АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Подбор и аттестация кадров органов внутренних дел»
РАЗУВАЕВА НАТАЛЬЯ ИВАНОВНА
ПОДБОР И АТТЕСТАЦИЯ КАДРОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (административно-правовые и организационные аспекты)
Специальность 12.00.14 - Административное право; административный
процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 п НОЯ 2014
Воронеж-2014
005555330
Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский институт МВД России»
Научный руководитель -
Официальные оппоненты:
Ведущая организация-
кандидат юридических наук, профессор Занина Татьяна Митрофановна
Гришковец Алексей Алексеевич
доктор юридических наук, профессор, старший научный сотрудник сектора административного и бюджетного права ФГБО науки «Институт государства и права Российской академии наук»
Павленко Константин Анатольевич
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского процессуального права Центрального филиала ФГБУ ВПО «Российская академия правосудия» ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)»
Защита состоится «29» декабря 2014 года в 14 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ФБГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10-а, корпус 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета и на сайте университета: http://www.science.vsu.ru/d¡sserinfo&cand=2698.
Автореферат разослан « 3( » октября 2014 года. Ученый секретарь
В.А. Ефанова
диссертационного совета
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. Коренные изменения в социальной, экономической и культурной сферах России конца XX в. настойчиво требовали реформирования государственного аппарата, от эффективности и профессионализма которого в значительной степени зависит успех преобразований. Своеобразным «стержнем» государственного аппарата является корпус государственных служащих. Закономерно поэтому, что политическим руководством страны было принято решение провести масштабную реформу государственной службы. Старт реформе был дан поручением Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 года Пр-2331. В результате его исполнения была подготовлена и утверждена главой государства Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (далее - Концепция). В Концепции была поставлена задача по созданию целостной системы государственной службы России, обеспеченной высококвалифицированными кадрами и позволяющей выстроить эффективный механизм государственного управления, тесно взаимодействующий со структурами гражданского общества.
Министерство внутренних дел традиционно играет ключевую роль не только в правоохранительной системе России, но и в государственном механизме в целом. Поэтому, реформа государственной службы не могла не коснуться органов внутренних дел.
В МВД России коренные преобразования были начаты в ходе реализации указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации». Реформирование МВД России продолжается. В значительной степени преобразования нацелены на улучшение кадрового потенциала ведомства. Проведена внеочередная аттестация личного состава
и существенно обновлены кадры, включая руководящее звено, начато преобразование ведомственного кадрового обеспечения, значительно улучшилась оплата труда и кардинально изменилась система социальной поддержки сотрудников как во время службы, так и после увольнения, оптимизированы функции и организационно-штатное построение системы органов внутренних дел, существенно усовершенствовано нормативное правовое регулирование прохождения государственной службы в органах внутренних дел.
Однако, несмотря на позитивные сдвиги, ситуация с кадрами органов внутренних дел во многом оставляет желать лучшего. Так, только в 2011 году в отношении более чем 3,5 тыс. сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации были возбуждены уголовные дела, в том числе 2,1 тыс. — за совершение должностных преступлений и преступлений против правосудия. По данным Генерального прокурора Российской Федерации ЮЛ. Чайки, только в 2012 году за коррупционные преступления осуждено 1159 должностных лиц правоохранительных органов. Большинство из них -сотрудники органов внутренних дел. И здесь, отметил, выступая на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Президент Российской Федерации, как в капле воды отражаются проблемы нашего общества в целом. Глава государства призвал реагировать на правонарушения самих органов правопорядка «профессионально, вовремя, жестко избавляться от людей, совершивших какой-то проступок, заниматься кадрами более настойчиво, все вычищать и двигаться дальше». Таким образом, в современных условиях политическое руководство страны рассматривает дальнейшее совершенствование работы с кадрами органов внутренних дел и правоохранительных органов в целом в качестве одного из приоритетов российского государства, важного средства противодействия коррупции в системе государственной службы.
В системе органов внутренних дел отношение к преобразованиям неоднозначно. Как показало проведенное в рамках исследования анкетирование сотрудников, 32,6% из них считают, что в ходе реформирования был усовершенствован порядок прохождения службы, снизился уровень коррупции в органах внутренних дел, улучшился имидж Министерства внутренних дел; 16,8% опрошенных полагают, что реформирование органов внутренних дел никак не повлияло на прохождение службы, а уровень коррупции остался на прежнем уровне; 50,6% отмечают, что в рамках реформирования органов внутренних дел не были учтены и разрешены проблемы, назревшие в сфере прохождения государственной службы в органах внутренних дел.
В современных условиях возникает необходимость кардинально перестроить всю систему кадрового обеспечения МВД России, что позволит осуществлять подбор наиболее достойных кандидатов на замещение должностей в органах внутренних дел, тем более, что в результате реформы значительно повышены требования к уровню профессиональной и физической подготовки сотрудников, особое внимание уделяется их морально-нравственному и психологическому состоянию. Вот почему особое значение приобретает совершенствование управленческих технологий и методов кадровой работы, среди которых важное место занимают процедуры подбора и аттестации кадров, сами по себе являющиеся самостоятельными административными процедурами неюрисдикционного характера.
Сложились условия для отбора кандидатов на службу в органы внутренних дел на конкурсной основе. Такой подход позволяет обеспечить состязательность при замещении должностей, большую объективность в процессе комплектования кадрового состава. Приобретают актуальность проблемы поиска адекватных организационно-правовых форм и методов подбора персонала в органах внутренних дел. При выборе порядка и
принципов функционирования подбора кадров в органах внутренних дел существует объективная необходимость перехода к их научно-обоснованному проектированию, прогнозированию и планированию. В связи с этим неотложной задачей является формирование новых принципов и организационно-правовых основ управления процессами по подбору кадров в органах внутренних дел.
Необходимость научного осмысления административных процедур подбора кадров в органах внутренних дел и их аттестации в условиях продолжающегося реформирования государственной службы и совершенствования системы МВД России предопределила выбор темы диссертации.
Степень разработанности темы исследования. В целях обеспечения полного и всестороннего научного анализа проблем подбора и аттестации кадров органов внутренних дел настоящее исследование основывалось на трудах таких ученых-юристов, прежде всего административистов, как Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, A.A. Гришковец, A.B. Губанов, A.A. Демин, Т.М. Занина, И.Н. Зубов, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Д.М. Овсянко, А.Н. Позднышов, Н.Г. Салищева, П.П. Сергун, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.Е. Чаннов и др.
Определенное значение для диссертации имели работы ученых, посвященные общим вопросам управления персоналом (Т.Ю. Базаров, Б.Л. Еремин, JI.B. Ивановская, А.Я. Кибанов, Е.А. Митрофанова, Е.В. Охотский).
Особый интерес для настоящего исследования представляли диссертации Т.В. Анисимовой, М.В. Артемовой, К.Г. Арутюнова, A.M. Боброва, А.Л. Жирова, М.Г. Киржиманова, В.И. Колесниковой, A.C. Маталина, Е.ГГ. Поплавской, Ю.В. Ростовцевой, в которых специально рассматривались различные административно-правовые и организационные аспекты подбора кадров на государственной службе, а также их аттестации.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения в сфере административных процедур подбора кадров органов внутренних дел и их аттестации.
Предметом исследования являются теоретические, правовые и организационные аспекты подбора кадров органов внутренних дел и их аттестации; нормативные акты, составляющие правовую основу подбора кадров и аттестации сотрудников органов внутренних дел, а также статистические и иные эмпирические данные.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в научно-теоретическом анализе правовых институтов подбора кадров для органов внутренних дел и аттестации сотрудников как административных процедур, изучении их особенностей, а также в системном межотраслевом исследовании нормативной правовой базы, регулирующей подбор кадров и их аттестацию, разработке научно обоснованных предложений по ее совершенствованию.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
1) раскрыть сущность и содержание подбора кадров в органах внутренних дел;
2) провести историко-правовой анализ подбора кадров в органах внутренних дел;
3) проанализировать принципы подбора кадров в органах внутренних дел;
4) исследовать административную процедуру подбора кадров в органах внутренних дел;
5) проанализировать зарубежный опыт в сфере подбора кадров в полиции;
6) раскрыть понятие и сущность института аттестации в органах внутренних дел;
7) рассмотреть задачи и функции аттестации в органах внутренних дел;
8) проанализировать принципы административной процедуры аттестации в органах внутренних дел;
9) провести правовой анализ существующей процедуры аттестации сотрудников органов внутренних дел;
10) выявить основные организационно-правовые проблемы, возникающие при подборе кадров в органах внутренних дел и их аттестации, предложить научно обоснованные пути их решения;
11) сформулировать приоритетные направления совершенствования законодательства в сфере подбора кадров в органах внутренних дел и их аттестации.
Методология и методы исследования. Методология исследования представлена общенаучными (исторический, логический, системный, структурно-функциональный) и частно-научными (статистический, метод сравнительного правоведения, формально-юридический) методами. Их комплексное применение позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования настоящей работы.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации; трудовое, административное и уголовное законодательство Российской Федерации; указы и распоряжения Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; иные подзаконные нормативные акты и, прежде всего, правовые акты МВД России, регламентирующие прохождение службы в органах внутренних дел. Работа базируется и на положениях соответствующего русского дореволюционного законодательства и законодательства советского периода государственного строительства, а также законодательства ряда современных государств ближнего и дальнего зарубежья.
Эмпирическую базу исследования составили:
- статистические данные, характеризующие кадровую работу в МВД России за 2011 -2013 годы;
- судебная практика (в части применения отдельных правовых норм, регулирующих прохождение службы в органах внутренних дел Российской Федерации) за 2011 -2012 годы;
- результаты анкетирования 181 сотрудника по вопросам подбора кадров в органах внутренних дел и их аттестации.
При проведении исследования также использовался личный опыт службы автора на офицерских должностях в кадровых подразделениях Главного управления МВД России по Воронежской области с 2006 года и по настоящее время.
Научная новизна диссертации состоит в том, что с учетом результатов реформы государственной службы 2000-2013 гг. и преобразований последних лет в системе МВД России автором проведено комплексное исследование административных процедур подбора кадров в органах внутренних дел и их аттестации, выявлены и проанализированы существующие проблемы, обозначены пути их решения. Кроме того, в работе уточняются отдельные научные понятия, формулируются предложения по соверщенствованию законодательства о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие научные положения, являющиеся новыми или обладающие элементами научной новизны:
1. На основе научного анализа и теоретических обобщений взглядов на административный процесс, сложившихся в юридической науке и науке управления персоналом, сформулировано авторское определение подбора кадров органов внутренних дел, который представляет собой административную процедуру, заключающуюся в поиске кандидатов на должности органов внутренних дел, оценке и сопоставлении их личных,
моральных, физических и профессиональных качеств с квалификационными требованиями, предъявляемыми к должностям в органах внутренних дел.
2. Теоретически обоснованы и сформулированы правовые принципы подбора кадров органов внутренних дел (равенство; объективность, состязательность, уважение прав и свобод кандидатов на должности, конфиденциальность), которые необходимо закрепить нормативно в разделе I «Общие положения» Инструкции о порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации, утвержденной приказом МВД России от 19 мая 2009 г. № 386.
3. На основании комплексного анализа отечественного и зарубежного (Великобритания, Германия, США, Франция) опыта конкурсного порядка замещения должностей государственной службы и принимая во внимания изменения, произошедшие в результате реформы системы МВД России, сделан вывод о необходимости расширения конкурсных начал при замещении должностей в органах внутренних дел. Следует внести в часть 1 статьи 25 федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» уточняющее изменение о том, что назначение на отдельные должности в органах внутренних дел осуществляется по результатам открытого (внешнего) или закрытого (внутреннего) конкурсов. При этом раскрыть содержание соответствующих видов конкурсов целесообразно в приказе МВД России от 29 марта 2013 года № 174 «Об утверждении Порядка и условий проведения конкурса на замещение вакантной должности в органах внутренних дел Российской Федерации и перечня должностей в органах внутренних дел Российской Федерации, назначение на которые осуществляется по результатам конкурса».
Применительно к системе МВД России наибольший практический интерес представляет закрытый (внутренний) конкурс на замещение вакантной
должности в органах внутренних дел, который будет способствовать стремлению сотрудников к карьерному росту, здоровой конкуренции и искоренению коррупционного протекционизма при разрешении кадровых вопросов.
4. Обосновано мнение о том, что институт поручительства в органах внутренних дел должен носить не обязательный, а факультативный характер. В существующей нормативной трактовке данный институт противоречит, на наш взгляд, принципу равного доступа граждан к государственной службе, который закреплен в статье 3 федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Тот факт, что гражданину предписывается самостоятельно найти сотрудника органов внутренних дел, который бы добровольно поручился за него, ставит вопрос о дискриминационное™ и коррупциогенности процедуры подбора кадров в органы внутренних дел. Решение данной проблемы мы видим в либерализации правового института поручительства в органах внутренних дел путем предоставления права ручаться за кандидата не только действующим сотрудникам полиции, но и ветеранам МВД России, членам общественных советов при органах внутренних дел, внештатным сотрудникам полиции и членам общественных организаций и объединений правоохранительной и правозащитной направленности.
5. На основе изучения общетеоретических подходов к определению аттестации, анализа норм отечественного и зарубежного законодательства, регламентирующих ее проведение, сформулировано авторское определение аттестации, которая является административной процедурой по оценке личных, профессиональных и моральных качеств сотрудника органа внутренних дел, а также результатов его служебной деятельности на соответствие предъявляемым квалификационным и иным требованиям к замещаемой должности, проводимой аттестационными комиссиями в плановом, внеочередном, повторном или отложенном порядке.
6. Сформулированы принципы аттестационного производства в органах внутренних дел, к которым отнесены:
1) принцип гласности - административная процедура должна проводится открыто, характеризуется доступностью материалов аттестации в рамках установленной процедуры ее проведения;
2) законности — заключается в том, что при проведении аттестации необходимо строго руководствоваться нормативными правовыми актами, в обеспечении и соблюдении прав аттестуемых;
3) защиты информации, полученной в результате проведения аттестации -заключается в неразглашении участниками административной процедуры персональных данных аттестуемых и служебной информации;
4) объективности оценки аттестуемого - заключается в объективном и беспристрастном проведении аттестации, справедливой оценке личных, профессиональных и моральных качеств аттестуемого, а также результатов его служебной деятельности на основе научно обоснованных и нормативно закрепленных критериев, выражающихся в требованиях к группам должностей в органах внутренних дел;
5) обоснованности выводов аттестационной комиссии - состоит в соответствии оценки личных, деловых, моральных качеств аттестуемого, а также результатов его служебной деятельности выводам, которые выносит аттестационная комиссия;
6) системности — выражается в проведении аттестации в соответствии с установленными в законодательстве сроками, на основании планов проведения аттестации;
7) профессионализма и компетентности членов аттестационной комиссии -оценивать сотрудника на соответствие занимаемой должности должны высококвалифицированные специалисты, пользующиеся заслуженным авторитетом в коллективе.
Перечисленные принципы необходимо закрепить в пункте 2 приказа МВД России от 14 марта 2012 г. № 170 «О порядке проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации».
7. Теоретически обосновано положение о том, что аттестационная процедура в органах внутренних дел строится на системе следующих целей и корреспондирующих им задач:
1) кадровая цель аттестации состоит в объективной оценке сотрудников на соответствие замещаемым ими должностям, что обеспечивает формирование высококвалифицированного кадрового состава, грамотной расстановке и использованию кадров органов внутренних дел. Её достижение обеспечивается решением следующих задач:
- установление служебного соответствия сотрудника замещаемой им должности с учетом возрастающих требований к его личным, профессиональным и моральным качествам;
- поддержание элементов стабильности при осуществлении служебных обязанностей, своевременная корректировка должностных обязанностей;
- стабильность и взвешенность при замещении освободившихся должностей;
- использование каждого сотрудника в соответствии с его специальностью и квалификацией;
- определение необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки сотрудника;
- выявление перспектив применения потенциальных способностей и возможностей сотрудников;
- установление среди аттестуемых не соответствующих предъявляемым к замещаемой должности требованиям;
- оказание помощи в профессиональном росте сотрудника;
- формирование института резерва кадров на вышестоящие должности;
- выявление пробелов аттестационной процедуры и внесение предложений по их устранению.
2) административная цель аттестации связана с организационно-штатным решением, которое следует за проведением аттестации, и заключается в изменении или прекращении государственно-служебных отношений. Для ее достижения следует решить следующие задачи:
- вынесение объективного и обоснованного решения по итогам аттестационного производства;
- реализация принятого по итогам аттестации решения;
- контроль за претворением в жизнь принятого по итогам аттестации решения.
3) мотивационная цель аттестации состоит в формировании мотивации у сотрудников органов внутренних дел на долгосрочное и безупречное прохождение государственной службы. Залогом достижения мотивационной цели является решение следующих задач:
- развитие творческого потенциала сотрудников;
- предупреждение различного рода правонарушений среди сотрудников;
- формирование и поддержание позитивного морально-психологического климата в коллективе;
- стимулирование роста профессиональной компетентности сотрудника и улучшение результатов его служебной деятельности.
8. Аргументирован вывод о необходимости расширения составов аттестационных комиссий органов внутренних дел за счет включения в них независимых членов, представляющих структуры гражданского общества. Они не должны быть связаны с системой МВД России, но при этом должны знать специфику и правовые основы правоохранительной деятельности (ученые-юристы и преподаватели образовательных учреждений юридического профиля, знающие систему МВД России, правозащитники). Отбор независимых членов необходимо проводить открыто и гласно по
предложению общественных объединений и групп граждан определенной численности. Представляется правильным допустить и возможность индивидуального самовыдвижения. Реализация этого предложения возможна в случае нормативного закрепления на уровне приказа МВД России следующих требований, которым должен соответствовать независимый член аттестационной комиссии:
— наличие высшего юридического образования;
— наличие стажа работы по юридической специальности либо кадровой проблематике, либо опыта правозащитной деятельности не менее пяти лет;
— безупречная репутация.
9. Следует включить в перечень личных качеств сотрудника органа внутренних дел, подлежащих оценке в рамках аттестации, уровень общего интеллектуального развития, включая уровень его правовой культуры. Первоначально оценку данного качества необходимо ввести для аттестации сотрудников «внешних» подразделений полиции (участковые уполномоченные полиции и сотрудники патрульно-постовой службы), которые в процессе службы непосредственно контактируют с населением.
В целях реализации данного предложения следует дополнить учебные программы образовательных учреждений системы МВД России и планы служебной подготовки в территориальных органах внутренних дел специальными разделами гуманитарных дисциплин (правовая культура, культурология, классическая и современная русская и зарубежная литература, правила этикета и др.).
10. Особый административно-правовой статус сотрудников органов внутренних дел диктует необходимость изменения порядка рассмотрения споров, вытекающих из служебных отношений, включая обжалование результатов аттестации. В перспективе данные споры должны рассматриваться, в случае их создания, только в административных судах. Практическая реализация данного предложения позволит, с одной стороны,
повысить требовательность к сотрудникам органов внутренних дел, а с другой - усилить защиту их законных интересов при решении кадровых вопросов.
Теоретическая значимость диссертации заключается в анализе и обобщении научных взглядов и представлений по вопросам подбора кадров на государственную службу и аттестации государственных служащих, формировании на основе проведенного исследования выводов и предложений, которые дополняют теоретические представления об административных процедурах подбора кадров органов внутренних дел и аттестации сотрудников.
Практическая значимость работы состоит в том, что сформулированные и научно обоснованные в ней выводы и предложения могут быть использованы: 1) при совершенствовании нормативной правовой базы, регламентирующей подбор кадров и аттестацию сотрудников в органах внутренних дел; 2) в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля при изучении дисциплин «Административное право», «Административная деятельность полиции», «Государственная служба», а также в ходе реализации программ дополнительного профессионального образования в образовательных учреждениях повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел; 3) в практической деятельности кадровых подразделений органов внутренних дел.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации были обсуждены и проанализированы на кафедре административного права и административной деятельности ОВД Воронежского института МВД России, на занятиях с адъюнктами очной и заочной форм обучения и курсантами Воронежского института МВД России, на международных, всероссийских и ведомственных научно-практических конференциях и семинарах. Основные результаты исследования опубликованы в статях и докладах на научно-практических конференциях в
Воронежском институте МВД России (2010, 2011, 2012 гг.), Орловском юридическом институте МВД России (2012 г.), Уфимском юридическом институте МВД России (2010 г.), Нижегородском юридическом институте МВД России (2012 г.), Краснодарском юридическом институте МВД России (2012 г.), Брянском филиале Московского университета МВД России (2009 г.), Белгородском юридическом институте МВД России (2013 г.).
Разработанные на основе диссертации материалы внедрены в практическую деятельность кадровых подразделений органов внутренних дел, а также в учебный процесс учреждений высшего профессионального образования системы МВД России.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и теми задачами, которые решались для ее достижения. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка нормативных источников и специальной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи диссертационного исследования, характеризуются научная новизна и практическая значимость результатов исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, а также приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования.
Первая глава диссертации «Административно-правовое регулирование подбора кадров органов внутренних дел Российской Федерации» состоит из трех параграфов. Первый параграф «Подбор кадров в органах внутренних дел: понятие, сущность, принципы, история правового регулирования» посвящен характеристике основных этапов развития института подбора кадров органов внутренних дел, рассмотрению общетеоретических подходов к определению подбора кадров.
Особое значение для формирования высококвалифицированного кадрового состава органов внутренних дел имеет подбор кадров на должности. Процесс подбора кадров, требования, предъявляемые к кандидатам на службу в полицию, с течением времени изменялись в зависимости от новых социальных, политических и экономических реалий. Анализ российского законодательства досоветского и советского периодов в сфере подбора кадров органов внутренних дел позволил отметить, что в нормативных правовых актах находили закрепление только требования к кандидатам на службу в органы внутренних дел, процесс отбора кандидатов, его принципы и основы нормативно урегулированы не были.
Подбор кадров органов внутренних дел на современном этапе рассматривается как административная процедура. Изучены доктринальные определения подбора кадров, как на государственной службе, так и в органах внутренних дел. Исследование состояния научных достижений и правоприменительной практики в области подбора кадров органов внутренних дел, а также уяснение его сущности позволили предложить определение подбора кадров органов внутренних дел как административной процедуры, заключающейся в поиске кандидатов на должности органов внутренних дел, оценке и сопоставлении их личных, моральных, физических и профессиональных качеств с квалификационными требованиями, предъявляемыми к должностям в органах внутренних дел. Необходимо отметить, что в настоящее время в нормативных правовых актах, регламентирующих прием и прохождение службы в органах внутренних дел, не закреплено понятия подбора кадров в органах внутренних дел.
Обосновывается, что подбор кадров в органах внутренних дел должен осуществляться в соответствии с определенными принципами. К правовым принципам подбора кадров в органах внутренних дел отнесены: принцип равенства, объективности, состязательности, уважения прав и свобод кандидатов на должности в органах внутренних дел, запрещения
использования в процессе отбора методов, которые могут нанести моральный, материальный ущерб или физический вред кандидатам, конфиденциальности.
Во втором параграфе «Процедура подбора кадров в органах внутренних дел как вид административного производства» определяются, рассматриваются и анализируются основные этапы подбора кадров: 1) поиск кандидатов; 2) изучение кандидатов, оценка их личных, деловых и профессиональных качеств; 3) рассмотрение вопроса о назначении кандидата или о допуске к участию в конкурсе на замещение должности по итогам проведенных мероприятий; 4) проведение конкурсной процедуры для выявления наиболее достойных кандидатов для назначения на должности в органах внутренних дел. Автором предпринята попытка выявления на каждом из перечисленных этапов проблем как организационного, так и правового характера.
Исследование этапов подбора кадров органов внутренних дел проводится с учетом используемого источника подбора. Различают внутренние и внешние источники подбора кадров в органах внутренних дел. Внутренние источники для замещения вакантных должностей — это сотрудники, проходящие службу в органах внутренних дел. К методам подбора кадров в органах внутренних дел из внутренних источников относятся внутренний конкурс, совмещение профессий и ротация кадров. Рассмотрение внутренних источников подбора кадров позволило сделать вывод о том, что все его виды достаточно эффективно применяются на практике, однако существует необходимость доработки и нормативного закрепления некоторых видов внутреннего подбора кадров, например, проведения внутренних конкурсов на замещение должностей в органах внутренних дел.
К внешним источникам привлечения кандидатов относятся все потенциально возможные работники, которые по своим профессиональным и
деловым качествам могли бы работать в организации, но не работают в ней в настоящее время.
Для реализации целей подбора кандидатов на службу обосновывается необходимость привлекать ветеранские организации органов внутренних дел, а также представителей структур гражданского общества. В качестве последних могли бы выступать правозащитные организации, общественные советы, образованные при органах внутренних дел, отдельные члены этих советов, пользующиеся доверием и заслуженным авторитетом в обществе.
В третьем параграфе «Замещение должностей в органах внутренних дел по конкурсу» изучается становление и развитие кадрового механизма замещения должностей в органах внутренних дел по конкурсу. Конкурсный порядок замещения должностей государственной службы, тем более должностей в органах внутренних дел, явление для России сравнительно новое, однозначно свидетельствующее об определенной либерализации режима службы в органах внутренних дел и правоохранительной службы в целом. В исследовании рассмотрен зарубежный опыт проведения конкурсов при замещении должностей государственной службы, ввиду того, что в правовых демократических государствах современного мира конкурсные начала в той или иной форме используются при комплектовании полиции давно и продуктивно. Анализ действующего законодательства свидетельствует, что существующая конкурсная процедура в органах внутренних дел Российской Федерации далеко не безупречна, более того -требует существенной корректировки. И в этом отношении представляет несомненный интерес зарубежная практика замещения должностей в полиции по конкурсу. Причем, как справедливо отмечается в специальной юридической литературе, в таких государствах как США, Великобритания, Германия, Франция конкурсный порядок формирования персонала полиции в настоящее время является преобладающим при комплектовании кадров.
Рассмотренный опыт правовых демократических государств современного мира, давно и продуктивно использующих конкурсные начала при замещении должностей государственной службы, свидетельствует, что конкурсы могут проводиться в двух формах, а именно открытый (внешний) конкурс и закрытый (внутренний). Хороший эффект дает и так называемая смешанная модель.
Таким образом, в ходе изучения вопроса конкурсного замещения должностей в органах внутренних дел Российской Федерации сделан вывод о том, что совершенствование правовой регламентации проведения конкурсов, причем как открытых (внешних), так и закрытых (внутренних), будет способствовать формированию высококвалифицированного кадрового управленческого персонала в органах внутренних дел, позволит значительно снизить влияние субъективных факторов при решении кадровых вопросов. Приходится признать, что здесь еще предстоит провести значительную работу и преодолеть немало проблем. Некоторые пути их решения предложены в диссертационном исследовании.
Вторая глава «Административно-правовое регулирование института аттестации сотрудников органов внутренних дел» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Понятие и сущность института аттестации сотрудников органов внутренних дел» проводится историко-правовой анализ института аттестации в органах внутренних дел, изучается зарубежный опыт аттестации сотрудников полиции, анализируются общетеоретические подходы к рассматриваемой категории на современном этапе. Констатируется, что к концу 20-х годов прошлого века прошел апробацию и получил нормативное закрепление такой важный элемент прохождения службы в органах внутренних дел, как аттестация кадров. Последняя, наряду с оценкой личностных качеств работников, позволяет выявлять круг лиц, комиссионно оценивающихся как кадровый резерв для замещения вышестоящих должностей. В дальнейшем институт аттестации
сотрудников прочно укоренился в системе государственной службы в органах внутренних дел в качестве основного элемента ее прохождения.
Анализ общетеоретических подходов к определению аттестации позволил сделать вывод о том, что ученые рассматривают ее как процедуру (Ю.Н.Старилов, К.Г. Арутюнов), производство (Д.Н.Бахрах), оценку (Е.В.Охотский, В.Я. Кибанов), процессуальное явление (В.И.Колесникова), проверку (В.И.Курилов, А.Ф. Ноздрачев). Обоснована целесообразность рассматривать аттестацию, прежде всего, как административную процедуру, так как ей присущи все черты, характерные административной процедуре (реализация административных процедур связана с деятельностью органов исполнительной власти; это нормативно установленный порядок совершения определенных действий; осуществляется для реализации прав и обязанностей органов исполнительной власти; направлена на разрешение юридического дела или выполнение управленческих функций и т.д.). На основе анализа общетеоретических подходов к определению аттестации и нормативной правовой базы, регламентирующей проведение аттестации сотрудников органов внутренних дел, формулируется определение аттестации: это строго регламентированная административная процедура по оценке личных, профессиональных и моральных качеств сотрудника органа внутренних дел, а также результатов его служебной деятельности на соответствие предъявляемым квалификационным и иным требованиям к замещаемой должности, проводимая аттестационными комиссиями в плановом, внеочередном, повторном или отложенном порядке. В целях однообразного и точного понимания целей, назначения и сущности института аттестации данное определение предложено закрепить в статье 1 приказа МВД России от 14 марта 2012 г. №170 «О порядке проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации».
Во втором параграфе «Задачи, функции и принципы аттестации сотрудников органов внутренних дел» рассматриваются цели, задачи,
функции и принципы аттестации сотрудников органов внутренних дел. Проанализированы доктринальные подходы к определению целей аттестации. Предложено в качестве целей аттестации выделять кадровую, административную и мотивационную. Рассмотрение задач аттестации проводится в соответствии с определенными целями аттестационной процедуры.
Изучение теоретических подходов к определению функций аттестации позволило сделать вывод о том, что в отношении процедуры аттестации сотрудников органов внутренних дел выделяются следующие функции: оценочная — заключается в оценке личных, профессиональных и моральных качеств сотрудника, а также результатов его служебной деятельности; воспитательная - служит для коррекции поведения сотрудников в случае ненадлежащего исполнения ими служебных обязанностей: при объективном проведении аттестация оказывает воспитательное воздействие на весь личный состав. Целью воспитательного воздействия является недопущение нарушений дисциплины и законности среди личного состава; организационная - связана с организацией и проведением процедуры аттестации сотрудников органов внутренних дел; стимулирующая - служит для определения лучших и худших сотрудников и состоит в применении соответственно мер поощрительного или дисциплинарного воздействия. С помощью аттестации у сотрудников формируется желание улучшать результаты своей служебной деятельности; информационная - связана с информированием сотрудника об оценке результатов его деятельности, выявлением недостатков или достижений.
В системе исходных начал аттестации кадров государственной службы важное место занимают принципы аттестации - то есть основные руководящие положения, идеи, которые пронизывают всю деятельность по оценке управленческих кадров и выполняют в ней направляющую роль. Проведенный анализ основных подходов к определению принципов
аттестации на государственной службе позволил выделить для аттестационной процедуры в органах внутренних дел следующие принципы: гласность; законность; защита информации, полученной в результате проведения аттестации; объективность оценки аттестуемого; обоснованность выводов аттестационной комиссии; системность; профессионализм и компетентность членов аттестационной комиссии.
В третьем параграфе «Процедура аттестации сотрудников органов внутренних дел» рассмотрение административной процедуры проводится в соответствии с выделенными этапами: подготовительным, организационным (основным), итоговым и факультативным.
Подготовительный этап включает в себя создание аттестационной комиссии, определение сроков проведения аттестаций, подготовку необходимых документов на аттестуемого. Организационный (основной) этап аттестационной процедуры реализуется при проведении заседания аттестационной комиссии. Итоговый этап аттестационной процедуры реализуется при подведении итогов аттестации. Факультативная стадия включает в себя обжалование принятого аттестационной комиссией решения.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные теоретические и практические выводы, предложения по совершенствованию законодательства в сфере подбора кадров органов внутренних дел и их аттестации.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Разуваева Н.И. Проблемы психологического аспекта подбора кадров органов внутренних дел / Т.М. Занина, Н.И. Разуваева // Общество и право. -2009. - №4. - С. 286-289 (0,4 пл., авт. - 0,2 пл.).
2. Разуваева Н.И. Информационно-пропагандистское обеспечение деятельности органов внутренних дел по формированию кадрового потенциала милиции / Н.И. Разуваева // Пробелы в российском законодательстве. -2009. -№ 4. - С. 291-294 (0,4 пл.).
3. Разуваева Н.И. Ротация как один из механизмов подбора кадров в органах внутренних дел / Н.И. Разуваева // Вестник Воронежского института МВД России. - 2012. -№3.- С. 117-120(0,3 пл.).
II. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
4. Разуваева Н.И. Качественный отбор кандидатов для обучения в образовательных учреждениях МВД России, как гарант формирования высокопрофессионального кадрового потенциала органов внутренних дел / Н.И. Разуваева // 1-я региональная научно-практическая конференция «Региональные проблемы информационной безопасности и обеспечения правопорядка»: сборник материалов. - Брянск: БФ МосУ МВД России, 2009. -С. 39-41 (0,3 пл.).
5. Разуваева Н.И. Проблемы профессионально-психологической адаптации сотрудников органов внутренних дел в первые годы службы / Н.И. Разуваева // Актуальные проблемы приема на службу в правоохранительные органы специалистов, минимизации увольнения сотрудников в первые годы службы: материалы круглого стола, 21 апреля 2011 г. - Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2011. - С. 65-69 (0,2 пл.).
6. Разуваева Н.И. Профилактическая беседа как средство изучения кандидата при приеме на службу в органы внутренних дел / Н.И. Разуваева // Международная научно-практическая конференция курсантов, слушателей, студентов, адъюнктов и соискателей «Преступность в СНГ: проблемы предупреждения и раскрытия преступлений»: сборник материалов. -Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2011. - С. 200-201 (0,12 пл.).
7. Разуваева Н.И. Подбор кадров в органах внутренних дел как административная процедура / Н.И. Разуваева // Международная научно-
практическая конференция «Управление деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения»: сборник материалов. - Орел: Орловский юридический институт МВД России, 2012. - С. 29-31 (0,4 п.л.).
8. Разуваева Н.И. К вопросу о понятии подбора кадров в органах внутренних дел / Н.И. Разуваева // Международная научно-практическая конференция курсантов, слушателей, студентов, адъюнктов и соискателей «Полиция России: вчера, сегодня, завтра»: сборник материалов. - Нижний Новгород: Нижегородский юридический институт МВД России, 2012. -С. 248-256 (0,7 п.л.).
9. Разуваева Н.И. Аттестация кадров в органах внутренних дел: современные реалии и пути совершенствования / Н.И. Разуваева // Международная научно-практическая конференция курсантов, слушателей, студентов, адъюнктов и соискателей «Преступность в СНГ: проблемы предупреждения и раскрытия преступлений»: сборник материалов. -Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2012. - С. 235-237 (0,12 п.л.).
10. Разуваева Н.И. Зарубежный опыт подбора кадров в полицию / Н.И. Разуваева // Всероссийская научно-практическая конференция «Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика»: сборник материалов. - Краснодар: Краснодарский юридический институт МВД России, 2012. - С. 198-205 (0,5 п.л.).
11. Разуваева Н.И. Конкурс на замещение должностей - залог подбора высококвалифицированных кадров для службы в органах внутренних дел / Н.И. Разуваева // Международная научно-практическая конференция курсантов, слушателей, студентов, адъюнктов и соискателей «Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии»: сборник материалов. - Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2012. - С. 262265 (0,25 п.л.).
12. Разуваева Н.И. Анализ зарубежного опыта формирования полицейской системы / Н.И. Разуваева // Региональная научно-практическая конференция «Современные проблемы административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел»: сборник материалов. — Белгород: Белгородский юридический институт МВД России, 2013. - С. 121-125 (0,2 п.л.).
13. Разуваева Н.И. Преобразование полицейской системы на современном этапе развития общества и государства // Сборник Международной научно-практическая конференция «Преступность в СНГ: проблемы предупреждения и раскрытия преступлений»: сборник материалов. -Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2014. - С. 251-252 (0,12 п.л.).
Подписано в печать 27.10.14. Формат 60*84 'Лв. Усл. печ. л. 1,6. Тираж 100 экз. Заказ 857.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательского дома ВГУ. 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3
