АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Право на свободу передвижения в Российской Федерации»
На правах рукописи
МУСИНА АЛИНА АЛЕКСАНДРОВНА
ПРАВО НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.02 -конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
- 7 ОКТ 2015
Нижний Новгород 2015
005563107
На правах рукописи
МУСИНА АЛИНА АЛЕКСАНДРОВНА
ПРАВО НА СВОБОДУ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.02 — конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Нижний Новгород 2015
Диссертация выполнена в Инновационной Научно-Экспериментальной Компании - Поволжье (ИНЭК-Поволжье)
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент
заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права ФГБОУ ВО НИУ РАНХиГС Черкасов Константны Валерьевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
заведующий кафедрой конституционного и административного права ФГАОУ ВО НФ НИУ ВШЭ Михеева Ирина Вячеславовна
кандидат юридических наук, доцент заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин ФГБОУ ВО ВГУВТ Сосенков Федор Сергеевич
Ведущая организация: ФГБОУ ДПО «Марийский институт
переподготовки кадров агробизнеса»
Защита состоится «17» октября 2015 г. в 10.00 часов на заседании диссертационного совета Д011.01-ИНЭК-0257/1 при Инновационной научно-экспериментальной компании - Поволжье (ИНЭК-Поволжье), г. Нижний Новгород, по адресу: Нижний Новгород, ул. Пушкина, д. 8, к. 120.
Объявление о защите и автореферат диссертации опубликованы 02 сентября 2015 г. на официальном сайте ИНЭК-Поволжье - ЬПр://тек-povolgie.ru/doktorskiy-sovet/
С диссертацией можно ознакомиться на кафедре экономики НИУ - филиала ФГБОУ ВПО «РАНХиГС при Президенте РФ» по адресу: 603098, г. Нижний Новгород, ул. Пушкина, д. 8, офис 101.
Автореферат разослан «02» сентября 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, доцент
Жигалова Н.Е.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Непосредственным проявлением демократии выступают конституционные права, свободы и обязанности граждан. В своем единстве они создают необходимые условия для удовлетворения материальных и духовных потребностей личности, ее активного участия в жизни государства и общества. Право на свободу передвижения человека и гражданина является одной из составляющих конституционного статуса личности. Оно определяет область индивидуальной свободы человека и гражданина, в которую не допускается неправомерное вмешательство государства, и в то же время, выполняя гарантирующую функцию в отношении иных прав и свобод.
Конституция России 1993 г. явилась правовой основой реализации основных прав и свобод человека и гражданина, в том числе и свободы передвижения, обеспечила поддержку беспрепятственного, по своему усмотрению, перемещения в границах территории Российской Федерации без получения каких-либо особых разрешений и предписаний, любым видом транспорта или иным способом. Конституционно-правовая фиксация основных и специальных гарантий прав и свобод, общая приверженность обновленного Российского государства мировым демократическим ценностям положили начало формированию нового типа правовой культуры граждан России. После падения «железного занавеса» свобода передвижения стала осуществимой, границы окружающего мира для россиян значительно расширились.
В условиях рыночной экономики, предполагающей свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свободу экономической деятельности, существенно повышается значение экономической и социальной мобильности населения. Это неизбежно связано с необходимостью усиления позитивных государственных гарантий реализации права на свободу передвижения в Российской Федерации. Указанные гарантии предопределяют, в свою очередь, возникновение новых
возможностей для интенсивного развития экономики и социальной сферы в стране.
Механизм реализации права на свободу передвижения в России еще далек от совершенства как на уровне правоприменения, так и правового регулирования данного права. До сих пор право на свободу передвижения остается проблемным с точки зрения реализации. Прежде всего, вопросы вызывает институт регистрационного учета по месту пребывания и жительства, а также ограничения реализации данного права, особенно на территориях с особым правовым статусом. Существенным препятствием реализации конституционного права на свободу передвижения является неразвитость транспортной инфраструктуры страны. Одной из ключевых проблем государственного масштаба стала миграция. Круг вопросов государственной политики в сфере миграции чрезвычайно широк. Отдельное направление - реализация и обеспечение права на свободу передвижения в условиях массовых спортивных мероприятий международного уровня. Важнейшая проблема с точки зрения обеспечения национальной безопасности страны, увеличения прироста населения, умножения трудового потенциала регионов, а зачастую и обеспечения защиты прав человека -оказание содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
В то же время, приходится с сожалением констатировать, в условиях динамично меняющегося законодательства, регулирующего сферу передвижения физических лиц, многие аспекты реализации рассматриваемого конституционного права оказались за пределами проведенных научных исследований. Специалисты в области юриспруденции в большинстве своем обозначили лишь общие контуры права на свободу передвижения, его специфика и правовая сущность в современных условиях все еще мало исследованы. Многие вопросы освещены фрагментарно, что затрудняет выработку обобщающих суждений
и формулирование конкретных предложений. Нет концептуальных обобщений, ответов на многие вопросы, выдвигаемые практикой.
Отсутствие тщательно проработанной теоретической основы значительно затрудняет механизм совершенствование анализируемого права человека и гражданина. В этой связи важнейшей задачей науки конституционного права сегодня является комплексное исследование права на свободу передвижения, совершенствование правоприменения. Существенно возрастает потребность исследования природы и конституционно-правового механизма обеспечения права на свободу передвижения человека и гражданина в России, а также допустимых пределов ограничения данного права, в том числе конституционного смысла регистрации по месту пребывания и месту жительства в Российской Федерации, как правового явления. Назрела необходимость критического переосмысления института регистрационного учета граждан как на нормативном, так и правоприменительном уровне.
Таким образом, актуальность настоящего диссертационного исследования обусловлена проблемами оптимального регулирования вопросов миграционных отношений. При этом необходимость научного исследования различных аспектов конституционного права на свободу передвижения несомненна. Она предопределена не только важностью теоретического изучения вопроса его места в системе прав и свобод человека и гражданина, но и в большей степени потребностью в обобщении имеющегося опыта реализации данного права, существующих проблем правового и организационного характера. Это позволит сформулировать обобщающие вывод, суждения, а равно предложить конкретные меры, направленные на обеспечение права на свободу передвижения в России.
Цель диссертации состоит в комплексном конституционно-правовом исследовании права человека и гражданина на свободу передвижения; выработке теоретических конструкций и практических предложений,
направленных на оптимизацию механизма реализации данного права в Российской Федерации.
В соответствии с целью диссертационной работы поставлены следующие основные исследовательские задачи:
- проанализировать становление права на свободу передвижения, его развитие и нормативно-правовое закрепление;
- изучить конституционную природу права на свободу передвижения, особенности нормативного содержания смежных прав и обязанностей, дополняющих и развивающих конституционное право человека и гражданина на свободу передвижения;
- осветить международно-правовую регламентацию права на свободу передвижения;
выработать классификацию субъектов права на свободу передвижения;
- охарактеризовать виды и содержание ограничений конституционного права на свободу передвижения;
- раскрыть гарантии осуществления конституционного права на свободу передвижения;
- исследовать государственную систему защиты права на свободу передвижения;
- сформулировать конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование механизма обеспечения права на свободу передвижения.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи и по поводу реализации конституционного права человека и гражданина на свободу передвижения.
Предмет диссертационного исследования составляют докгринальные положения теории конституционного права в области прав и свобод человека и гражданина, этапы становления, развития и нормативного закрепления права на свободу передвижения, в том числе международных документах,
его современная сущность, содержание и механизм реализации, перспективы совершенствования нормативного регулирования и организационного обеспечения права на свободу передвижения.
Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что осуществление права на свободу передвижения вызвали заметный интерес к ним исследователей, занимающихся изучением истории, социологии, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит достаточно обширный материал, раскрывающий вопросы прав и свобод человека и гражданина. В диссертации использованы научные труды следующих ученых: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, В. Л. Анисимова, Л. Н. Анисимова, М. В. Баглая, С. Н. Братуся, Л. Д. Воеводина, Г. А. Гаджиева, Ю. А. Дмитриева, А. Н. Жеребцова, В. А. Карташкина, Т. В. Кашаниной, Г. Н. Комковой, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, Н. А. Лимоновой, Е. А. Лукашевой,
B. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, С. Ю. Миролюбовой, А. С. Мордовца, С. Ниринга, Л. А. Окунькова, О. А. Омельченко, Ф. М. Рудинского, Б. А. Страшуна, В. Е. Усанова, И. Е. Фарбера, Н. М. Чепурновой, В. Е. Чиркина, И. В. Шапиро, Б. С. Эбзеева и других.
Значительный вклад в исследование миграционных процессов внесли авторы: В. А. Верховодов, А. Н. Головистикова, Л. Ю. Грудцына, М. Ю. Дедок, В. Л. Иноземцев, О. А. Ищенко, А. Л. Кононов, А. С. Кручинин, А. Б. Мальков, А. Б. Мезенцева, Л. А. Морозова, Г. Б. Романовский, М. Д. Оздоев, ва, И. В. Плюгина, С. В. Пчелинцев, Э.В. Суслин, А. А. Титов, А. Н. Торохов, В. Е. Фортушин, Т. Я. Хабриева,
C. Б. Ягодин и другие.
Вопросам права на свободу передвижения, так или иначе, посвящены диссертации на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук следующих исследователей: И. А. Алешковой, Т. Н. Балашова, Т. А. Дураева, Т. А. Жадяевой, А. А. Кырова, С. В.Пенкина, М. В. Плещевой,
Р. У. Рамазанова, О. В. Ростовщиковой, К. И. Рудневой, А. В. Туза, А. В. Филатова.
Указанные ученые раскрыли общетеоретические аспекты конституционного права на свободу передвижения, тем самым создали основы авторской концепции. Данными авторами предприняты существенные шаги в изучении права на свободу передвижения, что, бесспорно, представляет научный интерес. Однако в их трудах зачастую отсутствует комплексный подход, не уделено должного внимания современному состоянию механизма обеспечения права на свободу передвижения в России. Высказаны дискуссионные мнения, которые нуждаются в детальном научном осмыслении и дополнительном обсуждении. Многие элементы понятийного аппарата не получили в их работах четкого научного обоснования, а ряд из них нуждается в научной разработке. Кроме того, рассмотрение в юридической литературе отдельных сторон и направлений реализации права на свободу передвижения не исключает возможности проведения новых обобщений в этой области с позиции конституционно-правового регулирования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный методы, а также методы сравнительного правоведения, экспертных оценок и аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы использован междисциплинарный подход.
Теоретическая основа исследования представлена современными достижениями науки конституционного права. Кроме того, использованы обобщения и выводы экономической теории, социологии, теории государства и права, а также результаты исследований в области административного,
уголовного, гражданского отраслей права, привлечены работы, в том числе диссертации, отечественных и зарубежных ученых, энциклопедические и хрестоматийные издания.
Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция России, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства России, акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство субъектов Российской Федерации, международные нормативные правовые акты, решения высших судебных инстанций Российской Федерации и материалы судебной практики, законодательство Российской империи, РСФСР и СССР. Проанализированы ежегодные послания Президента России к Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране, основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на статистическом, аналитическом и практическом материале. Проанализирована информация, содержащаяся в судебных решениях и актах иных государственных органов, на официальных интернет-сайтах ряда федеральных государственных органов, в информационно-справочных правовых системах.
Научная новизна диссертационного исследования. Работа является комплексным исследованием конституционного права на свободу передвижения. В ней на монографическом уровне освещены: теоретические основы и исторические этапы становления и нормативного закрепления права на свободу передвижения; правовое регулирование права на свободу передвижения в международных документах; сущность права на свободу передвижения, его принципы и механизм реализации; классификация субъектов права на свободу передвижения; проблемы ограничения и защиты права на свободу передвижения. Осуществлено системное по характеру и концептуальное по содержанию исследование проблем закрепления и
осуществления права на свободу передвижения, что позволило диссертанту выдвинуть ряд самостоятельных предложений, направленных на совершенствование механизма обеспечения данного права. С опорой на достижения юридической мысли в конституционно-правовую науку привнесены новые обобщения и выводы, касающиеся права на свободу передвижения.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны и отражающие авторское понимание права на свободу передвижения:
1. Утверждается, что права на свободу передвижения - это конституционно закрепленная и гарантированная государством реальная, постоянная и неотчуждаемая возможность передвижения в пределах территории государства, покидать территорию государства и возвращаться обратно, которая регулируется внутригосударственным законодательством и международным правом, но может быть ограничена в строго определенных и установленных законом случаях.
2. Обосновывается, что право на свободу передвижения реализуется и гарантируется в тесной взаимосвязи с другими (смежными) конституционными правами и свободами. К числу таких конституционных прав относятся: право на свободу выбора места пребывания и жительства, право каждого покидать любую страну и возвращаться в свою страну, право на свободу и личную неприкосновенность, право на проведение демонстраций и шествий, право на политическое убежище. Нарушение смежного конституционного права в большинстве случаев влечет ущемление права каждого на свободу передвижения.
3. Доказывается, что право на свободу передвижения состоит из двух основных правомочий: права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться по ее территории; права выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно
возвращаться обратно. Свобода передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства является более ограниченной, но включает в себя право покидать территорию Российской Федерации по своему усмотрению.
4. Аргументируется, что категория «содержание конституционного права на свободу передвижения» обозначает не только правовое, но и социально-экономическое явление. Элементы содержания конституционного права на свободу передвижения формируются под воздействием социальных, экономических и правовых факторов. Конституционные свободы пронизывают все элементы этого статуса. В содержание данного права включаются такие элементы как: нормы международного права о свободе передвижения человека и гражданина; нормы Конституции России о праве на свободу передвижения; отраслевые нормы о правах и обязанностях, вытекающих из процесса реализации права на свободу передвижения; субъективное право различных категорий граждан на свободу передвижения; юридические гарантии осуществления субъективного права и связанных с ним обязанностей; конституционная и юридическая ответственность, вытекающая из нарушений рассматриваемого права; возможности ограничения и пределы осуществления конституционного права на свободу передвижения. Все эти элементы системно связаны между собой.
5. Обосновывается разграничение понятий «субъект права на свободу передвижения» и «субъект правоотношений, связанных с реализацией права на свободу передвижения». Последняя категория шире по своему логическому объему и составу субъектов и включает в себя не только физических лиц, но и органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица, организации, вступающие в правовые отношения с физическими лицами по поводу их передвижения. Субъектами права на свободу передвижения являются исключительно физические лица.
6. Предлагается многоуровневая классификация субъектов права на свободу передвижения с подразделением их на отдельные группы по
следующим основаниям: наличие или отсутствие устойчивой правовой связи с Российской Федерацией, желание лица осуществлять передвижение, возраст участников передвижения, физиологические особенности человека, наличие или отсутствие ограничений, степень участия в миграционных отношениях. Рекомендуется данную классификацию, а также исчерпывающую характеристику каждой группы субъектов отразить в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242 - 1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».
7. Приводятся доводы о целесообразности принятия федерального закона «О федеральной миграционной политике» регулирующего потоки внутренней и внешней миграции в Российской Федерации. Данный нормативный акт должен быть ориентирован на противодействие незаконной и неконтролируемой миграции, закреплять понятие, принципы, формы реализации миграционной политики, полномочия контрольно-надзорных органов в данной сфере, гарантии.
8. Делается вывод о перспективности принятия специального (возможно, временного) федерального закона, который предоставлял бы гражданам Украины, проживающим в официально непризнанных Донецкой Народной Республике и Луганской Народной Республике, возможность въезда на территорию Российской Федерации и перемещения по стране в упрощенном порядке без приобретения ими какого-то правового статуса. Реализация данного предложения позволит перераспределить трудовые ресурсы внутри страны.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования различных аспектов права на свободу передвижения, а равно для совершенствования миграционного законодательства, практики функционирования соответствующих государственных структур. Кроме того, теоретическая
значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих правовых актах и в практической деятельности. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, учебно-методических материалов, а также в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право», «Международное право», «Административное право» в образовательных организациях.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:
- при утверждении направления и темы диссертационного исследования, а также обсуждении положений диссертации в Инновационной Научно-Экспериментальной Компании - Поволжье (ИНЭК-Поволжье);
- в процессе трудовой деятельности в должности ведущего юрисконсульта в Управлении финансового обеспечения Министерства обороны Российской Федерации по Нижегородской области;
- при подготовке научных трудов и публикации их результатов в печати;
- в ходе выступлений на научных и научно-практических конференциях разного уровня;
- в процессе участия в организованном НИУ РАНХиГС круглом столе на тему: ««Открытое правительство» в механизме взаимодействия государства и общества: состояние и перспективы повышения эффективности».
По теме диссертации опубликовано 4 статьи общим объемов 1,4 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованных нормативно-правовых актов и специальной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, раскрываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертации.
Первая глава «Общая характеристика конституционно-правового регулирования права человека и гражданина на свободу передвижения» состоит из трех параграфов и посвящена возникновению и понятию права на свободу передвижения и его международному правовому регулированию.
В первом параграфе «Становление и развитие права человека и гражданина на свободу передвижения в России» рассматривается эволюция права на свободу передвижения. В эпоху первобытного общества и догосударственных формирований свобода передвижения имела форму обыкновения, обусловленного самой природой. Границы свободного передвижения возникали объективно и зависели только от географических, климатических особенностей, иных внешних факторов. Юридические ограничения свободы передвижения появились позднее с возникновением ранних государств и регулировались преимущественно правовыми обычаями. Исследование права на свободу передвижения в период существования раннефеодальных государств позволяет утверждать, что формирование норм, гарантирующих свободу передвижения, исторически происходило так, что первоначально появились запреты и лишь потом -позитивные обязывающие дозволения.
Примечателен российский опыт правового регулирования возможности передвижения. С XIII века в России стал известен такой вид документов, как проезжие грамоты для иностранных граждан, упомянутые в Новгородских летописях. Они непосредственно не закрепляли право на свободу
передвижения, однако их отнесение к разрешительным источникам регулирования данной сферы общественных отношений вполне допустимо. Автор придерживается позиции, что проезжие грамоты послужили прообразом паспортно-визовой системы. С развитием и укреплением крепостного права в России возникла необходимость ограничения передвижения значительной части населения внутри страны. В этой связи были введены новые идентификационные документы личности - паспорта. Постепенно в Российской империи сложилась достаточно развитая паспортная система, предусматривающая установление государственного контроля над проживанием и передвижением населения с введением ограничений для его отдельных категорий. Отмечается, что в большей степени ограничениям и ущемлениям в свободе передвижения и поселения в России подвергались представители нерусских народов.
XX в. был ознаменован принятием значительного массива законодательных актов, регулирующих свободу передвижения. Существенное внимание в диссертации уделено институту прописки. Режим прописки значительно ограничивал свобода передвижения граждан СССР внутри страны. Она отчасти обременялись соблюдением «установленного порядка» обязательной регистрации по месту жительства. К 1933 г. для всего населения городов, рабочих поселков, населенных пунктов, являющихся районными центрами, а также на всех новостройках, на промышленных предприятиях, на транспорте, в совхозах, в населенных пунктах, где расположены МТС, и в населенных пунктах в пределах 100-километровой западно-европейской пограничной полосы СССР была введена паспортная система. Граждане, постоянно проживающие в сельских местностях, паспортов не получали. Отмечается, что отсутствие паспортов у большинства сельских жителей вплоть до 1958 г. следует рассматривать как прямое ограничение права на свободу передвижения в современном понимании.
В диссертации освещен и проанализирован порядок внешних перемещений граждан СССР и иностранцев через государственную границу.
Отмечается, что в Советском государстве на протяжении многих десятилетий был фактически запрещен инициативный выезд граждан за границу. Исследованы особенности пребывания и передвижения в СССР иностранных граждан. В начальный период становления России как действительно демократического правового государства резко обозначилась необходимость пересмотра законодательства о прописке и перемещении граждан за пределы страны. Однако окончательное решение данный вопрос получил только в 1990-х годах.
Во втором параграфе «Понятие, содержание и юридическая природа права на свободу передвижения» подчеркивается, что состояние свободы реализуется через субъективные права, которые определяют направления и формы ее использования. Эти права носят естественно-правовой характер, а потому неотъемлемы и неотчуждаемы. Они сохраняются за человеком даже тогда, когда он сам от них отказывается. То есть юридически отказаться от них навсегда или на какой-то период времени невозможно. Установлено, что свобода передвижения в конституционном праве - это совокупность нескольких правомочий, а именно: права на свободу передвижения в пределах территории государства, а также права покидать территорию государства и возвращаться обратно.
Сформулировано авторское определение права на свободу передвижения, которое представляет собой конституционно закрепленную и гарантированную государством реальную, постоянную и неотчуждаемую возможность передвижения в пределах территории государства, право покидать территорию государства и возвращаться обратно, которая регулируется внутригосударственным законодательством и международным правом и ограничивается в строго определенных и установленных законом случаях.
Обосновывается органическая взаимосвязь права на свободу передвижения и права на свободный выбор места пребывания и жительства. Дефекты правового регулирования возможности свободно выбирать место
пребывания и жительства неизбежно негативно сказываются на праве каждого на свободу передвижения. К числу таких недочетов законодательного регулирования отнесены нормы ст. 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242 - 1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», устанавливающей необоснованно малый срок регистрации граждан, изменивших свое место жительства. Данная ситуация порождает ряд проблем правоприменения. В связи с этим предложено продлить срок обращения граждан с заявлением о регистрации по месту жительства с семи до четырнадцати дней и внести соответствующие изменения в законодательные нормы.
Диссертантом констатируется, что регистрация в отличие от ранее существовавшей прописки, носит уведомительный характер и отражает лишь факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. Однако исследование показывает, что институт регистрации на практике слабо отличается от ранее существовавшего института прописки. Нередко должностные лица регистрационных органов требуют документы, подчас не имеющие никакого отношения к реализуемому праву. Подчеркнуто, что требование о предоставлении дополнительных документов противоречит федеральному законодательству.
В третьем параграфе «Международно-правовая регламентация права на свободу передвижения» исследуются содержание правового регулирования права на свободу передвижения. Отмечено, что это право в полной мере признается международным сообществом и находит свое текстуальное закрепление в основополагающих международно-правовых актах о правах человека. Проанализированы основные международные документы в исследуемой области. Российская Федерация демонстрирует общую приверженность международным стандартам в области права на свободу передвижения.
По мнению автора, процесс правовой интернационализации прав человека развивается достаточно быстро и в весьма эффективных формах, превращая гражданина государства в гражданина планеты. Фактически уже сейчас в силу признания международного права составной частью внутреннего права своей страны ни одно государство не должно отказывать человеку в каком-то субъективном праве на том основании, что оно непосредственно не зафиксировано в основном законе данного государства. Это указывает на неуклонное сближение международно-правового и конституционно-правового институтов прав и свобод, что в перспективе теоретически может сделать последний излишним. Вместе с тем, в рамках исследуемой темы обращено внимание на осуществляемую сегодня санкционную политику в отношении Российской Федерации (некоторых ее граждан), не согласующейся в рядом международных документов, регламентирующих права и свободы человека и гражданина. Имеется в виду запрет на въезд в ряд государств указанных в санкционном списке граждан России.
Предлагается принять специальный федеральный закон, который предоставлял бы гражданам Украины, проживающим в официально непризнанных Донецкой Народной Республике и Луганской Народной Республике, возможность въезда на территорию Российской Федерации и перемещения по стране в упрощенном порядке без приобретения ими какого-то правового статуса.
Вторая глава «Реализация конституционного права на свободу передвижения» состоит из трех параграфов и посвящена анализу механизма реализации конституционного права на свободу передвижения, а также ограничениям и гарантиям в процессе реализации исследуемого права.
В первом параграфе «Субъекты права на свободу передвижения» очерчивается круг потенциальных и реальных участников реализации права на свободу передвижения, дается развернутая классификация субъектов этого права, раскрываются их особенности. Согласно ст. 27 Конституции
России правом свободно передвигаться обладает каждый, кто законно находится на территории страны. Таким образом, не установлены различия между обладателями этого субъективного права. Такой формулировкой подчеркиваются равные возможности передвижения по Российской Федерации всех лиц, законно пребывающих на ее территории.
Понятия «субъекты права» и «субъекты правоотношений» близкие по значению и содержанию категории. Между тем, они обладают определенными отличиями. Диссертант проводит разграничение этих понятий. По мнению соискателя, субъект права - потенциальный участник правоотношений. Возможность осуществления его субъективного права может так и остаться нереализованной в силу каких-либо причин и обстоятельств. Субъект правоотношений - реальный участник конкретного (данного) вида общественных отношений.
Расположение ст. 27 Конституции России, регламентирующей право на свободу передвижения, в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» детерминирует принадлежность этого субъективного права физическим лицам. Субъектами правоотношений, связанных с реализацией данного права физическими лицами, могут быть и коллективные образования (органы государственной власти и местного самоуправления, организации, вступающие в правовые отношения с физическими лицами по поводу их передвижения по территории). Однако, как следует из смысла конституционных норм, назвать их субъектами конституционного права на свободу передвижения было бы в корне неверным.
Предложена авторская многоуровневая классификация субъектов права на свободу передвижения с подразделением их на отдельные группы по следующим основаниям:
1. В зависимости от наличия или отсутствия устойчивой правовой связи с Российской Федерацией: граждане России, иностранные граждане, лица без гражданства. Иностранные граждане реализуют свое право на свободу передвижения по территории России неодинаково, в разном объеме.
Отдельную категорию составляют граждане иностранных государств -посетителей проходящих на территории России массовых спортивных мероприятий международного уровня (обладают значительными преференциями).
2. В зависимости от желания лица осуществлять передвижение: лица, осуществляющие инициативное передвижение и вынужденное передвижение. Последняя группа лиц также может дифференцироваться, так как субъекты могут осуществлять передвижение, хотя и вынужденно, но относительно свободно (они не лишены свободы). К этой группе относятся беженцы, вынужденные переселенцы, лица, перемещенные внутри страны. Передвижение может осуществляться и в связи с применением мер пресечения или наказания к лицам, совершившим правонарушение (заключенные под стражу, лишенные свободы).
3. По возрастному критерию: совершеннолетние и несовершеннолетние лица.
4. В зависимости от физиологических особенностей человека: лица, имеющие возможность свободно передвигаться; лица, имеющие ограниченные возможности самостоятельного передвижения по состоянию здоровья.
5. В зависимости от наличия или отсутствия ограничений: лица, имеющие общий правовой статус и реализующие право на свободу передвижения в наибольшем объеме; субъекты, реализующие право на свободу передвижения в особых условиях; субъекты, осуществляющие передвижение по территории с особым правовым режимом; субъекты, обладающие специальным правовым статусом (военнослужащие; лица, проходящие службу в правоохранительных органах; лица, деятельность которых связана с доступом к государственной тайне).
6. В зависимости от участия в миграционных отношениях: внутренние и внешние (международные) мигранты; прибывающие и выбывающие (эмигранты и иммигранты); безвозвратные мигранты, долгосрочные или
постоянные мигранты, циркулярные мигранты; мигранты-трудящиеся, дипломаты и иные правительственные чиновники (в том числе военные), кочевники, паломники, туристы и экскурсанты; мигранты, законно пребывающие в России, и незаконные мигранты, которые, в свою очередь, делятся на нелегально попавших в Россию и криминальных мигрантов, прибывших на законных основаниях, но совершивших правонарушение на территории России или находящихся в Российской Федерации в нарушение закона; беженцы, вынужденные переселенцы, лица, перемещенные внутри страны; соотечественники за рубежом.
Сделан вывод о том, что данную классификацию субъектов права на свободу передвижения, а также исчерпывающую характеристику каждой группы субъектов целесообразно зафиксировать в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242 - 1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации». Выявлены недостатки и пробелы нормативно-правового регулирования статуса отдельных категорий лиц, имеющих право на свободу передвижения.
Особое внимание уделено статусу мигрантов. Отмечается, что в основе большинства существующих определений этого понятия лежит понимание миграции как определенного вида перемещения, движения населения, а мигранта - как лица, совершающего это перемещение. Автор придерживается широкого подхода к определению категории «мигрант». Указывается на настоятельную необходимость принятия единого миграционного закона, в котором следует не только закрепить понятие, принципы, формы миграционной политики в Российской Федерации, полномочия органов, которые будут ее осуществлять, но также, в целях упорядочения мигрантов по определенным критериям, определить понятие мигранта и дать развернутую классификацию мигрантов с разъяснением содержания правового статуса каждой группы данных субъектов права на свободу передвижения.
Во втором параграфе «Ограничения права на свободу передвижения» исследованы основания и пределы ограничения конституционного права на свободу передвижения человека и гражданина, а равно особенности ограничений этого права в период действия конкретных правовых режимов.
Автор отмечает, что особая роль государственного воздействия на сферу распространения прав и свобод человека проявляется в обстановке особых режимов. Конституция России прямо называет только два вида особых правовых режимов: военное положение (ст. 87 Конституции Российской Федерации) и чрезвычайное положение (ст.ст. 56, 88 Конституции Российской Федерации). Закрепление таких режимов в нормах Основного Закона страны обусловлено тем, что их введение существенно ограничивает правосубъектность физических и юридических лиц, затрагивает жизненно важные интересы личности, общества и государства. Проведен сравнительный анализ характера ограничений в условиях особых режимов. Выявлено, что права и свободы в условиях военного положения подлежат ограничению в большем объеме, чем это предусмотрено для режима чрезвычайного положения. Это полностью распространяется и на ограничение конституционного права на свободу передвижения.
Соискатель разделяет точку зрения отдельных ученых, допускающих возможность ограничения некоторых прав и свобод не только в условиях чрезвычайного или военного положений, но и в иных особых условиях, придерживаясь более широкого подхода к определению правового режима особого положения. По мнению диссертанта, возможность ограничения некоторых прав и свобод, в том числе права на свободу передвижения, в результате проведения контртеррористической операции, соответствует принципу конституционной законности. Несмотря на общую правомерность установления пределов реализации отдельных прав и свобод во время проведения контртеррористической операции, некоторые формулировки Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии
терроризму», предполагающие ограничения права на свободу передвижения, нуждаются в уточнении. Одно из таких ограничений - доставление физических лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности в случае отсутствия документов, ее удостоверяющих. Утверждается, что доставление в целях установления личности при отсутствии такой цели доставления, как составление протокола об административном правонарушении противоречит законодательной дефиниции, содержащейся в ст. 27.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Констатируется, что ограничения конституционного права на свободу передвижения в период проведения контртеррористической операции закреплены не только в указанном нормативном акте. Способы и средства ограничения этого права зафиксированы в правовых актах Правительства Российской Федерации, имеющих подзаконный характер. Данный способ правового регулирования ограничений прав и свобод признается неверным и противоречащим ч. 3 ст. 55 Конституции России, предусматривающей, что права и свободы могут ограничиваться только и исключительно на основании федерального закона.
Подробно исследованы вопросы ограничения права на свободу передвижения в обычных условиях, не связанных с введением особых правовых режимов: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности. Указанные в Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242 - 1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» ограничения согласуются с конституционно установленными целями их введения. Среди
таких целей в ч. 3 ст. 55 Конституции России названы следующие: защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.
В третьем параграфе «Гарантии реализации конституционного права на свободу передвижения» исследуется система гарантий конституционного права на свободу передвижения. Гарантирование права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, т.е. создание благоприятных условий для его реализации и его защита, осуществляются различными властными и общественными субъектами. Важнейшая роль принадлежит государству. Гарантирование прав и свобод не является ведущим направлением деятельности большинства органов государственной власти, а осуществляется ими преимущественно в связи с использованием своих общих должностных властно-управленческих полномочий. Работа же отдельных государственных органов (должностных лиц) отличается своей непосредственной нацеленностью на обеспечение и охрану прав и свобод.
В ряду органов и должностных лиц с общей компетенцией центральное место занимает Президент Российской Федерации. Глава государства осуществляет свои полномочия по гарантированию прав и свобод как непосредственно, так и через органы государственной власти. Отмечается роль Президента России как гаранта конституционного права на свободу передвижения. Исследованы полномочия по защите права на свободу передвижения органов, образуемых Президентом России или подконтрольных ему. В числе государственных структур, созданных Президентом России и специализирующихся в сфере защиты прав и свобод, проанализирована деятельность Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Утверждается, что защита права на свободу передвижения органами законодательной власти реализуется через их законодательную (основную) деятельность. При этом согласно принципу федерализма, вопросы правового регулирования и защиты этого права отнесены к ведению Российской Федерации. В регионах возможно принятие законов, направленных исключительно на защиту прав и свобод, так как этот вопрос относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Обращено внимание на правозащитную деятельность федеральных органов исполнительной власти, в том числе тех из них, в компетенцию которых включены вопросы гарантирования и защиты права на свободу передвижения. К числу таких федеральных исполнительных органов относятся: Правительство Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральная миграционная служба.
По мнению автора, среди всего спектра юридических гарантий судебная защита конституционного права на свободу передвижения является основной и превалирующей, что обусловлено конституционно-правовым положением суда, установленным законом процессуальным порядком его деятельности, гласностью, равенством сторон перед законом. Исследованы доктринальные установки Конституционного Суда России, выраженные в его решениях, обеспечивающие режим конституционной законности при реализации права на свободу передвижению. Должное внимание уделено практике деятельности Верховного Суда Российской Федерации в исследуемой области.
Отмечается, что гарантии реализации конституционного права на свободу передвижения обеспечивается не только в рамках судебной защиты. В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами
местного самоуправления и должностными лицами учрежден и функционирует институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее отдельных субъектах. Охрану конституционного права граждан на свободу передвижения осуществляют также и органы прокуратуры России. Автор подчеркивает, что прокуратура не является юрисдикционным органом, а обращение в прокуратуру не преследует цели непосредственного принятия решения о восстановлении нарушенного права на свободу передвижения, но способствует инициированию процесса, ведущего к принятию такого решения.
Утверждается, что система гарантий права на свободу передвижения достаточно обширна и представляет собой совокупность правовых средств, направленных на обеспечение соблюдения и восстановления нарушенного рассматриваемого права. Рассмотрение фактов нарушения данного конституционного права одним из органов, призванных его обеспечить, как правило, не исключает возможность обращения гражданина в другие органы государственной власти, включая судебные органы. При этом гарантирование права на свободу передвижения в большинстве случаев органически связано с защитой и обеспечением иных конституционных прав и свобод (прежде всего конституционного права на свободный выбор места пребывания и жительства).
В заключении подведены основные итоги работы, сформулированы выводы, теоретические предложения и практические рекомендации по теме исследования.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Мусина А. А. Некоторые аспекты реализации конституционного права на свободу передвижения в современной России / А. А. Мусина // Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государства, права и гуманитарных наук» (Нижний Новгород, ФГБОУ ВО «Волжский государственный университет водного
транспорта», 22 апреля 2015 г.). - Нижний Новгород: Изд-во: ФГБОУ ВГУВТ, 2015. В печати (0,3 пл.).
2. Мусина А. А. Субъекты права на свободу передвижения в современной России: некоторые аспекты взаимодействия человека и государства / А. А. Мусина // Сборник научных трудов «Народ власть: взаимодействие в истории и современности»: сб. научн. тр. / отв. ред. И.В. Михеева, А.Ф. Селезнев. Вып. 2. Нижний Новгород: Изд-во: ООО «Растр-НН», НИУ ВШЭ - Нижний Новгород, 2015. В печати (0,5 п.л.).
3. Мусина А. А. Вопросы правовой сущности права на свободу передвижения / А. А. Мусина // Ученые записки. Т. 13. Нижний Новгород: Изд-во: НИУ РАНХиГС, 2015. В печати (0,4 п.л.).
4. Мусина А. А. Право на свободу передвижения: международно-правовое измерение / А. А. Мусина // Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции «Студенческий научный форум» (Саранск, ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный педагогический институт им. М.Е. Евсевьева», 15 мая 2015 г.). Саранск: Изд-во: Мордовского государственного педагогического института им. М.Е. Евсевьева, 2015. В печати (0,2 п.л.).
Тираж 100 экз.
Отпечатано 2 августа 2015 года.
ООО «Печатный дом «Вариант». Нижегородская область, г. Богородск тел. (83170) 2-49-97 моб. 8-910-874-52-44
