Право на распространение информации: конституционно-правовое исследованиетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Право на распространение информации: конституционно-правовое исследование»

На правах рукописи

00345аЬ44

АРТИЩЕВ Алексей Ильич

ПРАВО НА РАСПРОСТРАНЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ

Специальности: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право;

12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право.

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

1 4 ЯНВ 2339

Москва - 2008

003458644

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Федерального образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор, член

корреспондент РАН Мальцев Геннадий Васильевич.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Мархгейм Марина Васильевна;

доктор юридических наук, профессор Закупень Татьяна Васильевна.

Ведущая организация: Читинский государственный

университет, юридический факультет.

Защита состоится «22» января 2009 года, в 14 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу; 119606, г. Москва, пр-кт Вернадского, дом 84, 1-ый учебный корпус, ауд. 2297.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственное образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Реферат размещен на Интернет-сайте Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации «22» декабря 2008 г.

Автореферат разослан «22» декабря 2008 года.

Ученый секретарь

диссертационного Совета Ly. q^a-u-í> И.С. Яценко

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из основных черт правового государства является обеспечение информационных прав каждого члена общества. Среди них выделятся право на распространение информации, которое наряду с другими правами, закреплено Конституцией Российской Федерации (часть 4 статьи 29). Степень информационной открытости общества, создание реальных условий для свободной реализации права на распространение информации, служит и одним из важнейших индикаторов степени демократизма политической системы государства.

Наибольшую социальную значимость приобрел способ распространение информации с использованием электромагнитных волн. Этот способ реализуется через традиционное телерадиовещание и предоставление информации для получения на мониторы компьютеров. Уже сейчас этот способ интегрально превалирует над остальными, а со временем станет доминирующим. Последнее обусловлено существенными изменения в технике и технологиях, в самих механизмах предоставления информации для получения неограниченным кругом лиц: идут активные процессы компьютеризации страны, осуществляется переход телерадиовещания на цифровые технологии.

Механизмы правового регулирования отношений при реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн недостаточно разработаны, многие отношения до сих пор не нашли должного правового урегулирования, наблюдается несогласованность норм разных нормативных правовых актов между собой, некоторые положения подзаконных нормативных правовых актов не вытекают из норм, установленных законами, используются неопределенные, иногда противоречащие друг другу правовые понятия.

Нормативному и организационному обеспечению реализации конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, в частности в виде телерадиовещания, с учетом ограничений прав и свобод человека и гражданина, допускаемых Конституцией РФ, не уделялось должного внимания. Действующие механизмы

реализации конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн нельзя причислить к прозрачным, основанным только на правовой норме, направленным исключительно на свободную реализации конституционного права всеми и каждым, к действующим в общественных интересах, однозначно понимаемым правоприменителями.

На важность согласованности, точного, недвусмысленного понимания нормативных правовых актов, обратил свое внимание и Д.А. Медведев в выступлении на съезде Ассоциации юристов России 29 января 2008 г.. По его словам, «наше законодательство нередко страдает несогласованностью», и эта несогласованность относится не только к «старым» или вновь принимаемым, «новым», законам, но и в значительной части ко всем «вновь принимаемым нормативным материалам». Несогласованность порождает большие проблемы в правоприменительной практике и вынуждает давать дополнительные разъяснения, даже в случаях, когда без них вполне можно было бы обойтись1.

Совокупность приведенных обстоятельств обусловила выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросам исследования конституционного права на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации в российской юридической науке уделялось достаточное внимание. Однако большая часть ученых-конституционалистов рассматривало эти права в совокупности, как конституционное право человека и гражданина на информацию, не выделяя отдельно право на распространение информации (А.Б. Агапов, И.Л. Бачило, A.B. Белоусов, А.Б. Венгеров, Т.В. Закупень, В.Б.Исаков, Э.А. Казарян, В.А.Колосов, В.А. Копылов, В.Н.Лопатин, B.C. Маурин, A.B. Малько, В.А. Северин, О.В. Танимов, Л.К. Терещенко, С.О. Шевердяев и др.).

В научных исследованиях рассматривались вопросы и права на распространение информации, как распространения продукции средств мас-

1 Стенограмма выступления Д.А. Медведева на внеочередном съезде Ассоциации юристов России, 29.01 2008, www.rost.ru.

совой информации, механизмов его реализации, используя понятие массовой информации (Ю.М. Батурин, В.В. Борискин, В.Г. Елизаров, JI.JI. Ефимова, В.Н. Монахов, В.В. Погуляев, А.Г. Рихтер, МА. Федотов, B.JI. Энтин и др.), в том числе делая акцент на вопросах реализации права на распространение информации по общедоступным информационным сетям типа Интернет (Н. Грахов, О.С. Гузеева, Э.А. Казарян, В.А. Копылов, В.А. Колосов, В.Б. Наумов, М.М. Рассолов, А.Г Серго, М.В. Якушев и др.). Часть исследователей затрагивала и вопросы права на телерадиовещание, механизмов его реализации (A.B. Белоусов, В.В. Борискин, Н. Грахов, Л.Л. Ефимова, С. Пьянков, Я. Склярова и др.)

В части сравнительно-правовых исследований в работе нашли свое отражение труды некоторых зарубежных ученых: М. Прайса, С. Робилара, В. Румпхорста, Д. А. Леонарди, В. Хоффмана-Рима.

Тем не менее область правового регулирования распространения информации в виде телерадиовещания, а также распространения информации в рамках обобщающего способа - с использованием электромагнитных волн, в должной, комплексной мере, не получила освещения в российской юридической науке и представляется недостаточно исследованной.

Теоретической базой диссертационного исследования являются труды отечественных ученых, специалистов в области теории права и государства, таких как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, A.B. Васильев, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, B.C. Нерсесянц, а также видных конституционалистов -, Г.Н. Андреева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, Т.Д. Матвеевой, Л.А. Окунькова, Б.Н. Топорнина, В.Е Чиркина, И.С. Яценко и др.

Целью диссертационной работы является конституционно-правовое исследование права на распространение информации, в первую очередь, с использованием электромагнитных волн, его содержания и структуры, а также особенностей реализации и организационного обеспечения.

Исходя из поставленной цели, выделены следующие задачи диссертационного исследования:

- проведение анализа понятия конституционного права на распро-

странение информации, его структуры при различных способах и видах предоставления информации для получения неограниченным кругом лиц;

- рассмотрение способов и видов распространения информации, в том числе посредством телевизионного вещания и радиовещания и предоставления информации на экраны мониторов компьютеров пользователей; проведение анализа действующих правовых понятий, формирование предложений по базовым понятиям и по системе основных правовых понятий;

- исследование механизмов реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн;

- проведение анализа организационной структуры государственных органов, обеспечивающих реализацию права на распространение информации с использованием электромагнитных волн;

- рассмотрение ограничений права на распространение информации, в первую очередь осуществляемое с использованием электромагнитных волн;

- формулирование предложений по совершенствованию организационного и правового обеспечения системы реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при реализации конституционного права на распространение информации в Российской Федерации, в частности, при распространении информации с использованием электромагнитных волн, как наиболее социально-значимого способа предоставления информации, предназначенной для неограниченного круга лиц, на современном этапе развития информационно-коммуникационных технологий.

Предмет диссертационного исследования составляют конституционно-правовые нормы, регулирующие порядок закрепления и реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, в том числе основания ограничения права на распространение информации, конституционно-правовые гарантии реализации, правовые механизмы и организационное обеспечение.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные

методы (анализ, синтез, индукция, дедукция) по отношению к доктриналь-ным, нормативным и эмпирическим материалам, в соответствии с которыми диссертант рассматривает современное состояние права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, действующую совокупность основных правовых понятий, систему и принципы реализации исследуемого конституционного права.

В ходе работы использованы, кроме того, такие методы научного познания, как конкретно-исторический, формально-юридический, статистический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. В частности, формально-юридический метод применялся при анализе нормативной правовой базы, регламентирующей избранную для диссертационного исследования сферу конституционно-правовых отношений. Теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Нормативную правовую базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека и др.), а также готовящиеся к ратификации (Европейская конвенция по трансграничному телевидению); Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; Федеральный закон от 7 июля 2003 г. №126-ФЗ «О связи»; Федеральный закон от 13 января 1995 г. №7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»; Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №2124-1 «О средствах массовой информации» и др.); указы Президента Российской Федерации (в частности Указ от 20 марта 1993 г. №377 «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию»; Указ от 22 декабря 1993 г. №2255 «О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации» и др.), постановления и распоряжения Прави-

тельства РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации.

Обстоятельному анализу подверглась судебная практика (в первую очередь Верховного Суда Российской Федерации) в сфере реализации права на распространение информации, в том числе, с использованием электромагнитных волн.

Также использовались положения конституций некоторых государств (Австрии, Испании, Швеции, Германии, Эстонии, Украины и др.) и законов (Закон Французской Республики от 30 сентября 1986 г. №86-1067 (в ред. 2001 г.) «О свободном вещании»; Кодекс федерального регулирования США от 1 октября 1997 г., раздел 47 «Телекоммуникации», глава I «Федеральная комиссия связи»; Акт о Коммуникациях Великобритании, 2003 г.; Закон Республики Армения от 20 ноября 2000 г., №ЗР-97 (в ред. от 21 ноября 2001 г.) «О телевидении и радио»; Закон Украины от 12 января 2006 г. №3317-1\/ «О телевидении и радиовещании»; Закон Эстонской Республики от 7 июня 1994 г. (в ред. от 29 декабря 2000 г.) «О телерадиовещании»; Кодекс телевидения и радио Республики Молдова от 27 июля 2006 г. №260-ХУ1 и др.).

Научная новизна диссертационной работы связана с тем, что в диссертации проведено комплексное исследование конституционного права на распространение информации, его содержания и структуры, а также анализ особенностей реализации этого права с учетом способов и видов его распространения.

Диссертантом проанализированы особенности реализации конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, проанализирована система правовых понятий, действующих в данной сфере, сформулированы предложения по ее модернизации и дополнению.

Проведен анализ действующих механизмов реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн. На основе проведенного анализа сформулированы предложения по их совершенствованию.

В диссертационном исследовании сформулированы следующие по-

ложения и выводы, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:

- на основании исследования содержания конституционного права на распространение информации, различных способов его реализации (в том числе и с использованием электромагнитных волн), диссертант раскрывает генетическую связь конституционных понятий «распространение информации» и «массовая информация» (ч.ч. 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ). Диссертант полагает, что осуществление телевизионного и радиовещания, а также размещение информации в информационной сети Интернет являются формами реализации конституционного права на распространение информации. На этом основании диссертант полагает, что выдачу государственным органом специального документа (свидетельства о регистрации средства массовой информации, лицензии на вещание), следует рассматривать как предоставление субъекту конституционного права на распространение информации возможности реализовать данное право, а не как разрешение на ведение хозяйственной деятельности;

- в диссертации предлагается заменить регистрацию средства массовой информации, регистрацией субъекта, осуществляющего систематическое (в том числе периодическое) предоставление информации для получения неограниченным кругом лиц, возложив на него ответственность за содержание распространяемой им информации. При невозможности идентификации конкретного субъекта предлагается обязать оператора связи прекращать предоставление услуг связи такому распространителю;

- в связи с неразрывным единством правового регулирования распространения информации с использованием электромагнитных волн и деятельности по предоставлению услуг связи с использованием электромагнитных волн как технического обеспечения реализации конституционного права на распространение информации, представляется целесообразным учредить специализированный государственный орган, осуществляющий государственное регулирование как предоставления соответствующих услуг связи, так и распространения информации с использованием электромагнитных волн.

На основании изучения опыта функционирования государственных

органов, осуществляющих регулирование и контроль за распространением информации и предоставлением услуг связи с использованием электромагнитных волн в зарубежных государствах, диссертант полагает необходимым закрепить в соответствующем федеральном законе статус данного органа как коллегиального органа государственной власти, не входящего ни в одну из «ветвей» государственной власти. Для обеспечения его независимости и самостоятельности в пределах специфических полномочий предлагается предоставить Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ равные права при формировании данного органа;

- на основании анализа содержания ст. 29 Конституции Российской Федерации в системной связи с иными конституционными нормами о правах и свободах человека и гражданина, а также федерального законодательства, диссертант полагает необходимым упорядочить в федеральном законодательстве конституционно установленные ограничения права на распространение информации, в том числе с использованием электромагнитных волн. При этом предполагается, что критерием допустимости ограничений является обеспечение охраны неприкосновенности частной жизни, личной или семейной тайны, чести и доброго имени индивидов, их психического и нравственного здоровья.

В частности, предлагается изложить часть первую статьи 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» в следующей редакции: «Не допускается распространение информации, содержащей пропаганду или агитацию, направленную на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды, содержащей пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, призывы к развязыванию войны, осуществлению экстремистской деятельности, личную или семейную тайну лица, без его согласия, порнографические материалы, клевету, оскорбление или дискриминацию лиц, иной информации, распространение которой нарушает права и свободы человека и гражданина. Не допускается распространение информации, содержащей изображение сцен насилия таким образом, чтобы такое изображение прославляло или делало безобидным такое насилие»;

- диссертант предлагает разграничивать ограничение права на распространение информации с использованием электромагнитных волн и обре.менение данного права, понимая под последним осуществление его управомоченным субъектом в определенных условиях. В частности, предлагается установить определенные условия, с целью сокращения возможности получения несовершеннолетними информации, наносящей вред их нравственности.

Для этого предлагается обязать распространителей информации:

а) устанавливать предельный возраст, начиная с которого несовершеннолетние могут быть допущены к просмотру видео- и аудиовизуальной информации, распространение которой осуществляется без кодирования в текущий момент времени;

б) снабжать распространяемую информацию соответствующим предупреждением в режиме реального времени.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащийся в диссертации анализ актуальных вопросов реализации конституционного права на распространение информации имеет общетеоретическое и практическое значение, способствует осмыслению современной концепции развития информационного общества Российской Федерации, возможных подходов к вопросам реализации права на распространение информации, с учетом использования новейших технологий, позволяет смоделировать варианты перспективных отношений между государством, как носителем публичного интереса, и отдельными субъектами, имеющими свои, частные интересы.

Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут стать основой для дальнейших научных исследований в данной области, использованы в процессе формирования нормативных правовых актов, а также в практике преподавания соответствующих разделов курса «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», других отраслевых юридических дисциплин, а также при повышении квалификации сотрудников органов государственной власти.

Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссерта-

шюннол! исследовании теоретические выводы и практические предложения обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения диссертации нашли отражения в сообщениях на научно-практических конференциях («К проблеме создания Высшего Совета по этике и нравственности в области кинематографии и телерадиовещания в Российской Федерации», круглый стол, Москва, 23 апреля 1998 г.; IX Международная конференция «Право и Интернет», Москва, 18-19 октября 2007 г.), в научных публикациях. Часть разработок нашли отражение при работе над законопроектами «О телевизионном вещании и радиовещании» и «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и вещания дополнительной информации в Российской Федерации», рассматриваемых в Государственной Думе в период с 1994 по 2003 гг.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и литературы. Первая глава включает в себя три параграфа, вторая - четыре.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность выбранной диссертантом темы исследования, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, показана степень научной разработанности проблемы понимания исследуемого конституционного права, дана характеристика теоретической, методологической и нормативной правовой базы исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, раскрыта научно-практическая значимость диссертации, приведены сведения об апробации результатов работы.

В первой главе - «Содержание и элементы конституционного права на распространение информации» - исследуется содержание права на распространение информации, закрепленное в Конституции РФ 1993г. (статья 29) формулой «каждый имеет право свободно ... распро-

странять информацию любым законным способом», и отдельные его элементы (§ 1); различные способы и виды распространения информации, особенности которых формируют и особенности права на распространение информации определенным способом (§ 2); рассматривается право на распространение информации в виде телерадиовещания, в рамках способа, использующего для распространения информации электромагнитные волны; основные правовые понятия, применительно к телерадиовещанию, на основе которых сформирован и действует механизм реализации права на телерадиовещание, и формируются предложения по необходимой системе взаимоувязанных понятий (§ 3).

Мировое сообщество всегда уделяло особое значение праву на свободное распространение информации, относя это право к одному из основных прав человека и гражданина, которое заслуживает особого внимания, особой защиты.

Автор диссертационного исследования анализирует отдельные элементы исследуемой конституционной конструкции, такие как «информация», «свободное», «каждый» и наконец базовое понятие, -«распространение».

Упоминая такой элемент как «свободное», подчеркивается, что наряду с гарантией свободного распространения информации всегда допускается и введение определенных ограничений.

Само понятие «информации», как объекта определенных социальных отношений, по мнению диссертанта, исследовано достаточно полно. При анализе этого элемента выделяется то обстоятельство, что именно особенности носителя информации и определяют особенности способа доставки информации потребителю. Способ же доставки неразрывно связан с конкретным правовым механизмом, который и обеспечивает непосредственную реализацию исследуемого конституционного права.

В диссертации анализируются особенности права на распространение информации в правовых системах других стран, различные способы его закрепления и соответствующие им особенности права на распространение информации, выделяется способ, использующий электромагнитные волны, как наиболее социально значимый, развитие которого в самое бли-

жайшее будущее приведет к фактической доминанте его над всеми остальными. Отмечается, что особая социальная значимость распространения информации с использованием электромагнитных волн (до некоторого времени речь шла в основном о телерадиовещании) всегда признавалась и международным сообществом.

В ходе анализа различных способов распространения информации и формируется окончательно состав предмета настоящего исследования.

При рассмотрении понятия «распространение», анализируется его смысловое содержание, как лексического понятия, так и его юридическое содержание, вытекающее из положений международных правовых актов и Конституции РФ. Приводятся примеры основных законов и специальных нормативных правовых актов других государств.

Отмечается, что с юридико-технической точки зрения понятие «распространение» скорее относится к юридической фикции, поскольку реально такого юридически-значимого действия, такой материальной деятельности субъекта, как распространение, не существует. Также подчеркивается, что это понятие неразрывно связано с понятием субъекта, осуществляющего распространение - распространителем, и, что особо важно, с ответственностью субъекта за состав распространяемой информации.

Обобщая трактовку понятия «распространение» другими исследователями, диссертант подчеркивает важность независимости понятия от формы, в которой представлена информация, и вида ее распространения. Отмечаются отличные подходы к понятию «распространения» в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, не смотря на то, что все они должны базироваться на едином понимании, представленном в Конституции РФ и коррелироваться с аналогичным понятием, используемым в международном праве.

Отмечается, что действующий закон о средствах массовой информации, как закон, призванный в первую очередь урегулировать правом вопросы распространения информации в печатном виде, под понятием «распространение» понимает скорее некую хозяйственную деятельность по доставке периодической печатной продукции конкретному ее получателю: законом вводится понятие «распространение продукции СМИ», как рас-

пространение «отдельного номера периодического печатного издания, отдельного выпуска радио-, телепрограммы». Откуда и произошло расхождение понятия «распространение», отождествляемое в советской действительности, а затем и в ранней российской, с определенной хозяйственной деятельностью почты по доставке газет их получателям (подписчикам), с понятием «распространение информации», понимаемое международным правом как предоставление информации для получения неограниченным кругом лиц.

С возникновением же иного способа доставки информации потребителю, с использованием электромагнитных волн - телевизионного вещания и радиовещания (а позже и получение информации на мониторы компьютеров), с первыми попытками правового урегулирования вопросов, связанных с предоставлением информации неограниченному кругу лиц таким способом, это, «печатное» понимание «распространения», было перенесено и на область, где используется иной способ доставки информации до потребителя.

Сравнивая два действующих в российском правовом поле понятия «распространение массовой информации» и «распространение информации», автор диссертационного исследования показывает избыточность включения показателя массовости, поскольку именно в момент распространения информации, то есть предоставления ее для получения неограниченному кругу лиц, информация и становится массовой. Вместе с тем и понятие массовости и понятие распространения информации одновременно присутствуют в Конституции РФ, что не свойственно конституционным положениям, действующим во многих странах мира. Не использование понятия «массовая информация», вместе с тем нисколько не сказывается на успешной реализации права на распространение информации в этих странах. Это утверждение подтверждается многочисленными примерами.

Отмечается, что понятие «массовая информация» не используется и в Декларации прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.

Понятие «распространение» необходимо в первую очередь для правовой фиксации субъекта, систематически (в том числе периодически)

осуществляющего распространение информации, как лица, ответственного за состав распространяемой информации. Из чего следует необходимость закрепления за государством обязанности по ведению общего реестра таких распространителей информации, с указанием ответственных должностных лиц и каналов оперативной связи с этими лицами, а также установление режима обязательного размещения в составе периодически распространяемой информации сведений о ее распространителе.

Способ доведения информации до потребителя с использованием электромагнитных волн, в свою очередь, предлагается разделить на два вида. В настоящее время эти виды разделяются по различным правовым механизмам реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн: т. н. «традиционный» вид, известный под названием телерадиовещание, и «нетрадиционный», когда распространяемую информацию потребитель может получать на мониторы своего компьютера.

Анализируя действующую систему основных понятий, на которых строятся механизмы реализации исследуемого конституционного права обоих видов, выявляется их противоречивость и неопределенность. Отмечается, что понятийная база телерадиовещания исследователями практически не затрагивается. Некоторое внимание вопросам правовых понятий уделено в отдельных исследованиях, но крайне фрагментарно, без раскрытия их сути. Такие исследования, в упомянутой части, нельзя считать достаточными.

Анализ проводится начиная с основных понятий, используемых действующим законодательством - «распространение» и «распространитель», применительно ко всем видам распространения информации, и «телерадиовещание» и «вещатель», применительно к «традиционному», и распространяется на иные вспомогательные понятия, также используемые при построении действующих норм права.

На основе проведенного анализа формулируется предложение по раскрытию как понятий «телерадиовещание», «вещатель», так и уточняющих понятий, а также иных вспомогательных, выстроенных в систему взаимоувязанных понятий, которая должна открывать любой нормативный

правовой акт, в том числе и призванный урегулировать отношения в области распространения информации для любого из его видов и способов.

Диссертантом также обращено внимание на отличие в понимании понятия «радио» российским и международным правом, а также тождественность понятий «вещание», «трансляция», «передача в эфир» и некоторых других, часто используемых в российском законодательстве, в основе которых лежит единое понятие распространения информации. Можно предположить, что одной из причин такого «разнообразия» в понятийном отражении одной и той же сути, является по разному трактуемые при переводе на русский язык базовые понятия, используемые в международных правовых нормативных актах.

Во второй главе - «Реализация конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн: механизмы, гарантии и ограничения» - нсследованы действующие в Российской Федерации правовые механизмы реализации конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн (§ 1); проведен анализ системы формирования, функций и места в системе государственных органов, специальных государственных органов, предоставляющих возможность реализации исследуемого права, действующих в некоторых странах и в Российской Федерации (§ 2); представлен обзор ограничений на реализацию конституционного права на распространение информации, допускаемых к установлению международными договорами, ограничений, устанавливаемых национальными правовыми системами некоторых стран, и действующих в Российской Федерации, а также проведен анализ ограничений (обременений), в виде установленных требований, которые распространитель обязан выполнять при реализации конституционного права (§ 3); рассмотрены проблемы совершенствования организационного и правового обеспечения системы реализации конституционного права на распространение информации; обосновывается необходимость принятия базового, обобщающего нормативного правового акта, формируются предложения по его структуре (§ 4).

Вслед за формулированием права, анализом вариантов его фиксации основными законами государств, пониманием его сути и особенностей, на-

ступает этап реализации права конкретными субъектами.

Выделяя, как и раньше, в рамках исследуемого способа распространения информации с использованием электромагнитных волн, два вида распространения - «традиционный», в виде телерадиовещания, и «нетрадиционный», при котором информация поступает на экраны мониторов компьютеров пользователей, отмечается, что если в первом случае распространитель, как субъект ответственности за состав распространяемой информации, определяется достаточно точно, и фиксируется в качестве держателя лицензии на вещание, во втором случае такой распространитель в явном виде не определен, какой-либо нормативный правовой акт не устанавливает обязанности такой фиксации. Это обстоятельство существенно затрудняет оперативное определение субъекта, ответственного за распространение информации, если распространяется информация ненадлежащего состава.

Некоторые распространители (субъекты, которые причисляют себя к таковым), в добровольном порядке регистрируют формы (средства массовой информации), в которых они распространяют свою информацию, тем самым беря на себя юридическую ответственность за распространение надлежащего состава информации. Но этот порядок не носит обязательного характера.

Диссертантом отмечается, что правовые принципы, заложенные в нормах международного права и Конституции РФ, в части реализации права на телерадиовещание, до сих пор не нашли в российском законодательстве должного уровня реализации. После принятия новой Конституции РФ в 1993 г. на уровне закона принимались лишь нормы уточняющего характера.

Положение о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в РФ (утверждено Постановлением Правительства РФ «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и деятельности по связи в области телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации» от 7 декабря 1994 г., №1359) нельзя отнести к нормативному правовому акту, в полной мере подзаконному закону о средствах массовой информации, в первую очередь из за различий в терминологиче-

скоп базе.

Анализируя разные определения понятия «лицензия на вещание», в силу специфики распространения информации с использованием электромагнитных волн, диссертант отмечает обязательность включения в определение лицензии на вещание такого качественного параметра, как «полоса частот (радиочастот)», а в случае распространения информации с использованием цифровых технологий, и такого показателя как «номер канала (позиции)» в составе единого цифрового потока (мультиплекса). Именно указание этих показателей и будет тем набором значений, который однозначно укажет уникальное место вещателя в эфире, по которым потребитель и сможет, настроив свой приемник «на получение именно этой комбинации», получать информацию от конкретного вещателя, однозначно связанного с определенной комбинацией этих показателей.

Отмечается, что механизм реализации должен быть справедливым, процедуры прозрачны, стабильны и понятны, в том числе и для судопроизводства. Механизм должен исключить возможность государственного произвола, облегчить процесс получения возможности реализации исследуемого права, разрешения споров в случае их возникновения, при обращении в судебные инстанции, облегчить проведение правового анализа спора в ходе судебного разбирательства и вынесение на его основе справедливого решения.

Диссертантом отмечается, что, в первую очередь, должны быть урегулированы на уровне норм права, на основе единой, взаимоувязанной системы основных правовых понятий, наиболее существенные вопросы реализации права на телерадиовещание, такие как пролонгация предоставленного ранее права, аннулирование права, приостановление действия права, права на распространение дополнительной информации и ряд других, которые предусмотрены в действующем законодательстве, но реализация которых в должной мере не обеспечена ни терминологически, ни требуемыми правовыми механизмами.

Анализируя бурное развитие современных технологий доставки информации потребителям с использованием электромагнитных волн, диссертант задается вопросом целесообразности действия разных правовых

механизмов реализации этого права, при разных видах ее распространения, что мы имеем в настоящее время. Делается вывод о необходимости постепенного переход на единый механизм, действующий для всех видов распространения информации с использованием электромагнитных волн. Таким механизмом, по мнению автора диссертационного исследования, может стать механизм регистрации субъекта, осуществляющего такое распространение, и отказ от разрешительного принципа, действующего на настоящий момент.

Также в силу бурно развивающихся процессов интернационализации систем распространения информации с использованием электромагнитных волн, отмечается, что доминирующими в разработке и реализации национальных механизмов правового регулирования такого распространения должны стать международные правовые акты.

Диссертантом также проведен обзор формирования и функций специальных государственных органов, организованных в государствах для регулирования вопросов распространения информации, в первую очередь с использованием электромагнитных волн, на которые зачастую возложены и функции регулирования вопросов электросвязи (в том числе радиосвязи).

В исследовании отмечается, что состав и правила деятельности таких органов должны гарантировать их защиту от любого вмешательства, особенно со стороны политических сил или экономических групп влияния.

Автором диссертационного исследования проведен обзор формирования таких органов в некоторых государствах, в том числе и ранее входивших в состав СССР.

Наиболее глубокий анализ формирования и деятельности таких органов проведен диссертантом для двух европейских странах - Франции и Германии, и США. Опыт этих стран наиболее подробно изучался диссертантом начиная с 1990 года. Анализируется правовая основа деятельности таких органов и в Российской Федерации.

По результатам проведенного анализа, по критерию разделения регулирующих функций, диссертантом выделяются два подхода к построению системы государственных органов, осуществляющих регулирование в области распространения информации методами телерадиовещания и, свя-

занной с ним, деятельности в области связи. В том числе и регулирования использования радиочастотного ресурса, в том числе для целей вещания. Первый - разделение этих функций между двумя органами, второй -объединение в одном. Делается вывод о целесообразности для России объединения этих функций в одном органе.

Далее автор диссертационного исследования для более глубокого понимания самого права, проводит также и анализ установленных границ его применения. Проводя такой анализ, вычленяются два подхода к установлению ограничений.

Первый подход - установление ограничений на состав распространяемой информации (ограничения по типу, особенностям объекта распространения). Отмечая сложность применения ограничений, установленных действующим законодательством, диссертант предлагает новую редакцию части первой статьи 4 закона о средствах массовой информации, в которой основным критерием установления ограничений на допустимый состав распространяемой информации, предлагается критерий недопустимости распространения той информации, за распространение которой уже установлена уголовная ответственность.

Предлагается установить, что не допускается распространение информации, содержащей пропаганду или агитацию, направленную на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды, содержащей пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, призывы к развязыванию войны, осуществлению экстремистской деятельности, личную или семейную тайну лица, без его согласия, порнографические материалы, клевету, оскорбление или дискриминацию лиц, иной информации, распространение которой нарушает права и свободы человека и гражданина. Также предлагается новая конструкция, заменяющая используемые понятия «культ насилия и жестокости», трудно реализуемые в правоприменительной практике.

Второй подход - установление ограничений, накладываемых на самого распространителя (ограничения по типу, особенностям субъекта предполагаемого распространения).

Законодательством Российской Федерации отдельно выделены ограничения на участие иностранных лиц, лиц без гражданства, граждан России, имеющих двойное гражданство, иностранное юридическое лицо и российское юридическое лицо с определенным иностранным участием в деятельности телевизионного вещателя.

Диссертантом предлагается уточнить редакцию соответствующей статьи закона о средствах массовой информации, используя понятия, разработанные в первой главе диссертационного исследования.

Продолжая анализ ограничений исследуемого права, диссертант выделяет особый вид ограничений, действующих в виде обременения права требованием выполнения определенных действий.

Проведя анализ обременений, установленных законодательством, автор диссертационного исследования более подробно останавливается на двух: на обязательстве действовать в соответствии с т. н. «концепцией вещания» и на необходимости ограничения получения несовершеннолетними ненадлежащей информации.

В части первого действующего обременения отмечается его правовая неопределенность. В части второго обосновывается необходимость введения порядка, по которому устанавливается режим предупреждения для взрослых о нежелательности получения несовершеннолетними определенной информации, в зависимости от возраста. Предлагается поэтапное введение режима предупреждения: вначале только для игровых фильмов, с последующим переносом этого режима на всю видео-, и аудиовизуальную информацию, которая предназначается для получения неограниченным кругом лиц, включая распространение анонсов. Предупреждение вводится самими распространителями, но в обязательном порядке.

В Заключении диссертант подводит итоги проведенного исследования и вносит предложения по основным направлениям совершенствования законодательного обеспечения механизма реализации конституционного права на свободное распространение информации.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора диссертационного исследования:

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Выс-

шей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:

\. ApniuufeeA.fi. Право на распространение информации в виде телерадиовещания: проблемы механизма реализации // Российская юстиция. -2007. - №4. - С.40-43. - 0,5п.л.

2. Артищев А.И. Распространение информации и телерадиовещание: соотношение понятий II Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2008. - №2,3 (81,82). -С.54-57. - 0,4п.л.

II. Статьи в периодических изданиях и сборниках научных трудов:

3. Артищев А.И. Организационное обеспечение реализации права на свободное распространение информации посредством телерадиовещания. -М.: Изд-во РАГС, 2005. - 43С. - 2,5п.л.

4. Артищев А. И. Проблемы развития телерадиовещания в России // Законодательство и практика средств массовой информации. - 1996. -№1. - С.27-28. - 0,4п.л.

5. Артищев А. И. К вопросу о нерешенных проблемах правового регулирования распространения информации, предназначенной для неограниченного круга лиц, в форме теле- и радиопрограмм // Телерадиовещание. Информационно-аналитический бюллетень ВНИИ телевидения и радиовещания. - 2004. - №3. - С.21-27. - 0,8п.л.

6. Артищев А.И. Право на свободное распространение информации посредством телерадиовещания: закрепление в национальном законодательстве некоторых государств и организационное обеспечение реализации//Законодательство и практика масс-медиа. - 2004. -№4. - С.3-11 и -2004. - №5. - С.8-12. - 1,6п.л.

7. Артищев А. И. Правовые механизмы защиты несовершеннолетних от показа на телевидении сцен жестокости и насилия // Законодательство и практика масс-медиа. - 2004. - №10. - С.3-8. - 0,7п.л.

8. Артищев А.И. К вопросу о правовом разделении видов деятельности по распространению массовой информации в форме теле- и радиопрограмм и деятельности по связи в области телерадиовещания: основные по-

нятия // Законодательство и практика масс-медиа. - 2006. - №1. - С. 13-20. -0,8п.л.

9. Артищев А.И. О системах понятий, используемых в области телерадиовещания // Информационный бюллетень. - 2006. - № 1 / Национальная ассоциация телерадиовещателей (HAT). С.7-10. - 0,5п.л.

10. Артищев А.И. Распространение информации и распространители: правовой аспект // Законодательство и практика масс-медиа. - 2006. - №11. - С.9-13. - 0,5п.л.

11. Артищев А.И. Закрепление права на свободное распространение информации международными актами и основными законами некоторых государств II Сборник научных трудов «Государственное строительство и право. Выпуск 19, 2007» / Под общ. редакцией Г. В. Мальцева; отв. ред. О. Н. Доронина. - М.: Изд. Московского гуманитарного университета, 2007. - С.130-135. - 0,3п.л.

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Артищева Алексея Ильича

Тема диссертационного исследования

«Право на распространение информации: конституционно-правовое исследование»

Научный руководитель доктор юридических наук член-корреспондент РАН Мальцев Геннадий Васильевич

Изготовление оригинал-макета Артищев А.И.

Подписано в печать 17. 12.2008 г. Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,1

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОПМТ ФГОУ ВПО РАГС. Заказ № 582 119606, Москва, пр-кт Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Артищев, Алексей Ильич, кандидата юридических наук

Введение

Глава 1. Содержание и элементы конституционного права на распространение информации

§ 1.1. Понятие и элементы права на распространение информации

§ 1.2. Способы и виды распространения информации

§ 1.3. Право на распространение информации в виде телерадиовещания

Глава 2. Реализация конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн: механизмы, гарантии и ограничения

§ 2.1. Правовые механизмы реализации права на распространение информации

§ 2.2. Организационное обеспечение реализации права на распространение информации

§ 2.3. Ограничения права на распространение информации. Обременение права условием

§ 2.4. Проблемы совершенствования организационного и правового обеспечения механизма реализации права на распространение информации Заключение

Список использованных правовых актов и научной литературы

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Право на распространение информации: конституционно-правовое исследование"

Актуальность темы диссертационного исследования. Одной из основных черт правового государства является обеспечение информационных прав каждого члена общества. Среди них выделятся право на распространение информации, которое наряду с другими правами, закреплено Конституцией Российской Федерации (часть 4 статьи 29). Степень информационной открытости общества, создание реальных условий для свободной реализации права на распространение информации, служит и одним из важнейших индикаторов степени демократизма политической системы государства.

Наибольшую социальную значимость приобрел способ распространение информации с использованием электромагнитных волн. Этот способ реализуется через традиционное телерадиовещание и предоставление информации для получения на мониторы компьютеров. Уже сейчас этот способ интегрально превалирует над остальными, а со временем станет доминирующим. Последнее обусловлено существенными изменения в технике и технологиях, в самих механизмах предоставления информации для получения неограниченным кругом лиц: идут активные процессы компьютеризации страны, осуществляется переход телерадиовещания на цифровые технологии.

Механизмы правового регулирования отношений при реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн недостаточно разработаны, многие отношения до сих пор не нашли должного правового урегулирования, наблюдается несогласованность норм разных нормативных правовых актов между собой, некоторые положения подзаконных нормативных правовых актов не вытекают из норм, установленных законами, используются неопределенные, иногда противоречащие друг другу правовые понятия.

Нормативному и организационному обеспечению реализации конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, в частности в виде телерадиовещания, с учетом ограничений прав и свобод человека и гражданина, допускаемых Конституцией РФ, не уделялось должного внимания. Действующие механизмы реализации конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн нельзя причислить к прозрачным, основанным только на правовой норме, направленным исключительно на свободную реализации конституционного права всеми и каждым, к действующим в общественных интересах, однозначно понимаемым правоприменителями.

На важность согласованности, точного, недвусмысленного понимания нормативных правовых актов, обратил свое внимание и Д.А. Медведев в выступлении на съезде Ассоциации юристов России 29 января 2008 г. По его словам, «наше законодательство нередко страдает несогласованностью», и эта несогласованность относится не только к «старым» или вновь принимаемым, «новым», законам, но и в значительной части ко всем «вновь принимаемым нормативным материалам». Несогласованность порождает большие проблемы в правоприменительной практике и вынуждает давать дополнительные разъяснения, даже в случаях, когда без них вполне можно было бы обойтись1.

Совокупность приведенных обстоятельств обусловила выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопросам исследования конституционного права на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации в российской юридической науке уделялось достаточное внимание. Однако большая часть ученых-конституционалистов рассматривало эти права в совокупности, как конституционное право человека и гражданина на информацию, не выделяя отдельно право на распространение информации (А.Б. Агапов, И.Л. Бачило,

A.B. Белоусов, А.Б. Венгеров, Т.В. Закупень, В.Б. Исаков, Э.А. Казарян,

B.А. Колосов, В.А. Копылов, В.Н. Лопатин, B.C. Маурин, A.B. Малько, В.А. Северин, О.В. Танимов, Л.К. Терещенко, С.О. Шевердяев и др.).

В научных исследованиях рассматривались вопросы и права на распространение информации, как распространения продукции средств массовой информации, механизмов его реализации, используя понятие массовой информации (Ю.М. Батурин, В.В. Борискин, В.Г. Елизаров, Л.Л. Ефимова, В.Н. Монахов, В.В. Погуляев, А.Г. Рихтер, М.А. Федотов, В.Л. Энтин и др.), в том числе делая акцент на вопросах реализации права на распространение информации по общедоступным информационным сетям типа Интернет (Н. Грахов, О.С. Гузеева, Э.А. Казарян, В.А. Копылов, В.А. Колосов,

B.Б. Наумов, М.М. Рассолов, А.Г Серго, М.В. Якушев и др.). Часть исследователей затрагивала и вопросы права на телерадиовещание, механизмов его реализации (A.B. Белоусов, В.В. Борискин, Н. Грахов, Л.Л. Ефимова,

C. Пьянков, Я. Склярова и др.)

В части сравнительно-правовых исследований в работе нашли свое отражение труды некоторых зарубежных ученых: М. Прайса, С. Робилара, В. Румпхорста, Д. А. Леонарди, В. Хоффмана-Рима.

Тем не менее область правового регулирования распространения информации в виде телерадиовещания, а также распространения информации в

1 Стенограмма выступления Д.А. Медведева на внеочередном съезде Ассоциации юристов России, 29.01.2008, wvvvv.rost.ru. рамках обобщающего способа - с использованием электромагнитных волн, в должной, комплексной мере, не получила освещения в российской юридической науке и представляется недостаточно исследованной.

Теоретической базой диссертационного исследования являются труды отечественных ученых, специалистов в области теории права и государства, таких как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, A.B. Васильев, Е.А. Лукашева, Г.В. Мальцев, B.C. Нерсесянц, а также видных конституционалистов -, Г.Н. Андреева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, Т.Д. Матвеевой, Л.А. Окунькова, Б.Н. Топорнина, В.Е Чиркина, И.С. Яценко и др.

Целью диссертационной работы является конституционно-правовое исследование права на распространение информации, в первую очередь, с использованием электромагнитных волн, его содержания и структуры, а также особенностей реализации и организационного обеспечения.

Исходя из поставленной цели, выделены следующие задачи диссертационного исследования:

- проведение анализа понятия конституционного права на распространение информации, его структуры при различных способах и видах предоставления информации для получения неограниченным кругом лиц;

- рассмотрение способов и видов распространения информации, в том числе посредством телевизионного вещания и радиовещания и предоставления информации на экраны мониторов компьютеров пользователей; проведение анализа действующих правовых понятий, формирование предложений по базовым понятиям и по системе основных правовых понятий;

- исследование механизмов реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн;

- проведение анализа организационной структуры государственных органов, обеспечивающих реализацию права на распространение информации с использованием электромагнитных волн;

- рассмотрение ограничений права на распространение информации, в первую очередь осуществляемое с использованием электромагнитных волн;

- формулирование предложений по совершенствованию организационного и правового обеспечения системы реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при реализации конституционного права на распространение информации в Российской Федерации, в частности, при распространении информации с использованием электромагнитных волн, как наиболее социально-значимого способа предоставления информации, предназначенной для неограниченного круга лиц, на современном этапе развития информационно-коммуникационных технологий.

Предмет диссертационного исследования составляют конституционно-правовые нормы, регулирующие порядок закрепления и реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, в том числе основания ограничения права на распространение информации, конституционно-правовые гарантии реализации, правовые механизмы и организационное обеспечение.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы (анализ, синтез, индукция, дедукция) по отношению к доктринальным, нормативным и эмпирическим материалам, в соответствии с которыми диссертант рассматривает современное состояние права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, действующую совокупность основных правовых понятий, систему и принципы реализации исследуемого конституционного права.

В ходе работы использованы, кроме того, такие методы научного познания, как конкретно-исторический, формально-юридический, статистический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. В частности, формально-юридический метод применялся при анализе нормативной правовой базы, регламентирующей избранную для диссертационного исследования сферу конституционно-правовых отношений. Теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Нормативную правовую базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека и др.), а также готовящиеся к ратификации (Европейская конвенция по трансграничному телевидению); Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы (в частности, Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; Федеральный закон от 7 июля 2003 г. №126-ФЗ «О связи»; Федеральный закон от 13 января 1995 г. №7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»; Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №2124-1 «О средствах массовой информации» и др.); указы Президента Российской Федерации (в частности Указ от 20 марта 1993 г. №377 «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию»; Указ от 22 декабря 1993 г. №2255 «О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации» и др.), постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации.

Обстоятельному анализу подверглась судебная практика (в первую очередь Верховного Суда Российской Федерации) в сфере реализации права на распространение информации, в том числе, с использованием электромагнитных волн.

Также использовались положения конституций некоторых государств (Австрии, Испании, Швеции, Германии, Эстонии, Украины и др.) и законов (Закон Французской Республики от 30 сентября 1986 г. №86-1067 (в ред. 2001 г.) «О свободном вещании»; Кодекс федерального регулирования США от 1 октября 1997 г., раздел 47 «Телекоммуникации», глава I «Федеральная комиссия связи»; Акт о Коммуникациях Великобритании, 2003 г.; Закон Республики Армения от 20 ноября 2000 г., №ЗР-97 (в ред. от 21 ноября 2001 г.) «О телевидении и радио»; Закон Украины от 12 января 2006 г. №3317-1У «О телевидении и радиовещании»; Закон Эстонской Республики от 7 июня 1994 г. (в ред. от 29 декабря 2000 г.) «О телерадиовещании»; Кодекс телевидения и радио Республики Молдова от 27 июля 2006 г. №260-ХУ1 и др.).

Научная новизна диссертационной работы связана с тем, что в диссертации проведено комплексное исследование конституционного права на распространение информации, его содержания и структуры, а также анализ особенностей реализации этого права с учетом способов и видов его распространения.

Диссертантом проанализированы особенности реализации конституционного права на распространение информации с использованием электромагнитных волн, проанализирована система правовых понятий, действующих в данной сфере, сформулированы предложения по ее модернизации и дополнению.

Проведен анализ действующих механизмов реализации права на распространение информации с использованием электромагнитных волн. На основе проведенного анализа сформулированы предложения по их совершенствованию.

В диссертационном исследовании сформулированы следующие положения и выводы, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:

- на основании исследования содержания конституционного права на распространение информации, различных способов его реализации (в том числе и с использованием электромагнитных волн), диссертант раскрывает генетическую связь конституционных понятий «распространение информации» и «массовая информация» (ч.ч. 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ). Диссертант полагает, что осуществление телевизионного и радиовещания, а также размещение информации в информационной сети Интернет являются формами реализации конституционного права на распространение информации. На этом основании диссертант полагает, что выдачу государственным органом специального документа (свидетельства о регистрации средства массовой информации, лицензии на вещание), следует рассматривать как предоставление субъекту конституционного права на распространение информации возможности реализовать данное право, а не как разрешение на ведение хозяйственной деятельности;

- в диссертации предлагается заменить регистрацию средства массовой информации, регистрацией субъекта, осуществляющего систематическое (в том числе периодическое) предоставление информации для получения неограниченным кругом лиц, возложив на него ответственность за содержание распространяемой им информации. При невозможности идентификации конкретного субъекта предлагается обязать оператора связи прекращать предоставление услуг связи такому распространителю;

- в связи с неразрывным единством правового регулирования распространения информации с использованием электромагнитных волн и деятельности по предоставлению услуг связи с использованием электромагнитных волн как технического обеспечения реализации конституционного права на распространение информации, представляется целесообразным учредить специализированный государственный орган, осуществляющий государственное регулирование как предоставления соответствующих услуг связи, так и распространения информации с использованием электромагнитных волн.

На основании изучения опыта функционирования государственных органов, осуществляющих регулирование и контроль за распространением информации и предоставлением услуг связи с использованием электромагнитных волн в зарубежных государствах, диссертант полагает необходимым закрепить в соответствующем федеральном законе статус данного органа как коллегиального органа государственной власти, не входящего ни в одну из «ветвей» государственной власти. Для обеспечения его независимости и самостоятельности в пределах специфических полномочий предлагается предоставить Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ равные права при формировании данного органа;

- на основании анализа содержания ст. 29 Конституции Российской Федерации в системной связи с иными конституционными нормами о правах и свободах человека и гражданина, а также федерального законодательства, диссертант полагает необходимым упорядочить в федеральном законодательстве конституционно установленные ограничения права на распространение информации, в том числе с использованием электромагнитных волн. При этом предполагается, что критерием допустимости ограничений является обеспечение охраны неприкосновенности частной жизни, личной или семейной тайны, чести и доброго имени индивидов, их психического и нравственного здоровья.

В частности, предлагается изложить часть . первую статьи 4 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» в следующей редакции: «Не допускается распространение информации, содержащей пропаганду или агитацию, направленную на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды, содержащей пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, призывы к развязыванию войны, осуществлению экстремистской деятельности, личную или семейную тайну лица, без его согласия, порнографические материалы, клевету, оскорбление или дискриминацию лиц, иной информации, распространение которой нарушает права и свободы человека и гражданина. Не допускается распространение информации, содержащей изображение сцен насилия таким образом, чтобы такое изображение прославляло или делало безобидным такое насилие»;

- диссертант предлагает разграничивать ограничение права на распространение информации с использованием электромагнитных волн и обременение данного права, понимая под последним осуществление его управомоченным субъектом в определенных условиях. В частности, предлагается установить определенные условия, с целью сокращения возможности получения несовершеннолетними информации, наносящей вред их нравственности.

Для этого предлагается обязать распространителей информации: а) устанавливать предельный возраст, начиная с которого несовершеннолетние могут быть допущены к просмотру видео- и аудиовизуальной информации, распространение которой осуществляется без кодирования в текущий момент времени; б) снабжать распространяемую информацию соответствующим предупреждением в режиме реального времени.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Содержащийся в диссертации анализ актуальных вопросов реализации конституционного права на распространение информации имеет общетеоретическое и практическое значение, способствует осмыслению современной концепции развития информационного общества Российской Федерации, возможных подходов к вопросам реализации права на распространение информации, с учетом использования новейших технологий, позволяет смоделировать варианты перспективных отношений между государством, как носителем публичного интереса, и отдельными субъектами, имеющими свои, частные интересы.

Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут стать основой для дальнейших научных исследований в данной области, использованы в процессе формирования нормативных правовых актов, а также в практике преподавания соответствующих разделов курса «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», других отраслевых юридических дисциплин, а также при повышении квалификации сотрудников органов государственной власти.

Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические выводы и практические предложения обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Федерального образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения диссертации нашли отражения в сообщениях на научно-практических конференциях («К проблеме создания Высшего Совета по этике и нравственности в области кинематографии и телерадиовещания в Российской Федерации», круглый стол, Москва, 23 апреля 1998 г.; IX Международная конференция «Право и Интернет», Москва, 18-19 октября 2007 г.), в научных публикациях. Часть разработок нашли отражение при работе над законопроектами «О телевизионном вещании и радиовещании» и «О лицензировании телевизионного вещания, радиовещания и вещания дополнительной информации в Российской Федерации», рассматриваемых в Государственной Думе в период с 1994 по 2003 гг.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и литературы. Первая глава включает в себя три параграфа, вторая - четыре.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Артищев, Алексей Ильич, Москва

Выводы по Главе 2.

1. Осуществление телевизионного и радиовещания, а также размещение информации в информационной сети Интернет являются формами реализации конституционного права на распространение информации. На этом основании документ, выдаваемый государством (свидетельство о регистрации средства массовой информации, лицензию на вещание), следует рассматривать как предоставление возможности субъекту реализовать конституционное право на распространение информации, а не как разрешение на ведение хозяйственной деятельности.

2. Положение о лицензировании вещания, Положение о проведении конкурсов на право вещания, считаются подзаконными НПА, вместе с тем они не во всех своих позициях исходят из Закона о СМИ, в том числе вводят свои,

1 Проект федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Законодательство и практика масс-медиа. - 2007. - №1. неопределенные, понятия, не до конца прописанные правовые механизмы, что в силу особой важности вопросов реализации права на свободное осуществление телерадиовещания требует самостоятельного правового упорядочения, в первую очередь в вопросах лицензирования вещания.

3. Необходимо определение самого понятия лицензии на вещание, как документа, дающего основание для реализации права на телерадиовещание, причем обобщенного как для технологии аналогового, так и для технологии цифрового телерадиовещания.

4. Представляется целесообразным механизмы предоставления права на телерадиовещание закрепить на уровне положений федерального закона, включив регулирующего в целом вопросы распространения информации, сделать их более логичными, прозрачными, более понятными правоприменителям, в том числе и при рассмотрении споров в судебном порядке, что придаст и большую стабильность и предсказуемость деятельности держателей лицензий.

При этом, в первую очередь, необходимо упорядочить вопросы:

- пролонгация лицензии;

- аннулирования;

- конкурсного порядка её получения;

- права на распространение дополнительной информации;

- контрольных функции лицензирующего органа;

- порядка хранения и состава контрольных записей распространенной информации

- распространения информации с использование ЭМВ, без лицензии.

5. В перспективе представляется целесообразным переход на единый, регистрационный механизм предоставления права на систематическое (периодическое) распространение информации с использованием ЭМВ, вне зависимости от видов распространяемой информации (телерадиовещание или получение информации на экраны мониторов компьютеров), поскольку социальное значение этих видов распространения информации в скором времени станет сравнимым.

6. Устанавливая единый, регистрационный принцип, необходим переход от регистрации формы, в которой осуществляется распространение, к регистрации самого субъекта, осуществляющего систематическое (в том числе периодическое) распространение информации, субъекта, несущего ответственность за содержание распространяемой им информации, вне зависимости от видов ее распространения.

7. Для контроля со стороны государства за составом распространяемой информации, необходимо обязать зарегистрированного распространителя сообщать в составе распространяемой им информации сведения о себе (через логотип, или прямое упоминание о том, какой распространитель в данный момент осуществляет распространение данной конкретной информации).

При невозможности идентифицировать распространителя, необходимо обязать оператора связи прекращать такому распространителю предоставление услуг по связи.

8. Анализируя изменения, которые претерпевают за последние годы государственные органы, регулирующие деятельность в области распространения информации и деятельность по связи, и в связи с неразрывным единством правового регулирования распространения информации с использованием электромагнитных волн и деятельности по предоставлению услуг связи с использованием электромагнитных волн как технического обеспечения реализации конституционного права на распространение информации, представляется целесообразным учредить специализированный государственный орган, осуществляющий государственное регулирование предоставления соответствующих услуг связи, так и распространения информации с использованием электромагнитных волн.

9. Поскольку такой государственный орган контролирует область особо социально-значимых отношений, - отношений, складывающихся в области распространения информации и коммуникаций, с целью оградить этот орган от любого неправомерного вмешательства и давления (политического, коммерческого, конфессионального и т. п. и на основании изучения опыта функционирования государственных органов, осуществляющих регулирование и контроль за распространением информации и предоставлением услуг связи с использованием электромагнитных волн в зарубежных государствах, предлагается необходимым закрепить в соответствующем федеральном законе статус данного органа как коллегиального органа государственной власти, не входящего ни в одну из «ветвей» государственной власти. Для обеспечения его независимости и самостоятельности в пределах специфических полномочий предлагается предоставить Президенту РФ и палатам Федерального Собрания РФ равные права при формировании данного органа.

10. При формировании такого органа желательно придерживаться следующих принципов, в том или ином виде рекомендованных и международным сообществом:

- формирование и деятельность такого органа должна осуществляться на основе специального нормативно-правового акта, принимаемого на уровне закона;

- орган должен иметь хорошо развитую систему территориальных отделений (по крайней мере по одному в каждом субъекте РФ);

- руководство должно носить коллегиальный, но компактный, характер, включая представителей исполнительной и представительной власти;

- выполняя государственные функции, такой орган должен иметь статус самостоятельного, отдельно выделенного государственного органа;

- должен обладать финансовой самостоятельностью;

- для реализации возложенных на него законом государственных функций ему должно быть предоставлено право формировать собственный аппарат государственных служащих;

- основными функциями такого органа - предоставление возможности реализовать права на распространение информации, в том числе с использованием ЭМВ, и построения систем коммуникации, в том числе осуществление контроля за использованием радиочастотного ресурса страны.

11. В силу практической сложности реализации положений статьи 4 Закона о СМИ, вводящих ограничения на допустимый состав распространяемой информации (за нарушения которых допускается приостановление деятельности по распространению информации), и на основании анализа содержания ст. 29 Конституции Российской Федерации в системной связи с иными конституционными нормами о правах и свободах человека и гражданина, а также федерального законодательства, необходимо упорядочить в федеральном законодательстве конституционно установленные ограничения права, применительно к праву на распространение информации, в том числе с использованием электромагнитных волн. При этом предполагается, что критерием допустимости ограничений является обеспечение охраны неприкосновенности частной жизни, личной или семейной тайны, чести и доброго имени индивидов, их психического и нравственного здоровья.

Предлагается новая редакция первой части упомянутой статьи, диспозиция которой основана на действиях, за которые установлена уголовная ответственность.

12. С учетом основных понятий, предложения по которым были выработаны в Главе 1 настоящего исследования, предлагается уточненная редакция статьи закона о СМИ, вводящая ограничения на «общероссийских» вещателей.

13. При анализе установленных и требуемых ограничений состава распространяемой информации, представляется целесообразным в составе ограничений отдельно выделить состав условий (действий или бездействий), обязательных для выполнения распространителями информации - обременение права, понимая под последним осуществление его управомоченным субъектом с соблюдением определенных условий.

Определенные обременения установлены законом о СМИ. Одно из них -по отношению к распространению специализированных программ эротического характера. Вместе с тем, распространение информации такого содержания осуществляется и помимо этих программ. Такое распространение никак не регламентируется, ответственность за него не установлена.

Таким образом действующее положения Закона о СМИ, не обеспечивает всесторонней защиты детей и молодежи от информации, оказывающей вредное влияние на их нравственное и психическое здоровье.

Представляется, что в первоочередном порядке необходимо введение ограничений на возможность просмотра несовершеннолетними информации определенного состава.

На основании анализа такого рода ограничений, действующих во Франции, предлагается конкретный вариант введения такого ограничения, с установлением административной ответственности за его нарушение.

Для этого предлагается обязать распространителей информации: а) устанавливать предельный возраст, начиная с которого несовершеннолетние могут быть допущены к просмотру видео- и аудиовизуальной информации, распространение которой осуществляется без кодирования в текущий момент времени; б) снабжать распространяемую информацию соответствующим предупреждением в режиме реального времени.

Установление таких правил даст большую возможность совместно проживающим с несовершеннолетним взрослым, осуществлять контроль за допустимостью просмотра детьми видео- и аудиовизуальной информации в текущий момент времени, а также позволит взрослым так планировать свободное время ребенка, чтобы время просмотра такой информации совпадало с теми временными отрезками, в течение которых такой просмотр возможен ребенком соответствующего возраста.

14. Анализ обременении в виде условий предоставления лицензии на вещание телерадиовещателям, показывает, что такие обременения реализуются через понятие «концепция вещания». Вместе с тем это понятие нормативно не определено и требует определённости, в первую очередь по составу концепции. Особая необходимость определения понятия «концепция вещания» проистекает из того, что её нарушение может привести к приостановлению или прекращению реализации конституционного права на распространение информации в виде телерадиовещания.

В том числе требуют определенности граница между передачами собственного и несобственного производства, понятие детских и информационных передач, и иных понятий, входящих в понятие «концепция вещания».

15. В силу неразвитости национального права в области телерадиовещания, отсутствия четкой системы основных правовых понятий, особое значение приобретает опыт развитых демократических стран, в том числе государств, ранее входивших в состав СССР, у которых также отсутствовала соответствующая правовая основа регулирования телерадиовещания, но которые создали свои национальные, регулятивные системы, действующие, постоянно совершенствующиеся.

16. На основании проведенного исследования представляется необходимым принятие базового НПА, который заложил бы основные принципы построения отношений в области распространения информации, в том числе с использованием ЭМВ, между основными, действующими в этой области, субъектами, зафиксировал основные цели этой деятельности, основные права и обязанности субъектов, на основе норм международного права, Конституции РФ, с использованием четко определенных основных понятий, необходимых для корректного построения норм права.

Такой национальный НПА должен базироваться не столько на уже действующих российских правовых актах, многие из которых не отвечают основным принципам построения нормативных документов, а в большей степени на принципах, целях и основных понятиях, закрепленных в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ, Конституции РФ, в международных правовых актах, участником которых уже является РФ (Всеобщая декларация прав человека, ЕКЧП, Международный Пакт о Гражданских и Политических Правах, Регламент Радиосвязи, а также учитывать положения иных международных правовых актов, участником которых Россия пока не является, но которые уже признало большинство стран развитой демократии (например, положения такого документа, как ЕКТТ), и признание которых Россией есть только вопрос времени.

Такой законопроект должен быть основан на положениях действующего Закона о СМИ, с уточненной редакцией отдельных положений (приведения их в соответствие с Конституцией РФ, введение института регистрации распространителя информации и ряд других), действующего ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», Минимального стандарта требований к телерадиовещанию (действующего и на настоящий момент), введенного Указом Президента РФ № 377 от 20 марта 1993 г. «О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию», рекомендациях международных актов (в том числе положений ЕКТТ, Декларации руководящих принципов по использованию вещания через спутники для свободного распространения информации, развития образования и расширения культурных обменов, Проекта минимальных требований к национальному вещанию1, Рекомендации № Л (2000) 7 Комитета министров государствам-членам Совета Европы относительно права журналистов на нераскрытие своих источников информации). Также должны быть учтены некоторые особенности распространения информации с использованием ЭМВ, в том числе в виде телерадиовещания. Также проект должен включать в себя отдельные-новеллы, сформулированные по тексту настоящего исследования.

1 Проект минимальных требования к национальному вещанию, установлен в Приложении к Рекомендации 748 (1975) Парламентской ассамблеи Совета Европы «О роли национального вещания и управления им».