АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Право собственности субъектов Российской Федерации»
На правах рукописи
005017823
Бугаев Игорь Евгеньевич
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.03-гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
2 6 ДПР 2012
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Владикавказ - 2012
005017823
Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина»
Научный руководитель: доктор юридических наук
Живихина Ирина Борисовна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ Зайцев Владимир Васильевич профессор кафедры гражданского права и процесса Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ
кандидат юридических наук, доцент Баразгова Эльмира Габатовна
доцент кафедры гражданского и земельного права ФГБОУ «Горский государственный аграрный университет»
Ведущая организация: НОУ ВГІО «Самарская гуманитарная академия»
Защита состоится « 16 » мая 2012 года в_час. на заседании объединенного
диссертационного совета ДМ 212.248.05 при ФГБОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова» по адресу: 362025, РСО-Алания, г. Владикавказ, ул. Ватутина, 46.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова по адресу: 362025, РСО-Алания, г. Владикавказ, ул. Ватутина, 46.
Автореферат разослан «II» апреля 2012 г.
Ученый секретарь
объединенного диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
А.Э. Колиева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Аюгуалыюсть темы исследования. На современном этапе развития Российского государства проблема правового регулирования права публичной собственности и отдельных ее разновидностей является одним из самых сложных вопросов отечественной правовой науки. Такое положение вызвано многими факторами. Во-первых, до сих пор не решен вопрос о задачах, функциях органов государственной власти. Следовательно, не определен объем имущества, которое должно принадлежать публично-правовым образованиям нашей страны, в том числе субъектам Российской Федерации. Во-вторых, в рамках действующей системы публичной власти не определен оптимальный перечень полномочий каждого ее уровня и объекты, которые необходимы для реализации данных полномочий. В- третьих, нет согласия по вопросу о месте права государственной собственности, включая право государственной собственности субъектов Российской Федерации в системе гражданского права. Должны ли данные категории признаваться самостоятельными разновидностями права собственности либо они являются искусственными образованиями и субъективное право собственности должно предоставлять одинаковый спектр возможностей любым своим субъектам. С этим вопросом тесно связана проблема собственно правовых возможностей субъектов права государственной и муниципальной собственности, а именно: насколько они должны отличаться от возможностей субъектов частной собственности.
Применительно к праву собственности субъектов Российской Федерации существует и ряд проблем, связанных с полномочиями региональных органов власти по управлению и распоряжению собственным имуществом и правовым регулированием соответствующих действий органов государственной власти. До настоящего времени не установлен оптимальный баланс между системой правового регулирования на местах и правового регулирования на федеральном уровне.
С одной стороны, имеют место попытки расширить полномочия региональных властей, их самостоятельность, в том числе в сфере владения, пользования, распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации. С другой стороны, федеральные органы власти вводят дополнительную регламентацию указанных отношений во избежание злоупотреблений в имущественной сфере и обеспечения реализации общегосударственной политики по вопросам собственности и приватизации. Четкого баланса между этими двумя тенденциями не найдено. Об этом свидетельствует процесс постоянного внесения изменений в законодательные акты Российской Федерации в сфере функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в части, касающейся собственности субъектов Российской Федерации, в законодательство о приватизации, земельное законодательство и ряд других. Her ясных ответов на возникающие вопросы и в юридической литературе.
В то же время от оптимального регулирования отношений собственности субъектов Российской Федерации зависит и состояние имущественного оборота, и эффективность публичной власти. С учетом изложенного выбранную тему диссертационного исследования отличает высокая степень актуальности и востребо ван ности.
Степень разработанности проблемы. Вопросы права собственности субъектов Российской Федерации прошли определенную разработку в научной литературе.
В связи с тем, что право собственности субъектов Российской Федерации -разновидность права государственной собственности и права собственности в целом, то огромную роль в данном случае играют разработки отечественных цивилистов, посвященные праву собственности и праву государственной собственности. Фундаментальное значение среди них имеют работы A.B. Венедиктова, С.Н. Братуся, С.И. Аскназия, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстого, Е.А. Суханова, В.П. Мозолина, С.М. Корпеева, Ю.Х. Калмыкова, К.И. Скловского. В работах указанных исследователей раскрываются основные
черты права собственности и права государственной собственности, которые имеют важное значение и для права собственности субъектов Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере владения, пользования и распоряжения имуществом субъектов Российской Федерации, возникновения и прекращения права собственности субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются гражданско-правовые нормы, регулирующие отношения по возникновению, осуществлению и прекращению права собственности субъектов Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы выделить и раскрыть отличительные черты права собственности субъектов РФ в качестве самостоятельной разновидности государственной собственности и на этой основе выработать практические предложения по совершенствованию правового регулирования отношений собственности субъектов Российской Федерации. Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
исследованы особые признаки отношений собственности субъектов Российской Федерации и права собственности субъектов Российской Федерации, их отличие от отношений федеральной государственной собственности и права государственной собственности Российской Федерации, а также права муниципальной собственности и отношений муниципальной собственности;
проанализированы основания возникновения и прекращения права собственности субъектов Российской Федерации, установлены различия с основаниями возникновения права государственной собственности и права собственности юридических и физических лиц, определена взаимосвязь данных особенностей с правовой природой государственной власти субъектов Российской Федерации, ее задачами и функциями;
изучена существующее правовое регулирование объектного состава собственности субъектов Российской Федерации, разграничение объектов публичной собственности;
рассмотрена специфика непосредственного и опосредованного осуществления права собственности субъектами Российской Федерации;
выявлены недостатки в правовом регулировании общественных отношений в сфере собственности субъектов Российской Федерации и сформулировлены предложения по их устранению.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных (анализ, синтез, индукция, дедукция, логический подход), частнонаучных и эмпирических методов исследования (наблюдение, описание, сравнение), а также всеобщих принципов научного познания (объективность, всесторонность, полнота).
Нормативно-правовая, эмпирическая и теоретическая основа исследования. Диссертационное исследование основывается на положениях нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере возникновения, прекращения и осуществления права собственности субъектов РФ, организации органов государственной власти субъектов РФ, материалах судебной практики, теоретических исследованиях по различным аспектам права государственной собственности, участия в гражданском обороте публично-правовых образований, права собственности в целом. В представленной диссертации использовались информационные материалы органов государственной власти.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она содержит новые подходы к решению проблемы правового регулирования отношений собственности субъектов Российской Федерации, включает в себя целый комплекс выводов и предложений, сформулированных с учетом новейших положений дйствующего законодательства. Обоснован функционально-целевой подход к определению понятия права собственности субъектов РФ.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Определено, что право собственности субъектов Российской Федерации, как вид права государственной собственности, - это система правовых норм, регулирующих отношения собственности субъектов Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом в общественных интересах и в целях реализации ими функций по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Функционально-целевой подход к понятию права собственности субъектов РФ позволяет глубже раскрыть сущность и значение этого вида права государственной собственности. Специфичность права собственности субъектов РФ обусловлена положением субъектов РФ в системе органов власти, действующей в Российской Федерации.
2. Выявлены отличия в круге объектов, объеме правомочий, а также основаниях приобретения и прекращения права собственности субъектов Российской Федерации от права муниципальной собственности и права федеральной собственности, обусловленные спецификой функций, осуществляемых муниципальными образованиями, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъекта РФ должны использовать имущество, находящееся в собственности субъекта РФ, исключительно в целях реализации своих полномочий. В этой связи вещные правомочия субъектов РФ носят ограниченный характер, особенно в сравнении с правомочиями субъектов права частной собственности (физических и юридических лиц).
Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования (как собственники) ограничены в своих пещных правомочиях в различной степени, что связано с их конституционно-правовым статусом, а также осуществляемыми функциями.
3. Право государственной собственности субъектов Российской Федерации, являясь в основном институтом гражданского права, испытывает
определенное регулирующее воздействие норм других отраслей права, в частности, административного. В этой связи возникает необходимость усиления координирующей роли норм гражданского права, регулирующих отношения государственной собственности субъектов Российской Федерации, на основе кооперирования с нормами других отраслей права. Необходимо повысить эффективность реализации нормы пункта 2 ст. 3 ГК РФ за счет ее законодательного обеспечения.
4. Установлено, что значительная часть оснований приобретения права собственности субъектами РФ связана: а) с принудительным выкупом у частных собственников и б) с осуществлением права преимущественной покупки.
Обоснован вывод о целесообразности ограничения исключительных прав субъектов Российской Федерации в сфере приобретения права собственности с одновременным расширением этих прав у физических и юридических лиц. В связи с этим предлагается: а) отменить преимущественное право субъектов РФ на приобретение земель сельскохозяйственного назначения и драгоценных камней и драгоценных металлов; б) изменить процедуру принудительного выкупа земельных участков органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем восстановления двухгодичного срока предъявления органами власти иска о принудительном изъятии земельного участка, в случае если собственник не согласен с решением об изъятии участка, а также определения исчерпывающего перечня оснований изъятия земельного участка исключительно в Земельном кодексе Российской Федерации.
5. Признано целесообразным исключить из земельного законодательства положения, наделяющие субъекты РФ полномочиями по регулированию отношений по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности муниципальных образований. Наличие подобных полномочий приводит к установлению обременительных для органов местного самоуправления правил по предоставлению принадлежащих местным властям земельных участков. Правовое регулирование вопросов предоставления земельных участков со стороны органов государственной власти субъектов РФ
должно касаться исключительно земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ.
6. Доказана необходимость расширения полномочий субъектов Российской Федерации в сфере приватизации принадлежащего им государственного имущества за счет предоставления следующих прав: а) самостоятельно определять условия применения установленных федеральным законодательством способов приватизации при отчуждении различных имущественных объектов, а также расширять перечень таких способов (например, выкуп арендованного имущества для субъектов малого и среднего предпринимательства); б) самостоятельно регулировать нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации отношения по приватизации, касающиеся отчуждения государственного имущества субъектов Российской Федерации, в части, не урегулированной Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».
7. Объекты права собственности субъектов РФ значительно отличаются от объектов права частной собственности, имеющих неограниченный характер. Круг объектов права собственности субъектов РФ ограничен имуществом, необходимым для осуществления публичных полномочий.
Участие субъектов РФ в имущественных отношениях должно исключать коммерческое использование государственного имущества, а также его применение за пределами целей реализации государственных функций. В этой связи недопустимо предоставление государственного имущества в возмездное пользование и участие в коммерческих организациях.
8. Установлено, что управлением и распоряжением имуществом субъектов РФ занимаются в большей части исполнительные органы отраслевой компетенции, а не высшие или иные исполнительные органы субъектов РФ. В целях оптимального распределения законодательно закрепленных полномочий по управлению и распоряжению объектами права собственности субъектов РФ обоснована целесообразность предоставления высшему исполнительному органу государственной власти субъекга РФ права передавать полномочия по
управлению и распоряжению государственной собственностью субъекта РФ иным исполнительным органам государственной власти субъекта РФ.
Необходимо установить более четкие границы полномочий органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ, закрепив за законодательными органами полномочие по определению порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций и учреждений субъектов РФ. Тем самым будет усилена роль законодательных органов государственной власти субъектов РФ в управлении и распоряжении государственным имуществом.
9. В целях совершенствования правового регулирования отношений собственности с участием государственных учреждений субъектов Российской Федерации необходима кодифицикация законодательства об указанных учреждениях с четким закреплением их имущественного статуса. Это позволит устранить противоречия между нормами, регулирующими отношения в сфере правового положения государственных учреждений субъектов РФ, существенно упростит процесс применения указанных норм. Кодификация законодательства о государственных учреждениях субъектов • РФ обеспечит определенность правового положения данных учреждений, позволит гарантировать права и интересы их контрагентов.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации расширяют понимание сущности собственности субъектов РФ и права собственности субъектов РФ, их специфических особенностей. В рамках диссертации сформулирован ряд практических предложений по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с региональной собственностью, которые можно использовать в нормотворческой деятельности. Положения диссертационного исследования могут также найти применение при дальнейшей разработке проблем права государственной собственности, участия публично-правовых образований в имущественном обороте. Возможно применение выводов и предложений,
содержащихся в диссертации, в качестве методологической основы учебных пособий, при преподавании курса гражданского права.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Рязанского государственного университета имени С.Л. Есенина. Основные научные положения, выводы и рекомендации исследования изложены автором в семи статьях, три из которых опубликованы в рецензируемых научных журналах, входящих в перечень Высшей аттестационной комиссии. Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе по учебной дисциплине «Гражданское право».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя три параграфа, списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы и научная новизна диссертации, определяются цели, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, указываются его теоретическая, нормативная, эмпирическая и методологическая основы, характеризуются степень научной разработанности темы, теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Понятие, сущность и содержание права собственности субъектов Российской Федерации» анализируются правовая природа, содержание, возникновение и прекращение, а также объектный состав права собственности субъектов Российской Федерации.
В первом параграфе «Понятие и сущность нрава собственности субъектов Российской Федерации» рассматриваются вопросы определения понятия и сущности права собственности субъектов Российской Федерации. Прежде всего, анализируются общие понятие и признаки права собственности. По результатам проведенного исследования выделено основное свойство права собственности, которое позволяет собственнику совершать действия в
отношении принадлежащего ему имущества по своему усмотрению: 1) возможность по своему усмотрению определять для чего использовать принадлежащее ему на праве собственности имущество; 2) возможность по своему усмотрению решать каким образом использовать принадлежащее ему имущество.
В этом отношении право публичной собственности представляет собой особое явление, поскольку публичпо-правовые образования лишены возможности самостоятельно определять как цели осуществления права собственности, так и способы подобного осуществления. Соответственно право публичной собственности существенным образом отличается от права собственности юридических и физических лиц. Указанное положение вещей позволяет дать данной разновидности права собственности свое, отличное от общепринятого, определение. По мнению диссертанта, право государственной собственности можно определить как возможность публично-правовых образований в строгом соответствии с законом и иными правовыми актами совершать в отношении имущества, которое является объектом данного права, действия, направленные на обеспечение реализации функций указанных образований по удовлетворению основных жизненных потребностей населения региона. С объективной же точки зрения, право государственной собственности — система правовых норм, регулирующих отношения государственной собственности по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом в целях реализации государством своих функций. Подобный функциональный подход к понятию права собственности субъектов РФ дает возможность наиболее полно раскрыть сущность и значение этого вида права государственной собственности.
Вместе с тем, очевидно, что право государственной собственности неоднородно. В Российской Федерации, которая является федеративным государством, оно подразделяется на две разновидности: право собственности субъектов Российской Федерации и право федеральной собственности. Можно выделить целый ряд различий, которые существуют между упомянутыми разновидностями права государственной собственности.
Первое и наиболее очевидное из них - различные субъекты права государственной собственности. В первом случае это Российская Федерация, во втором - территориальные образования, входящие в ее состав. Следующая особенность проявляется в особом объектном составе данной разновидности права собственности. Различия имеются и в основаниях возникновения и прекращения права федеральной и региональной государственной собственности, а также в особенностях их осуществления.
Специфичность права собственности субъектов РФ вытекает из положения субъектов Российской Федерации в системе органов власти, действующей в Российской Федерации. Органы власти российских регионов входят в систему государственной власти Российской Федерации. В то же время региональные власти в меньшей степени, чем федеральные органы, заняты вопросами регулирования деятельности юридических и физических лиц и в большей степени нацелены на предоставление публичных услуг населению. Исследуя право собственности субъектов Российской Федерации с объективной точки зрения, необходимо указать на необоснованность попыток представить право государственной собственности как комплексное правовое образование. Попытки придать праву собственности и его структурным подразделениям комплексный характер представляют собой яркий пример «теоретических» усилий, направленных на то, чтобы совместить несовместимые правовые явления. Их воплощение в законодательной практике, в частности, приводят к включению в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по вопросам управления и распоряжения государственным имуществом субъектов РФ положений гражданско-правового характера, которые могут содержаться только в нормативных документах федерального уровня.
В то же время необходимо признать тот факт, что право собственности, как гражданско-правовой институт, тесно взаимодействует с институтами административного права, которые регулируют общественные отношения по поводу управления государственной собственностью. В этой связи важно усилить
координирующую роль норм гражданского права, регулирующих отношения государственной собственности субъектов РФ.
В параграфе «Особенности возникновения права собственности субъектов Российской Федерации» рассматриваются вопросы возникновения права собственности субъектов Российской Федерации. В целях выявления специфических черт оснований возникновения права собственности субъектов Российской Федерации было произведено сопоставление оснований возникновения права собственности в целом и права собственности субъектов РФ. В результате был выявлен целый ряд особенностей последних. Так, к публично-правовым образованиям и, в частности, к субъектам РФ неприменимо такое основание как переход права собственности в порядке реорганизации. Приобретение права собственности на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества в случае с субъектами Российской Федерации (как и другими публичными образованиями) лишь отчасти учитывает принцип свободы договора, а в значительной степени его игнорирует. Во-первых, закупки товаров, работ, услуг публично-правовыми образованиями возможны только в рамках юридической формы государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Во-вторых, законодательством определен исчерпывающий перечень процедур, в рамках которых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями приобретается необходимое имущество. В-третьих, законодательством указанные процедуры исключительно подробно регламентированы. Кроме того, законодательство о государственных закупках определяет условия допуска к участию в торгах потенциальных покупателей государственного (муниципального) имущества и устанавливает в этой сфере не только гражданско-правовую, но и административную ответственность. Таким образом, публично-правовые образования, в том числе субъекты Российской Федерации, чрезвычайно ограничены в своих возможностях по вопросам
приобретения права собственности. Их действия тщательно регламентированы, свобода усмотрения ограничена.
С другой стороны, субъекты Российской Федерации в качестве приобретателей обладают целым набором преимуществ. И, прежде всего, здесь следует указать так называемое право преимущественной покупки, не связанное с участием в соответствующих имущественных отношениях (например, общей долевой собственности, участия в обществе с ограниченной ответственностью), а вытекающее из административных функций органов власти. Оно распространяется на случаи приобретения земель сельскохозяйственного назначения, драгоценных металлов и драгоценных камней, имущества, непосредственно используемого для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) в условиях естественной монополии, предметов музейного фонда. Еще одним преимущественным правом является право принудительного выкупа отдельных объектов. В частности, его разновидностями являются право принудительного выкупа земельных участков, культурных ценностей, жилых помещений.
Анализ норм законодательства и практики его применения, статистические данные показывают, что наделение вышеуказанными правами региональных органов власти во многих случаях является неоправданным, создает значительные коррупционные риски, мешает развитию имущественного оборота. Поэтому предлагается отказаться от целого ряда подобных прав, в том числе права преимущественного выкупа земель сельскохозяйственного назначения, драгоценных камней и драгоценных металлов. Следует также ужесточить процедуру изъятия имущества частных лиц в собственность субъектов Российской Федерации, в том числе используя для совершенствования законодательства положения постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации (например, Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации»), опыт зарубежных стран. Применительно к изъятию земельных участков подобное ужесточение
может состоять в восстановлении двухгодичного срока предъявления органами власти иска о принудительном изъятии земельного участка, в случае если собственник не согласен с решением об изъятии участка, а также определении исчерпывающего перечня оснований изъятия исключительно в Земельном кодексе Российской Федерации.
В параграфе «Особенности прекращения права собственности субъектов Российской Федерации» исследуются основания прекращения права государственной собственности субъектов РФ. Ведущим основанием прекращения любого права собственности является отчуждение собственником своего имущества другим лицам. Право собственности субъектов РФ в этом отношении не исключение. Однако, отчуждение имущества органами государственной власти субъектов Российской Федерации протекает в совершенно других правовых рамках, чем в случае с правом частной собственности. Действительно, физические и юридические лица свободны в выборе форм отчуждения объектов права собственности. Органы государственной власти могут отчуждать принадлежащее им имущество только в рамках специальной процедуры - процедуры приватизации. Законодательством о приватизации определен исчерпывающий перечень способов приватизации, а также порядок их осуществления. Анализ приватизационного законодательства указывает на то, что регламентация отношений в сфере отчуждения государственного и муниципального имущества носит чрезмерно централизованный характер. Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» регулирует практически все вопросы приватизации и не позволяет региональным властям проводить государственную политику в указанной сфере с учетом местных условий, выбирать наиболее выгодные и эффективные варианты реализации объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Поэтому в законодательство о приватизации следует внести целый ряд изменений. Следует позволить органам государственной власти субъектов Российской Федерации по своему усмотрению определять условия применения тех или иных способов
приватизации, установленных федеральным законодательством, расширив перечень указанных способов. Кроме того, целесообразно расширить права указанных органов по регулированию процедуры приватизации. В частности, следует позволить органам государственной власти субъектов Российской Федерации определять уровень задатка, который приобретатель вносит на счет в качестве условия участия в торгах, размер процентов начисляемых на сумму денежных средств, подлежащих уплате за проданное государственное (муниципальное) имущество, по уплате которых предоставляется рассрочка. Кроме того, отношения по приватизации, касающиеся отчуждения государственного имущества субъектов Российской Федерации, в части не урегулированной Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», целесообразно регулировать не федеральными подзаконными актами, а законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить, что действующее законодательство предусматривает целый ряд случаев, когда государственное и муниципальное имущество отчуждается вне приватизационных процедур. Прежде всего, это касается отчуждения земельных участков. При этом, согласно российскому законодательству, субъекты Российской Федерации имеют право регулировать отчуждение не только принадлежащих им земель, но и земель муниципальных образований. Такое положение вещей не может обеспечить ответственное и рациональное распоряжение земельными участками. Поэтому в федеральное земельное законодательство следует внести коррективы, обеспечив регулирование отношений по распоряжению землей исключительно теми публично-правовыми образованиями, в собственности которых соответствующие земельные участки находятся.
В параграфе «Объекты права собственности субъектов Российской Федерации» раскрываются особенности объектного состава права собственности российских регионов. Общепризнано, что объектом права собственности могут быть только вещи - объекты материального мира. В этой связи формулировка
части 1 статьи 26.10 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о том, что экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации имущество, средства бюджета субъекта Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, а также имущественные права субъекта Российской Федерации, представляется, по меньшей мере, весьма спорной и нуждается в изменениях. Однако, как показывает анализ законодательства, в изменениях нуждается не только формулировка части 1 статьи 26.10 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Измениться должен и сам подход к формированию объектного состава права собственности субъектов РФ. В настоящее время в законодательстве и теории права господствует принцип, согласно которому в собственности публично-правовых образований может находиться только имущество необходимое для выполнения публичных функций. В целях реализации указанного принципа в вышеназванном Федеральном законе прямо установлен перечень объектов, которые могут находиться в собственности региональных властей. Но данный перечень является достаточно расплывчатым, допускающим достаточно широкое толкование. Кроме того, в различных ситуациях для реализации одних и тех же полномочий органов власти могут понадобиться различные объекты. Поэтому перечень видов имущества, находящихся в региональной собственности необходимо признать утратившим силу. Взамен следует ввести новые правила осуществления региональными властями хозяйственной деятельности, в том числе запретить передачу государственного имущества субъектов Российской Федерации в возмездное пользование, ввести обязательное согласование случаев учреждения унитарных
предприятий, хозяйственных обществ, участия в хозяйственных обществах с территориальными органами Федеральной антимонопольной службы. Условиями согласования должны стать одновременное наличие следующих условий: необходимость образования коммерческой организации для осуществления полномочий органов власти, способность коммерческой организации обеспечить подобную реализацию, отсутствие иного способа реализации государственных полномочий. Подобный подход лишит органы государственной власти субъектов Российской Федерации оснований к нецелевому использованию объектов региональной собственности. Отдельной проблемой является расширение права собственности субъектов Российской Федерации на природные ресурсы. В настоящее время лесные, водные ресурсы, недра находятся, как правило, в собственности Российской Федерации. Как правило, федеральные органы государственной власти не справляются с задачей по управлению указанными объектами. По этой причине целый ряд государственных полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами был передан на уровень субъектов Российской Федерации, при сохранении контрольных функций и функций по финансированию и нормативному регулированию за федеральными властями. Однако такое разграничение компетенции не решает существующих проблем и порождает новые. Поэтому необходимо провести дополнительное разграничение права собственности на природные ресурсы, и передать значительную часть объектов, находящихся в федеральной собственности, в собственность региональных властей. В частности, следует наделить субъекты Российской Федерации правом собственности на общераспространенные полезные ископаемые и участки недр местного значения.
Глава вторая «Осуществление права государапвенной собственности субъектов Российской Федерации» посвящена вопросам осуществления права собственности субъектов Российской Федерации. В параграфе первом данной главы «Непосредственное осуществление права государственной собственности субъектов Российской Федерации» анализируются проблемы
осуществления права собственности субъектов Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Проводится анализ полномочий государственных органов российских регионов в указанной сфере, по результатам которого делается вывод о том, что соответствующие функции распределены между различными подразделениями государственного аппарата субъектов РФ. Причем, основные полномочия возлагаются на специализированные органы исполнительной власти - комитеты, министерства, управления государственного имущества области (республики, края и т.д.). По результатам исследования действующего законодательства предлагается уточнить формулировку п.п. «д» п. 2 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с тем, чтобы допустить передачу полномочий или части полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации иным исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере управления и распоряжения государственной собственностью.
Следует отметить, что в данной сфере существует еще одно проблема -проблема распределения полномочий между органами законодательной и исполнительной власти. Существующая нормотворческая и правоприменительная практика не дают ответа насколько глубоким может быть участие органов исполнительной власти в регулировании отношений в сфере распоряжения государственным имуществом. Учитывая необходимость большего контроля за процессами в этой сфере следует усилить роль законодательных органов государственной власти в управлении и распоряжении государственным имуществом субъектов РФ, наделив их, в частности, правом устанавливать порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных предприятий и учреждений, а также дополнительные (к установленным федеральным законодательством) условия их создания.
В параграфе «Опосредованное осуществление права государственной собственности субъектов Российской Федерации» рассматриваются вопросы осуществления права государственной собственности государственными предприятиями и учреждениями субъекта Российской Федерации. Правовой основой данной формы осуществления права государственной собственности являются права хозяйственного ведения и оперативного управления, а также организационно-правовые формы юридических лиц-несобственников -унитарных предприятий и учреждений. Отмечается, что данная форма осуществления права собственности субъектов Российской Федерации имеет целый ряд существенных недостатков. В их числе значительный риск имущественных злоупотреблений, низкая эффективность управления государственным имуществом, существенные риски ограничения конкуренции, неопределенность правового положения юридических лиц-несобственников, возможность использования имущества не по целевому назначению. В то же время, очевидно, что, учитывая значительный объем государственной собственности, находящейся в распоряжении органов государственной власти, в российских условиях использование данного способа осуществления права государственной собственности является необходимостью.
Следует отметить, что действующее российское законодательство предусматривает несколько разновидностей юридических лиц-песобственников, которые фактически осуществляют правомочия по управлению государственным имуществом. Это - унитарные предприятия и учреждения. Среди унитарных предприятий в свою очередь выделяются казенные предприятия и унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. Учреждения подразделяются на казенные, бюджетные и автономные. В рассматриваемом параграфе подробно раскрываются особенности их правового положения, в том числе имущественной ответственности, имущественного положения, организации деятельности вышеуказанных юридических лиц. По результатам проведенного анализа был сделан вывод о необходимости внесения изменений в существующее правовое положение юридических лиц - несобственников. Так, предлагается со
временем отказаться от права хозяйственного ведения, конкретизировать перечень возможных случаев, в которых допускается создание казенных предприятий, провести кодификацию законодательства о государственных и муниципальных учреждениях, приняв единый законодательный акт, определяющий их правовое положение.
В заключении подведены итоги проведенного диссертационного исследования, сформулированы основные положения и выводы диссертации.
Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК России:
1. Бугаев И.Е. Отдельные вопросы совершенствования правового регулирования ограничений правомочий субъектов прав хозяйственного ведения и оперативного управления // Гражданское право. 2010. № 4. С 26-28 (0.25 пл.);
2. Бугаев И.Е. Преимущественное право покупки земель сельскохозяйственного назначения: необходимое средство правового регулирования земельных отношений или административный барьер для развития оборота земель сельскохозяйственного назначения // Юридический мир. 2011. № II (0.4 п.л.)
3. Бугаев И.Е. Право собственности субъектов Российской Федерации // Гражданское право. 2012. № 2. (0.35 п.л.).
Иные материалы:
4. Бугаев НЕ., Рыбаков В.А. Об особенностях функций гражданско-правового регулирования // Актуальные пролемы современного права и политики: Межрегион, сб. науч. тр.//Отв. ред. К.Я. Ананьева: Ряз. гос. ун-т им. С.А. Есенина. - Рязань, 2009. - Вып. 10. С. 32-36 (0.3 п.л.);
5. Бугаев U.E. Об особенностях права собственности субъектов Российской Федерации // Гражданское право. 2009. № 3. С 24-26 (0.3 пл.);
6. Бугаев U.E. О перспективах развития законодательства о государственной собственности субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы современного права и политики: Межрегион, сб. науч. тр. // отв. ред. A.C. Кротик: Ряз. гос. ун-т им. С.А. Есенина. - Рязань, 2010. - Вып. 11. С. 32-36 (0.25 п.л.);
7. Бугаев U.E. О полномочиях субъектов Российской Федерации в сфере приватизации // Право и государство, общество и личность: история, теория, практика. Сборник научных статей участников межвуз. науч.-практ. конференции 21 мая 2010 г. - Коломна: МГОСГИ. 2011. С. 95-98. (0.25 п.л.).
Подписано к печати 04.04.2012 г. Формат 60x84 1/16
Бумага ксероксная. Печать ризографическая. Усл. печ. л. 1,5. Уч-изд. л. 3. Тираж ЮОэкз Заказ 151.
Отпечатано в ООО «Рязаньпроект». 390044, г. Рязань, Московское шоссе, д. 20, тел. . 30-67-37
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Право собственности субъектов Российской Федерации»
61 12-12/1234
Рязанский государственный университет имени С.А. Есенина
На правах рукописи
Бугаев Игорь Евгеньевич
ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право, семейное право, международное частное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук И.Б. Живихина
Рязань - 2012
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.................................................................................3
ГЛАВА 1. Понятие, сущность и содержание права собственности субъектов Российской Федерации
1.1. Понятие и сущность права собственности субъектов Российской Федерации ................................................................................................. 10
1.2. Особенности возникновения права собственности субъектов Российской Федерации....................................................................................45
1.3. Особенности прекращения права собственности субъектов Российской Федерации....................................................................................79
1.4. Объекты права собственности субъектов Российской Федерации........110
ГЛАВА 2. Осуществление права государственной собственности субъектов Российской Федерации....................................................................129
2.1. Непосредственное осуществление права государственной собственности субъектов Российской Федерации......................................................129
2.2. Опосредованное осуществление права собственности субъектов Российской Федерации....................................................................................143
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.............................................................................159
Список использованной литературы...................................................162
Введение
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития Российского государства проблема правового регулирования права публичной собственности и отдельных ее разновидностей является одним из самых сложных вопросов отечественной правовой науки. Такое положение вызвано многими факторами. Во-первых, до сих пор не решен вопрос о задачах, функциях органов государственной власти. Следовательно, не определен объем имущества, которое должно принадлежать публично-правовым образованиям нашей страны, в том числе субъектам Российской Федерации. Во-вторых, в рамках действующей системы публичной власти не определен оптимальный перечень полномочий каждого ее уровня и объекты, которые необходимы для реализации данных полномочий. В-третьих, нет согласия по вопросу о месте права государственной собственности, включая право государственной собственности субъектов Российской Федерации в системе гражданского права. Должны ли данные категории признаваться самостоятельными разновидностями права собственности либо они являются искусственными образованиями и субъективное право собственности должно предоставлять одинаковый спектр возможностей любым своим субъектам. С этим вопросом тесно связана проблема собственно правовых возможностей субъектов права государственной и муниципальной собственности, а именно: насколько они должны отличаться от возможностей субъектов частной собственности.
Применительно к праву собственности субъектов Российской Федерации существует и ряд проблем, связанных с полномочиями региональных органов власти по управлению и распоряжению собственным имуществом и правовым регулированием соответствующих действий органов государственной власти. До настоящего времени не установлен оптимальный баланс между системой правового регулирования на местах и правового регулирования на федеральном уровне.
С одной стороны, имеют место попытки расширить полномочия региональных властей, их самостоятельность, в том числе в сфере владения, пользования,
распоряжения государственной собственностью субъектов Российской Федерации. С другой стороны, федеральные органы власти вводят дополнительную регламентацию указанных отношений во избежание злоупотреблений в имущественной сфере и обеспечения реализации общегосударственной политики по вопросам собственности и приватизации. Четкого баланса между этими двумя тенденциями не найдено. Об этом свидетельствует процесс постоянного внесения изменений в законодательные акты Российской Федерации в сфере функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в части, касающейся собственности субъектов Российской Федерации, в законодательство о приватизации, земельное законодательство и ряд других. Нет ясных ответов на возникающие вопросы и в юридической литературе.
В то же время от оптимального регулирования отношений собственности субъектов Российской Федерации зависит и состояние имущественного оборота, и эффективность публичной власти. С учетом изложенного выбранную тему диссертационного исследования отличает высокая степень актуальности и востребованности.
Степень разработанности проблемы. Вопросы права собственности субъектов Российской Федерации прошли определенную разработку в научной литературе.
В связи с тем, что право собственности субъектов Российской Федерации -разновидность права государственной собственности и права собственности в целом, то огромную роль в данном случае играют разработки отечественных цивилистов, посвященные праву собственности и праву государственной собственности. Фундаментальное значение среди них имеют работы A.B. Бенедиктова, С.Н. Братуся, С.И. Аскназия, О.С. Иоффе, Ю.К. Толстого, Е.А. Суханова, В.П. Мозолина, С.М. Корнеева, Ю.Х. Калмыкова, К.И. Скловского. В работах указанных исследователей раскрываются основные черты права собственности и права государственной собственности, которые имеют важное значение и для права собственности субъектов Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере владения, пользования и распоряжения имуществом субъектов Российской Федерации, возникновения и прекращения права собственности субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования являются гражданско-правовые нормы, регулирующие отношения по возникновению, осуществлению и прекращению права собственности субъектов Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы выделить и раскрыть отличительные черты права собственности субъектов РФ в качестве самостоятельной разновидности государственной собственности и на этой основе выработать практические предложения по совершенствованию правового регулирования отношений собственности субъектов Российской Федерации. Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
исследованы особые признаки отношений собственности субъектов Российской Федерации и права собственности субъектов Российской Федерации, их отличие от отношений федеральной государственной собственности и права государственной собственности Российской Федерации, а также права муниципальной собственности и отношений муниципальной собственности;
проанализированы основания возникновения и прекращения права собственности субъектов Российской Федерации, установлены различия с основаниями возникновения права государственной собственности и права собственности юридических и физических лиц, определена взаимосвязь данных особенностей с правовой природой государственной власти субъектов Российской Федерации, ее задачами и функциями;
изучено существующее правовое регулирование объектного состава собственности субъектов Российской Федерации, разграничение объектов публичной собственности;
рассмотрена специфика непосредственного и опосредованного осуществления права собственности субъектами Российской Федерации;
выявлены недостатки в правовом регулировании общественных отношений в сфере собственности субъектов Российской Федерации и сформулировлены предложения по их устранению.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных (анализ, синтез, индукция, дедукция, логический подход), частнонаучных и эмпирических методов исследования (наблюдение, описание, сравнение), а также всеобщих принципов научного познания (объективность, всесторонность, полнота).
Нормативно-правовая, эмпирическая и теоретическая основа исследования. Диссертационное исследование основывается на положениях нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере возникновения, прекращения и осуществления права собственности субъектов РФ, организации органов государственной власти субъектов РФ, материалах судебной практики, теоретических исследованиях по различным аспектам права государственной собственности, участия в гражданском обороте публично-правовых образований, права собственности в целом. В представленной диссертации использовались информационные материалы органов государственной власти.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она содержит новые подходы к решению проблемы правового регулирования отношений собственности субъектов Российской Федерации, включает в себя целый комплекс выводов и предложений, сформулированных с учетом новейших положений дйствующего законодательства. Обоснован функционально-целевой подход к определению понятия права собственности субъектов РФ.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
1. Определено, что право собственности субъектов Российской Федерации, как вид права государственной собственности, - это система правовых норм, регулирующих отношения собственности субъектов Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом в общественных интересах и в целях реализации ими функций по удовлетворению основных
жизненных потребностей населения. Функционально-целевой подход к понятию права собственности субъектов РФ позволяет глубже раскрыть сущность и значение этого вида права государственной собственности. Специфичность права собственности субъектов РФ обусловлена положением субъектов РФ в системе органов власти, действующей в Российской Федерации.
2. Выявлены отличия в круге объектов, объеме правомочий, а также основаниях приобретения и прекращения права собственности субъектов Российской Федерации от права муниципальной собственности и права федеральной собственности, обусловленные спецификой функций, осуществляемых муниципальными образованиями, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъекта РФ должны использовать имущество, находящиеся в собственности субъекта РФ, исключительно в целях реализации своих полномочий. В этой связи вещные правомочия субъектов РФ носят ограниченный характер, особенно в сравнении с правомочиями субъектов права частной собственности (физических и юридических лиц).
Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования (как собственники) ограничены в своих вещных правомочиях в различной степени, что связано с их конституционно-правовым статусом, а также осуществляемыми функциями.
3. Право государственной собственности субъектов Российской Федерации, являясь в основном институтом гражданского права, испытывает определенное регулирующее воздействие норм других отраслей права, в частности, административного. В этой связи возникает необходимость усиления координирующей роли норм гражданского права, регулирующих отношения государственной собственности субъектов Российской Федерации, на основе кооперирования с нормами других отраслей права. Необходимо повысить эффективность реализации нормы пункта 2 ст. 3 ГК РФ за счет ее законодательного обеспечения.
4. Установлено, что значительная часть оснований приобретения права собственности субъектами РФ связана: а) с принудительным выкупом у частных собственников и б) с осуществлением права преимущественной покупки.
Обоснован вывод о целесообразности ограничения исключительных прав субъектов Российской Федерации в сфере приобретения права собственности с одновременным расширением этих прав у физических и юридических лиц. В связи с этим предлагается: а) отменить преимущественное право субъектов РФ на приобретение земель сельскохозяйственного назначения и драгоценных камней и драгоценных металлов; б) изменить процедуру принудительного выкупа земельных участков органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем восстановления двухгодичного срока предъявления органами власти иска о принудительном изъятии земельного участка, в случае если собственник не согласен с решением об изъятии участка, а также определения исчерпывающего перечня оснований изъятия земельного участка исключительно в Земельном кодексе Российской Федерации.
5. Признано целесообразным исключить из земельного законодательства положения, наделяющие субъекты РФ полномочиями по регулированию отношений по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности муниципальных образований. Наличие подобных полномочий приводит к установлению обременительных для органов местного самоуправления правил по предоставлению принадлежащих местным властям земельных участков. Правовое регулирование вопросов предоставления земельных участков со стороны органов государственной власти субъектов РФ должно касаться исключительно земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ.
6. Доказана необходимость расширения полномочий субъектов Российской Федерации в сфере приватизации принадлежащего им государственного имущества за счет предоставления следующих прав: а) самостоятельно определять условия применения установленных федеральным законодательством способов приватизации при отчуждении различных имущественных объектов, а также
расширять перечень таких способов (например, выкуп арендованного имущества для субъектов малого и среднего предпринимательства); б) самостоятельно регулировать нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации отношения по приватизации, касающиеся отчуждения государственного имущества субъектов Российской Федерации, в части, не урегулированной Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества».
7. Объекты права собственности субъектов РФ значительно отличаются от объектов права частной собственности, имеющих неограниченный характер. Круг объектов права собственности субъектов РФ ограничен имуществом, необходимым для осуществления публичных полномочий.
Участие субъектов РФ в имущественных отношениях должно исключать коммерческое использование государственного имущества, а также его применение за пределами целей реализации государственных функций. В этой связи недопустимо предоставление государственного имущества в возмездное пользование и участие в коммерческих организациях.
8. Установлено, что управлением и распоряжением имуществом субъектов РФ занимаются в большей части исполнительные органы отраслевой компетенции, а не высшие или иные исполнительные органы субъектов РФ. В целях оптимального распределения законодательно закрепленных полномочий по управлению и распоряжению объектами права собственности субъектов РФ обоснована целесообразность предоставления высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ права передавать полномочия по управлению и распоряжению государственной собственностью субъекта РФ иным исполнительным органам государственной власти субъекта РФ.
Необходимо установить более четкие границы полномочий органов исполнительной и законодательной власти субъектов РФ, закрепив за законодательными органами полномочие по определению порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций и учреждений субъектов РФ. Тем самым будет усилена роль законодательных органов
государственной власти субъектов РФ в управлении и распоряжении государственным имуществом.
9. В целях совершенствования правового регулирования отношений собственности с участием государственных учреждений субъектов Российской Федерации необходима кодифицикация законодательства об указанных учреждениях с четким закреплением их имущественного статуса. Подобная кодификация позволит устранить противоречия между нормами, регулирующими отношения в сфере правового положения государственных учреждений субъектов РФ, существенно упростит процесс применения указанных норм. Кодификация законодательства о государственных учреждениях субъектов РФ обеспечит определенность правового положения данных учреждений, позволит гарантировать права и интересы их контрагентов.
Теоретическ
