, ее социальной обусловленности и оценки как системы, интегративные свойства и параметры которой представляют объект целенаправленного формирования. К методологическим основам относятся также использованные функционально-структурный и исторический подходы. Методологическую роль выполняют основополагающие положения ряда отраслей научного знания: социологии, криминологии, теорий государства и права, социального и государственного управления, в том числе положения отраслевых дисциплин по проблемам организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел.

В работе использовались как общенаучные методы (анализ и синтез, сравнение и обобщение), так и частнонаучные методы (статистический и сравнительно-правовой анализ, изучение документов, опрос).

Нормативно-правовой базой исследования послужили Конституция Российской Федерации, уголовное и административное законодательство, законы и подзаконные акты, определяющие правовой статус правоохранительных органов и регулирующие их деятельность, ведомственные нормативные акты органов внутренних дел.

Эмпирическую базу исследования составили результаты исследований эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел, анализа и оценки достоверности и объективности данных уголовной статистики и ведомственной отчетности о деятельности органов внутренних дел, материалы изучения общественного мнения, латентной преступности, а также результаты проведенных опросов руководителей органов внутренних дел разного должностного положения и уровня, изучение различных управленческих документов, связанных с темой исследования (аналитические справки, акты инспектирования, материалы служебных совещаний и др.).

Научную новизну работы обусловили замысел исследования, его цель и задачи, постановка и реализация которых позволили обосновать принципиальные изменения идеологии и методологии подхода к оценке деятельности органов внутренних дел, рассматривающего в качестве основного, базового объекта оценки организационно-управленческие параметры и средства, которые в конечном счете способны обусловить эффективность деятельности органов внутренних дел, ее соответствие подлинному назначению в новых условиях формирования демократического правового государства.

Наиболее существенные результаты работы, свидетельствующие о ее научной новизне:

- обосновано несоответствие сложившихся подходов, включая действующую систему оценки (Приказ МВД России № 650-2005 г.) основных направлений правоохранительной деятельности органов внутренних дел, современным требованиям и целям реформирования ОВД;

- показана неспособность ряда, используемых при этом показателей оценки правоохранительной деятельности органов внутренних дел, объективно отражать характер, свойства и качества этой деятельности, служить основанием для принятия адекватных управленческих решений;

- выявлены недостатки и ограниченность подходов к оценке внутри-организационной деятельности, сводимой по существу преимущественно лишь к оценке по формальным признакам выполняемых управленческих функций - аналитической, прогностической, планирования, организационной, контроля;

- показано, что эффективность функционирования органов внутренних дел как управляемой системы зависит от ее интегративных свойств, обуславливаемых (определяемых) соответствующей организацией этой системы, формирующей ее функционально-структурное построение по горизонтали и вертикали, определяющей набор необходимых элементов, их качественные свойства, направленность и содержание взаимосвязей;

- обоснована необходимость рассмотрения в качестве результата организации функционирования ОВД (функциональный результат) таких параметров правоохранительной деятельности как направленность, содержание и качество, которые свидетельствуют о ее соответствии социальному назначению;

- определены основные критерии (направления) оценки организации основ деятельности ОВД.

Положения, выносимые на защиту:

1. Формальный ограниченный характер действующей системы оценки, ее предназначенность для внутриведомственного использования не позволяет объективно оценить соответствие содержания и качества правоохранительной деятельности ее подлинному назначению и изменяющимся возрастающим потребностям общества. Ее методическая база не способствует выполнению важнейшей регулятивной функции: ориентации ОВД и их развития, исходя из целей реформирования.

2. При оценке социальной эффективности деятельности ОВД, как управляемой системы, не следует жестко разграничивать правоохранительные цели и цели управления этой системой, так как она представляет единство управляющей и управляемой подсистем, цели которых не могут не совпадать. Различия между этими подсистемами заключаются не в целях, а в содержании выполняемых функций, используемых средствах и методах для достижения общих целей функционирования системы ОВД.

3. Функционирование системы органов внутренних дел, отвечающее объективным правоохранительным потребностям (запросам) общества, может быть достигнуто только с помощью соответствующих средств и методов организационно-управленческой деятельности, роль которой становится первичной, так как направленность, качество и в целом эффективность выполнения правоохранительных функций ОВД зависят от интегра-; тивных свойств этой системы, возникающих (формируемых) благодаря соответствующей ее организации и управлению.

4. Стратегические цели управления системой ОВД заключаются в последовательном развитии с помощью присущих ему механизмов (средств и методов), свойств и качеств функционирования, отвечающих требованиям формирования правового государства, соответствия правоохранительной деятельности объективным в данный период условиям и потребностям общества. Целью оценки организации деятельности ОВД является получение достоверных выводов, способных стать одним из оснований для принятия управленческих решений, призванных оказывать необходимое воздействие на соответствующие организационные параметры и управленческие механизмы, обеспечивающие соответствие направленности, содержания и качества правоохранительной деятельности ее объективному назначению.

5. Эффективность организации и функционирования ОВД определяется их соответствием объективному социальному назначению, находящему выражение в соответствующих критериях и показателях, а все остальные относительно самостоятельные затратно-экономические, технологические и технические критерии эффективности должны рассматриваться как подчиненные социальным целям, вне которых их применение теряет смысл и может даже препятствовать достижению этих целей.

6. Основные критерии (направления) оценки организации деятельности ОВД, включающие: баланс организационно-структурных и функциональных параметров; адекватность (количественно и качественно) ресурсной обеспеченности; профессиональная выучка и готовность кадрового корпуса; содержательное наполнение функций управления, соответствующее потребностям организационной и правоохранительной практики; качество организационной и правоохранительной деятельности, удовлетворяющее потребности общества и отвечающее приоритетам защиты прав, свобод и жизни людей.

7. Оценка должна представлять процесс выполнения одной из главных задач аналитической функции управленческой деятельности ОВД, включающей описание объекта оценки, выявление отклонений и сбоев в его функционировании, объяснение причин и условий их порождающих, обоснование соответствующих управленческих решений и иных мер.

Выполнение аналитической функцией этой задачи может быть обеспечено в единстве двух направлений: повышения уровня методологического и информационного обеспечения данной задачи, расширения спектра современных научных методов и информационных технологий, используемых при ее решении, а также повышения профессионального уровня кадров, занятых в данной информационно-аналитической сфере.

Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждаются использованием фундаментальных научных положений различных отраслей знания, идей и принципов методологии системного подхода, доказавшей свою универсальность и плодотворность во многих исследованиях проблем управления органами внутренних дел, аргументацией обосновываемых выводов и предложений, их логичностью и непротиворечивостью, подкрепляемых также соответствующими эмпирическими материалами.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования связана прежде всего с научной новизной сформулированных теоретических выводов и положений, которые способствуют расширению и углублению современных представлений о проблемах оценки деятельности органов внутренних дел, позволяют изменить эти представления и подходы в соответствие с изменившимися условиями, новыми требованиями и целями развития органов внутренних дел.

Практическая ценность исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при разработке систем оценки деятельности органов внутренних дел, отвечающих современным потребностям общества и организационно-управленческой практики. На необходимость разработки такой системы оценки указывает МВД РФ. Результаты исследования могут быть также использованы в процессе преподавания соответствующих управленческих дисциплин в учебных заведениях МВД России.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения отражены в пяти опубликованных автором научных статьях. Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях: «Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России (М., 2003); «Гражданский контроль за деятельностью органов внутренних дел: вопросы теории, методологии, практики» (М., 2004); «Молодежная политика Российской Федерации и правоохранительные органы» (М., 2004); «Современный экстремизм в Российской Федерации: особенности проявления и средства противодействия» (М., 2006).

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе в Академии управления МВД России при преподавании курсов «Теория управления», «Теория организации» и «Управленческие решения».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Касьян, Ваган Юрьевич, Москва

В заключение работы, не повторяя выводы и положения, содержащиеся в тексте диссертационного исследования, представляется необходимым определить основные критерии (направления) оценки организации правоохранительной деятельности ОВД, к которым относятся:

- оценка организационно-структурных и функциональных параметров ОВД с позиции баланса между ними в целях недопущения «господства структур» над правоохранительными функциями, препятствующего удовлетворению их организационных потребностей и эффективности выполнения;

- оценка ресурсного потенциала ОВД (кадрового, материально-технического, информационного и др.), количественное и качественное состояние и рациональное использование которого зависит от соответствующей организации;

- оценка профессиональной выучки персонала ОВД, его способности и готовности выполнять возложенные функции и обязанности в соответствие с требованиями, предъявляемыми обществом и государством;

- оценка организационно-методического обеспечения функций управления ОВД (аналитической, прогнозирования, планирования и др.) не по формальным критериям, а по содержательным признакам их направленности на удовлетворение реальных объективно необходимых потребностей правоохранительной практики;

- оценка организационного обеспечения правоохранительной деятельности ОВД с точки зрения приоритета защиты прав и свобод граждан, соблюдения требований законов и норм профессионального поведения, использования современных научных методов, технических средств и технологий.

Кроме того необходимо также сформулировать рекомендации, связанные с соблюдением определенных требований и условий при разработке научно-методического обеспечения системы оценки организации деятельности ОВД. К этим рекомендация в самом общем виде следует отнести:

- для разработки социально ориентированной системы оценки, базовым объектом которой будут организационно-управленческие основы, обусловливающие эффективность функционирования ОВД, необходимо создание соответствующего научно-практического коллектива и в целом расширение исследований по данной проблематике;

- содержательное и качественное различие функций правоохраны и функций обеспечения безопасности ОВД предполагают их достаточно самостоятельное организационное оформление и обеспечение, а также различный подход к оценке эффективности выполнения;

- оценка организации деятельности ОВД должна различаться по уровням системы управления: МВД России - МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации - горрайорганы внутренних дел;

- организационно-методическое обеспечение оценки должно разрабатываться как по уровням системы ОВД, так по основным службам и направлениям их деятельности, а также соответствующим должностям;

- в целях расширения информационной базы системы оценки необходимо использование всех доступных источников, позволяющих определить существенные организационные причины, прямо или опосредованно порождающие отклонения правоохранительной практики ОВД от ее объективного социального назначения;

- в интересах объективности оценки состояния правопорядка и деятельности ОВД обществом необходимо использовать обобщенные данные не только результатов опроса населения, но и анализа выступлений СМИ, жалоб и писем граждан, общественных организаций адресованных как в само ведомство, так и другие органы государственной власти;

- для объективности оценки с внутрисистемных позиций необходимо использовать экспертные оценки функционеров разного уровня и должностного положения из самих ОВД;

- в интересах объективных выводов и оценок по результатам инспекторских и контрольных проверок необходимо шире использовать не только документальные источники, а методы моделирования различных ситуаций, позволяющих в конкретных обстоятельствах приближенным к реальным оценить адекватность организационной обеспеченности и действий личного состава, его профессионализм, знания и умения;

- критерии и показатели оценки должны отражать прежде всего интересы и потребности общества, соответствие им правоохранительной и организационной деятельности ОВД, учитывать особенности переходного периода, общественно-политических и социально-экономических условий.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Оценка организации правоохранительной деятельности органов внутренних дел»

1. Официальные документы и нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (2001г.). М.: ИКФ Экмос, 2002.

4. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон 1992 г. // СЗ РФ. 1995. №47.

5. О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон 1996 г. // СЗ РФ. 1997. № 1.

6. О федеральных органах государственной безопасности: Закон РФ 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №32.

7. О федеральных органах налоговой полиции: Закон РФ от 24 июня 1993 г. №5238-1.

8. Положение о Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации. Утв. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 11 октября 1993 г. № 1037.

9. Об утверждении временной инструкции о порядке инспектирования и контрольных проверок: Приказ МВД РФ № 252-1997 г.

10. Вопросы оценки деятельности ОВД РФ, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, органов предварительного расследования и ОВД на транспорте: Приказ МВД России № 650-2005г.

11. Об организации и проведении инспекторских и контрольных проверок деятельности ОВД: Приказ МВД России № 815-2005г.

12. О неотложных мерах по повышению эффективности деятельности горрайорганов внутренних дел: Приказ МВД России № 700-2005 г.

13. Вопросы оценки деятельности главных управлений МВД России по федеральным округам: Приказ МВД России № 610-2006 г.

14. Об утверждении инструкции по работе с обращением граждан в системе МВД России: Приказ МВД Росси № 750-2006 г.1.. Монографии и статьи

15. Аверьянов А.Н. Система: философская категория и реальность. -М., 1976.

16. Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования). СПб., 1998.

17. Актуальные проблемы управления ОВД в условиях административной реформы: Сборник научных статей. М.: Академия управления МВД России, 2005.

18. Алексеев С.С. Право и управление в социалистическом обществе // Советское государство и право. 1973. № 6.

19. Алексеев А.И., Роша А.Н. Латентная преступность и эффективность деятельности правоохранительных органов // Вопросы борьбы с преступностью. Вып. 19.-М., 1973.

20. Алиуллов P.P. Механизм социального управления (вопросы теории и методологии): Монография. М.-Чебоксары, 2003.

21. Алкуллов P.P. Критерии оценки деятельности органов внутренних дел (вопросы теории). Материалы научно-практической конференции (секция административного права). Т. 1. М.: МГУ, 2006.

22. Алиуллов P.P. Обеспечение законности в организации деятельности органов внутренних дел: Монография. Казань, 2007.

23. Андреев Н.Г., Хейло Л.Г. О некоторых аспектах формирования показателя эффективности деятельности органов внутренних дел. М., 1981.

24. Андриевский А.Е. Опыт рассмотрения оперативной обстановки как объекта системного исследования // Проблемы совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел. М., 1977.

25. Андрюшенко. Понятие эффективности и его философский смысл // Философские и социологические исследования. Л., 1971.

26. Анисимков В.М., Буничев Ю.А. Полиция XXI века: концепции и механизмы реализации (материалы 1-го Конгресса по вопросам управления качеством работы полиции). М., 2000.

27. Аристотель. Метафизика. М., 1937.

28. Атаманчук Г.В. Управление социальная ценность и эффективность. -М., 1995.

29. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1968.

30. Баранов Н.Н., Кондратюк Л.В. К вопросу о методике оценки эффективности деятельности следственного аппарата. М., 1981.

31. Бациев С.С. Некоторые подходы к определению механизма принятия управленческих решений // Стратегическое управление в органах внутренних дел. -М.: Академия управления МВД России, 2000.

32. Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки деятельности органов внутренних дел. М., 1981.

33. Бирюков Б.В. и др. Философские вопросы кибернетики. «Кибернетику на службу коммунизму». - М., 1968. Т. 5.

34. Боков А.В. Объективная оценка деятельности органов внутренних дел важнейшее условие ее совершенствования // Вестник МВД России. 2003. № 3.

35. Брушлинский Н.Н. Математические аспекты оценки эффективности.-М., 1981.

36. Вагин О.А., Гаврилов Б.Я. и др. Улучшение взаимоотношений граждан и милиции: оптимизация оценки деятельности (научно-практический доклад) / Центр содействия правосудию при фонде ИНДЕМ. М., 2003.

37. Вицин С.Е. Системный подход и преступность. М.: Академия МВД СССР, 1980.

38. Гаврилов Б.Я. Способна ли российская статистика о преступности стать реальной? // Государство и право. 2001. № 1.

39. Горяинов К.К., Овчинский B.C., Кондратюк JI.B. Улучшение взаимоотношений граждан и милиции. Доступ к правосудию и система выявления, регистрации и учета преступлений. Научный доклад. М.: ИНФРА-М, 2001.

40. Горяинов К.К, Исаченко А.П., Кондратюк JJ.B. Латентная преступность. М., 1995.

41. Гражданский контроль за ОВД: проблемы теории, методологии, практики: Сб. статей. М.: Академия управления МВД России, 2004.

42. Джонсон Р., Каст Ф., Розенцвейг Д. и др. Системы и руководство (теория систем и руководство системами). М., 1981.

43. Изучение общественного мнения о состоянии правопорядка и эффективности деятельности органов внутренних дел: Материалы аналитического обзора ВНИИ МВД России. М., 1995.

44. Ильин И.А. О сущности правосознания. М., 1993.

45. Ипакян А.П. Критерии и методы оценки эффективности управления в органах внутренних дел. М., 1974.

46. Ипакян А.П. К вопросу о содержании оценки деятельности органов внутренних дел // Проблемы дальнейшего совершенствования управления в системе органов внутренних дел в условиях развитого социализма. М.: Академия МВД СССР, 1975.

47. Ипакян А.П. Некоторые вопросы методологии оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступностью // Проблемы повышения эффективности функционирования правоохранительных органов. М.: Академия МВД СССР, 1978.

48. Ипакян А.П., Бациев С. С. Структура механизма стратегического управления // Стратегическое управление в органах внутренних дел. М.: Академия управления МВД России, 2000.51 .КайбергГ. Вероятность и индуктивная логика. -М., 1978.

49. Каминская В.И. Теоретические проблемы социальной обусловленности эффективности уголовного правосудия // Эффективность применения уголовного закона. М., 1973.

50. Кант И. Соч. Т. 4. Ч. 2. М., 1965.

51. Карпец НИ. Насущные задачи // Советская милиция. 1962. № 2.

52. Кириченко В.В., Потемкин B.C. О критериях оценки деятельности органов внутренних дел. JL, 1981.

53. Климовский А.А. Балльная оценка работы БХСС. М., 1981.

54. Конев А.А. Преступность в России и ее реальное состояние. Н. Новгород, 1993.

55. Кононов A.M. Совершенствование управления горрайорганами внутренних дел на современном этапе. М.: Академия управления МВД России, 2006.

56. Короткое Э.М. Концепция менеджмента. М., 1996.

57. Котюргин С.И., Бекетов О.И. Методика оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по осуществлению административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. М., 1981.

58. Критерии оценки эффективности деятельности полиции // Проблем преступности в капиталистических странах. -М., 1981. № 12.

59. Крылов СМ., Карпец И.И., Веселый В.З. Совершенствование деятельности органов внутренних дел. Материалы Всесоюзной научной конференции. Вып. 1.-М., 1971. С. 69-70; Вып. 2.

60. Кудрявцев В.Н. Эффективность системы уголовной юстиции // Социалистическая законность. 1971. № 7.

61. Кудрявцев В.Н. и др. Эффективность правовых норм. М., 1980.

62. Куно Шедлер. Инструменты полицейского управления, ориентированные на эффективность / Пер. с нем. языка И.А. Золотарева // Krimina-listik. 2001. № l.C. 57-61.

63. Ларин А.М. Повышение эффективности расследования // Сов. гос-во и право. 1972. № 3.

64. Латентная преступность: познание, политика, стратегия. М.,1993.

65. Лернер А. Начала кибернетики. М., 1967.

66. Лунев В.В. Контроль над преступностью: надежны ли показатели?//Гос-во и право. 1995. № 7.

67. Л. фон Берталанфи. Общая теория систем критический обзор (исследование по общей теории систем). - М., 1969.

68. Международный опыт определения критериев оценки деятельности полиции // Сравнительный анализ методики оценки деятельности полиции в различных правовых системах мира. Материалы семинара / Центр содействия правосудию при фонде ИНДЕМ. М., 2003.

69. Мильнер Б.З. Управление: пути преодоления кризиса // На пути к цивилизованному рыночному хозяйству. М., 1977.

70. Молодежная политика Российской Федерации и правоохранительные органы: Сб. статей. М.: Академия управления МВД России, 2004.

71. Муравьев П.А. Еще раз о системе оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. Киев, 1982.

72. Новая газета. 2007. № 7. 1-4 февр.

73. Огурцов А.П. Этапы интерпретации системности научного знания (античность и новое время) // Системные исследования (Ежегодник). М., 1974.

74. Об отечественных научных разработках проблемы критериев оценки деятельности органов внутренних дел и зарубежном опыте оценки деятельности полиции: Аналитическая справка. Материалы рабочей группы. М.: Академия управления МВД России, 2001.

75. Овчинский B.C. Большая липа // Московские новости. 2000. 30 янв.-5 февр.

76. Омаров A.M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980.

77. О понимании советского права. Материалы круглого стола // Сов. гос-во и право. 1979. № 7.

78. Олинз Уолф. Путь перемен: Доклад о корпоративной принадлежности столичной полиции / Перевод с англ. JI. 121. СИФ. М.: Академия управления МВД России, 1998.

79. Организация и управление полицией: Реферативный сборник. Зарубежная информация /Отдел организации научных исследований и научной информации. -М.: Академия управления МВД России, 2006.

80. Папулов П.А. Оценка эффективности деятельности органов внутренних дел как комплексная научно-исследовательская проблема. М., 1975.

81. Петров Г.И. Предмет науки социального управления // Советское гос-во и право. 1968. № 6.

82. Петрухин KJI. Проблемы оценки эффективности правосудия // Проблемы повышения эффективности функционирования правоохранительных органов. М.: Академия МВД СССР. 1978.

83. Правоохранительная система в 2001 году (зарубежный опыт). Обзорная информация / Отдел научной информации и координации научных исследований. М.: Академия управления МВД России, 1996.

84. Проблемы взаимодействия ОВД с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности: Материалы «круглого стола» (27 янв. 2006 г. в Академии управления МВД России). М.: Академия управления МВД России, 2006.

85. Процесс социального исследования. М., 1975.

86. Психологические механизмы целеобразования. М., 1977.

87. Садовский В.Н. Основы общей теории систем. М., 1974.

88. Самощенко И.С., Никитинский В.И. Изучение эффективности действующего законодательства // Советское государство и право. 1969. № 8.

89. Свон Р. Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России. СПб., 2000.

90. Современный экстремизм в РФ: особенности проявления и средства противодействия. Материалы Всероссийской научно-практической конференции в Академии управления МВД России (16 июня 2006 г.). М.: Академия управления МВД России - Тверь, 2006.

91. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993.

92. Теория и практика управления ОВД в условиях реформирования системы МВД России: Сб. статей. М.: Академия управления МВД России, 2003.

93. Тихомиров Ю.А. Механизм социалистического государственного управления // Сов. гос-во и право. 1975. № 4.

94. Труды Академии управления МВД России. 2006. № 0 (декабрь).

95. Уемов А.И. Системы и системные исследования // Проблемы методологии системного исследования. -М., 1970.

96. Урсул А.Д. Природа информации. Философский очерк. -М., 1968.

97. У. Росс Эшби. Конструкция мозга. Происхождение адаптивного поведения. М., 1964.

98. Франк Э. Выработка критерия оценки эффективности работы полиции проблема, имеющая мировое значение / Перевод СИФ Академии № 261. - М.: Академия управления МВД России, 1975.

99. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью (теоретические и правовые проблемы). Омск, 1997. С. 10.

100. Цвылев Р.И. Предисловие к книге «На пути к цивилизованному рыночному хозяйству». М., 1997.

101. Шелякин Н.Д. и др. Формирование и реализация стратегий в системе органов внутренних дел: Монография / Под ред. Н.Д. Шелякина. М., 2006.

102. Шеннон Р. Имитационное моделирование систем искусство и наука.-М., 1978.

103. Шляпочников А.С., Забрянский Г.В. Выявление латентной преступности // Сов. гос-во и право. 1971. № 5.

104. Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности. М.,1992.

105. Эффективность уголовно-правовых мер борьбы с преступностью / Под ред. Б.С. Никифорова. М., 1968.

106. Эффективность применения уголовного закона. М., 1973.

107. Эффективность правосудия и проблема устранения судебных ошибок. Ч. 1. -М., 1975.

108. Эффективность действия правовых норм / Под ред. А.С. Пашкова и др. Л.: ЛГУ, 1977.

109. Эффективность правовых норм / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.И. Никитинского, И.С. Самощенко. М., 1980.

110. I. Учебники, учебные пособия, лекции, диссертации, авторефераты

111. Административное право. -М., 1968.

112. Андриасов А.Г. Организационные Реформации в органах внутренних дел: управленческие и правовые средства предупреждения и устранения: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2007.

113. Анисимков В.М. Проблема оценки эффективности деятельности ИТК: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. -М., 1981.

114. Багдасарян В.Х. Причина и цель: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Ереван, 1968.

115. Берекашвили Л.Ш. Основы теории и практики научной разработки интегративной оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по раскрытию и профилактике преступлений: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. М., 1981.

116. Благоразумный А.А., Коробов В.Б. Организация общественных связей органов внутренних дел. М.: Академия управления МВД России, 2003.

117. Веснин В.Р. Менеджмент для всех. М., 1994.

118. Веснин В.Р. Основы менеджмента. М., 1996.

119. Годунов А.А. Социально-экономические проблемы управления социалистическим производством. М., 1975.

120. Городецкий П.Г. Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук. -Рязань, 2002.

121. Иванов Н.Н. Оценка эффективности управленческой деятельности органов внутренних дел. М.: Академия МВД РФ, 1993.

122. Иванов Н.Н. и др. Методика оценки деятельности горрайорганов внутренних дел (для руководящих аппаратов МВД, УВД). М., 1996.

123. Игнатов В.Г., Албастова Л.Н. Теория управления. М.-Ростов/н-Дону, 2006.

124. Ипакян А.П. Оперативная обстановка: методологические вопросы моделирования. М., 1982.

125. Ипакян А.П., Капорцев А.Г. Управленческое решение. Алгоритм его выработки и реализации: Лекция. -М., 1998.

126. Милънер Б.З. Теория организации. М., 2001.

127. Моргачев С.С. Менеджмент и его использование в управленческой деятельности органов внутренних дел: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2003.

128. Перевозчиков О.В. Оценка эффективности управленческой деятельности ОВД. -М.: Академия управления МВД России, 1998.

129. Пучков А.П. Аналитическая функция в механизме совершенствования управления органами внутренних дел: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2006.

130. Роша А.Н. Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения (зарубежный опыт). М.: Академия МВД СССР, 1991.

131. Савинов А.Г. Методические основы анализа управленческой деятельности. М.: Академия МВД России, 1996.

132. Социальный менеджмент. М., 2000.

133. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. -М.: Академия МВД СССР, 1990.

134. Теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996.

135. Уткин В.Е. Оценка эффективности управленческой деятельности аппаратов МВД, УВД субъектов Российской Федерации. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 2000.

136. Фролов Ю.А. Социально-правовое мышление сотрудников органов внутренних дел: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Ростов/н-Дону, 1997.

137. Шелякин Н.Д. Организация правоохранительной деятельности: Уч. пособие. М.: МСУ, 2007.

138. Яськов Е.Ф. Становление, формирование и проблемы дальнейшего развития науки управления органами внутренних дел: Уч. пособие. -М.: Академия МВД России, 1996.

139. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: Словарь справочник. -М.: Академия управления МВД России, 1997.1.. Справочная литература

140. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1968.

141. Философский словарь. -М., 1975.