Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительность

Кыров, Александр Александрович

Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительностьтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительность»

На правах рукописи

Кыров Александр Александрович

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СВОБОДЫ ПЕРЕДВИЖЕНИЯ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И РОССИЙСКАЯ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2003

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права Академии труда, занятости, информатики, экономики и права Московского государственного социального университета

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Попов Александр Иванович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Абдуллаев Магомед Имранович

кандидат юридических наук Балашов Евгений Борисович

Ведущая организация - Юридический факультет Российского государственного торгово-экономического университета.

Защита состоится « » 6£к>#Л_2003 года в часов минут

на заседании диссертационного совета Д.224.002.04 в Московском государственном социальном университете по адресу: г. Москва, ул. Вильгельма Пика, д. 4. к. 2.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного социального университета по адресу: г. Москва, ул. Лосиноостровская, вл. 24.

Автореферат разослан «

» 2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук,

доцент

Е. В. Середа

2.ооЗ -А

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В принятой в 1993 году всенародным голосованием Конституции, Российская Федерация, в соответствии с международными стандартами, провозгласила себя демократическим правовым государством. Закрепив в Основном законе права и свободы человека и гражданина в качестве высшей ценности, Россия приняла на себя обязательства по их соблюдению и защите.

Состав этих прав кодифицирован во Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 сентября 1948 года, и развит в других международно-правовых документах1. Среди норм международного права и российского законодательства особое место занимает институт свободы передвижения. Статьей 27 Конституции Российской Федерации это право отнесено к числу основных и естественных прав человека и гражданина2.

Вместе с тем, сегодня приходится констатировать, что реализация данного права в действующем российском законодательстве, а также практика его при-применения, далеки от совершенства.

во-вторых, несмотря на то, что право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства уже получило в России конституционное признание, правоприменительная практика, а также нормативные документы отдельных органов исполнительной власти свидетельствуют о необходимости совершенствования законодательства, регулирующего права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации;

1 См : Права человека. Основные международные документы. Сб. документов. - М.: Международные отношения, 1990. -160 е.; СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы - М.: Международные отношения, 1989. - 712 с. .........-————

2 См.: Конституция Российской Федерации. - М., 1998. - С. 10. - (£ериЯ

тельство»).

„..ЙЛИОТЕХА С.Петер4урГ й к*/

оэ юаЗм^■■'т

в-третысх, правовая неурегулированность отношений, связанных с правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, отрицательно сказывается на соблюдении других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Его нарушение приводит к невозможности реализации, например, права на свободное распоряжение своими способностями к труду, права на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование1, субъективного избирательного права. В связи с этим возникает необходимость комплексного видения всей системы прав и свобод человека и гражданина, установления взаимосвязи между удовлетворением личных потребностей и защитой публичных интересов;

в-четвертых, вследствие совершения террористических актов свобода передвижения подвергается необоснованным ограничениям. Связанные с ней паспортная система и регистрационный учет граждан по месту пребывания и месту жительства используются в качестве средств искусственного ограничения притока мигрантов в наиболее благоприятные для проживания регионы;

в-пятых, несмотря на то, что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов России принимают правовые акты, противоречащие не только федеральным законам, но и Конституции Российской Федерации. По мнению автора, это связано и с тем обстоятельством, что отечественным законодательством в настоящее время не предусмотрено специальной юридической ответственности за нарушение данного конституционного права.

В силу названных причин возникает объективная необходимость в развитии теоретического и методологического аспектов решения проблемы, закреплении достижений юридической науки в нормативных правовых актах.

' См.: Представление Генеральной Прокуратуры Российской Федерации «О незаконной практике коммерциализации приема в государственные и муниципальные высшие учебные заведения» от 04.09. 1997 г. № 21-19-97 // Образование в документах - 1998. - № 3.

Степень научной разработанности темы. Вопросы, связанные со свободой передвижения, выбором места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации затрагивают интересы значительного числа наших соотечественников и иностранцев, находящихся на территории России. С начала 90-х годов XX века по настоящее время проблема не сходит со страниц научных и общественно-политических изданий, электронных средств массовой информации. В тоже время, научных работ, изучающих вопрос с позиций юридической науки, а тем более конституционного права, крайне недостаточно.

Отдельные аспекты изучения института свободы передвижения косвенно рассматривались в работах отечественных и зарубежных авторов. Их можно классифицировать по нескольким основаниям:

1. Общие работы, посвященные изучению институтов отечественного и зарубежного законодательства, отношений в системе прав и свобод человека и гражданина1.

2. Сборники комментариев нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства2.

3. Исследования, в которых анализируется взаимосвязь института свободы передвижения с современными миграционными и демографическими процессами3.

4. Труды, связанные с реализацией личных, политических и социально-экономических прав и свобод человека и гражданина, но не рассматривающие проблемы свободы передвижения4.

1 Беляев И. Д История русского законодательства. Серия «Мир культуры, истории и философии». - СПб: Лань, 1999. — 640 е.; Права человека. История, теория и практика: Учебное пособие / Отв. ред. Б. Л. Назаров -М.: Русслит, 1995. - 304 с.

2 Правила регистрации граждан по месту жительства и пребывания. Паспортный режим. - М.: Ось-89, 1999. -144 е.; Прописка. - М.: Приор, 1998 - 256 с.

гФилъчаговаИ Направления упорядочения миграции//Власть. - 1999.-№ 12.; КотиеваЛ И Правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации: Автореф. дис.. канд. юрид наук: 12 00 02.-М„ 1999.-24 с.

4 Права человека. Основные международные документы. Сб. документов. - М: Междунар. отношения, 1990. -160 с

5. Диссертационные исследования, в которых право на свободу передвижения рассматривается авторами с точки зрения социальной проблематики или эффективности использования трудовых ресурсов1. Заслуживают внимания и труды, посвященные отдельным аспектам свободы передвижения2. Некоторые особенности административно-правового регулирования данных правоотношений рассмотрены Н. А. Лимоновой3.

6. Определенный интерес вызывают монографии и научные статьи, в которых исследуются философско-правовые, историко-правовые проблемы прав и свобод человека и гражданина, теоретические модели и концепции демократического устройства государственной власти.

Раскрытие понятия и содержания права на свободу передвижения невозможно и без анализа работ, посвященных проблеме правового статуса личности, значению юридических гарантий и условий реализации неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина. Значительный вклад в исследование этой проблемы внесли С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин, Г. А. Гаджиев, С. А. Глотов, Ю. А. Дмитриев, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, Е. А. Лукашева, В. О. Лучин, Г. В. Мальцев, Н. И. Матузов, О. О. Миронов, В. С. Нер-сесянц, Ю. А. Тихомиров, В. А. Туманов, И. Е. Фарбер, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзе-ев и другие.

В отечественной научной юридической литературе практически отсутствуют специальные исследования, в которых бы свобода передвижения рассматривалась с точки зрения конституционного права. Опубликованные работы не дают целостной картины всей совокупности проблем, связанных со свободой

' Лйрапетое В С Социальные проблемы вынужденной миграции: Состояние и пути решения. На материалах соврем. России: Дис .. канд. фияос.наук: 09.00.10. -М., 1994.-121 е.; КотиеваЛ. И. Правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации: Дис. ...канд. юрид. наук: 12.00.02. - М., 1999. - 170 с. гТуз А. В Правовые гарантии свободы передвижения в Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук: 12 00 02 / Рос. акад. гос. службы при Президенте Российской Федерации. - М., 2000. - 24 е.; Ростовщикова О. В Свобода передвижения и выбора места жительства и гарантии ее обеспечения и зашиты в России: Автореф. дис... канд. юрцд. наук: 12.00.01, 12.00 02/Волгоград.акад.МВДРоссии.-2001.-22с.

1 Лимонова Н. А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и

жительства: Учебное пособие / Под. ред. Т. Н. Радько. - М.: ЮИ МВД Российской Федерации, Книжный мир,

2001.-97 с.

передвижения, ее значением для развития современного демократического государства. В этой связи органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации испытывают трудности при выработке адекватной концепции государственной политики в сфере правового регулирования и защиты субъективных прав и свобод.

Обосновывая тему исследования, подчеркнем, что в такой редакции она ранее не ставилась. В целостном виде социально-правовая сторона реализации и конституционного регулирования свободы передвижения не анализировалась, что является, по мнению автора, существенным пробелом в отечественной юридической науке, рассматривающей проблемы взаимоотношений государства и личности.

Объектом исследования являются урегулированные правом, либо требующие конституционно-правового закрепления, общественные отношения, связанные с государственной регламентацией правового статуса личности. Изучение отношений, связанных с правом на свободу передвижения, осуществляется в тесной взаимосвязи с анализом социально-экономической обстановки в России.

Предметом исследования выступает сущность свободы передвижения, формы ее проявления и гарантии реализации, а также нормы конституционного права, затрагивающие институт свободы передвижения как важный элемент системы прав и свобод человека и гражданина. Особое внимание уделяется изучению практики реализации права на свободу передвижения и перспективам совершенствования законодательства Российской Федерации.

Основная цель исследования состоит в том, чтобы на основе конституционно-правового анализа всесторонне исследовать методологические основы, состояние, проблемы института свободы передвижения, а также сформулировать практические рекомендации, направленные на оптимизацию отношений в системе защиты неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина.

Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании решается ряд взаимосвязанных теоретических и практических задач :

проводится историко-правовой анализ изменения фундаментальных закономерностей конституционного регулирования свободы передвижения;

рассматриваются особенности института свободы передвижения как предмета конституционно-правового регулирования и факторы детерминации его законодательного закрепления;

анализируется мировой опыт, накопленный в сфере конституционного регулирования свободы передвижения в условиях функционирования различных национальных правовых систем;

устанавливается место и роль института свободы передвижения в системе законодательства Российской Федерации;

обосновываются теоретические положения, составляющие основу конституционно-правового регулирования права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории России;

формулируются предложения по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие свободу передвижения, а также по совершенствованию правоприменительной практики.

Методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания, всесторонний анализ отношений в системе прав и свобод человека и гражданина в их развитии; единство качественных и количественных характеристик, логического и исторического подходов; сравнительно-правовой, технико-юридический и иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике. Роль объяснительного принципа в построении рабочей гипотезы выполняет деятельностный подход, позволяющий соединить в единое целое многообразие проявлений отношений в системе субъективных прав и свобод, а также обнаружить внутренние, подвижные взаимосвязи между самой

системой и законодательной деятельностью государства в сфере конституционно-правового регулирования свободы передвижения.

Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, политических и государственных деятелей, философов и юристов, материалы научных конференций, содержащие принципиальные положения и оценки деятельности государства по конституционно-правовому регулированию свободы передвижения, а также материалы отечественной и зарубежной периодической печати.

Правовой базой диссертационного исследования являются нормативные правовые акты действующего российского законодательства, нормативные документы национальных правовых систем зарубежных стран и международного права. В научном труде использовались также нормативные правовые акты, утратившие силу и содержащие нормы, регламентирующие основы и принципы реализации права на свободу передвижения.

В качестве эмпирического материала используются данные конкретных социологических исследований, проведенных специалистами Госкомстата России в 1995-2001 годах, Федеральной миграционной службы России в 19962000 годах, Правозащитной организации «Московская Хельсинская группа» в 1999-2001 годах, а также аналитические материалы, подготовленные и систематизированные автором в 1995-2002 годах.

Научная новизна исследования состоит в том, что в отечественной юридической науке этот научный труд является одной из первых работ, посвященных конституционно-правовому регулированию свободы передвижения, выяснению роли и места этого института в системе общественных отношений в соответствии с историческим опытом и реалиями сегодняшнего дня. В диссертационном исследовании на значительном фактическом и нормативном материале право на свободу передвижения рассмотрено как самостоятельный социально значимый правовой институт. Теоретические выводы и практические рекомен-

дации следуют из целостного видения проблем правового статуса личности в обществе и носят комплексный характер.

Основные положения, выносимые на защиту. В результате проведенного исследования сформулированы и обоснованы следующие научные положения и выводы, которые выносятся на защиту:

1. Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, являясь одним из основных конституционных прав человека и гражданина, наряду с гарантированностью свободного передвижения товаров, услуг и финансовых средств, составляет основу единого экономического, политического, правового, культурного пространств Российской Федерации.

2. Исходным принципом конституционно-правового регулирования свободы передвижения является необходимость учета как частных, так и публичных интересов. Конституционное провозглашение прав и свобод человека в качестве высшей ценности не исключает возможности законодательного ограничения

свободы передвижения.

3. Определение условий ограничения права на свободу передвижения, обоснование необходимости использовать теоретическую модель, согласно которой государство может налагать на свободу передвижения ограничения только в том случае, когда они предусмотрены действующими федеральными законами, имеют конкретизированные формулировки и не подлежат расширенному толкованию.

4. Исследователем предложено определение регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства в Российской Федерации, как совокупности действий, осуществляемых должностными лицами органов регистрационного учета с целью удостоверения места и факта постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории Российской Федерации.

печению и реализации других связанных с ним конституционных прав и свобод: права на свободное распоряжение своими способностями к труду, права на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, субъективного избирательного права.

6. Государственная концепция правового регулирования свободы передвижения предполагает сочетание административных и дозволительных принципов. Значение и роль волевого участия государства в этом процессе обусловлены необходимостью создания политических, экономических, социальных условий, при которых самостоятельный выбор гражданами места пребывания и жительства будет соответствовать национальным интересам российского государства.

7. Предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.

Автором, в частности, сформулированы предложения по изменению Основного закона Российской Федерации. Поскольку защита прав и свобод человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, при подготовке изменений и дополнений к действующей Конституции Российской Федерации необходимо исключить аналогичное положение из п. «в» ст. 71 Основного закона. Это предложение позволит устранить противоречие, обусловленное отнесением одного предмета правового регулирования -защиты прав и свобод человека и гражданина, как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов в ее составе.

С целью обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов России, направленных на регулирование отношений, связанных с защитой прав и свобод человека, федеральному законодательству, представляется необходимым предусмотреть порядок согласования таких документов с федеральными органами государственной власти и внести изменения в ст. 12 Федерального закона Российской Федерации «О принципах и порядке разграничения предметов

ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ.

По мнению исследователя, формированию целостной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации могло бы способствовать наличие в каждом субъекте российского государства должности Уполномоченного по правам человека. В этой связи предлагается изменить формулировку п. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона Российской Федерации «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02. 1997 года № 1-ФКЗ, придав ей общеобязательную направленность.

Исследователь обосновывает также необходимость расширения перечня субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, и предлагает внести соответствующие изменения в ст. 84 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21. 07. 1994 года № 1-ФКЗ, дополнив ее органами судебной власти субъектов Российской Федерации, а также коллективами граждан.

Теоретическое значение результатов исследования заключается в необходимости создания целостной концепции государственного регулирования свободы передвижения. Предложенные теоретические положения будут способствовать формированию единой государственной политики в сфере внешней и внутренней миграции, средством реализации которой выступит упорядоченный и законодательно урегулированный институт свободы передвижения.

Практическая значимость исследования в том, что выработанные рекомендации могут стать важным компонентом общей программы преобразований и реформирования российского государства с учетом неотъемлемости и конституционной гарантированное™ основных прав и свобод человека и гражданина.

Результаты исследования могут быть использованы научными работниками, занимающимися проблемами реализации прав и свобод человека и гражда-

нина, служащими федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, юристами, профессорско-преподавательским составом высших учебных заведений в учебно-воспитательном процессе и научно-исследовательской работе.

Апробация результатов работы. Основные положения настоящего исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Академии труда, занятости, информатики, экономики и права Московского государственного социального университета, заслушаны на VIII и IX годичных научных чтениях Московского государственного социального университета (г. Москва, 2001 год, 2002 год), в выступлениях перед участниками Международной научной конференции «Социальная роль права: история и перспективы» (г. Руза Московской области, 2002 год), Межвузовской научной конференции студентов и аспирантов «Реформа законодательства в России: проблемы и перспективы» (г. Москва, 2002 год), Научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора Попова А. И. (г. Москва, 2003 год), в процессе преподавательской деятельности соискателя: на публичных лекциях и семинарских занятиях со студентами Московского государственного социального университета. В рамках государственно-правовой специализации автором разработан спецкурс на тему: «Конституционно-правовое регулирование передвижения и выбора места жительства в Российской Федерации».

Отдельные выводы и научные труды соискателя, опубликованные в отечественной печати, использовались при подготовке работ, посвященных изучению социально-экономических процессов 90-х годов XX века в России.

Основные выводы и положения диссертации изложены в работах, опубликованных автором.

2. СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Структура диссертационной работы обусловлена целью, задачами и характером исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять разделов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Во введении обоснована актуальность, научная новизна, практическая значимость диссертационного исследования, его объект, предмет, цель и задачи; изложены теоретическая, методологическая, правовая и эмпирическая базы исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту.

Глава 1. «Свобода передвижения - составной элемент конституционно-правового статуса личности» состоит из двух разделов.

В разделе 1.1. «Свобода передвижения как предмет конституционно-правового регулирования» рассматриваются общетеоретические вопросы конституционно-правового воздействия на отношения, связанные с законодательной регламентацией права на свободу передвижения.

Исследователь делает вывод о том, что свобода передвижения возможна только в рамках закона, абсолютной свободы передвижения не существует. Конституционное закрепление права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства определяется условиями жизни, системой общественных отношений.

Основной закон Российской Федерации закрепляет свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, связанную с благом каждого человека, и ограничивает произвол, направленный на ущемление такой же свободы других.

Свобода передвижения становится невозможной, если ее не гарантирует государство. Она проявляется только в действующем законодательстве, определяющем положение и роль личности в обществе. Именно конституционно-правовое закрепление придает свободе передвижения необходимое и сущностное для нее качество — гарантированность и определенность условий ограни-

чения. Однако соотношение права на свободу передвижения и его возможных ограничений в данный момент и в данном месте определяется совокупностью и взаимодействием различных общественных сил.

В разделе 1.2. «Право на свободу передвижения: исторические аспекты конституционно-правового регулирования» автор дает сравнительную характеристику института свободы передвижения в условиях функционирования различных национальных правовых систем.

Изучение зарубежного опыта конституционно-правового регулирования свободы передвижения и развития паспортной системы позволяют утверждать, что Россия была не единственным европейским государством, регламентировавшим самым подробным образом передвижение своих подданных и иностранцев по территории страны.

Обязанность прописывать свой паспорт по месту жительства, введенная в СССР и неоднократно отменяемая Конституционным Судом Российской Федерации, в настоящее время приобрела форму уведомительной регистрации. Но на практике и она носит подчас разрешительный характер. Это в свою очередь означает, что лицу, получившему отказ в регистрации - разрешении проживать в данной местности, предписывается под угрозой санкций: штрафов, принудительного выдворения, покинуть определенную территорию.

Первоначально советская власть использовала паспортную систему, главным образом, в качестве репрессивного механизма для «ликвидации бывших эксплуататорских и паразитических классов», а также «регулирования роста городов и более широкой разгрузки крупных населенных пунктов Советской страны»1.

В последующем она стала выполнять функции, связанные с учетом и статистическим изучением населения, с проблемами научно обоснованного планирования и практического ведения народного хозяйства, правильности использования трудовых ресурсов.

1 Для чего вводится единая паспортная система / Сборник - Ростов-на-Дону, 1933. - С. 6-7.

Существовавший в СССР институт прописки не следует отождествлять с паспортизацией населения, поскольку обязанность прописки распространялась не только на граждан, имевших паспорта. Некоторые категории лиц имели вместо паспортов другие документы, удостоверяющие личность, например, офицеры и сверхсрочнослужащие Советской Армии, жители сельских местности, прибывавшие на временное проживание в город, а также лица, не достигшие 16-летнего возраста.

Сущность прописки состояла в регистрации в органах внутренних дел паспортов или иных документов, удостоверяющих личность. Только после ее оформления гражданин СССР имел право на постоянное или временное проживание в соответствующей местности.

Паспортная система, установившаяся в Российской Федерации, такой задачи уже не ставит. Вместе с тем и в ней сохраняются сущностные черты и особенности, присущие данному способу идентификации личности. Согласно нормам действующего российского законодательства, взаимосвязь паспортной системы и регистрации по месту жительства минимальна. Она проявляется лишь в том, что последняя указывается в паспорте гражданина России. При регистрации по месту пребывания органы внутренних дел выдают соответствующие свидетельства, иностранцы получают виды на жительство.

Конституционно-правовое признание свободы передвижения как неотъемлемого права личности явилось важным и закономерным явлением в развитии российской государственности.

Все государства, образовавшиеся после распада СССР, также закрепили в своих Основных законах право человека свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Некоторые из них прямо предусматривают основания ограничения данного права, а другие в решении этого вопроса отсылают к иным внутренним нормативным документам.

Закрепление свободы передвижения в конституциях современных государств и международно-правовых документах создает основу для унификации

языковых, политических, культурных и правовых пространств. В связи с этим свобода передвижения может стать одним из основных средств упорядочивания неизбежных массовых миграционных процессов.

Глава 2. «Современное состояние конституционно-правового регулирования свободы передвижения в Российской Федерации» состоит из трех разделов.

В разделе 2.1. «Нормативно-правовая основа свободы передвижения в Российской Федерации» рассматриваются конституционные основы регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства.

Статьей 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. установлено, что регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также для исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Во исполнение требований Закона Правительство Российской Федерации 17 июля 1995 г. утвердило Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Новая система регистрации, изложенная в Правилах, существенно отличается от упраздненного института прописки.

В этой связи целесообразно будет предусмотреть, что обязанность лица зарегистрироваться по месту пребывания или жительства будет считаться исполненной с момента представления соответствующих документов. Это будет соответствовать уведомительному характеру регистрационного учета, поскольку лицо исполнило обязанность поставить ответственные за него органы в известность о месте своего нахождения.

Вследствие сложной миграционной обстановки, в ряде субъектов Российской Федерации также вводятся собственные правила регистрационного учета,

в которых осуществление права на труд, на образование, медицинское обслуживания ставиться в зависимость от наличия регистрации по месту пребывания или по месту жительства.

Примером тому служит проводившаяся перерегистрация всех граждан, временно находившихся в г. Москве с 1 января 1999 г. с выдачей им новых свидетельств о регистрации по месту пребывания.

В настоящее время говорить о том, что подобные меры, принимаемые Правительством Москвы, и призванные обеспечить охрану общественного порядка, будут способствовать формированию российской государственности, не приходится.

В диссертации исследователь делает вывод о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не уполномочены издавать правила регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства, отличные от установленных федеральным законодательством.

С целью обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на регулирование отношений, связанный с защитой прав и свобод человека, федеральному законодательству, представляется необходимым предусмотреть порядок согласования таких документов с федеральными органами государственной власти.

Издание субъектами Российской Федерации нормативно-правовых актов, направленных на регулирование права на свободу передвижения, является следствием отсутствия таких документов, принятых на федеральном уровне. Противоречие документов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральному законодательству обусловлено также отсутствием единой государственной политики правового регулирования внутренней и внешней миграции.

Наиболее обоснованный выход из данной ситуации представляется в создании равноценных условий проживания вне зависимости от региона, а также формировании единого уровня качества жизни населения Российской Федерации.

Решение проблем конституционно-правового регулирования свободы передвижения в России не является исключительной прерогативой субъектов правотворческой деятельности. Издание и содержание нормативно-правовых актов, регулирующих права и свободы человека и гражданина, обусловлено экономическими и социальными проблемами развития российского государства.

В разделе 2.2. «Социальные аспекты конституционно-правового регулирования свободы передвижения» исследуется взаимосвязь данного института с другими субъективными правами.

Актуальной проблемой, связанной со свободой передвижения является трудоустройство лиц, покинувших места своего постоянного проживания.

Автором установлено, что Конституция России и федеральные законы недвусмысленно трактуют вопрос трудоустройства граждан, отвергая какие либо условия, связанные с наличием (отсутствием) регистрации по месту пребывания или месту жительства.

В тоже время, широкое распространение получила практика отказов в приеме на работу по причине отсутствия регистрации по месту пребывания или месту жительства. Невозможность граждан реализовать свои права вызывали обращения, в т.ч. в высшие судебные инстанции. Решение изложенной проблемы видится в установлении санкций в отношении работодателей, отказывающихся от заключения с такими работниками трудовых договоров.

Не утрачивают своей социальной значимости проблемы бродяжничества, а именно возвращения в активную общественную жизнь лиц, ведущих асоциальный образ жизни. На основе изучения данных конкретных социологических исследований, автором разработано юридическое понятие лица без определенного места жительства, которым следует считать каждого, кто проживает без регистрации по месту пребывания или по месту жительства. В качестве средства решения проблемы предложено проведение ряда взаимосвязанных организационно-правовых мероприятий по правовой реабилитации этой категории граждан. С целью их реализации предлагается внести изменения и дополнения в норма-

тивно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие отношения в жилищной сфере.

Другой важной составляющей рассматриваемого вопроса являются проблемы, с которыми приходится сталкиваться бывшим осужденным. После возвращения из мест лишения свободы, человек, оказавшись снова в нормальной жизни, становится либо потенциальным бродягой, либо пополняет местную криминогенную среду, поскольку юридические основы возвращения бывших осужденных к обычным условиям существования пока не выработаны.

В результате проведенного исследования установлено, что для успешного бытового и трудового устройства необходимо наличие паспорта, реальной жилой площади для проживания после освобождения и юридической возможности регистрации по месту пребывания или жительства.

Предложенные изменения и дополнения в действующее российское законодательство имеют своей целью предотвратить формирование круга лиц с де-виантным поведением. В ближайшей же перспективе ее успешной реализации могло бы способствовать издание единого федерального закона, посвященного социальной и правовой реабилитации граждан России, не имеющих места пребывания и жительства.

Раздел 2.3. «Актуальные проблемы и перспективы совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе передвижения» посвящен исследованию проблем реформирования действующего законодательства Российской Федерации с целью повышения мобильности рабочей силы, сокращения латентных процессов на рынке труда, обеспечения устойчивого баланса интересов работников, работодателей и государства.

Программой социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р, с целью создания единого экономического пространства провозглашено снятие ограничений на передвижение активного населения, создание реальных условий для свободного

выбора места проживания, в том числе упрощение и отмена порядка регистрации по месту жительства.

Таким образом, центральный орган исполнительной власти Российской Федерации, недвусмысленно признает, что действующие нормативно-правовые акты, регулирующие свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, не отвечают современньм социально-экономическим требованиям. Предусмотренные Программой мероприятия, потребуют внесения принципиальных изменений в действующее российское законодательство.

В этой связи особый научный и практический интерес вызывает становление и формирование в России института Уполномоченного по правам человека, осуществляющего свою деятельность в пределах субъекта Российской Федерации.

Правоприменительная практика показывает, что институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации уже стал действенным средством защиты прав и свобод человека и гражданина. Результативность его работы подтверждается многочисленными примерами восстановления нарушенных прав. Это объясняется возможностью непосредственного обращения в соответствующие органы и инстанции для обжалования действий и решений должностных лиц на местах. Представляется, что деятельность Уполномоченных станет одним из основных элементов формирующейся системы внесудебной защиты прав человека.

По мнению исследователя, формированию целостной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации могло бы способствовать наличие в каждом регионе российского государства должности Уполномоченного.

Важной проблемой формирования указанного института является определение компетенции Уполномоченных при рассмотрении обращений граждан. Их деятельность должна строиться на основе взаимодействия с местными органами государственной власти. В этом отношении целесообразно законодательно урегулировать отношения между Уполномоченными и конституционными

(уставными) судами субъектов Российской Федерации. Последние при проверке конституционности законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, играют важнейшую роль в формировании нормативно-правовой базы отдельного региона.

Деятельность высших органов конституционного контроля по обеспечению прав и свобод человека и гражданина также является важным показателем состояния законности в обществе и государстве.

Являясь высшими судебными инстанциями, Конституционный и Верховный Суды Российской Федерации неоднократно в своих решениях и определениях указывали на нарушения законодательства о свободе передвижения, выборе места пребывания и жительства.

Особая актуальность конституционного контроля проявляется в возможности проверки конституционности норм, которые применяются государственными органами к личности при разрешении конкретных юридических дел, но не могут быть оспорены гражданами в Конституционном Суде Российской Федерации или в судах общей юрисдикции.

В данном случае можно говорить о наличии конфликта между гражданином и государственным органом, издавшим подзаконный нормативный акт, ущемляющий основные права и свободы человека и гражданина.

Вместе с тем, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 г. №1-ФКЗ не предоставляет гражданам или судам права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке подзаконных нормативных актов высших органов государственной власти Российской Федерации или ее субъектов. Их соответствие Конституции России и закону не может быть также установлено судами общей юрисдикции и в рамках гражданского судопроизводства1.

' См • Лучин В О, Доронина О Н. Защита основных прав и свобод граждан Конституционным судом Российской Федерации//В мире права.-2000.-№ I. - С. 7—16.

В этой связи предлагается внести соответствующие изменения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ. Целесообразным представляется также введение санкций, предусматривающих уголовную ответственность за нарушение права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения, связанные с правом на свободу передвижения.

Диссертация завершается перечнем использованной литературы.

В приложении к исследованию приводятся образцы форм документов, удостоверявших личность граждан российского государства.

Основные положения диссертации представлены в следующих работах

автора:

1. Кыров А. Крепостные XX века. О свободе передвижения в России // Российские вести. - 1999. - 7-14 апреля. - 1 п.л.

2. Кыров А. А. Свобода передвижения: социально-правовые аспекты российской действительности // Социальные проблемы права: Сборник статей. -Выпуск второй. -М.: Издательство МГСУ «Союз», 2001. - С. 23-40. - 1 п.л.

3. Кыров А. А. Социальные проблемы правового регулирования свободы передвижения. - Социальное служение Отечеству: вчера, сегодня, завтра. Материалы выступлений на пленарном заседании, секциях и «круглых столах» 26

?. апреля 2001 г. (XVIII годичные научные чтения МГСУ). - Издательство МГСУ

«Союз», 2001. - С. 354-360. - 0,5 п.л.

ч 4. Кыров А. А. Конституционные основы правового регулирования свобо-

ды передвижения // Аспирантский сборник № 10. - М.: Издательство МГСУ «Союз», 2002. - С. 43-56. - 0,8 п.л.

5. Кыров А. А. Свобода передвижения в Российской Федерации: особенности и проблемы государственно-правового регулирования // Ученые записки МГСУ. -М.: Издательство МГСУ «Союз», 2002. - № 1 (27). - С. 102-109. - 0,6 п.л.

6. Кыров А. А. История паспортной системы в России и ее юридическое значение // Социальные проблемы права: Сборник статей. - Выпуск третий. -М.: Издательство МГСУ «Союз», 2002. - С. 32-75. - 2,7 п.л.

7. Кыров А. А. Иностранная рабочая сила: правовые основы привлечения // Ученые записки МГСУ. - М.: Издательство МГСУ «Союз», 2002. - № 4 (30). -С. 129-134.-0,5 п.л.

8. Кыров А. А. История паспортной системы в законодательствах иностранных государств // Аспирантский сборник № 11. - М.: Издательство МГСУ «Союз», 2002. - С. 127-137. - 0,8 п.л.

9. Кыров А. А. Регистрация граждан по месту пребывания и жительства в Российской Федерации как форма регулирования свободы передвижения //

Ученые записки МГСУ. - М.: Издательство МГСУ «Союз», 2002. - № 6 (32). -С. 29-34.-0,5 п.л.

10. Кыров А. А. Свобода передвижения в законодательстве субъектов Российской Федерации (на примере города федерального значения - Москвы) // Вопросы гуманитарных наук. - 2003. - № 1. - С. 226-232. - 0,9 п.л.

11. Кыров А. А. Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: проблемы становления и формирования // Аспирант и соискатель. - 2003. - № 1 (14). - С. 106-111. - 0,5 п.л.

12. Кыров А. А. Свобода передвижения как объект правового регулирования // Актуальные проблемы права в современной России: Сборник статей./ Под ред. Д.А. Пашенцева.- М.: НИБ, 2003. - С. 33-55. - 1,4 п.л.

Общий объем публикаций составляет 11,2 п.л.

Принято к исполнению 15/05/2003 Исполнено 16/05/2003

Заказ № 293 Тираж: 100 экз.

ООО «НАКРА ПРИНТ» ИНН 7727185283 Москва, Балаклавский пр-т, 20-2-93 (095) 318-40-68 www.autoreferat.ru

»-892 5

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кыров, Александр Александрович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Свобода передвижения - составной элемент конституционно-правового статуса личности

1.1. Свобода передвижения как предмет конституционно-правового регулирования.

1.2, Право на свободу передвижения: исторические аспекты конституционно-правового регулирования.

Глава 2. Современное состояние конституционно-правового регулирования свободы передвижения в Российской Федерации

2.1. Нормативно-правовая основа свободы передвижения в Российской Федерации.

2.2. Социальные аспекты конституционно-правового регулирования свободы передвижения.

2.3. Актуальные проблемы и перспективы совершенствования законодательства Российской Федерации о свободе передвижения.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительность"

В принятой в 1993 году всенародным голосованием Конституции, Российская Федерация, в соответствии с международными стандартами, провозгласила себя демократическим правовым государством. Закрепив в Основном законе права и свободы человека и гражданина в качестве высшей ценности, Россия приняла на себя обязательства по их соблюдению и защите.

Вместе с тем, сегодня приходится констатировать, что реализация данного права в действующем российском законодательстве, а также практика его применения, далеки от совершенства.

Актуальность исследования обусловлена следующими обстоятельствами: во-первых, развитие правовой и демократической государственности, а также конкурентоспособной экономики, немыслимо без реальности и гарантированное™ права свободного передвижения лиц, товаров и услуг, как по территории России, так и за ее пределами; во-вторых, несмотря на то, что право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства уже получило в России конституционное признание, правоприменительная практика, а также нормативные документы отдельных органов исполнительной власти свидетельствуют о необходимости совершенствования законодательства, регулирующего права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации;

1 См.: Права человека. Основные международные документы. Сб. документов. - М.: Международные отношения, 1990. - 160 е.; СССР и международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. -М.: Международные отношения, 1989. - 712 с.

2 См.: Конституция Российской Федерации. - М., 1998. - С. 10. - (Серия «Российское федеральное законодательство»). в-третьих, правовая неурегулированность отношений, связанных с правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, отрицательно сказывается на соблюдении других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации. Его нарушение приводит к невозможности реализации, например, права на свободное распоряжение своими способностями к труду, права на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование1, субъективного избирательного права. В связи с этим возникает необходимость комплексного видения всей системы прав и свобод человека и гражданина, установления взаимосвязи между удовлетворением личных потребностей и защитой публичных интересов; в-четвертых, вследствие совершения террористических актов свобода передвижения подвергается необоснованным ограничениям. Связанные с ней паспортная система и регистрационный учет граждан по месту пребывания и месту жительства используются в качестве средств искусственного ограничения притока мигрантов в наиболее благоприятные для проживания регионы; в-пятых, несмотря на то, что регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов России принимают правовые акты, противоречащие не только федеральным законам, но и Конституции Российской Федерации. По мнению автора, это связано и с тем обстоятельством, что отечественным законодательством в настоящее время не предусмотрено специальной юридической ответственности за нарушение данного конституционного права.

1 См.: Представление Генеральной Прокуратуры Российской Федерации «О незаконной практике коммерциализации приема в государственные и муниципальные высшие учебные заведения» от 04. 09. 1997 г. № 21-19-97 // Образование в документах. - 1998. - № 3.

1 Беляев И. Д. История русского законодательства. Серия «Мир культуры, истории и философии». - СПб.: Лань, 1999. - 640 е.; Права человека. История, теория и практика: Учебное пособие / Отв. ред. Б. Л. Назаров. - М.: Русслит, 1995.-304 с.

2 Правила регистрации граждан по месту жительства и пребывания. Паспортный режим. - М.: Ось-89, 1999. -144 е.; Прописка. - М.: Приор, 1998. - 256 с.

3 Фильчагова И. Направления упорядочения миграции // Власть. - 1999. - № 12.; Котиева Л. И. Правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации: Автореф. дис.канд. юрид. наук: 12.00.02. - М., 1999.-24 с.

4 Права человека. Основные международные документы. Сб. документов. - М.: Междунар. отношения, 1990. -160 с. Попов К. Реальный защитник законности. Уже пять лет граждане России могут рассчитывать не только на божий, но и на Конституционный Суд// Независимая газета. - 1996. - 12 июля.

5. Диссертационные исследования, в которых право на свободу передвижения рассматривается авторами с точки зрения социальной проблематики или эффективности использования трудовых ресурсов1. Заслуживают внимания и труды, посвященные отдельным аспектам свободы передвижения . Некоторые особенности административно-правового регулирования данных правоотношений рассмотрены Н. А. Лимоновой3.

6. Определенный интерес вызывают монографии и научные статьи, в которых исследуются общефилософские, философско-правовые, историко-правовые проблемы прав и свобод человека и гражданина, теоретические модели и концепции демократического устройства государственной власти.

Раскрытие понятия и содержания права на свободу передвижения невозможно и без анализа работ, посвященных проблеме правового статуса личности, значению юридических гарантий и условий реализации неотъемлемых прав и свобод человека и гражданина. Значительный вклад в исследование этой проблемы внесли С. А. Авакьян, М. В. Баглай, Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин, Г. А. Гаджиев, С. А. Глотов, Ю. А. Дмитриев, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, Е. A. Jly-кашева, В. О. Лучин, Г. В. Мальцев, Н. И. Матузов, О. О. Миронов, В. С. Нерсе-сянц, Ю. А. Тихомиров, В. А. Туманов, И. Е. Фарбер, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и другие.

1 Айрапетов В. С. Социальные проблемы вынужденной миграции: Состояние и пути решения. На материалах соврем. России: Дис. канд. филос.наук: 09.00.10. - М., 1994. - 121 е.; Котиева Л. И. Правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации: Дис. .канд. юрид. наук: 12.00.02. - М., 1999. - 170 с.

2 Туз А. В. Правовые гарантии свободы передвижения в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 / Рос. акад. гос. службы при Президенте Российской Федерации. - М., 2000. - 24 е.; Ростовщикова О. В. Свобода передвижения и выбора места жительства и гарантии ее обеспечения и защиты в России: Автореф. дис.;. канд. юрид. наук: 12.00.01, 12.00.02 / Волгоград, акад. МВД России. - 2001. - 22 с.

3 Лимонова Н. А. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства: Учебное пособие / Под. ред. Т. H. Радько. - М.: ЮИ МВД Российской Федерации, Книжный мир, 2001.-97 с. бодой передвижения, ее значением для развития современного демократического государства. В этой связи органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации испытывают трудности при выработке адекватной концепции государственной политики в сфере правового регулирования и защиты субъективных прав и свобод.

Для достижения указанной цели в диссертационном исследовании решается ряд взаимосвязанных теоретических и практических задач : проводится историко-правовой анализ изменения фундаментальных закономерностей конституционного регулирования свободы передвижения; рассматриваются особенности института свободы 'передвижения как предмета конституционно-правового регулирования и факторы детерминации его законодательного закрепления; анализируется мировой опыт, накопленный в сфере конституционного регулирования свободы передвижения в условиях функционирования различных национальных правовых систем; устанавливается место и роль института свободы передвижения в системе законодательства Российской Федерации; обосновываются теоретические положения, составляющие основу конституционно-правового регулирования права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории России; формулируются предложения по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие свободу передвижения, а также по совершенствованию правоприменительной практики.

Правовой базой диссертационного исследования являются нормативные правовые акты действующего российского законодательства, нормативные документы национальных правовых систем зарубежных стран. В научном труде использовались также нормативные правовые акты, утратившие силу и содержащие нормы, регламентирующие основы и принципы реализации права на свободу передвижения.

В качестве эмпирического материала используются данные конкретных социологических исследований, проведенных специалистами Госкомстата России в 1995-2001 годах, Федеральной миграционной службы России в 1996— 2000 годах, Правозащитной организации «Московская Хельсинская группа» в 1999-2001 годах, а также аналитические материалы, подготовленные и систематизированные автором в 1995-2002 годах.

5. Проблема реализации права граждан Российской Федерации на свободу передвижения предполагает не только правовое разрешение. Законодательно урегулированный институт свободы передвижения будет способствовать обеспечению и реализации других связанных с ним конституционных прав и свобод: права на свободное распоряжение своими способностями к труду, права на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, субъективного избирательного права.

7. Предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.

Автором, в частности, сформулированы предложения по изменению Основного закона Российской Федерации. Поскольку защита прав и свобод человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, при подготовке изменений и дополнений к действующей Конституции Российской Федерации необходимо исключить аналогичное положение из п. «в» ст. 71 Основного закона. Это предложение позволит устранить противоречие, обусловленное отнесением одного предмета правового регулирования - защиты прав и свобод человека и гражданина, как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов в ее составе.

По мнению исследователя, формированию целостной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации могло бы способствовать наличие в каждом субъекте российского государства должности Уполномоченного по правам человека. В этой связи предлагается изменить формулировку п. 1 ст. 5 Федерального конституционного закона Российской Федерации «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26. 02. 1997 года № 1-ФКЗ, придав ей общеобязательную направленность.

Исследователь обосновывает также необходимость расширения перечня субъектов, обладающих правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации, и предлагает внести соответствующие изменения в ст. 84 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21. 07. 1994 года № 1 -ФКЗ, дополнив ее органами судебной власти субъектов Российской Федерации, а также коллективами граждан.

Практическая значимость исследования в том, что выработанные рекомендации могут стать важным компонентом общей программы преобразований и реформирования российского государства с учетом неотъемлемости и конституционной гарантированности основных прав и свобод человека и гражданина.

Результаты исследования могут быть использованы научными работниками, занимающимися проблемами реализации прав и свобод человека и гражданина, служащими федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, юристами, профессорско-преподавательским составом высших учебных заведений в учебно-воспитательном процессе и научно-исследовательской работе.

Апробация результатов работы. Основные положения настоящего исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры конституционного и административного права Академии труда, занятости, информатики, экономики и права Московского государственного социального университета, заслушаны на VIII и IX годичных научных чтениях Московского государственного социального университета (г. Москва, 2001 год, 2002 год), в выступлениях перед участниками Международной научной конференции «Социальная роль права: история и перспективы» (г. Руза Московской области, 2002 год), Межвузовской научной конференции студентов и аспирантов «Реформа законодательства в России: проблемы и перспективы» (г. Москва, 2002 год), Научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора Попова А. И. (г. Москва, 2003 год), в процессе преподавательской деятельности соискателя: на публичных лекциях и семинарских занятиях со студентами Московского государственного социального университета. Автором в рамках государственно-правовой специализации разработан спецкурс «Конституционно-правовое регулирование передвижения и выбора места жительства в Российской Федерации».

Основные выводы и положения диссертации изложены в 12-ти работах, опубликованных автором. Общий объем публикаций составляет 11,2 п.л.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кыров, Александр Александрович, Москва

Заключение

Самим фактом вступления в Совет Европы Россия признала необходимость принятия системы ценностей, объединенных идеей прирожденности и неотъемлемости основных прав и свобод человека и гражданина. Реализация последних в действующем законодательстве Российской Федерации и практике его применения предполагает наличие факта конституционного признания этих прав и свобод как действительно неотъемлемых.

В результате проведенного исследования, автор указывает на относительный характер свободы передвижения. Необходимым условием и гарантией ее реализации выступает позитивное право, закрепляющее в действующем законодательстве возможность свободного выбора места пребывания и места жительства.

Именно конституционное закрепление придает свободе передвижения необходимое и сущностное для нее качество — гарантированность и определенность условий ограничения. Однако соотношение права на свободу передвижения и ее возможных ограничений в конкретный момент и в конкретном месте определяется совокупностью и взаимодействием различных общественных сил.

Свобода передвижения представляет собой гарантированное Конституцией Российской Федерации право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства на территории Российской Федерации, подлежащее ограничению лишь в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Она возможна только в рамках закона, абсолютной свободы передвижения не существует.

Свое законодательное - конституционное — закрепление свобода передвижения, провозглашенная в XVI веке, впервые получила только в конце XVIII века. В настоящее время конституции большинства государств современного мира предоставляют такое право любому физическому лицу, находящемуся на их территории.

В истории российского государства свободы передвижения, как неотъемлемого субъективного права человека и гражданина, предусмотренного Основным законом страны, никогда не существовало. Вместе с тем, необходимо отметить исключительное внимание, уделяемое законодателем свободе передвижения.

Отечественный и зарубежный опыт конституционно-правового регулирования личных неимущественных и связанных с ней имущественных прав указывает на неуклонное желание государственной власти контролировать свободу передвижения, установив основания и условия ее ограничения, упорядочить миграционные процессы.

Многие государства, образовавшиеся после распада Союза ССР, предусмотрели в своих Основных законах право человека свободно передвигаться и выбирать место пребывания и место жительства. Некоторые из них прямо предусматривают основания ограничения данного права, а другие, в решении этого вопроса отсылают к иным внутренним нормативным актам.

Закрепление свободы передвижения в конституциях современных государств создает законодательную основу для унификации языковых, политических, культурных и правовых пространств. Отсутствие соответствующей нормы в Основном законе государства обуславливает издание нормативных правовых актов, направленных на необоснованное ограничение права на свободу передвижения, она становится невозможной, если не гарантируется государством.

Решение проблем конституционно-правового регулирования свободы передвижения в России не является исключительной прерогативой субъектов правотворческой деятельности. Издание и содержание нормативных правовых актов, регулирующих права и свободы человека и гражданина, обусловлено экономическими и социальными проблемами развития российского государства.

Существующий в Российской Федерации порядок регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства не соответствует международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина, а также противоречит провозглашенным Конституцией России принципам построения правового государства.

В этой связи автором сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего право на свободу передвижения.

Предлагается внести изменения в ч. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 года № 5242-1, изложив ее в следующей редакции:

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными актами о правах человека, каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации (далее - Гражданин), имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Исследователь формулирует и считает целесообразным дополнить ст. 3 Закона следующей нормой:

В настоящем Законе под регистрационным учетом по месту пребывания и месту жительства понимается совокупность действий, осуществляемых должностными лицами органов регистрационного учета с целью удостоверения места и факта постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории Российской Федерации».

Целесообразно также предусмотреть, что обязанность лица зарегистрироваться по месту пребывания или жительства будет считаться исполненной с момента представления документов в органы регистрационного учета. Поэтому предлагается дополнить ч. 2 ст. 3 Закона, положением следующего содержания:

Обязанность Гражданина регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства считается исполненной с момента представления документов в органы регистрационного учета».

В развитие этой нормы целесообразно дополнить ч. 1 п. 12 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713, нормой следующего содержания:

О принятии документов органы регистрационного учета выдают регистрируемому гражданину справку установленного образца. При выдаче свидетельства о регистрации по месту пребывания справка изымается».

Такая формулировка будет соответствовать уведомительному характеру регистрационного учета.

На основе технико-юридического анализа нормативных правовых актов исследователь формулирует универсальное понятия места жительства. С целью унификации существующих определений автор предлагает следующую трактовку: «Местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Исследователь делает вывод о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации не уполномочены издавать собственные правила регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства, отличные от установленных федеральным законодательством.

С целью обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на регулирование отношений, связанных с защитой прав и свобод человека, Конституции России, представляется необходимым предусмотреть порядок согласования таких документов с федеральными органами государственной власти.

В частности внести изменения в Федеральный закон Российской Федерации «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ, изложив ст. 12 документа в следующей редакции:

Статья 12. Полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения

1. По вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

2. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с федеральным законом.

3. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

4. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые с нарушением порядка, предусмотренного настоящим Законом, не применяются».

Автором сформулированы предложения по совершенствованию Основного закона России. Поскольку защита прав и свобод человека и гражданина отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, то при подготовке изменений и дополнений к действующей Конституции России необходимо исключить аналогичное положение из п. «в» ст. 71 Основного закона, изложив его в следующей редакции: в) регулирование прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;».

Указанная формулировка позволит устранить противоречие, обусловленное отнесением одного предмета правового регулирования - защиты прав и свобод человека и гражданина - как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов в ее составе1.

Другое предложение автора отражает социально-правовую значимость возможности реализации права на свободу передвижения. Предлагается установление санкций в отношении работодателей, отказывающихся от заключения с работниками, не состоящими на регистрационном учете, трудовых договоров.

Для разрешения вопроса представляется необходимым распространить действие ст. 5.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на работодателей, отказывающихся заключить трудовой договор , для чего изложить ее в следующей редакции:

Статья 5.30. Необоснованный отказ от заключения коллективного договора, трудового договора

1. Необоснованный отказ работодателя или лица, его представляющего, от заключения коллективного договора, соглашения

1 См. также: Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству. План преобразований системы государственной власти и управления в Российской Федерации. - М., 2002. - С. 41-42.

2 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. - M.: Ось-89, 2002. - С. 26. влечет наложение административного штрафа в размере от тридцати до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

2. Необоснованный отказ работодателя или лица, его представляющего, от заключения трудового договора с работником влечет наложение административного штрафа в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда».

Особую актуальность получают предложения, связанные с законодательными основами правовой реабилитации лиц без определенного места'жительства, в связи с чем предлагается внести изменения и дополнения в нормативные правовые акты, регулирующие отношения в жилищной сфере.

Статью 29 Жилищного кодекса РСФСР1, устанавливающую основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, дополнить п. 7 следующего содержания:

Нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане: «7. не имеющие в собственности жилых помещений, а также места пребывания и места жительства, устанавливаемого в соответствии с правилами регистрационного учета граждан Российской Федерации».

Дополнить ст. 31 Жилищного кодекса Российской Федерации вторым абзацем следующего содержания:

Принятие на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и не имеющих регистрации по месту пребывания и месту жительства осуществляется органами самоуправления по месту пребывания таких граждан».

Другой важной составляющей исследуемого вопроса являются проблемы, с которыми приходится сталкиваться бывшим осужденным.

Для того, чтобы лица, освобожденные из мест лишения свободы, стали полноценными участниками трудовых правоотношений, представляется целе

1 См.: Жилищный кодекс РСФСР. - М., 2002. - 64 с. сообразным дополнить п. 21 Положения о паспорте абзацем следующего содержания:

В том случае, если возвращение паспорта гражданину не представляется возможным, его оформление и выдача осуществляется в соответствии с настоящим Положением в первоочередном порядке».

Необходимо также внести изменения в раздел IV Правил регистрации, дополнив его п. 30 следующего содержания: лица, освобожденные от отбывания наказания в виде лишения свободы, а также лица, с которых сняты ограничения, вытекающие из условного осуждения к лишению свободы, регистрируются по месту жительства на жилую площадь, занимаемую членами их семей или родственниками, с которыми они проживали до осуждения».

В отношении осужденных, имеющих в собственности жилые помещения, необходимо предусмотреть, что данный вид недвижимого имущества конфискации не подлежит, для чего внести изменения в п. 3 ст. 52 Уголовного кодекса Российской Федерации, изложив ее в следующей редакции:

3. Не подлежит конфискации имущество, необходимое осужденному или лицам, находящимся на его иждивении, согласно перечню, предусмотренному уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации.

Не подлежит также конфискации квартира или другое жилое помещение, в котором проживал осужденный до вступления приговора в законную силу».

По мнению автора, целесообразно установить порядок, в соответствии с которым за временно отсутствующим гражданином будет сохраняется все жилое помещение, занятое по договору найма, независимо от того, остаются ли там проживать другие члены семьи или выезжают вместе с ним. Предлагается изложить п. 2 Инструкции «О порядке бронирования жилого помещения», утвержденной Постановлением Совета министров СССР от 31 июля 1984 года № 3361, в следующей редакции:

1 СП РСФСР. - 1984. - № 14. - Ст. 122.

2. Жилые помещения бронируются за нанимателями и членами их семей в домах государственного и муниципального жилищного фонда: а) при направлении на работу за границу - на все время пребывания за границей; б) при выезде на работу в районы Крайнего Севера и в приравненные к ним местности - на все время действия трудового договора, а в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР, - на все время пребывания в районах Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях; в) при осуждении к исполнению наказания в виде лишения или ограничения свободы, ареста на срок до 2 лет, - на все время содержания под стражей; г) в других случаях, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации».

Предлагается также дополнить ст. 182 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации положениями следующего содержания:

Осужденные, освобождаемые от ограничения свободы, ареста или лишения свободы, имеют право на трудовое и бытовое устройство, получение временного жилья, находящегося в государственной и муниципальной собственности и других видов социальной помощи в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами».

Представляется, что реализация комплекса изложенных мер по совершенствованию законодательства Российской Федерации будет способствовать искоренению в российской обществе лиц, вынужденных вести асоциальный образ жизни.

По мнению исследователя, формированию целостной системы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации могло бы способствовать наличие в каждой части российского государства должности Уполномоченного.

Из содержания ст. 5 Федерального конституционного закона Российской Федерации «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» следует возможность введения такой должности в любом субъекте России. Поскольку предписание этой нормы носит диспозитивный характер, то применение всецело зависит от усмотрения руководства соответствующего региона. В этой связи предлагается изменить формулировку п. 1. ст. 5 Закона, придав ей общеобязательную направленность:

1.В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации учреждается должность Уполномоченного по права человека в субъекте Российской Федерации».

В настоящее время граждане не отнесены к числу субъектов, обладающих правом обращения в Конституционный Суд с жалобами на неконституционность того или иного нормативного подзаконного акта1.

Правовое разрешение данной ситуации усматривается в наделении Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации правом обращения в конституционный (уставной) суд самого субъекта. При этом в основе может быть принцип исчерпаемости мер по разрешению спора в границах соответствующего территориального образования. Если обращение Уполномоченного не будет удовлетворено результатами его рассмотрения на данном уровне, то он вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации.

Предлагается внести соответствующие изменения и в ст. 84 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ, изложив ее в следующей редакции:

Статья 84. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации Хышиктуев О. В., Мурзина Е. А. Из опыта работы Конституционного суда Республики Бурятия // Государство и право. - 1999.-№4.-С. 25.

Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности указанных в статье 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов Российской Федерации, а также инициативная группа граждан, составившая коллективное обращение в количестве не менее 20 человек». I j Однако острой представляется проблема исполнимости постановлений ji— Конституционного Суда Российской Федерации. Представляется, что недостаточное уважение к решениям Конституционного Суда связано с отсутствием в российском законодательстве конкретных мер юридической ответственности за их неисполнение.

Наиболее целесообразным представляется установление уголовно-правовых санкций за нарушение права на свободу передвижения. Предлагается дополнить Главу 19 Уголовного кодекса Российской Федерации «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» статьей 1391, предусматривающей ответственность за нарушение права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, изложив ее в следующей редакции:

Статья 1391. Воспрепятствование осуществлению права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации.

1. Незаконное воспрепятствование осуществлению права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации — наказывается штрафом в размере до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух месяцев.

2. То же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, наказывается исправительными работами на срок до одного года либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенным видом деятельности на срок до двух лет».

Представляется, что сформулированные предложения о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации будут способствовать формированию такой системы отношений государства и личности, которой было бы органически присуще признание всех прав человека как неотчуждаемых.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительность»

1. Нормативно правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. М., 1995. - 64 с.

3. Федеральный конституционный закон Российской Федерации «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26. 02. 1997 г. № 1-ФКЗ // Российская газета. 4 марта. - № 43-44.

4. Жилищный кодекс РСФСР. 2-е изд. - М., 2002. - 64 с.1. 6. Закон Российской Федерации «О беженцах» от 19. 02. 1993 г. №4528-1 // Российская газета. 1997. - 3 июня. -№ 126.

5. Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» от 19. 02. 1993 г. № 4530-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - 25 декабря.-№ 52.-Ст. 5110.

6. Трудовой кодекс Российской Федерации. Официальный текст. М., 2002. - 180 с.1. 12. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации. Официальное издание. М., 1997. - 144 с.

7. Указ Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступностью в г. Москве и Московской области» от 10. 07. 1996 г. № 1025 //Российская газета. 1996. - 16 июля.

8. Распоряжение Мэра Москвы «О Постановлении Конституционного Суда | Российской Федерации от 04. 04. 1996 г. № 9-П» от 26. 04. 1996 г. № 259-РМ

9. Уголовный кодекс РСФСР. М., 1986. - 192 с.

10. Постановление Совета Министров СССР «Об утверждении Положения о паспортной системе в СССР» от 28. 08. 1974 г. № 677 // СП СССР. 1974. -№19. -Ст. 109.

11. Постановление СНК «Об утверждении Положения о паспортах» от 10. 09. 1940 г. № 1667 // СП СССР. 1940. -№ 24. - Ст. 591.

12. Постановление СНК «О взыскании за уклонение от наклеивания фотографических карточек на паспортах» от 08. 09. 1939 г. № 1393. // СП СССР. 1939. -№51.-Ст. 435

13. Постановление ЦИК и СНК «О прописочном и курортном сборах» от 07.05. 1936 г. № 56/828//СЗСССР. -1936.-№ 24.-Ст. 221.

14. Постановление СНК «О введении паспортной системы в г.г. Кузнецке, Сталинграде, Баку и Горьком-Сормове» от 05. 02. 1933 г. № 143 // СЗ СССР. 1933.-№ 11.-Ст. 61.

15. Постановление СНК «О введении паспортной системы в г. Магнитогорске» от 03. 02. 1933 г. № 131 // СЗ СССР. 1933. - № 11.-Ст. 60.

16. Постановление СНК «Об утверждении инструкции о выдаче паспор-f тов»от 14. 01.1933 г.// СЗ СССР. 1933,- № 3. - Ст. 22.

17. Российской Федерации: Учебник. М., 1997. - 675 с. 2. 5. Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федера.

18. Краснодар, 2000. 142 с. 2. 18. Глотов С. А., Мазаев В. Д. Современная концепция прав человека в принципахи нормах Совета Европы. М., 2001. - 506 с. 2. 19. Глотов С. А. Конституционно-правовые проблемы сотрудничества России и

Автор: Кыров, Александр Александрович
Город: Москва
Год: 2003
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительность тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительность»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кыров, Александр Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительность"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кыров, Александр Александрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительность»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительность»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кыров, Александр Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительность"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кыров, Александр Александрович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование свободы передвижения: исторический опыт и российская действительность»