Полномочия органов местного самоуправления в системе образовательных правоотношенийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Полномочия органов местного самоуправления в системе образовательных правоотношений»

Санкт-Петербургский Гуманитарный университет профсоюзов

На правах рукописи

ШЕИКО Вольга Васильевна

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Специальность 12.00.02 -Конституционное право; муниципальное право

Санкт-Петербург 2004

Работа выполнена на кафедре государственного права Санкт - Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов

Научный руководитель:

Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Глущенко Петр Петрович

Официальные оппоненты:

Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Уткин Николай Иванович

Кандидат юридических наук Рубцова Маргарита Николаевна

Ведущая организация:

Российский Государственный педагогический университет имени А.И. Герцена

Защита состоится декабря 2004 г. в часов на заседании

диссертационного совета К 602.004.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук в Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов (192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, д. 15).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов (192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, д. 15).

Автореферат разослан

Ученый секретарь

диссертационного совета К 602.004.02 доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор

Б.П. Белозеров

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Происходящие изменения в социально-экономической сфере устройства России, начавшиеся в 90-е годы, обусловившие реформирование сферы образования, предполагают коренные изменения и системы управления образованием на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Потребность в муниципальном управлении образованием как части социальной системы потребовали смену его целевых ориентиров, связанных с обеспечением социальной функции образования. В чем они (цели) заключаются, чем предопределены? Во-первых, необходимостью формирования единого образовательного пространства, способного обеспечить высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения. Во-вторых, важностью формирования практики социализации и воспитания подрастающего поколения с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры. В-третьих, стремлением превращения образования в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить развитие личности и получение ею надлежащего уровня знаний.

Выделение этих групп целей и соответствующей им программы деятельности на местах означает, что сама система муниципального управления образованием предполагает свою особую структурно-функциональную организацию, действующую в рамках единой стратегии управления целостной системой развивающегося образования России. В этой связи во многих муниципальных образованиях идет процесс формирования новых управленческих структур, разрабатываются современные модели и методы управления образованием, соответствующие местным условиям. Сложность, многоаспектность и взаимозависимость управленческих проблем, определяющих характер практических преобразований муниципального

ВМКЛИОТЕКА 1

¿-да у

идей и подходов, раскрывающих пути повышения эффективности муниципального управления образованием. Результаты проведенных нами исследований свидетельствуют о том, что в муниципальных системах управления образованием отсутствует осмысление новой роли и места муниципального управления в региональной системе образования. Внутреннее строение управляющей системы не соотносится с новыми целями, стоящими перед муниципальной образовательной системой, что не обеспечивает реализацию социальной функции образования. Таким образом, имеет место противоречие между объективными потребностями в реализации муниципального управления образованием на принципиально новых подходах, заключающихся в разработке современных моделей и методов управления, соответсгвующих муниципальной системе образования и сложившейся практикой муниципального управления. Вышеуказанное потребовало осуществления комплексного анализа сущности действующего образова!ельного законодательства. Практики образовательной деятельности на местах и выработки обоснозанных предложений по совершенствованию механизма управления образованием системой органов местного самоуправления.

Уровень разработанности темы. Проблемы государственного управления, управления образованием и образовательными учреждениями нашли свое отражение в работах Андрущакевич А.А., Кульневича СВ., Пахомова Н.Н., Озеровой Н.Б., Вихрова А.А., Наумовой Н.А., Бондаревской Е.В., Глущенко П.П., Сырых В.М., Кудрявцева Ю.А., Леднева B.C., Суханова Е.А., Пылина В.В., Макаркина Н.П., Гохберг Л.М., Ковалевой Н.В., Соколова А.В., Мосина Е.Ф., Щеглова П.Е., Никитиной Н.Ш., Николаевой А.В., Шукшунова В.Е., Виноградова Б.А., Субетто А.И., Селезневой Н.А., Майбороды Л.А. и др.

В то же время в проанализированной нами литературе и научных исследованиях не обнаружено работ, в которых рассматривались бы подходы повышения эффективности в системе муниципального управления

образованием. В этой связи возникла необходимость определить наличие противоречий между существующей теоретической разработкой данной проблемы и действующей практикой муниципального управления образованием, с тем, чтобы определить направления качественного повышения его эффективности. Поиски разрешения противоречий, как в теоретическом, так и в практическом планах потребовали всестороннего исследования сущности и содержания проблемы повышения эффективности муниципального управления образованием, на основе учета методологии системного подхода и структурно-функционального анализа социальных явлений и процессов. Возникла настоящая необходимость: выявить и обосновать социально-педагогические условия, обеспечивающие повышение эффективности деятельности муниципального органа управления образованием и, как следствие, всей муниципальной системы образования, а также апробировать разработанную динамическую модель организационной структуры муниципального управления образованием. Стремление внести посильный вклад в дело совершенствования образовательных правоотношений предопределило необходимость выявить, предложить и обосновать сущность динамической модели организационной структуры муниципального управления образованием, которая включает в себя составляющие следующих направлений:

а) экономических - разработка механизма перевода образовательных учреждений на новые условия хозяйствования, придание им статуса юридического лица;

б) организационно-управленческих - муниципализация образовательных учреждений, рационализация и дифференциация сети учреждений образования, обновление функций управления, сбалансированность централизации и децентрализации функций муниципального управления образованием;

в) психолого-педагогических - обновление методов и средств управления; создание положительной мотивации у всех участников

образования через системы стимулирования и повышение профессионально-управленческой компетенции.

Цель исследования и задачи ее достижения. Основной целью диссертации является комплексное исследование совокупности юридических и организационных проблем развития и становления полномочий органов местного самоуправления о сфере образовательных правоотношений. Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи: осуществить анализ действующего национального и международного законодательства; исследовать историю становления полномочий местных органов в системе образовательных услуг; выявить проблемы и причины, препятствующие дальнейшему совершенствованию образования на местах и предложить пути их преодоления; раскрыть механизм организации и осуществления образования в сфере местного самоуправления; выявить особенности модернизации системы управления образованием на муниципальном уровне; предложить модель комплекса условий эффективного управления муниципальной системой образования.

Методологическая основа исследования. Выделение групп целей муниципального управления образованием означает, что сама система управления образованием предполагает особую структурно-функциональную организацию, действующую в рамках единой стратегии управления системой развивающегося образования в России, регионах, и муниципальных структурах. Данные особенности указывают на необходимость пересмотра (осмысления) существующей практики традиционной организационной структуры управления муниципальной системой образования и формирования ее новой модели. Построение модели управления муниципальной системой образования предопределило использование научного метода моделирования, позволяющего учесть опыт развития муниципального управления в прошлом и прогнозировать структуру, функции, наиболее существенные черты исследуемого объекта в современных условиях. В исследовании использованы также методы

социологических исследований, структурного, системного, сравнительно-правового и функционального анализа системы муниципального управления образованием с использованием принципов связи, системности, противоречивости и комплексности явлений, существующих в развитии управления образованием в России и, в регионах в частности, что явилось основой диссертационного исследования.

Эмпирическую основу диссертации представляют нормативно-правовые, прежде всего, правоприменительные акты Российской Федерации и ближнего зарубежья, официальные документы и материалы, монографические и диссертационные работы, научные исследования, исторические источники, статистические данные и средств массовой информации, практика деятельности органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений.

Объектом диссертационного исследования являются сущность и особенности осуществления общественных правоотношений, действующих в сфере полномочий органов местного самоуправления в процессе оказания образовательных услуг.

Предметом исследования явился институт конституционных прав и свобод граждан на образование, механизм организации и осуществления управления муниципальной системой образования на современном этапе, особенности обращения к которому заключаются в том, что его возможности реализуются, используются в специфических условиях ломки, перехода от одних форм организации и жизнедеятельности образовательных учреждений к другим.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем: - представлена авторская концепция и классификация принципов, функций и методов управления, позволяющих эффективно функционировать и развиваться муниципальной образовательной системе;

- уточнены и конкретизированы следующие понятия: «система образования», «образовательные правоотношения», «образовательное право -отрасль права», «образовательные полномочия», «образовательные услуги»;

- представлены и обоснованы авторские определения ключевым понятиям темы - "муниципальная система образования", "муниципальное управление образованием", "эффективность муниципального управления образованием";

- разработаны основы определения порядка и особенностей организации и осуществления деятельности муниципальных органов управления образованием по обеспечению реализации гражданами образовательного права;

- обоснованы необходимость и главные направления модернизации муниципального управления образованием.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что диссертантом выявлена, предложена и обоснована авторская модель системы образовательной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления. Отдельные положения, выводы и предложения могут быть признаны вкладом в теорию образовательного права и различные разделы конституционного, муниципального нрава, смежные с ними отрасли права.

Практическое значение диссертационной работы состоит в том, что ее материал уже использован учебном процессе по конституционному, муниципальному и образовательному праву и будет использоваться в дальнейшем. Выводы и предложения могут быть использованы при разработке нормативных актов, применяемых в образовательных правоотношениях, также практическими работниками в процессе управленческой деятельности в сфере образовательных услуг. Материал исследования может быть применен студентами, аспирантами и соискателями в процессе подготовки курсовых, дипломных и диссертационных работ соответственно.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности в сфере образовательных правоотношений, усложнением не только хозяйственных связей в России, в настоящее время объективно возникла необходимость децентрализации власти, перераспределения функций между различными уровнями власти и управления, и передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.

2. Образование есть совокупность процессов, в ходе которых происходит развитие человека, его социализация и формирование как личности. Вряд ли управление этими процессами можно отдавать государству, создаваемым им органам власти и управления, как это предусмотрено федеральным законом "Об образовании". По нашему глубокому убеждению, в системе государственного и муниципального управления именно сфера образования является объектом управления. Она должна рассматриваться, с одной стороны, как сфера жизнедеятельности ее субъектов, а с другой - как социально-экономическая система, призванная обеспечивать условия жизнедеятельности субъектов и одновременно удовлетворять образовательные потребности человека, населения, общества, государства.

3. Вопрос разграничения компетенции в сфере образовательных правоотношений состоит в определении того уровня власти, на котором наиболее эффективно, быстро, полно, с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи. Эффективная реализация возложенных на региональные и местные органы власти полномочий по управлению сферой образования возможна при условии максимального учета природно-климатических и социально-экономических особенностей региона, накопленного в нем культурно - исторического потенциала.

4. Муниципальная система управления образованием может в значительной степени определять вектор развития школ и муниципальной образовательной системы в целом, что по совокупности и составит развитие региональной системы образования. Кроме того, находясь между управлением на школьном и региональном уровнях, муниципальная система управления образованием может служить амортизатором негативного влияния на муниципальную образовательную системы и катализатором, проводником положительных тенденций в образовании с обеих сторон: со стороны региональной системы управления образованием и со стороны управления на уровне образовательного учреждения.

5. Модернизация управления образовательными системами предполагает изменение сущности управления, а именно: изменение командно-административной системы управления на демократическую систему, осуществляющую стратегическое управление образованием в муниципалитетах. Модернизация системы управления образованием должна привести к первостепенности использования таких функций, как: изучение состояния, своевременная коррекция и прогнозирование развития образования; разработка и осуществление стратегии развития муниципальной образовательной системы; организация активного взаимодействия органов управления с родительскими и другими общественными организациями.

6. Вариативные организационные и организационно-правовые формы государственно-общественного управления муниципальными общеобразовательными учреждениями должны стать фундаментом всех создаваемых в рамках решаемой задачи организационных структур и всей муниципальной (городской, районной, районной в городе) системы государственно-общественного партнерства в целом.

7. Эффективное реформирование общего образования на муниципальном уровне требует соответствующего нормативно-правового обеспечения, которое включает: разграничение полномочий органов управления

различных уровней в области образования; реализацию эффективных схем перераспределения налоговых поступлений от деятельности муниципальных образовательных учреждений; меры по стимулированию привлечения внебюджетных ресурсов для информатизации социального развития детей и молодежи. Реализация данной концепции должна быть модельной, то есть обладать свойствами тиражируемости в различных регионах, соответствующих по своим условиям регионов, выбранных в качестве опытной площадки для комплексной отработки муниципальной модели информатизации образования.

Структура и объем работы: диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, двух подпараграфов, заключения и списка использованных источников.

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обоснованы актуальность выбранной темы, ее новизна, определены цели и задачи исследования, его методологическая, теоретическая, и практическая значимость, и обоснованы положения, выносимые на защиту.

Первая глава - «Юридическая сущность полномочий органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений»-включает в себя три параграфа: 1.1. «Понятие и сущность деятельности органов местного самоуправления в системе образовательных правоотношений», которая, в свою очередь, состоит из двух подпунктов: 1.1.1. «Понятие и сущность образовательных услуг и образовательных правоотношений» и 1.1.2. «Виды образовательных учреждений и их правовой статус»; 1.2. «История возникновения и становления полномочий органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений»; 1.3. «Проблемы и перспективы совершенствования полномочий органов местного самоуправления в сфере образовательных

правоотношений». Образование - это общественно организуемый и нормируемый процесс (и его результат) постоянной передачи предшествующими поколениями последующим, социально значимого опыта. В своем структурном срезе, образование, как, впрочем, и обучение представляет собой триединый процесс, характеризующийся такими его сторонами, как усвоение опыта, воспитание качеств поведения и физическое, умственное развитие.

Рассмотрение сущности и содержания образовательной деятельности органов местного самоуправления не представлялось возможным без уяснения содержания и особенностей образовательных услуг и образовательных правоотношений, оснований их возникновения, элементов, входящих в них. Руководствуясь стремлением объективно, основательно представить и раскрыть классификацию муниципальных образовательных учреждений, их правовой статус, права и обязанности в образовательной сфере, в первой главе представлены: понятие и содержание образовательных правоотношений, сущность и объем образовательных услуг, оказываемых субъектам указанных правоотношений (1.1.1.). Важное место в первой главе отведено истории возникновения, становления и развития института образовательных правоотношений, который на современном этапе превратился в самостоятельный институт конституционного права России (1.2.). Как в любом виде деятельности, так и в образовательной, имеются проблемы и сложности, без знания которых, учета их наличия и поиска путей преодоления невозможно добиться положительных результатов. Параграф 1.3. как раз и посвящен показу истоков зарождения как института образовательных правоотношений, так становления правового статуса органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений. В этом параграфе показаны история зарождения, проблемы развития, причины, тормозящие процесс совершенствования и направления их преодоления. Полномочия органов местного самоуправления в системе образовательных правоотношений в пределах, требуемых целями

исследования, представлены, в основном, в параграфе 1.1., однако отдельные их особенности действия имеют место в параграфах 1.2. - 1.3.

Совершенствование управления образовательным процессом как в целом в России, так и на местах, зависит от соблюдения учета социально-педагогических условий, к которым относятся: экономические, организационно-управленческие и психолого-педагогические, содержание которых представлено в параграфе 1.1.1.

Завершается первая глава обоснованием необходимости поставить перед органами местного самоуправления следующие стратегические задачи, без разрешения которых не обеспечить качество и эффективность образовагельного процесса в отдельно взятой местности:

- определение роли и места сферы образования как социальной подсистемы в социально-экономическом и культурном развитии региона;

- разработка основных направлений реструктуризации инфраструктуры сферы образования, которая, с одной стороны, должна наиболее в полной мере удовлетворять потребности населения региона в образовании, а с другой - соответствовать экономическим и финансовым возможностям бюджетов области, муниципальных образований, бюджетов домохозяйств;

обеспечение экологической и социально-психологической безопасности образовательной деятельности субъектов сферы образования;

- разработка мероприятий, которые помогут сделать региональную систему образования из "закрытой" в "открытую", что предполагает более широкое привлечение населения, родителей, общественных организаций к решению проблем образовательных учреждений на региональном и местном уровнях;

- четкое разграничение функций органов государственной власти и местного самоуправления в управлении региональной системой образования, в материальном и финансовом обеспечении ее деятельности совместно с

федеральными органами власти, привлечение средств населения, предпринимательских структур, других организаций и учреждений;

- правовое обеспечение работы образовательных учреждений на территории региона, муниципальных образованиях;

- оказание поддержки руководителям учреждений сферы образования в укреплении сотрудничества и развитии межрегиональных и международных связей между образовательными учреждениями и др.

К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений. При уточнении полномочий местного самоуправления в названных сферах органам государственной власти следует исходить из соотношения полномочий собственника и учредителя в отношении своих предприятий и учреждений, имея в виду не только права, но и бремя содержания объектов собственности. Прежде всего речь идет о: строительстве, ремонте, текущем поддержании в нормальном состоянии муниципальных объектов образования, выплате заработной платы работникам учреждений образования, закупке инвентаря, учебно-методических пособий, оборудования, обеспечении питания учащихся, установлении распорядка работы учреждений образования, назначении руководителей учреждений, других вопросах, обусловленных правами собственника муниципального имущества и учредителя муниципальных предприятий и учреждений. Результат исследования свидетельствует о том, что в региональном законодательстве, необходимо уточнить, какие именно полномочия должны быть предоставлены органам местного самоуправления в сфере общего образования, в компетенции государственной власти должны остаться такие вопросы, как выработка государственной политики в сфере образования, установление государственных стандартов образования, контроль за их соблюдением, подготовка преподавательских кадров и предоставление образовательных услуг в специализированных школах,

отдаленных и малодоступных районах, научные и прикладные исследования в сфере образования.

Вторая глава - «Порядок и особенности организации и осуществления деятельности opганов местного самоуправления в сфере обеспечения образовательного права граждан» - состоит из трех параграфов: 2.1. «Порядок и особенности организации и осуществления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению реализации гражданами образовательного права в России XXI века»; 2.2. «Полномочия органов местного самоуправления в области дошкольного, среднего и высшего образования»; 2.3. «Порядок и особенности взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти России и ее субъектов в сфере обеспечения реализации гражданами образовательных прав».

Система образования знала разные времена. Если с 1992 г. образование осуществлялось на основе закона «Об образовании», принятого на первой волне российских демократических реформ (далее, со всеми последующими изменениями и дополнениями, вплоть до 2003 г.), то сегодня началась новая фаза ее жизни. По сути, можно говорить о новом базовом для образовательной системы законе, ибо внесенные изменения представляют собой концептуальный характер и ставят систему образования перед лицом совершенно новой ситуации. В данном контексте потребовалось осуществить сравнительно-правовой анализ норм законодательства, относящихся к определению и закреплению полномочий органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений. На этой основе удалось выявить определенные возможности системы муниципальных органов использовать свои полномочия для последующего поступательного развития образовательных правоотношений. К таким возможностям вправе отнести: наличие нормативной базы, заинтересованность местных органов самоуправления в позитивных изменениях в управлении образованием на муниципальном уровне, увеличение заинтересованности общественности

состоянием образования, возрастающие требования родительской общественности к системе образования, поддержка педагогической общественностью модернизации управления из-за неудовлетворенности состоянием муниципальной системы образования и, наконец, появление советов содействия образованию при администрациях отдельных муниципалитетов.

Совершенствование системы разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области управления образованием осуществляется в контексте общей перестройки структур государственного и муниципального управления, на основе проводимой в стране административной реформы. Вопросы совершенствования и реформирования экономических отношений в сфере образования, формирование нормативно - правовой базы, организационно управленческая деятельность органов управления образованием, руководителей образовательных учреждений сегодня являются ведущими, так как эти функции обеспечивают все другие стороны функционирования и развития системы образования.

Стремление внести определенный вклад в упорядочение указанных функций, потребовало выявления проблем и уяснения сущности трудностей модернизации и, конечно определения путей их преодоления в развивающейся системе образования, в том числе на муниципальном уровне. Были одновременно найдены пробелы в финансировании системы регионального образования. Система образования переживает как и многие другие, очень трудный период. Он характеризуется разрушением старых принципов и подходов к экономическому обеспечению деятельности образовательных учреждений, формированием новой модели финансирования. Старое разрушено, а новое еще в стадии определения, эксперимента, не отработаны законодательные акты, отсутствует четкое разграничение уровня полномочий в образовательной сфере федеральных органов исполнительной власти и органов власти республик, краев, областей,

а также органов местного самоуправления, претерпевает изменения бюджетная система Российской Федерации. От решения указанных выше фактически политических вопросов непосредственно зависит и то, как будет существовать и развиваться система образования, подготовка специалистов, их воспитание, а в конечном счете их отношение к государству, обществу, человеку. Действительно, развитие системы российского образования в условиях новой государственности сходит одновременно со становлением государственных органов управления образованием субъектов Российской Федерации и органов управления образованием муниципальных образований в составе субъектов Российской Федерации.

Качество управления образовательными процессами как в России, в целом, так и на местах, в муниципальных образованиях во многом зависит от взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Весьма существенное значение во взаимоотношениях между органами государственной власти регионов и органами местного самоуправления приобретают вопросы о передаче последними своих полномочий по управлению муниципальными образовательными учреждениями в установленном законом порядке. Данный подход не соответствует статьям 9, 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1, в которых говорится о создании органами государственной власти субъектов Российской Федерации необходимых материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, об обеспечении муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов для выполнения закрепленных за органами местного самоуправления полномочий. Вместе с тем п. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации закрепляет право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. В статье 14 п. 1

1 Федеральный Закон Российской Федерации N 154-ФЗ от 28.08.95 "Об общих принципах организации местного самоупраштения в Российской Федерации"// Собр. закон. РФ. 1995. N 35.

Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится о том, что к органам местного самоуправления относятся и другие органы, образуемые в соответствии с уставами. При этом в п. 3 статьи 17 указано на недопустимость образования органов местного самоуправления и назначения должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами. Заметим также, что установление компетенции муниципальных органов управления образованием относится к ведению органов местного самоуправления, а не является прерогативой представительного органа государственной власти региона.

Принципиальное возражение вызывает наделение органов управления образованием в муниципальных образованиях полномочиями по лицензированию и аттестации подведомственных образовательных учреждений, осуществлению контроля за качеством обучения. Органы государственной власти региона создали опасный прецедент, когда муниципальные органы управления образованием получают возможность скрытого или прямого вмешательства в работу муниципальных образовательных учреждений через такие рычаги как лицензирование, контроль за качеством знаний учащихся. Осуществление вышеназванных полномочий, делегированных муниципальными органами управления образованием, на наш взгляд, должны осуществляться государственными (федеральными или областными) органами управления образованием. В целом можно сказать, что механизмы регионального управления развитием сегодня находятся еще в начальной стадии формирования и отладки, хотя отдельные механизмы уже представлены и апробированы в реальной практике. Сложности в их становлении обусловлены прежде всего тем, что зачастую на решение задач управления современными процессами переносятся схемы, наработанные в прошлом опыте в рамках решения задач управления процессами функционирования, а с ними и все их недостатки.

Постановка конкретных и реалистичных целей - одно из наиболее слабых мест в действующих системах управления. В связи с этим особую актуальность приобретает задача разработки методов прогнозирования, анализа, создания программ развития и управления их реализацией, а также резкое улучшение профессиональной подготовки управленческих кадров.

В течение двух последних лет основополагающим (как в стратегическом, так и в тактическом отношении) документом, определяющим развитие всей отечественной системы образования, является Федеральная программа развития образования. Известно, какую роль играет соответствующее подразделение Министерства образования и науки России. Логично было бы ожидать наличие подобных подразделений в органах управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако в абсолютном большинстве случаев региональные и муниципальные программы развития образования до сих пор не стали главным предметом их управленческой деятельности. Этим объясняется крайне слабый контакт и преемственность направлений и содержания деятельности органов управления образованием всех трех уровней. Между тем, именно Федеральная программа развития образования и сопряженные с нею региональные и муниципальные аналогичные программы моги бы стать реальной содержательной и политической (в отношении государственной и региональной образовательной политики) основой неадминистративного восстановления вертикали управления.

Проблемы взаимодействия программ развития образования всех уровней (от федерального до муниципального и институционального) приобретают на современном этапе особое значение. Дело в том, что каждая из программ, с одной стороны, является самоценной и самодостаточной программой, если рассматривать ее с точки зрения того фрагмента образовательного пространства, относительно которого она составлена, а с другой -своеобразным фрагментом федеральной программы, т.к. вся Федерация состоит, в конечном счете, из регионов и муниципальных образований. В

этой своеобразной структуре стиль управления не может быть иерархичным, линейным. Он будет эффективным только в том случае, если все программы будут строиться и реализовываться на принципах партнерского сотрудничества: школьно-муниципального, муниципально-регионального, регионально-федерального. Многомерность российского образовательного пространства, его территориально-географические, социально-экономические, этнокультурные, демографические и другие характеристики не допускают принятия универсальных структур и штатных расписаний органов управления, годных к использованию в любых, даже формально однотипных случаях. В настоящее время на первый план выступает задача дать оптимальный перечень функций органов управления образованием различной компетенции по всей «управленческой вертикали», предложить убедительную типологию образовательных подсистем, существующих в нашем образовательном пространстве, и построить адекватные им модели управления.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, обосновано утверждение о достижении целей и задач, объективности сделанных выводов и предложений, наличии теоретической и практической значимости работы.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

1. Правовой статус субъектов образовательных правоотношений //Материалы международной межвузовской научно-практической конференции «Образовательное право и качество юридического образования». - СПб.: СПбГУП, 2004. 0,1 п.л.

2. История становления образования в средневековой России периода реформ Петра I // Материалы международной межвузовской научно-практической конференции «Образовательное право и качество юридического образования». - СПб.: СПбГУП, 2004. 1,2 п.л. (в соавторстве)

3. История становления и развития института образования в России (до начала XX в.). СПб.: ВВМ, 2004. 0,8 п.л.

4. Профилизация как эффективное средство совершенствования юридического образования // Материалы международной межвузовской научно-практической конференции «Образовательное право и качество юридического образования». - СПб.: СПбГУП, 2004. 0,5 п.л. (в соавторстве).

Подписано в печать 2004 г. Формат бумаги 60X84 1/16. Бумага офсетная.

Печать ризографичсская. Объем 1 усл. п. л. Тираж 100 экз. Заказ 3412. Отпечатано в отделе оперативной полиграфии НИИХ СПбГУ с оригинал-макета заказчика. 198504, Санкт-Петербург, Старый Петергоф, Университетский пр., 26.

»23382

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Шейко, Вольга Васильевна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ЮРИДИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

1.1. Понятие и сущность деятельности органов местного самоуправления в системе образовательных правоотношений.

1.1.1. Понятие и сущность образовательных услуг и образовательных правоотношений.

1.1.2. Виды образовательных учреждений и их правовой статус.

1.2. История возникновения и становления полномочий органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений.

1.3. Проблемы и перспективы совершенствования полномочий органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений.

ГЛАВА 2. ПОРЯДОК И ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА ГРАЖДАН

2.1. Порядок и особенности организации и осуществления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению реализации гражданами образовательного права в России XXI века.

2.2. Полномочия органов местного самоуправления в области дошкольного, среднего и высшего образования.

2.3. Порядок и особенности взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти России и ее субъектов в сфере обеспечения реализации гражданами образовательных прав.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Полномочия органов местного самоуправления в системе образовательных правоотношений"

Актуальность темы. Происходящие изменения в социально-экономической сфере устройства России, начавшиеся в 90-е годы, обусловившие реформирование сферы образования, предполагают коренные изменения и системы управления образованием на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Потребность в муниципальном управлении образованием как части социальной системы потребовали смену его целевых ориентиров, связанных с обеспечением социальной функции образования. В чем они (цели) заключаются, чем предопределены? Во-первых, необходимостью формирования единого образовательного пространства, способного обеспечить высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения. Во-вторых, важностью формирования практики социализации и воспитания подрастающего поколения с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры. В-третьих, стремлением превращения образования в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить развитие личности и получение ею надлежащего уровня знаний.

Выделение этих групп целей и соответствующей им программы деятельности на местах означает, что сама система муниципального управления образованием предполагает свою особую структурно-функциональную организацию, действующую в рамках единой стратегии управления целостной системой развивающегося образования России.

В этой связи во многих муниципальных образованиях идет процесс формирования новых управленческих структур, разрабатываются современные модели и методы управления образованием, соответствующие местным условиям. Сложность, многоаспектность и взаимозависимость управленческих проблем, определяющих характер практических преобразований муниципального управления образованием, требует новых идей и подходов, раскрывающих пути повышения эффективности муниципального управления образованием. Результаты проведенных нами исследований свидетельствуют о том, что в муниципальных системах управления образованием отсутствует осмысление новой роли и места муниципального управления в региональной системе образования. Внутреннее строение управляющей системы не соотносится с новыми целями, стоящими перед муниципальной образовательной системой, что не обеспечивает реализацию социальной функции образования. Таким образом, имеет место противоречие между объективными потребностями в реализации муниципального управления образованием на принципиально новых подходах, заключающихся в разработке современных моделей и методов управления, соответствующих муниципальной системе образования и сложившейся практикой муниципального управления. Вышеуказанное, потребовало осуществления комплексного анализа сущности действующего образовательного законодательства. Практики образовательной деятельности на местах и выработки обоснованных предложений по совершенствованию механизма управления образованием системой органов местного самоуправления.

Уровень разработанности темы. Проблемы государственного управления, управления образованием и образовательными учреждениями нашли свое отражение в работах Андрушакевич А.А., Кульневича С.В., Пахомова Н.Н., Озеровой Н.Б., Вихрова А.А., Наумовой Н.А., Бондаревской Е.В., Глущенко П.П., Сырых В.М., Кудрявцева Ю.А., Леднева B.C., Суханова Е.А., Пылина В.В., Макаркина Н.П., Гохберг JI.M., Ковалевой Н.В., Соколова А.В., Мосина Е.Ф., Щеглова П.Е., Никитиной Н.Ш., Николаевой А.В., Шукшунова В.Е., Виноградова Б.А., Субетто А.И., Селезневой Н.А., Майбороды JI.A. и др.

В то же время в проанализированной нами литературе и научных исследованиях не обнаружено работ, в которых рассматривались бы подходы повышения эффективности в системе муниципального управления образованием. В этой связи возникла необходимость определить наличие противоречий между существующей теоретической разработкой данной проблемы и действующей практикой муниципального управления образованием, с тем, чтобы определить направления качественного повышения его эффективности. Поиски разрешения противоречий как в теоретическом, так и в практическом планах потребовали всестороннего исследования сущности и содержания проблемы повышения эффективности муниципального управления образованием, на основе учета методологии системного подхода и структурно-функционального анализа социальных явлений и процессов. Возникла настоящая необходимость: выявить и обосновать социально-педагогические условия, обеспечивающие повышение эффективности деятельности муниципального органа управления образованием и, как следствие, всей муниципальной системы образования, а также апробировать разработанную динамическую модель организационной структуры муниципального управления образованием. Стремление внести посильный вклад в дело совершенствования образовательных правоотношений предопределило необходимость выявить, предложить и обосновать сущность динамической модели организационной структуры муниципального управления образованием, которая включает в себя составляющие следующих направлений: а) экономических - разработка механизма перевода образовательных учреждений на новые условия хозяйствования, придание им статуса юридического лица; б) организационно-управленческих - муниципализация образовательных учреждений, рационализация и дифференциация сети учреждений образования, обновление функций управления, сбалансированность централизации и децентрализации функций муниципального управления образованием; в) психолого-педагогических - обновление методов и средств управления; создание положительной мотивации у всех участников образования через системы стимулирования и повышение профессионально-управленческой компетенции.

Цель исследования и задачи ее достижения. Основной целью диссертации является комплексное исследование совокупности юридических и организационных проблем развития и становления полномочий органов местного самоуправления о сфере образовательных правоотношений. Для достижения указанной цели, поставлены следующие задачи: осуществить анализ действующего национального и международного законодательства; исследовать историю становления полномочий местных органов в системе образовательных услуг; выявить проблемы и причины, препятствующие дальнейшему совершенствованию образования на местах, и предложить пути их преодоления; раскрыть механизм организации и осуществления образования в сфере местного самоуправления; выявить особенности модернизации системы управления образованием на муниципальном уровне; предложить модель комплекса условий эффективного управления муниципальной системой образования.

Методологическая основа исследования. Выделение групп целей муниципального управления образованием означает, что сама система управления образованием предполагает особую структурно-функциональную организацию, действующую в рамках единой стратегии управления системой развивающегося образования в России, регионах, и муниципальных структурах. Данные особенности указывают на необходимость пересмотра (осмысления) существующей практики традиционной организационной структуры управления муниципальной системой образования и формирования ее новой модели. Построение модели управления муниципальной системой образования предопределило использование научного метода моделирования, позволяющего учесть опыт развития муниципального управления в прошлом и прогнозировать структуру, функции, наиболее существенные черты исследуемого объекта в современных условиях. В исследовании использованы также методы социологических исследований, структурного, системного, сравнительно-правового и функционального анализа системы муниципального управления образованием с использованием принципов связи, системности, противоречивости и комплексности явлений, существующих в развитии управления образованием в России и, в регионах в частности, что явилось основой диссертационного исследования.

Эмпирическую основу диссертации представляют нормативно-правовые, прежде всего, правоприменительные акты Российской Федерации и ближнего зарубежья, официальные документы и материалы, монографические и диссертационные работы, научные исследования, исторические источники, статистические данные и средств массовой информации, практика деятельности органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений.

Объектом диссертационного исследования являются сущность и особенности осуществления общественных правоотношений, действующих в сфере полномочий органов местного самоуправления в процессе оказания образовательных услуг.

Предметом исследования явился институт конституционных прав и свобод граждан на образование, механизм организации и осуществления управления муниципальной системой образования на современном этапе, особенности обращения к которому заключаются в том, что его возможности реализуются, используются в специфических условиях ломки, перехода от одних форм организации и жизнедеятельности образовательных учреждений к другим.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем:

- представлена авторская концепция и классификация принципов, функций и методов управления, позволяющих эффективно функционировать и развиваться муниципальной образовательной системе;

- уточнены и конкретизированы следующие понятия: «система образования», «образовательные правоотношения», «образовательное право - отрасль права», «образовательные полномочия», «образовательные услуги»;

- представлены и обоснованы авторские определения ключевым понятиям темы - "муниципальная система образования", "муниципальное управление образованием", "эффективность муниципального управления образованием";

- разработаны основы определения порядка и особенностей организации и осуществления деятельности муниципальных органов управления образованием по обеспечению реализации гражданами образовательного права;

- обоснованы необходимость и главные направления модернизации муниципального управления образованием.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что диссертантом выявлена, предложена и обоснована авторская модель системы образовательной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления. Отдельные положения, выводы и предложения могут быть признаны вкладом в теорию образовательного права и различные разделы конституционного, муниципального права, смежные с ними отрасли права. Практическое значение диссертационной работы состоит в том, что ее материал уже использован учебном процессе по конституционному, муниципальному и образовательному праву и будет использоваться в дальнейшем. Выводы и предложения могут быть использованы при разработке нормативных актов, применяемых в образовательных правоотношениях, также практическими работниками в процессе управленческой деятельности в сфере образовательных услуг. Материал исследования может быть применен студентами, аспирантами и соискателями в процессе подготовки курсовых, дипломных и диссертационных работ соответственно.

Основные положения, выносимые на защиту: 1. В связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности в сфере образовательных правоотношений, усложнением не только хозяйственных связей в России, в настоящее время объективно возникла необходимость децентрализации власти, перераспределения функций между различными уровнями власти и управления, и передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.

2. Образование есть совокупность процессов, в ходе которых происходит развитие человека, его социализация и формирование как личности. Вряд ли управление этими процессами можно отдавать государству, создаваемым им органам власти и управления, как это предусмотрено федеральным законом "Об образовании". По нашему глубокому убеждению, в системе государственного и муниципального управления именно сфера образования является объектом управления. Она должна рассматриваться, с одной стороны, как сфера жизнедеятельности ее субъектов, а с другой - как социально-экономическая система, призванная обеспечивать условия жизнедеятельности субъектов и одновременно удовлетворять образовательные потребности человека, населения, общества, государства.

3. Вопрос разграничения компетенции в сфере образовательных правоотношений состоит в определении того уровня власти, на котором наиболее эффективно, быстро, полно, с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи. Эффективная реализация возложенных на региональные и местные органы власти полномочий по управлению сферой образования возможна при условии максимального учета природно-климатических и социально-экономических особенностей региона, накопленного в нем культурно - исторического потенциала.

4. Муниципальная система управления образованием может в значительной степени определять вектор развития школ и муниципальной образовательной системы в целом, что по совокупности и составит развитие региональной системы образования. Кроме того, находясь между управлением на школьном и региональном уровнях, муниципальная система управления образованием может служить амортизатором негативного влияния на муниципальную образовательную системы и катализатором, проводником положительных тенденций в образовании с обеих сторон: со стороны региональной системы управления образованием и со стороны управления на уровне образовательного учреждения.

5. Модернизация управления образовательными системами предполагает изменение сущности управления, а именно: изменение командно-административной системы управления на демократическую систему, осуществляющую стратегическое управление образованием в муниципалитетах. Модернизация системы управления образованием должна привести к первостепенности использования таких функций, как: изучение состояния, своевременная коррекция и прогнозирование развития образования; разработка и осуществление стратегии развития муниципальной образовательной системы; организация активного взаимодействия органов управления с родительскими и другими общественными организациями.

6. Вариативные организационные и организационно-правовые формы государственно-общественного управления муниципальными общеобразовательными учреждениями должны стать фундаментом всех создаваемых в рамках решаемой задачи организационных структур и всей муниципальной (городской, районной, районной в городе) системы государственно-общественного партнерства в целом.

7. Эффективное реформирование общего образования на муниципальном уровне требует соответствующего нормативно-правового обеспечения, которое включает: разграничение полномочий органов управления различных уровней в области образования; реализацию эффективных схем перераспределения налоговых поступлений от деятельности муниципальных образовательных учреждений; меры по стимулированию привлечения внебюджетных ресурсов для информатизации социального развития детей и молодежи. Реализация данной концепции должна быть модельной, то есть обладать свойствами тиражируемости в различных регионах, соответствующих по своим условиям регионов, выбранных в качестве опытной площадки для комплексной отработки муниципальной модели информатизации образования.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шейко, Вольга Васильевна, Санкт-Петербург

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Образование осуществляется (должно осуществляться) в соответствии с законодательством и нормами международного права. В Конституции страны, внутреннем законодательстве и локальных актах образовательных учреждений нашли отражение положения Пакта об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции ООН о правах ребенка, Декларации ООН о распространении среди молодежи идеалов мира, взаимного уважения и взаимопонимания между народами, Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования, рекомендации по различным аспектам подготовки и положения учителей начальных и средних школ и других международных документов. Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества и государства, сопровождающийся констатацией достижения обучающимися установленных государством образовательных уровней. Принципы построения и деятельности системы образования вытекают из права каждого на образование, как одного из основных прав человека, провозглашенных в международных правовых актах и Конституции.

Точка зрения исследователей, рассматривающих образование в трактовке федерального закона как объекта управления со стороны органов государственной власти и местного самоуправления1, вряд ли приемлема. Следует также заметить, что образование более емкое понятие и нельзя его сводить только к процессу воспитания и обучения. Скорее речь может идти об образовании как совокупности процессов, в ходе которых происходит развитие человека, его социализация и формирование как личности. Управление этими процессами нельзя передавать только государству, создаваемым им органам власти и управления, как это сделано в федеральном законе "Об образовании". По нашему глубокому убеждению, в системе государственного и муниципального управления именно сфера образования является объектом управления. Она рассматривается нами, с одной стороны, как сфера жизнедеятельности ее субъектов, а с другой - как социалъно

1 Стратегии адаптации высших учебных заведений: экономические и социологические аспекта. M.: ГУ-ВШЭ. 2002 г. экономическая система, призванная обеспечивать условия жизнедеятельности субъектов и одновременно удовлетворять образовательные потребности человека, населения, общества, государства.

Под муниципальной системой образования мы понимаем систему образовательных учреждений и систему служб, обеспечивающих анализ функционирования и развития образовательных учреждений, повышение эффективности их работы и разрабатывающих критерии оценки деятельности этих учреждений (методические, психологические, социологические), с учетом особенностей муниципального образования.

Под муниципальным управлением образованием понимается целенаправленный и организационный процесс, основанный на взаимодействии всех субъектов муниципального образования, заключающийся в неразрывности прямого и обратного воздействия со средой, направленный на формирование единого образовательного пространства, обеспечивающий высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих потребностям всех слоев и групп населения, и превращающий образование в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить обучение и воспитание личности с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры.

Под эффективностью муниципального управления образованием подразумевается успешность выполнения первоочередных задач, каждая из которых связана с обеспечением социальной функции образования:

1) формирование единого образовательного пространства, обеспечивающего высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения;

2) формирование практики социализации и воспитания подрастающего поколения с учетом общечеловеческих ценностей национальной культуры;

3) превращение образования в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить развитие личности.

Наступившее тысячелетие со всеми политическими, экономическими и социальными проблемами, еще более обострило необходимость осмысления прошлого, предвидения будущего, осознания нынешних ценностей и идеалов.

Политические и социальные проблемы или предпосылки изменения государственно-образовательной политики, как следствие, приводят к реформам, пересмотру организационных, теоретических, технологических основ системы образования. Инновационные тенденции: демократизация, гуманизация, регионализация и другие - существенным образом повлияли на направление развития отечественной политики в области образования.

Немаловажную роль в формировании и реализации новой образовательной политики должна сыграть реформированная система управления образованием. Анализ потребностей региональной системы образования и общества позволяет с уверенностью констатировать низкую эффективность общего образования, которое не обеспечивает должную адаптацию выпускников к новым социально-экономическим условиям. Это вызвано декларативностью новых ценностей в образовательной политике и практике, что является прямым результатом консерватизма существующей системы управления образованием, слабого влияния на нее со стороны общественности.

Анализ муниципальной системы управления образованием, главной целью которой является создание оптимальных условий для развития муниципальной системы образования, обеспечивающих равный доступ к качественному образованию, помог выделить сильные и слабые стороны такой системы. В ряде положительных моментов можно выделить: плановый характер управления; четкое распределение функциональных обязанностей в управлении; разработанную систему инспектирования образовательных учреждений; организационный менеджмент, направленный на обеспечение функционирования образовательных учреждений, сохранение сети таких учреждений и их материальной базы; ориентацию на выполнение решений управленческой вертикали.

Но есть и отрицательные стороны, которые тормозят развитие муниципальной системы образования. К ним относятся: преобладание оперативного управления (оперативный, а не стратегический менеджмент, что приводит к формальному планированию); консерватизм, низкая общая и профессиональная культура работников управления муниципального уровня, которые являются причиной неумения определять приоритетные направления в управлении муниципальной системой образования, примитивизма аналитической деятельности, отсутствия навыков научного анализа, неумения опереться на современный зарубежный и отечественный опыт управления образовательными системами; отсутствие мотивов создания инновационного поля и управления инновационным процессом; отсутствие индикаторов эффективности деятельности образовательных учреждений; формальный подход к исполнению законов и законодательных актов; несоблюдение прав субъектов образовательного процесса; отсутствие действенной общественной составляющей в управлении на муниципальном уровне, механизмов взаимодействия государственных и общественных структур в управлении образованием; преобладание ведомственного подхода в управлении образованием вместо сферного.

Местное самоуправление является властью, производной от государственной, действующей с разрешения государства и в пределах, обозначенных законом. Местное самоуправление занимается реализацией общих интересов населения (образование, здравоохранение и т.д.).1 Расширение самостоятельности местного самоуправления, с параллельно идущей передачей органам местного самоуправления государственных полномочий стало общемировой тенденцией, ориентированной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Поэтому, на муниципальное звено в управлении образованием ложится основная ответственность за происходящие изменения в образовании (муниципальная система управления образованием работает непосредственно с образовательными учреждениями и областным Министерством образования). Однако, состояние муниципальной системы управления образованием на сегодняшний день таково, что оно само является наиболее проблемным звеном. Недостаточный уровень теоретической подготовки, положительного практического опыта отрицательно сказываются на квалификации управленцев. Отсюда, с одной стороны, низкий уровень профессионального

1 Дыльнов Г.В., Аникин A.C. Методологические аспекты исследования местного самоуправления как социального института. // Человек и общество: Материалы международной научно-практической конференции Вып. 3. СПб., 1997 г.-C. 155 - 156. руководства муниципальной системой образования, негативно отражающийся на деятельности общеобразовательных учреждений, с другой стороны - невозможность, в силу недостатков муниципального уровня управления, доведения до ожидаемых результатов установок и рекомендаций, выдвигаемых на региональном уровне.

Анализ содержания теоретических исследований и изучение практического опыта организации управленческой деятельности органов местного самоуправления дает основания говорить о трех основных моделях, которые выделяют исследователи организационной структуры муниципальных органов управления образованием. Одни считают, что наиболее конструктивна модель деления - по образовательным сферам. Другая группа исследователей придерживается мнения о жизнеспособности модели по функциональным подсистемам. Третья модель, и по нашему мнению, наиболее предпочтительна - это программно-целевая. Она является дополнительной к первым двум и предполагает структуризацию работ, связанных с управлением развитием образования, за счет создания как новых постоянно действующих подразделений в рамках базовой оргструктуры, так и временных особых структурных единиц, ориентированных на разработку и управление реализацией целевых программ развития. Такая модель повышает гибкость и адаптивность управления развитием системы образования, улучшает его скоординированность в условиях нестабильности внутренней и внешней среды. Построение системы управления образованием происходит не только в период появления нового подразделения, но и в период реформирования уже существующих. Модернизация управления образовательными системами предполагает изменение сущности управления, а именно: изменение командно-административной системы управления на демократическую систему, осуществляющую стратегическое управление образованием в муниципалитетах. Модернизация системы управления образованием должна привести к первостепенности использования таких функций, как: изучение состояния, своевременная коррекция и прогнозирование развития образования; разработка и осуществление стратегии развития муниципальной образовательной системы; организация активного взаимодействия органов управления с родительскими и другими общественными организациями.

Изменения должны касаться всех принципиально значимых областей, связанных с образованием, захватывать все уровни: школьный, муниципальный и региональный. Такими принципиально значимыми областями для реформирования образования являются повышение квалификации, управление, образовательная политика. Если изменения будут происходить только в одной из областей, не вынуждая измениться другие, то реформы заведомо обречены, положительный результат, достигнутый только в одной области, со временем утрачивается и эффект реформирования пропадает. Модернизация системы управления образованием предполагает создание гибкой и эффективной системы государственно-общественного управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также в образовательных учреждениях, направленной на формирование норм образовательной деятельности и условий для реализации потенциала развития образования.

Выполнить эту задачу можно при условии, что государственно-общественное управление будет рассматриваться не как пирамидальная иерархическая конструкция, а как горизонтальная система взаимосвязей и сфер ответственности. Целью создания муниципальной (городской, районной, районной в городе) системы государственно-общественного управления образованием и воспитанием подрастающего поколения, должна стать поддержка процессов выстраивания школами в муниципальном пространстве внутри и вокруг себя единого обучающего и воспитывающего пространства социального партнерства, гражданской инициативы и общественной самоорганизации, включающей кроме учеников ппсолы также и других участников образовательного процесса и других представителей местного сообщества.

Считаем, что необходимо обозначить основные направления развития государственно-общественного управления системой муниципального образования, к которым можно отнести следующие: поддержка попечительского движения на муниципальном уровне; предоставление налоговых и иных льгот и стимулов юридическим и физическим лицам, осуществляющим попечительскую деятельность; поддержка участия попечителей в решении кадровых вопросов деятельности образовательных учреждений. Апробация пилотных практик предоставления попечительским советам функций назначения директоров образовательных учреждений; разработка и апробация необходимой нормативно-правовой базы для согласования с попечителями бюджетов образовательных программ.

Имеет смысл, в региональном законодательстве, исходя из сказанного, уточнить, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в сфере образования. В компетенции же государственной власти остаются такие вопросы, как выработка государственной политики в сфере образования, установление государственных стандартов образования, контроль за их соблюдением, подготовка преподавательских кадров и предоставление образовательных услуг в специализированных школах, отдаленных и малодоступных районах, научные и прикладные исследования в сфере образования.

Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значения относится к сфере правового регулирования отраслевым законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а во многих случаях нормы, содержащиеся в отраслевом законодательстве, не соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления. Частично, это связано с тем, что по ряду отраслей законодательство принималось до вступления в силу Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Конституцией Российской Федерации и федеральными законами установлены основные права (право принятия общеобязательных решений, право органов местного самоуправления являться юридическими лицами, право распоряжения муниципальным имуществом, право создания муниципальных предприятий и учреждений и распоряжения ими, право распоряжения муниципальными финансами, право установления местных налогов и сборов, право контроля за исполнением решений, право создания органов охраны общественного порядка) и обязанности местного самоуправления.

Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий могут предоставлять органам местного самоуправления дополнительные права, а органы местного самоуправления самостоятельно, либо по решению населения соответствующей территории могут принимать на себя дополнительные обязанности, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. В ведении местного самоуправления могут находиться, также, передаваемые законом отдельные государственные полномочия. При принятии решений о передаче государственных полномочий важно учитывать, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления является не обязательной, а возможной.

Необходимо, прежде всего, решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления, или же исполнения этих полномочий существующими либо специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. При принятии решения важно учитывать не только организационные и финансовые факторы, но также удобство для населения при получении услуг власти в том или ином случае. Органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий. Это, также, необходимо учитывать при принятии решения о целесообразности передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. В том случае, если для осуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий потребуется создание специальных контрольных органов, передача полномочий вряд ли является обоснованной. Таким образом, компетенция муниципального образования определяется на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов (по вопросам местного самоуправления и отраслевых), законов субъектов Российской Федерации, решений населения и органов местного самоуправления. В масштабе страны сфера образования

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Полномочия органов местного самоуправления в системе образовательных правоотношений»

1. Нормативные акты

2. Федеральный Закон «Об образовании» от 13 января 1996 г.//Собрание законодательства Российской Федерации. М., 1996г. №3. С. 56 - 64.

3. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. СПб., 1997 г. -46 с.

4. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» от 19 марта 2001 г. Ы.196.//Собрание законодательства Российской Федерации. 2001г. N.38. С. 23-29.

5. Гражданский кодекс РФ. М.: Юристь, 1999г. 281 с.

6. Правила оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования//Вестник образования, сентябрь 2001г. №17. С. 17 -20.

7. Государственный стандарт высшего профессионального образования. М., 2000 г.-43с.

8. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам»//Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1999 г., N8. С. 17; N9. - С. 18; N10. - С. 15; N11. - С. 20; N12. - С. 4, 2000 г., N1 - С. 6.

9. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 № 154 ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1995г. № 35. - С. 67 - 72.

10. Закон Архангельской области "Об образовании" от 03.04.1996 № 38-22-03//Волна от 10 мая 1996г. С. 1 - 3.

11. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»//Образовательное законодательство: Сб. нормат,- правовых актов и документов: в 3 ч. Ч. 2,3 //Сост. Д.А. Ягофаров. Екатеринбург: Урал. ГППУ, 2001 г.-С. 15-23.

12. Федеральный закон «Об утверждении Федеральной программы развития образования» 2000 г.//Образовательное законодательство: Сб.нормат.- правовых актов и документов: в 3 ч. Ч. 2,3 //Сост. Д.А. Ягофаров. Екатеринбург: Урал. ГППУ, 2001 г. С. 45 - 56.

13. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.//Образовательное законодательство: Сб. нормат.- правовых актов и документов: в 3 ч. Ч. 2,3 //Сост. Д.А. Ягофаров. Екатеринбург: Урал. ГППУ, 2001 г.-С. 11-14.

14. Всеобщая декларация прав человека 1948 г.//Образовательное законодательство: Сб. нормат.- правовых актов и документов: в 3 ч. Ч. 2,3/Сост. Д.А. Ягофаров. Екатеринбург: Урал. ГППУ, 2001 г. С. 3 - 7.

15. Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.//Образовательное законодательство: Сб. нормат.-правовых актов и документов: в 3 ч. Ч. 2,3 /Сост. Д.А. Ягофаров. Екатеринбург: Урал. ГППУ, 2001 г.-С. 8-10.

16. Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 г.//Образовательное законодательство: Сб. нормат.- правовых актов и документов: в 3 ч. Ч. 2,3/Сост. Д.А. Ягофаров. Екатеринбург: Урал. ГППУ, 2001 г. С. 18 - 20.

17. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г.//Образовательное законодательство: Сб. нормат.- правовых актов и документов: в 3 ч. Ч. 2,3/Сост. Д.А. Ягофаров. Екатеринбург: Урал. ГППУ, 2001 г. С. 15 -17.

18. Положение о губернских и земских уездных учреждениях. М., 1867 г. -34 с.

19. Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» N 126-ФЗ от 25.09.1997 г.//Собрание законодательства РФ. 1997 г. N 39. С. 11-15.

20. Постановление Правительства РФ «О федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» N 1251 от 27.12.1995 г.//Собрание законодательства РФ. 1996 г. N 2. С. 24-25.

21. Закон Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» от 18.06.1997 г.//Вестник законодательного собрания Санкт-Петербурга. 1997 г. N 7-8.- С. 5 8.

22. Закон Ленинградской области «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией» от 03.06.1997 г. //Кодекс info. 1997 г. N 30. С. 50 - 52.

23. Кульневич С.В. Педагогика личности от концепций до технологий. Монография. Ростов н/Д., 2001г. 24с.

24. Бондаревская Е.В. Теория и практика личностно-ориентированного образования.//Монограф. Ростов н/Д., 2000 г. 34 с.

25. Комментарий к Закону РФ «Об образовании». Отв. ред. В.И.Шкатулла. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2001 г. 74 с.

26. Сырых В.М., Кудрявцев Ю.А. Основные положения концепции Кодекса Российской Федерации об образовании. М., 2001г. -111 с.

27. Суханов Е. А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного образовательного права//Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 2. В 2-х т. Т. 2. М.: «Юрист», 2002г. 314 с.

28. Гохберг JI.M., Ковалева Н.В., Соколов А.В. Концепция модернизации национальной системы статистики образования. М.: ЦИСН, 2002 г. 230 с.

29. Шукшунов В.Е. Новые роль, место и миссия образования в развитии общества в XXI веке. М., 1998 г. 34 с.

30. Стратегии адаптации высших учебных заведений: экономические и социологические аспекты. М.: ГУ-ВШЭ, 2002 г. 421 с.

31. Наумова Н. А. Управленческий учет: Учеб.пособие. Новосибирск: НГТУ, 2002 г. Ч. III. 56 с.

32. Ю.Львович Я.Е. О деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению государственных требований к региональной системе образования. Воронеж, 2003г. 78 с.

33. Маркс К. Запись речей о всеобщем образовании в современном обществе // Маркс К., Энгельс Ф., Соч.: 2-е изд. т. 16. 532 с.

34. Степин B.C. Эпоха перемен и сценарии будущего. М., 1996. 122 с.

35. Тхагапсоев Х.Г. О проблематике и тенденциях развития философии образования. Проблема регионального в философии образования. Нальчик, 1997г.-46 с.

36. Н.Яковлев Ю.Б. Концепция информатизации образования на муниципальном уровне. М., 2004г. 54 с.

37. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000 г. -421 с.

38. Сарагоса Ф.М. Завтра всегда поздно. М.: Прогресс, 1989г. 223 с. 2.17.Чупрунов Д. И., Жильцов Е. Н. Экономика, организация и планирование высшего образования: Учеб. пособие для вузов. М.: Высшая школа, 1988г. -67 с.

39. ПылинВ.В., Глущенко П.П. Муниципальное право. СПб., 2004 г. -160 с.

40. Рожков И.А. Судебная практика арбитражных судов. Сборник судебных актов по делам с участием образовательных учреждений, их учредителей в качестве истцов или ответчиков. М.: Технопечать, 2001 г. 540 с.

41. Миков П.В., Русакова Н.А. Обеспечение прав ребенка в образовательном процессе (в помощь педагогическим работникам). Пермь: Книжный мир, 2003 г.-96 с.

42. Сырых В.М. Образовательное право как отрасль Российского права. М., 2000 г. 340 с.

43. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М.: Готика, 2002 г.-534 с.

44. Ефремов Л.Г. Стратегическое управление высшим образованием в республиках России. СПб., 1999 г. 187 с.

45. Народное образование в земствах. Основы организации и практика дела. Под ред. Е. А. Звягинцева, А. М. Обухова, С. О.Сереполко, Н.В. Чехова. М., 1914 г.-134 с.

46. Змеев В.А. Эволюция высшей школы Российской империи. М., 1998 г. -350 с.

47. Архив Российской академии наук. Ф.З. Оп.1. Д. 791.

48. Русское православие: вехи истории. Науч. ред. А.И.Клибанов. М.: Политиздат, 1989 г. 340 с.

49. Константинов Н.А., Струминский В.Я. Очерки по истории начального образования в России. 2-е изд., измен, и доп. М., 1953 г. 280 с.

50. Документы и материалы по истории Московского университета второй половины XVIII века. Т. 1-3. М., 1960-1963 г. 568 с.

51. Доклады Муромской уездной земской управы XXXI очередному Муромскому уездному земскому собранию 1896 года. Муром., 1896 г.- 50 с.

52. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск.: Ин-т муниципального управления, 1995 г. 216 с.

53. Когут А.Е. Система местного самоуправления. Основы разработки и применения в городах России. СПб.: РАН. Ин-т Соц.-экономич. проблем., 1995 г. 62 с.

54. Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие теории и практики)//Сб. научн. и учебно-методич. трудов. СПб.: «Образование и культура», 1998 г. 160 с.

55. Пылин В.В. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие.СПб.: ИВЭСЭП, 1998 г. 222 с.

56. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 1996 г. 480 с.

57. Павлов Сильванский Н. Проекты реформ в записках современников Петра Великого: Опыт изучения русских проектов и неизданные их тексты. СПб.: Тип. В.Киршбаума, 1897 г. - 141 с.

58. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII -начало XX века). М.: РУДН, 1999 г. 295 с.

59. Головачев А.А. Десять лет реформ: 1861 1871. СПб.: Тип. Ф.С.Сущинского, 1872 г. - 398 с.

60. Данилов, Д. А., Корнилова А.Г. Социально-воспитательная работа в сельском социуме: региональные аспекты организационно- педагогического обеспечения. Новосибирск: Наука, 1999 г. 132с.

61. Профин Е.М. Образовательный стандарт. Опыт системного исследования. /Монография. Новгород: НГУ им. Ярослава Мудрого, 1999 г. -440 с.

62. Андрушакевич А.А. Осмысление национальной идеи для России.//Проблемы социального управления: методология, теория, практика: Материалы Всероссийской научной конференции. Нижний Новгород: ВВАГС, 1998 г. С. 189 - 191.

63. Пахомов Н.Н. Кризис образования в контексте глобальных проблем// Философия образования для XXI века. М., 1992 г. С. 18.

64. Реформа образования в России и государственная политика в сфере образования (исходные позиции, цели, принципы, этапы реформы)//Вестник образования. 1992 г. № 10. С. 24 - 26.

65. Озерова Н. Б. Реструктуризация бюджетного сектора. Причины, принципы, направления. Финансовый мониторинг бюджетной сферы (обзор материалов Минфина России)//Университетское управление: практика и анализ. 2004г. № 2(31). С. 15 -18.

66. Наумова Н. А. Управление качеством исполнения функций центров ответственности вуза на основе функционально-стоимостного анализа.//Университетское управление: практика и анализ. 2004 г. № 1(30). С. 11-12.

67. Леднев B.C. Стандарты общего образования: от идеи к реализации// Известия Российской Академии образования. 1999 г. С. 60.

68. Макаркин Н. П. Правовые аспекты реализации дополнительных образовательных услуг в высших учебных заведениях//Университетское управление: практика и анализ. 2003 г. № 5-6(28). С. 58 - 62.

69. Мосин Е.Ф. Взаимовлияние экономики и образовательного права: налоговые аспекты.//Материалы международной межвузовской научно-практической конференции «Образовательное право и качество юридического образования». СПб., 2004 г. С. 34 - 36.

70. Щеглов П. Е., Никитина Н. Ш. Качество высшего образования. Риски при подготовке специалистов//Университетское управление: практика и анализ. 2003г. № 1.-С. 46-59.

71. Виноградов Б.А. Реформа модернизация - революция.//Народное образование. М., 2002г. № 8. - С. 11-13.

72. Колесов В. Обратная сторона школьной конкуренции. Экономические доводы против ваучеризации образования.//Независимая газета. М., 08.06.2001г.-С. 3.

73. Замотаев А. Правовое обеспечение местного самоуправления//Российская юстиция. 1996 г. № 9. С. 24 - 25.

74. Меркулов Н.Г. Механизм взаимодействия профсоюза и органов государственной власти по обеспечению социальной защиты учительства //Образование и общество. 2000 г. №5. С. 46.

75. Майбуров И. А. Механизм согласования возможностей высшей школы с потребностями региона//Университетское управление: практика и анализ. 2003 г. № 5-6(28). С. 38 - 46.

76. Хватит ли у России "человеческого капитала?"//Московские новости. №4 от 29 января 4 февраля 2002 г. - С. 3

77. Окорокова Г., Кликунова И. "За" и "против" введения "образовательный ваучеров" в систему высшего образования.//Российском экономический журнал. М, 2002г. № 3. С. 30 - 32.

78. Гребнев JI. Российское образование в зеркале демографии//Вопросы экономики. 2003г. № 7. С. 4 - 25.

79. Майбуров И. А. Как повысить эффективность российской экономики?//ВВШ «Alma Mater». 2002г. № 5. С. 12 -14.

80. Ершов В. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление//Хозяйство и право. М., 1997 г. №4. С. 7 - 10.

81. Кузьминов Я. И. Образование и реформа.//Отечественные записки. N 2(3). 2002г.-С. 10-11.

82. Степин B.C. Проблемы описания развивающихся систем.//Вопросы философии. М., 2003г. № 8. С. 32 - 34.

83. Е.Ф.Сабуров. Экономика образования и проблема выбора в условиях рыхлых предпочтений/Юбщественные науки и современность. М., 2004 г. N 6. -С.45-47.

84. Дыльнов Г.В., Аникин А.С. Методологические аспекты исследования местного самоуправления как социального института.//Человек и общество: Материалы международной научно-практической конференции. Вып. 3. СПб., 1997 г. С. 155 - 156.

85. Тучак И. Механизмы бюджетного финансирования инвестиций на муниципальном уровне. // Экономист. 1998 г. N 11. С. 72-76.

86. Кирпичников В. А. Бюджетный федерализм и местное самоуправление.//Финансы. 1995 г. N 6. С. 6 - 8.

87. Агапова О., Кривошеее А., Ушаков А. Проектно-созидательная модель обучения//А1та Mater (Вестник высшей школы). 1994 г. №1. С. 18-22.

88. Беспалько В.П. Персонифицированное образование/ЛТедагогика. 1998 г. №2.-С. 12-17.

89. Казакевич В.М. Информационный подход к методам обучения/ТПедагогика. 1998 г. №6. С. 43 - 47.

90. Местное управление в Московском государстве//Сборник чтений по русской истории с древнейших времен до XVI века / Под ред. И.П.Хрущова. СПб.: Тип. И.В.Леонтьева, 1907 г. С. 373 - 379.

91. Кон И.С. Университет как социальный институт взаимодействия поколений//Материалы ЕХ Ежегодной Всероссийской межвузовской научно-методической конференции «Проблемы управления качеством образования в гуманитарном ВУЗе». СПб.: СПбГУП, 2004 г. С. 8.

92. Авторефераты и диссертации

93. Глущенко П.П. Конституционные права и свободы граждан в Российской Федерации: теоретические и организационно-правовые вопросы социально-правовой защиты. Автореф. дис. д.ю.н. СПб., 1998.- 25 с.

94. Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Авторефер.дис. СПб., 2000 г. 22 с.

95. Мустафин В.Я. Конституционно-правовые основы управления государственной и муниципальной собственностью в субъектах Российской Федерации: Авторефер. дис. М., 1998 г. 20 с.

96. Фабричный С.Ю. Субъект Федерации и местное самоуправление: правовое регулирование финансово-экономических взаимоотношений (на опыте Новгородской области): Авторефер. дис. М.: РАГС, 1998 г. 24 с.

97. Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества: Авторефер. дис. М.: РАГС, 1998 г.-24 с.

98. Нехвядович Э.А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия: Авторефер. дис. СПб., 2000 г. 25 с.

99. Долгунов, В. С. Педагогические основы повышения личностного потенциала школьника. Дис. к.п.н. Якутск, 1999 г. 167 с.

100. Пидкасистый П.И. Процесс и структура самостоятельной деятельности учащихся в обучении. Дисс. д.п.н. М, 1973 г. 392 с.

101. Василенко Н.В. Интеграция знаний на основе использования новых информационных технологий в общеобразовательной школе. Дисс. к.п.н. СПб., 2001 г.-202 с.

102. Новикова Л. А. Формирование профессиональных качеств специалиста на начальной ступени непрерывного педагогического образования: Автореф. дис. к.п.н. Якутск, 1999 г. 18 с.