АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления, по гражданскому праву России»
На правах рукописи
ООЗАЬЬ 1=> (
-Г'/' I'-
СЕВАСТЬЯНОВА ЮЛИЯ ВЛАДИМИРОВНА
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ОРГАНАМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ПО ГРАЖДАНСКОМУ ПРАВУ РОССИИ
Специальность 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2009
~ з ДЕК 2009
003486197
Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Волгоградская академия государственной службы» на кафедре гражданско-правовых дисциплин.
Научный руководитель: кандидат юридических наук, профессор
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Волгоградский
государственный университет»
Защита диссертации состоится 18 декабря 2009 г. в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 502.006.15 в Федеральном
профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, д. 84, 1-й учебный корпус, ауд. 2283.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки
Официальные оппоненты:
Медведев Михаил Федорович доктор юридических наук, профессор Рыбаков Вячеслав Александрович кандидат юридических наук, Копьев Алексей Владимирович
государственном образовательном учреждении высшего
РАГС.
Автореферат разослан 18 ноября 2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
В.В.Зайцев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Государство как древнейший правовой институт во все времена было в центре научных исследований. Мы находим высказывания, в которых оно сравнивалось с «деспотом, который давит и губит людей». Подобные воззрения на природу государства были вызваны, в том числе тем, что долгое время господствовал принцип безответственности властных структур. Возможно, поэтому проблема ответственности государства, начиная с середины XIX в., является одной из наиболее спорных и острых. В советской правовой литературе вопрос возмещения вреда, причиненного незаконными действиями власти, был недостаточно разработан, а соответствующее законодательство развивалось непоследовательно и противоречиво. Вследствие экономических и политических преобразований в России в конце прошлого века законодательство, регулирующее возмещение внедоговорного вреда, причиненного актами власти, обновилось. Законы, включая Конституцию Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, как и иные нормативные акты, должны отвечать одному из главных требований, предъявляемых к правовому источнику, - быть четкими, ясными и недвусмысленными, без каких-либо противоречий и издержек. Между тем правовые нормы, регулирующие отношения по возмещению вреда, причиненного властными действиями (бездействием), находятся в разных нормативных актах, регулируют исследуемые деликтные отношения с разной степенью детализации и не всегда единообразно. Поэтому в случае причинения вреда, действием правовых актов властных структур, потерпевшей стороне сложно, а иногда и невозможно восстановить
справедливость. В Конституционный суд РФ поступает 15-17 тыс. жалоб в год. И хотя не все жалобы подведомственны Конституционному суду, но за каждым постановлением - если речь идет о признании неконституционным того или иного закона - стоят порой тысячи дел, которые разрешаются в пользу граждан, отмечает В. Зорькин. В периодической печати неоднократно сообщалось, что почти 20% правовых актов, принятых государственными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в той или иной степени не соответствует федеральному законодательству. В связи с этим в судах общей юрисдикции ежегодно рассматриваются десятки тысяч жалоб на действия (бездействие) должностных лиц и государственных органов, количество их неуклонно возрастает. Страсбургский суд ежегодно получает от россиян до 20 тыс. исков, что составляет 22 % от общего количества дел, рассматриваемых этим судом. Российское государство выплачивает нашим согражданам значительные суммы по искам удовлетворенным Европейским судом по правам человека. Причины массовых нарушений со стороны власти многообразны: правовые пробелы в регулировании исследуемых отношений; наличие подзаконных нормативных правовых актов, фактически блокирующих действие Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ; специфика соотношения общих и специальных норм, регулирующих ответственность за вред, причиненный актами власти, в результате которой даже от самого квалифицированного юриста требуется истинная изобретательность в попытке истолковать эти нормы. Как следствие, отсутствует единообразная практика их применения. Таким образом, теоретическое исследование проблем возмещения вреда, причиненного незаконными действиями власт-
ных субъектов, имеет существенное значение не только для развития и совершенствования законодательства в этой области общественных отношений, но и для формирования единообразной практики его применения, что, в конечном итоге, должно обеспечить быстрое и эффективное восстановление, защиту прав потерпевших от незаконных действий (бездействия) властных органов. Несмотря на то, что проблема ответственности за вред, причиненный при осуществлении властной деятельности в России, становилась предметом монографических исследований в дореволюционный период, советское время, и на современном этапе развития российского общества, исследования ученых первых двух этапов, имея высокий теоретический уровень, в ряде случаев потеряли свое значение. Часть исследований содержит положения, носящие дискуссионный характер и поэтому требующие дальнейшего обсуждения. В целом в гражданское законодательство, регулирующее возмещение вреда, причиненного властными органами, регулярно вносятся изменения и дополнения, что предопределяет необходимость постоянного анализа соответствующих правоотношений, с целью выявления пробелов в правовом регулировании и разработки предложений по совершенствованию правовых норм, регулирующих ответственность за вред, причиненный властными актами, чем и объясняется выбор темы диссертации: «Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления, по гражданскому праву России».
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие вследствие причинения вреда гражданам и юридическим ли-
цам органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами по гражданскому праву России.
Предметом исследования является правовой механизм применения нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по возмещению вреда и регламентирующих вопросы гражданско-правовой ответственности властных органов и их должностных лиц по деликтным обязательствам.
Цель работы состоит в том, чтобы, руководствуясь действующим гражданским законодательством, судебной практикой, выводами и предложениями, содержащимися в научной литературе, провести комплексный анализ правового регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного органами государственной власти, местного самоуправления, а также их должностными лицами по гражданскому праву России, на этой основе разработать предложения по совершенствованию гражданского законодательства, регулирующего исследуемые отношения, и установлению единообразной практики его применения.
Поставленная цель потребовала решения следующих задач:
— изучить и обобщить научный материал по теме исследования, определить степень ее разработанности;
— проанализировать развитие института гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный Советским и Российским государством;
— изучить соотношение общих и специальных правовых норм, регулирующих обязательства вследствие причинения вреда органами государственной власти, местного самоуправления, а также их должностными лицами;
— выявить правовую природу, отраслевую принадлежность ответственности за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления, судебно-следственными органами, а также за вред, причиненный жертвам политических репрессий в годы советской власти;
— определить субъектный состав обязательств по возмещению вреда, причиненного властными органами и их должностными лицами;
— изучить общее основание наступления юридической ответственности, также выявить специальные условия, при которых наступает ответственность за вред, причиненный властными органами по ст. 1069ГКРФ;
— исследовать порядок возмещения вреда, причиненного актами власти;
— установить особенности возмещения вреда, причиненного судебно-следственными органами;
— разработать научно обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию, упорядочиванию норм, регулирующих возмещение вреда, причиненного актами власти, и преодолению пробелов-в законодательном регулировании исследуемых отношений.
Методологическая, теоретическая и эмпирическая основы диссертационного исследования. В процессе исследования были использованы такие общие методы научного познания, как диалектический, исторический, системный, логический, сравнительный. Кроме того, применялись частно-научные методы, такие как формально-
юридический, метод сравнительного правоведения. На их основе были проведены анализ и обобщение научных, нормативных и практических материалов, обоснованы теоретические положения, сделаны выводы.
При написании диссертации были использованы труды отечественных ученых цивилистов дореволюционного, советского и современного российского периода: Т.Е. Абовой, М.М. Агаркова, К.Н. Анненкова,
A.M. Белякова, С.А. Беляцкина, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся,
B.В. Витрянского, О.С. Иоффе, Я.Я. Кайль, O.A. Красавчикова,
A.П.Куна, Н.И., Н.И. Лазаревского, Н.С.Малеина, И.А. Минакова, Ми-рошниковой, О.В. Михайленко, Т.Н. Нешатаевой, J1.A. Новоселовой,
B.Т. Нора, К.П. Победоносцева, В.В. Попова, В.А. Рахмиловича, А.Н. Савицкой, Ю.Н. Садикова, И.С. Самощенко, Н.Р. Скобычкиной,
B.Л. Слесарева, Е.А. Суханова, И.А. Тактаева, Ю.К. Толстого,
C.Б.Цветкова, Е.А. Флейшица, Е.П. Чорновола, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева, К.Б. Ярошенко и др.
Нормативно-правовую и эмпирическую основу диссертационного исследования составили Конституция РФ, международные конвенции и договоры, Гражданский кодекс РФ, иные федеральные законы, регулирующие гражданские правоотношения, а также другие нормативные акты, содержащие нормы гражданского права.
Кроме того, были изучены законодательство дореволюционной России, законодательство СССР, а также судебная практика, обобщения и обзоры высших судебных органов РФ.
Научная новизна исследования заключается в комплексном исследовании проблем возмещения вреда, причиненного незаконными актами государственных органов, органов местного самоуправления, в
том числе правоохранительных органов и суда, а также учтены правовые позиции, выраженные Европейским судом по правам человека. В работе представляет интерес исследование соотношения общих и специальных норм одного и того же уровня гражданского законодательства, что позволило разграничить правоотношения, возникшие вследствие причинения вреда материально-техническими действиями должностных лиц, от правоотношений, возникших вследствие совершения этими же лицами незаконных актов, носящих властный характер. Во взаимосвязи рассматриваются нормы Гражданского кодекса РФ и Уголовного процессуального кодекса РФ, касающиеся возмещения вреда, причиненного потерпевшему вследствие незаконных деяний правоохранительных органов и суда. В диссертации обосновывается гражданско-правовая природа отношений по возмещению вреда, причиненного жертвам политических репрессий со стороны советского государства, и необходимость восстановления их прав на современном этапе в полном объеме.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые на защиту:
1. В результате проведенного анализа сделан вывод о том, что право на возмещение вреда, причиненного незаконным деянием государственного органа или органа местного самоуправления, возникает только в том случае, если данная незаконность установлена в судебном порядке. Указанный вывод предопределяется презумпцией законности, которая действует в отношении любого властного акта до тех пор, пока не будет доказано его незаконность.
2. В диссертации обосновывается мнение о том, что под несоответствующими закону или иному правовому акту актами государственных органов, органов местного самоуправления, упомянутые в ст. 1069 Гражданского кодекса РФ, следует понимать как нормативно-правовые, так и ненормативные правовые акты, но только в том случае, если последние содержат признаки нормативно правовых. Указанный вывод находит подтверждение в практике, сформированной арбитражными судами Российской Федерации, которые регулярно признают такие ненормативные правовые акты как письма Министерства Финансов РФ недействующими полностью или в части, в случаях, если последние содержат признаки нормативного правового акта и не соответствуют закону.
3. В работе сформулировано и аргументировано авторское понятие должностного лица применительно к отношениям по возмещению вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Под должностным лицом в исследуемых отношениях понимается лицо, наделенное в установленном порядке административно-управленческими функциями, связанные с реализацией властных полномочий, и пользующийся правом совершать в осуществление этих функций акты, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются определенные правовые отношения.
4. Для обеспечения интересов лица, которому в судебном порядке присуждены денежные суммы в счет возмещения вреда, причиненного властным органам, автором обосновывается вывод о том, что проценты за пользование чужими денежными средствами на основании статьи 395
Гражданского кодекса РФ могут быть взысканы с казны соответствующего публично-правового образования в пользу потерпевшего в случае несвоевременного исполнения указанного судебного акта. Вывод основан, в том числе на правовых позициях Европейского суда по правам человека, согласно которым государство-ответчик в случае несвоевременной выплаты денежной компенсации, присужденной потерпевшему Страсбургским судом, обязано начислять проценты на сумму просроченного платежа за весь период неисполнения
5. В диссертации обосновывается вывод о том, что причшштелями вреда по ст. 1069 Гражданского кодекса РФ являются как государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица, так и субъекты, которые хотя не является органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, однако осуществляют полномочия, которые по своей природе относятся к функциям государственной власти. В качестве примера в работе приводится Центральный банк РФ, который не является государственным органом или органом местного самоуправления, однако нормотворче-ские полномочия которого предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных правил, распространяющие на неопределенный круг лиц и подлежащие неоднократному применению.
6. В диссертации на основании обобщения и анализа судебной практики, сформированной как российскими судами, так и Европейским судом по правам человека, обосновывается вывод о том, отсутствие или недостаточность бюджетных средств, механизмов, сроков, условий, источников финансирования не является основанием освобождения от
обязанности по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. В случае, если соответствующее решение суда, которым потерпевшему присуждены денежные суммы, осталось неисполненным по вышеперечисленным основаниям, кредитор имеет право на возмещение имущественного и нематериального вреда, являющегося следствием данного бездействия должника.
Научная и практическая значимость работы заключается в том, что выводы, научные положения и закономерности, сформулированные автором, позволят углубить теорию российского гражданского права и могут быть использованы при проведении дальнейших научных изысканий в области возмещения вреда, причиненного властными актами. Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы, содержащиеся в ней, будут способствовать совершенствованию действующего российского законодательства, регулирующего исследуемые отношения. Полученные результаты могут быть использованы специалистами в сфере гражданского права, в научных исследованиях и при преподавании ряда гражданско-правовых дисциплин, а также в правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданско-правовых дисциплин ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». Положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в одиннадцати научных статьях, в том числе четыре статьи в изданиях, рекомендованных ВАК для опубликования основных научных результатов диссертаций. Поло-
жения и выводы научного исследования использовались диссертантом в его практической деятельности.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающие семь параграфов, заключения и списка источников и литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы исследования, состояние научной разработанности темы, излагаются предмет, цели и задачи, методологическая основа, раскрываются научная новизна и практическая значимость, приводятся основные положения, выносимые на защиту, представлены результаты апробации проделанной работы.
Глава первая «Общие положения об ответственности за вред, причиненный актами власти» включает в себя четыре параграфа и начинается параграфом «Формирование законодательства об ответственности за вред, причиненный актами власти», который представляет собой историко-правовое исследование, направленное на выявление и рассмотрение исторических предпосылок и проблем развития правоотношений, возникающих вследствие причинения вреда властными органами. В дореволюционной России общим принципом выступала личная имущественная ответственность должностных лиц за причинение вреда при осуществлении властной деятельности. В законодательстве того времени было сделано все для того, чтобы эта ответственность не являлась особо ощутимой для должностных лиц. В послереволюционный период были приняты нормативные акты, регулирующие возмещение вреда, причиненного властными действиями. Эти акты в силу своей малочисленности, и регулирования узкого круга общественных
отношений, законодательно эффективной защиты нарушенных прав обеспечить не могли. Современное законодательство о возмещении вреда, причиненного органами власти, начало формироваться только в шестидесятых годах двадцатого века. Хотя в целом советское законодательство об ответственности властных органов было несовершенно, можно выделить следующие положительные правовые достижения: 1) Замена принципа «личной ответственности должностного лица», свойственного дореволюционному законодательству, на более прогрессивный, согласно которому ответственность за вред, причиненный незаконными служебными действиями должностного лица, несет учреждение, в котором это должностное лицо работает. 2) Выработанное наукой принципиальное положение о том, что внедоговорной вред, причиненный органами власти, возмещается по особым правилам, отличным от правил, регулирующих возмещение вреда, причиненного этими же органами в сфере хозяйственно-технической. Подобное разграничение сфер и соответственно правил возмещения вреда, причиненного публично-правовыми образованиями, является одним из принципов современного российского деликтного права. 3) Закрепление на законодательном уровне ответственности судебно-следственных органов за причиненный вред.
Второй параграф «Соотношение общих и специальных правовых норм, регулирующих отношения при возмещении вреда, причиненного властными органами» посвящен комплексному анализу такого соотношения. Прежде чем перейти к основаниям и условиям возмещения вреда, причиненного властными актами, диссертантом была проанализирована судебная практика в части применения общих и специ-
альных норм, регулирующих исследуемые отношения. В результате сделан вывод о том, что нередко суды ошибочно полагают, что статья 1069 ГК РФ регулирует возмещение вреда, причиненного материально-техническими деяниями должностных лиц властных органов, а статья 1068 ГК РФ - возмещение вреда, причиненного властными актами этих же должностных лиц. В работе аргументировано, что судебные ошибки совершаются вследствие неправильного понимания соотношения указанных правовых норм. В ст. 1064 ГК РФ установлены общие основания деликтной ответственности. Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, совершающие акты власти, находятся в трудовых (служебных) отношениях с учреждениями, осуществляющими функции органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому на исследуемые отношения распространяется действие ст. 1068 ГК РФ, которая является общей по отношению к ст. 1069, 1070, 1071 ГК РФ, поскольку данные нормы действуют в качестве специальных, т.к. ими обязательство по возмещению вреда, причиненного работником юридического лица (властного органа), урегулированы иначе, чем отношения того же рода, - общей нормой (ст. 1068 ГК РФ). Следовательно, при возмещении вреда, причиненного властными органами, следует сначала применять общие положения, предусмотренные ст. 1064 и 1068 ГК РФ, а затем специальные нормы ст. 1069,1070, 1071 ГК РФ в той части, в которой исследуемые отношения урегулированы иначе специальными нормами одного и того же уровня в иерархии гражданского законодательства. При этом если вред причинен должностным лицом властного органа в результате хозяйственной, технической, организационной деятельности, то он подлежит возмещению по прави-
лам ст. 1068 ГК РФ, если в области административного управления, то -по правилам ст. 1069 ГК РФ.
Особое внимание уделено исследованию правовых возможностей взыскания убытков с должностного лица властного органа, незаконными деяниями которого нарушены права потерпевшего. В связи, с чем анализируется соотношение п.1 ст. 1081 ГК РФ, в котором закреплено право регресса работодателя к своему работнику, с иными правовыми нормами. Анализ норм, регулирующих право регресса к лицу, причинившему вред, на наш взгляд, позволяет сделать вывод об отсутствии достаточных оснований для рассмотрения упомянутого правоотношения как гражданского регрессного обязательства. Поскольку, во-первых, действия работника по исполнению своих трудовых (служебных, должностных) обязанностей есть действия самого работодателя. И поэтому, если признать право юридического лица, возместившего вред, предъявить гражданское регрессное требование к своему работнику, то придем к выводу, что работодатель предъявляет требование к самому себе, поскольку на основании ст. 402 Гражданского кодекса РФ действия работника при исполнении своих трудовых обязанностей есть действия самого работодателя. Во-вторых, ненадлежащее исполнение работником служебных обязанностей, приведшее к причинению вреда, является нарушением обязанности по трудовому договору. Ответственность работодателя за вред, причиненный его работником по ст. 1068 Гражданского кодекса РФ, и материальная ответственность работника за материальный ущерб, нанесенный работодателю, - два самостоятельных правоотношения, урегулированные различными отраслями права (гражданского и трудового). Поэтому нельзя применять гражданское per-
рессное обязательство к отношениям, урегулированным нормами трудового права, поскольку гражданское и трудовое право основываются на различных принципах, выполняют неодинаковые функции.
Третий параграф первой главы «Понятие и основание ответственности по обязательствам вследствие причинения вреда властными органами» посвящен исследованию условий (элементом) состава гражданского правонарушения с учетом особенностей, предусмотренных ст. 1069 ГК РФ. Сделан вывод о том, что наиболее специфичным условием (элементом) состава гражданского правонарушения, влекущего ответственность по ст. 1069 ГК РФ, является противоправность поведения причинителя вреда. Так законодательство об обязательствах вследствие причинения вреда построено по системе генерального деликта, суть которого в том, что причинение вреда другому лицу признается противоправным. Напротив, действия (бездействие) властных структур и их должностных лиц при осуществлении административного управления обществом предполагаются правомерными. Незаконность таких действий (бездействия) должна быть доказана потерпевшим. Учитывая системную взаимосвязь ст. 1069 ГК РФ со ст. 13 ГК РФ, главами 23, 24 АПК РФ, 24,25 ГПК РФ в работе аргументируется положение, согласно которому для того чтобы возместить вред, причиненный властным актом, необходимо преодолеть презумпцию законности, действующую в отношении такого акта, для этого следует признать его незаконным в судебном порядке.
В результате исследования такого условия (элемента) состава гражданского правонарушения как вред, сделан вывод о том, что гражданско-правовой принцип возмещения вреда в полном объеме предпо-
лагает, в том числе, возможность начисления процентов за пользование чужими денежными средствами по ст. 395 ГК РФ на суммы, присужденные судом потерпевшему в счет возмещения вреда, причиненного актов власти, но не выплаченные ему своевременно. В работе проанализирована практика российских судов, которые, как правило, отказывают потерпевшему во взыскании процентов по ст. 395 ГК РФ по указанной категории дел. Автором обобщены и классифицированы указанные аргументы судов, при этом критическое рассмотрение позиций судебных органов позволило сделать вывод о необходимости применения ст. 395 ГК РФ как механизма симулирующего государство к эффективному и оперативному исполнению судебных актов. Позиция диссертанта основана, в том числе, на практике Европейского суда по правам человека, согласно которой государство-ответчик в случае несвоевременной выплаты денежной компенсации, присужденной потерпевшему этим судом, обязано начислять проценты на сумму просроченного платежа за весь период неисполнения.
Следует отметить, что советским законодательством не была предусмотрена ответственность за вред, причиненный нормативными правовыми актами властных структур. В статье 1069 ГК РФ впервые специально указано, что вред возмещается потерпевшему, в том числе, в результате принятия не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления. Как правило, в случае, если правовой акт содержанию признаки нормативно-правового акта, но по форме и порядку принятия таковым не является, то суды отказывают в признании его несоответствующим закону или иному правовому акту, как следствие судебные органы
вместо разового признания такого акта недействующим вынуждены многократно рассматривают одни и те же аргументы потерпевших, изложенные в разных актах и решениях. В результате проведенного в работе анализа действующего законодательства, судебной практики сделан вывод о том, что под несоответствующими закону или иному правовому акту актами государственных органов, органов местного самоуправления, упомянутые в ст. 1069 Гражданского кодекса РФ, следует понимать как нормативно-правовые, так и ненормативные правовые акты, но только в том случае, если последние содержат признаки нормативно правовых. Указанный вывод находит подтверждение в практике, сформированной арбитражными судами Российской Федерации, которые регулярно признают такие ненормативные правовые акты как письма Министерства Финансов РФ недействующими полностью или в части, в случаях, если последние содержат признаки нормативного правового акта и не соответствуют закону
В четвертом параграфе «Участники (субъектный состав) правоотношения но возмещению вреда, причиненного актами власти» в результате сравнительного анализа содержания ст. 1069 ГК РФ с аналогичными статьями Гражданских кодексов 1922-го и 1964-го годов сделан вывод об изменении субъектного состава правоотношения по возмещению вреда, причиненного актами власти, в том числе в ст. 1069 ГК РФ расширен круг потерпевших: наряду с гражданами теперь выступают и юридические лица. Субъектами ответственности по ст. 1069 ГК РФ являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также их должностные лица. На практике возникают ситуации, когда субъекты, не являющиеся государственными органами,
органами местного самоуправления, фактически наделены полномочиями по административному управлению обществом, в том числе по изданию актов, создающих, изменяющих, прекращающих правоотношения для неопределенного круга лиц. Так, Центральный банк РФ обладает публично-правовыми полномочиями, но к числу государственных органов, органов местного самоуправления не отнесен. Поэтому потерпевшие от незаконных актов властного характера, принимаемых Центральным банком РФ, лишены возможности возместить причиненный им вред по правилам ст. 1069 ГК РФ. Безусловно подобная ситуация нарушает основополагающие принципы гражданского права, в том числе принцип возмещения вреда потерпевшему в полном объеме. Учитывая необходимость восстановления прав потерпевших от незаконных актов, совершенных субъектами, не являющиеся властными органами, но наделенные функциями по административному управлению обществом, в работе сделан вывод о том, что причинителями вреда по ст. 1069 Гражданского кодекса РФ могут быть как государственные органы, органы местного самоуправления, их должностные лица, так и субъекты, которые хотя не является органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, однако, осуществляют полномочия, которые по своей природе относятся к функциям государственной власти.
Анализ действующего законодательства, судебной практики позволил выявить пробел в регулировании исследуемых отношений, в части отсутствия понятия должностного лица применительно к ст. 1069 ГК РФ. В результате изучения определений должностного лица, сформулированные в иных отраслях права, сделан вывод о том, что к иссле-
дуемым правоотношениям указанные определения не могут быть применены. В результате в работе выработано и предложено авторское понятие должностного лица применительно к ст. 1069 ГК РФ - лицо, наделенное в установленном порядке административно-управленческими функциями, связанные с реализацией властных полномочий, и пользующийся правом совершать в осуществление этих функций акты, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются определенные правовые отношения.
В главе второй «Специальные правила возмещения вреда, причиненного незаконными актами властных субъектов» исследуются названные правила. В первом параграфе «Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов и суда незавиашо от вины их должностных лиц» анализируется правовая природа указанных правоотношений. С учетом того, что правовые нормы, регулирующие деликтную ответственность судебно-следственных органов, расположены как в Гражданском кодексе РФ, Уголовно-процессуальном кодексе РФ, иных актах, одни ученые (Т.А. Алмазова, Т.Б. Безлепкин, А.А, Подопригора) придерживаются уголовно-процессуальной природы данных правоотношений, другие (Т.М. Медведева и др.) - цивилистической. По мнению диссертанта, имущественная обособленность и самостоятельность участников данных правоотношений, позволяет говорить об их гражданско-правовом характере. В первом параграфе изучены порядок и способы реабилитации прав потерпевших, которым причинен вред в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу
или подписки о невыезде, незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности. В результате проведенного исследования автором сделан вывод о том, что вышеперечисленные незаконные деяния не только нарушают материальные права потерпевших, но и причиняется вред наиболее уязвимым нематериальным благам - жизни, здоровью, чести, достоинству, именно поэтому законодатель в этих случаях закрепил принцип ответственности правоохранительных органов и суда независимо от вины их должностных лиц.
Особое внимание уделено исследованию вопроса соотношения оснований, предусмотренных п.1 ст. 1070 ГК РФ и влекущих ответственность правоохранительных органов и суда независимо от вины их должностных лиц, с основаниями, предусмотренными главой 18 «Реабилитация» УПК РФ. Так, A.A. Коваленко полагает, что по сравнению со ст. 1070 ГК РФ в ст. 133 УПК РФ предусмотрен более широкий перечень юридических фактов, влекущих ответственность судебно-следственных органов независимо от вины их должностных лиц, поэтому указанная правая норма гражданского законодательства находится в противоречии с положениями уголовно-процессуального законодательства и не должна применяться.
По мнению диссертанта, нормы процессуального права не могут носить материальный характер, нормы уголовно-процессуального законодательства, действуют в части, не противоречащей нормам ГК РФ, т.е. ст. 133 УПК РФ действует в части не противоречащей п.1 ст. 1070
ГК РФ. Поэтому гражданско-правовая ответственность независимо от вины правоохранительных органов и суда наступает на основании незаконных действий, перечисленных в п. 1 ст. 1070 ГК РФ. Однако ряд незаконных деяний, такие как незаконное задержание и незаконное применение принудительных мер медицинского характера, хотя и не предусмотрены в п.1 ст. 1070 ГК РФ, но по силе оказываемого негативного воздействия на личность потерпевшего тождественны тем незаконным властным актам, которые перечислены в указанной правовой норме. Так Конституционный суд РФ высказал позицию, согласно которой положение лица, задержанного в качестве подозреваемого и помещенного в условия изоляции, по своему правовому режиму, степени применяемых ограничений и претерпеваемых в связи с этим ущемлений его прав и свобод тождественно положению лица, в отношении которого содержание под стражей избрано в качестве меры пресечения. В связи с этим автором сделан вывод о необходимости дополнения случаев наступления ответственности независимо от вины должностных лиц правоохранительных органов и суда путем расширения перечня п.1 ст. 1070 ГК РФ и включения в него таких оснований как незаконное задержание и незаконное применение мер медицинского характера.
Параграф второй «Особенности возмещение вреда, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов и суда при наличии вины их должностных лиц». Ответственность за незаконные действия правоохранительных органов и суда, перечень которых приведен в п.1 ст. 1070 ГК РФ, возникает независимо от вины должностных лиц данных органов. Что же касается вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу иной незаконной деятельностью правоохрани-
тельных органов, помимо указанной в п.1 ст. 1070 ГК РФ, то он возмещается согласно правилам п.2 ст.1070 ГК РФ в порядке, предусмотренном ст. 1069 ГК РФ, по которой ответственность наступает при установлении полного состава гражданского правонарушения, включая субъективное основание - вину правонарушителя. Исключение из этих правил установлено для возмещении вреда, причиненного при осуществлении правосудия. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу. Продолжительное время под правосудием понимали любые действия суда, поэтому, применяя данную норму, суды полагали, что «при отсутствии вступившего в законную силу приговора в отношении судьи иски к государству о возмещении вреда не подлежат удовлетворению». Подобная позиция большинства судов не соответствовала провозглашенному в ст.1 ГК РФ принципу юридического равенства участников гражданского правоотношения, а также нарушала положения ст. 53 Конституции РФ. Освобождение государства от ответственности по п.2 ст. 1070 ГК РФ обосновывалось тем, что «легального определения терминов "осуществление правосудия" и собственно "правосудие" в российском законодательстве нет». Конституционный суд РФ в постановлении от 25.01.2001 г. №1-П дал официальное толкование понятия «осуществление правосудия». Исходя из конституционно-правового смысла положения, содержащегося в п.2 ст.1070 ГК РФ, под осуществлением правосудия следует понимать не все судопроизводство, а лишь его часть, которая заключается в принятии судебных актов, разрешающих спор по существу. Судебные акты, которые принимаются в гражданском судопроизводстве, но не разрешают дела по существу,
понятием «осуществление правосудия» не охватываются. В таких случаях, в том числе в случае противоправного деяния судьи, не выраженного в судебном акте, разрешающим спор по существу, (нарушение разумных сроков судебного разбирательства иное нарушение процедуры), обязательным условием наступления ответственности за вред, причиненный этим правонарушением, является виновность судьи, которая устанавливается не только приговором суда, но и иным судебным решением. В этом случае ответственность наступает по правилам ст. 1069 ГК РФ, на основании полного состава гражданского правонарушения. К сожалению, анализ российской судебной практики, сформированной после принятий Конституционным Судом РФ вышеуказанного постановления, показал что даже, несмотря на разъяснения Конституционного суда РФ, потерпевшие от незаконных судебных деяний, которыми спор не был разрешен по существу, как и ранее не могут добиться справедливости, поскольку суды до сих пор полагают, что иск к судье может быть заявлен только в случае, если вина судьи установлена вступившим в законную силу приговором суда. Если же такой приговор отсутствует, то в принятии искового заявления к производству отказывается1. Подобные позиции судов демонстрируют правовую проблему, связанную с неисполнением постановлений Конституционного Суда РФ, которая хотя в предмет настоящего исследования не входит, но в любом случае должна быть решена, в том числе путем создания эффективных механизмов, позволяющих привлекать к ответственности субъектов не исполняющих акты Конституционного Суда РФ.
1 Определение Верховного Суда РФ от 29.09.2009 г. №5-Г09-82//СПС «Консультант-Плюс»
В третьем параграфе главы второй раскрыты проблемы, возникающие при «Возмещение вреда, причиненного лицам, незаконно репрессированным по политическим мотивам в годы советской власти». Долгие годы по отношению к российскому народу царили произвол и беззаконие со стороны Советского государства, выразившиеся в массовых политических репрессиях. Официально произвол был осужден Федеральным законом от 18 октября 1991 г. «О реабилитации жертв политических репрессий». Правила, закрепленные в этом законе, в значительной степени отличаются от общих принципов современного гражданского права, устанавливающих возмещение вреда в полном объеме. В законе предусмотрена ограниченная, «посильная» для государства компенсация:
1) лицам, подвергшимся репрессиям в виде лишения свободы, помещения на принудительное лечение в психиатрические лечебные учреждения, на основании документов о реабилитации органы социальной защиты населения по месту жительства потерпевшего выплачивают единовременную денежную компенсацию в размере не более 10 тыс. рублей;
2) наследники не имеют права на получение указанной единовременной денежной компенсации, за исключением случаев, когда компенсация на момент смерти наследодателя уже начислена (ст. 15 Закона «О реабилитации жертв политических репрессий»);
3) размер денежной компенсации утраченного имущества ограничен для движимого имущества - 4 тыс. рублей, для недвижимого -10 тыс. рублей. В случае, когда факт конфискации, изъятия или выхода имущества из владения иным путем установлен, но отсутствуют или ут-
рачены документы о характере, состоянии и количестве этого имущества, выплачиваются денежные компенсации в размере 4 тыс. рублей за имущество без жилых домов или 10 тыс. рублей за все имущество, включая жилые дома, при этом круг наследников этой денежной компенсации ограничен только наследниками первой очереди (ст. 61.1 Закона «О реабилитации жертв политических репрессий»);
4) реабилитированным возвращаются в натуре жилые дома только при условии, что эти дома необходимы им и членам их семей для постоянного проживания, в случае освобождения занимаемых реабилитированными лицами жилых помещений в домах государственного жилого фонда (п.9 Положения «О порядке возврата гражданам незаконно конфискованного, изъятого или вышедшего иным путем из владения в связи с политическими репрессиями имущества, возмещения его стоимости или выплаты денежной компенсации»),
5) не разграничиваются формы возмещения морального и материального вреда. Сумма морального и/или материального вреда не может превышать 10 тыс. рублей.
Конституционный суд в разное время высказал две противоположенные позиции по указанному вопросу. В первом случае, признавалось, что Закон «О реабилитации жертв политических репрессий» содержит определенные упрощенные процедуры возмещения прав незаконно репрессированным, но это не исключает применения к этим отношениям гражданско-правового законодательства. Во втором случае суд пришел к выводу, что Закон «О реабилитации жертв политических репрессий» носит публично-правовой, а не гражданско-правовой характер, следовательно, этот акт по своему действию существенно отличает-
ся от общего гражданско-правового регулирования. Анализ правовой природы исследуемых отношений позволил сделать вывод, что институт возмещения вреда, причиненного жертвам политических репрессий, своей непосредственной и главной целью имеет восстановление прав потерпевшего, что свойственно именно гражданско-правовому виду юридической ответственности. Эти правоотношения характеризуются юридическим равенством субъектов. Поэтому в работе отстаивается позиция, согласно которой ответственность за вред, причиненный жертвам политических репрессий, имеет гражданско-правовую природу. В связи с этим сделан вывод о необходимости восстановления прав жертв политических репрессий в соответствии с гражданско-правовым принципом возмещения вреда в полном объеме и внесения соответствующих изменений в Закон «О реабилитации жертв политических репрессий» .
В заключении формулируются общие выводы по теме диссертационного исследования.
По теме диссертации опубликованы следующие работы: Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК России
1. Севастьянова, Ю. В. Правовые проблемы признания лица субъектом ответственности по ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации / Ю. В. Севастьянова // Омский науч. вестн. — 2006. — № 5(40). — С.81— 82.-0,2 п.л.
2. Севастьянова, Ю. В. Соотношение общих и специальных норм по обязательствам вследствие причинения вреда государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами / Ю. В. Севастьянова // Омский науч. вестн. — 2006. — № 8 (44). — С. 258—261. - 0,3 п.л.
3. Севастьянова, Ю.В. Признание письма властного органа недействующим как условие возмещения причиненного им вреда/ Ю.В. Севастьянова// Адвокат. - 2008. - июль. - С. 101-104. - 0,4 п.л.
4. Севастьянова, Ю.В. О некоторых спорных правовых позициях судов общей юрисдикции по вопросам возмещешде вреда, причиненного властными органами и их должностными лицами/ Ю.В. Севастьянова.// Адвокат. -2009,- сентябрь. - 0,2 п.л.
Статьи в иных изданиях:
5. Севастьянова, Ю. В. Особенности противоправности поведения органов власти и местного самоуправления при возмещении вреда по ст. 1069 ГК РФ / Ю. В. Севастьянова // Реформы в современной России: экономические, социально-политические и правовые аспекты: науч.-
практ. конф.: тез. докл. — Волгоград: Изд-во ВАГС, 2003. — С.117— 120.-0,1 п.л.
6. Севастьянова, Ю. В. Формирование законодательства об ответственности за вред, причиненный актами власти / Ю. В. Севастьянова // Сборник научных работ аспирантов и студентов ВАГС: сб. науч. тр. / ГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». — Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО «ВАГС», 2005. — Вып. 8. — С.155— 162. -0,4 п.л.
7. Севастьянова, Ю. В. Общее и специальное в обязательствах договорных и обязательствах вследствие причинения вреда / Ю. В. Севастьянова // Учен. зап. — Волгоград: Изд-во Волгогр. ин-та экономики, социологии и права, 2005. — Вып. 6. — С. 250— 255. -0,2 п.л.
8. Севастьянова, Ю. В. Правовая природа ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами / Ю. В. Севастьянова // Первые Всероссийские Державинские чтения. Москва, 12 окт. 2005 г.: сб. ст.: в 4 кн. / отв. ред. Е. А. Чефранова. — М.: РПА МЮ РФ, 2005. — Кн. 3: Проблемы частного права. — С. 143 —147. - 0,2 п.л.
9. Севастьянова, Ю. В. Становление советского и основные положения современного российского законодательства об ответственности за вред, причиненный актами власти / Ю. В. Севастьянова // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования: материалы Ме-ждунар. науч.-практ. конф. Москва, 13 окт. 2005 г.: сб.: в 2 т. / отв. ред. И. Э. Звечаровский. — М.: РПО МЮ РФ, 2005. — Т. 1. — С. 351—359. -0,5 п.л.
10. Севастьянова, Ю. В. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный при осуществлении правосудия / Ю. В. Севастьянова // Сборник научных работ аспирантов и студентов ВАГС: сб. науч. тр. / ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». — Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО «ВАГС», 2006. — Вып. 9. — С. 148 — 155. -0,4 п.л.
П. Севастьянова, Ю. В. Правовая природа расходов потерпевшего на представителя по делам о возмещении вреда, причиненного органами власти / ТО. В. Севастьянова // Сборник научных работ аспирантов и студентов ВАГС: сб. науч. тр. / ФГОУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы». — Волгоград: Изд-во ФГОУ ВПО «ВАГС», 2006, —Вып. 10, —С.184 -187.-0,1 п.л.
Автореферат Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Севастьяновой Юлии Владимировны
Тема диссертационного исследования «Ответственность за вред, причиненный органами государственной власти и местного самоуправления, по гражданскому праву России»
Научный руководитель -Медведев Михаил Федорович - кандидат юридических наук, профессор
Изготовление оригинал-макета
Севастьянова Ю.В.
Подписано в печать 16. 11.2009г. Тираж 80 экз.
Усл. п.л.1,4
Отпечатано ОПМТРАГС. Заказ № 529 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
