АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование разграничения права государственной и муниципальной собственности»
На правах рукописи
Силина Татьяна Борисовна
Правовое регулирование разграничения права государственной и муниципальной собственности
Специальность 12 00 03
гражданское право, предпринимательское право, семейное право, международное частное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1А яз
Санкт-Петербург-2009
003459116
Работа выполнена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
член-корреспондент Российской академии наук
Клеандров Михаил Иванович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Салиева Роза Наильевна
(Институт проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан, г Казань),
кандидат юридических наук Немченко Станислав Борисович (Санкт-Петербургский университет Государственной противопожарной службы МЧС России)
Ведущая организация: Уральская государственная
юридическая академия
Защита состоится « 6 » февраля 2009г в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 203 012 02 при Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилюгова, дом 1)
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, дом 1)
Автореферат разослан «30» декабря 2008 года
Ученый секре гарь
диссертационного совета Д 203 012 02 кандидат юридических наук, доцент ^ */* — э В Лантух
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. В настоящее время одной из проблем в вопросе о формах собственности является создание единого механизма разграничения права государственной и муниципальной собственности, т к нет четких критериев изменения формы собственности на конкретные объекты, как и распределение возникающих расходов в связи с состоявшейся передачей права собственности, не сформулированы принципы, лежащие в основе такого разграничения И эта проблема в современных условиях продолжает оставаться актуальной Конституционный Суд РФ, проверяя на соответствие Конституции РФ части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившим силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принял Определение от 4 декабря 2007г №828-0-П, в котором указал, что разграничение государственной и муниципальной собственности, а также передача имущества от одного публичного собственника к другому должна осуществляться с учетом единых принципов и гарантий, к числу которых относится наличие волеизъявления заинтересованных субъектов и согласованных действий соответствующих уполномоченных органов1
К сожалению, решения Конституционного Суда РФ по вопросам отнесения собственности к тому или иному публичному собственнику не всегда принимаются во внимание арбитражными судами В связи с этим возникают трудности по распоряжению и управлению как государственной, так и муниципальной собственностью
1 СЗ РФ 2008 № 2 Ст 129
При разграничении права государственной и муниципальной собственности нужно учитывать вклад в развитие этой собственности Российской Федерации в целом, каждого ее субъекта в отдельности и муниципального образования, а также значение конкретного объекта собственности для экономики вышеперечисленных публичных образований
В конце прошлого столетия отношение к государственной собственности изменилось, государственное имущество стали признавать бесполезным, в результате чего началась его распродажа
Однако с развитием частной собственности, на наш взгляд, нельзя не учитывать значение государственной и муниципальной собственности в экономике страны Для тою чтобы собственник получил возможность лучше использовать собственность в интересах жителей Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, необходимо разграничить право государс гвенной и муниципальной собственности Такое разграничение должно осуществляться на основании определения единых принципов и критериев, что, безусловно, является необходимым условием легализации правомочий собственника
Степень разработанноеги темы. Проблемам теоретического
обоснования вопросов собственности и права собственности посвящены многочисленные научные исследования в общетеоретической и отраслевой литературе
Среди дореволюционных ученых проблемой собственности
занимались известные юристы и философы -НА Бердяев, И А Ильин,
Д И Мейер, К П Победоносцев, И А Покровский, П Б Струве,
Г Ф Шершенсвич и другие
В советское время данная проблема представлена работами
ММ Агаркова, С С Алексеева, МИ Брагинскою, СН Братуся,
Л А Велехова.А В Бенедиктова, Д М Генкина, В П Грибанова, О С Иоффе,
А В Карасса, М В Колганова, СМ Корнеева, В С Мартемьянова,
В П Мозолина, Ю К Толстого, В П Шкредова и других В них проанализированы наиболее важные составляющие содержания собственности как экономической категории и права собственности, разработан механизм существования государственной собственности в условиях административно-командной экономики
В диссертационном исследовании были использованы труды видных теоретиков российской экономической школы - Е Г Анимицы, А Н Рябцева и других
В 90-х годах XX века и в начале XXI столетия исследованием вопросов права государственной и муниципальной собственности занимались такие ученые - юристы в области конституционного, гражданского, муниципального и других отраслей права как И Ю Аккуратов, В К Андреев,
С А Боголюбов, Н С Бондарь, И В Выдрин, В Г Голубцов, В А Дозорцев, И В Ершова, С А Зинченко, В М Игнатов, О Н Калибернова, Б Д Клюкин, О Е Кутафин, О Е Кутепов, Н А Модин, В П Мозолин, Е А Николаева, Д В Пятков, А А Соколова, Э В Талапина, О Ю Усков, В И Фадеев, А А Хорев, Г Н Чеботарев, А А Шишкин, Е С Шугрина, Л В Щенникова Несмотря на наличие определенного количества работ по указанной теме, в имеющейся в настоящее время юридической литературе проблемы разграничения права государственной и муниципальной собственности являются малоисследованными, в частности, не выработаны критерии такого разграничения, не должным образом рассмотрены вопросы разграничения права собственности не только между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и между «сложноустроенными» субъектами Российской Федерации Специальные исследования по данным вопросам до настоящего времени не проводились Только лишь в монографии Д В Пяткова дается развернутое понятие такого феномена в отечественном праве, как разграничение публичной собственности,
рассматриваются способы юридической дифференциации государственного и муниципального имущества
Отмеченные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, его цели, задачи, логику осмысления и интерпретации теоретического и практического материала
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является установление общих принципов, критериев, а также выявление проблем практического разграничения права государственной и муниципальной собственности и пробелов законодательства, регулирующего данный процесс
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих основных задач
- исследовать правовую основу таких публичных форм собственности, как государственной и муниципальной,
- сформулировать принципы и критерии разграничения права государственной и муниципальной собственности,
- определить способы формирования системы муниципальной собственности,
- рассмотреть основания приобретения права собственности Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями,
- исследовать способы распоряжения и управления государственной и муниципальной собственностью,
- проанализировать ранее действующее и современное законодательство, в том числе региональное (законы Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа), правовую практику разграничения права государственной и муниципальной собственности,
- выявить пробелы в действующем законодательстве и внести предложения, направленные на совершенствование правового регулирования
разграничения права государственной и муниципальной собственности в России в современных условиях
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере прав на объекты государственной и муниципальной собственности
Предметом исследования выступают гражданско-правовые нормы, риулирующие общественные отношения, связанные с разграничением права государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации
Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, который сделал возможным рассмотрение существующих проблем разграничения права государственной и муниципальной собственности в их взаимосвязи и взаимодействии
Кроме того, в ходе исследования использовались и другие методы научного познания историко-правовой и формально-юридический Историко-правовой позволил исследовать процесс развития законодательства о разграничении государственной собственности, права собственности в стране С помощью формально-юридического метода было исследовано содержание норм ранее действовавшего и современного законодательства, регулирующих общественные отношения, связанные с разграничением права государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации
Теоретическую основу исследования составляют научные труды таких авторов как С С Алексеев, В К Андреев, С А Боголюбов, М И Брагинский, Л А Велихов, А В Венедиктов, Г А Гаджиев, В П Грибанов, С А Зинченко, Т И Илларионова, О С Иоффе, А В Карасс, Б Д Клюкин, С М Корнеев, О И Крассов, О Е Кутафин, У Маттеи, В С Мартемьянов, В П Мозолин, В С Нерсесянц, Д Н Сафиуллин, А П Сергеев, К И Скловский, С А Сосна, Е А Суханов, Э В Талапина, Ю К Толстой, Н М Фролова, Г Н Чеботарев, Е С Шугрина, Л В Щенникова и другие
Нормативную основу исследования составляют Конституция
Российской Федерации, законодательство и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Федерации (Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа), постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации
Эмпирическую основу исследования составляет проанализированная диссертантом судебная и арбитражная практика, в частности, Конституционного суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Арбитражных судов Омской, Тверской, Тюменской областей, статистические и архивные материалы Департамента имущественных отношений Тюменской области за 1992-2007г г
Научная новизна диссертации. Настоящая работа является одним из первых монографических исследований, посвященных теоретическим и практическим вопросам разграничения права государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации На основе проведенного автором анализа
- сформулированы принципы разграничения права собственности между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, которые должны быть положены в основу процесса законодательного и фактического разграничения государственной собственности,
- разработана система гражданско-правовых способов формирования муниципальной собственности,
предложены критерии разграничения права государственной и муниципальной собственности на основе требований ст. 212 ГК РФ, иных федеральных законов,
- сделан вывод о том, что приобретение права собственности в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления должно осуществляться только при наличии волеизъявления и договоренности всех публичных собственников,
- теоретически обоснована необходимость а) установления различных уровней права публичной собственности на памятники истории и культуры с учетом историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценности объекта и особое значение этого объекта для истории и культуры Российской Федерации в целом, субъекта РФ и муниципального образования, в том числе на выявленные объекты культурного наследия, б) соблюдения принципа согласованности действий всеми уполномоченными органами при разграничении права собственности на землю,
- на основе сделанных теоретических выводов предпринята попытка решения практических проблем, возникающих в сфере разграничения права собственности в Российской Федерации, в частности, сформулированы предложения по внесению изменений в действующее законодательство
Проведенное исследование позволило разработать, обосновать и вынести на защиту следующие основные положения
1 Автором обоснованы принципы разграничения права собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями Принципами разграничения права собственности указанных субъектов являются соответствие разграничения государственного и муниципального имущества установленному законодательством РФ разграничению полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, целевое и оптимальное использование имущества, равенство прав публичных собственников и соблюдение условий гласности и прозрачности проводимых процедур при разграничении права на объекты собственности, подотчетность и подконтрольность всех участников процесса разграничения
2 В диссертации разработана система гражданско-правовых способов создания экономической основы органов местного самоуправления общегражданские и специальные способы возникновения права собственности Право муниципальной собственности может возникнуть по основаниям, предусмотренным исключительно муниципальной форме собственности в результате разграничения права государственной и муниципальной собственности, путем передачи объектов федеральной собственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, путем получения доходов от использования муниципальной собственности, путем создания новых объектов муниципальной собственности за счет средств местных бюджетов и притока частных инвестиций на основании концессионных соглашений и др
3 Процесс законодательного разграничения права собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления вызвал необходимость установления четкой системы критериев и процедур ее разделения При определении критериев разграничения права государственной и муниципальной собственности следует исходить из перечня вопросов государственного и местного значения К федеральной собственности должно относиться имущество, имеющее особое стратегическое значение для обеспечения безопасности государства и общества в целом, необходимое для осуществления публично-властных полномочий, необходимое для обеспечения стабильности экономической системы государства, необходимое для выполнения социальных функций государства
Собственность субъекта РФ строится по подобию федеральной собственности, но в рамках своего региона В собственности субъекта РФ должно находиться имущество, необходимое ему для реализации его полномочий, закрепленных нормативными актами
К муниципальной собственности должны быть отнесены объекты, необходимые для реализации публичных функций на местном уровне, для выполнения социальных задач
4 Доказана необходимость установления различных уровней права публичной собственности таких объектов недвижимости, как памятники истории и культуры Статью 1 Федерального закона от 25 июня 2002 г № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» следует дополнить нормой, предусматривающей принципы разграничения права собственности на объекты культурного наследия учет историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценности объекта и особое значение этого объекта для истории и культуры Российской Федерации в целом, субъекта РФ и муниципального образования В целях совершенствования нормативных положений о разграничении права государственной и муниципальной собственности на объекты культурного наследия, предлагается дополнить ст 18 главы IV ФЗ №73 положением следующего содержания «Выяв1енные объекты культурного наследия, включенные в утвержденные перечни, подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре с последующим осуществлением государственной регистрации права собственности публичных образований на указанные объекты»
5 Принцип согласованности действий при разграничении права собственности на землю должен соблюдаться всеми уполномоченными органами Федеральный закон от 17 апреля 2006г № 53-Ф3 « О внесении изменений в Земельный кодекс РФ, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса РФ», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившим силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» упростил процедуру разграничения государственной собственности на землю путем непосредственной регистрации права публичного субъекта на земельный
участок Однако при этом возникли определенные трудности при реализации норм данного закона в части отсутствия механизма, направленного на достижение согласия остальных участников процесса разграничения по отнесению земельного участка к той или иной форме собственности С этой целью, в ст 30 1 Федерального закона от 21 июля 1997г № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» необходимо внести дополнения в части «Обязать лицо, обратившегося с заявлением о регистрации права собственности на земельный участок, предоставлять согласие уполномоченных органов двух других потенциальных собственников на регистрацию права собственности третьего публичного субъекта»
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в процессе исследования выводы позволяют выработать и предложить принципы и критерии разграничения права государственной и муниципальной собственности
Сформулированные автором положения и выводы дополняют и развивают разделы науки гражданского права, посвященные вопросам права государственной и муниципальной собственности, участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях по разграничению права собственности данных публично-правовых образований
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения вносят определенный вклад в совершенствование гражданского законодательства и практики его применения
Разработанные теоретические положения и выводы могут быть использованы в правотворческой работе и правоприменительной практике органов, осуществляющих деятельность по разграничению и распоряжению объектами собственности
Полученные в диссертации выводы могут быть использованы в образовательном процессе при преподавании различных учебных дисциплин, связанных с вопросами государственной и муниципальной собственности, при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по курсам гражданского, предпринимательскот о права, нри подготовке учебной и учебно-методической литературы по указанным дисциплинам
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России
Основные положения работы изложены в выступлениях диссертанта на научных конференциях «Традиция Духовность Правосознание» (Тюмень, 2006г), «Проблемы регулирования права собственности в условиях современной России» (Москва, 2004г), «Проблемы девиантологии» (Тюмень, 2004г), «Разграничение полномочий государственных органов РФ и субъектов РФ в сфере защиты прав граждан» (Тюмень, 2003г), «Юридические формы и способы защиты основных прав и свобод граждан РФ» (Тюмень, 2001 г)
Результаты научных изысканий диссертанта отражены в четырнадцати публикациях, используются в учебном процессе Тюменского юридического института МВД России
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, характеризуется степень научной разработанности и теоретическая основа исследования, определяются объект и предмет исследования, его цель и задачи, приводится описание методологии и источников, характеризуется новизна, практическая значимость исследования,
излагаются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования
Первая глава - «Современное состояние правового регулирования государственной и муниципальной собственности» включает в себя два параграфа
Первый параграф - «Государственная и муниципальная собственность как публичные формы собственности» содержит анализ различных точек зрения ученых на такие категории и понятия, как государственная и муниципальная собственность, право государственной собственности, право муниципальной собственности.
Диссертант исследует взгляды ученых в отношении государственной и муниципальной форм собственности Делает вывод о том, что в доперестроечный период государство в нашем законодательстве выступало как единый собственник всего государственного имущества Соответственно государственная собственность составляла единый фонд и все государственное имущество принадлежало на правах собственности единственному собственнику - Советскому государству Однако в связи с расширением прав регионов и становлением муниципальных образований тезис о принадлежности государственной собственности лишь одному собственнику оказался несовместимым с происходящими в жизни реалиями Развивается и формируется собственность субъектов РФ и муниципальная собственность
В то же время, по мнению диссертанта, в нынешних условиях в России государственная собственность определяется громадной социальной ролью в деле обеспечения достойной жизни и свободного развития человека Государственная собственность выступает одним из базовых элементов формирования государственных доходов, направляемых на реализацию интересов всего государства и общества
Характеризуя право государственной собственности, диссертант выделяет следующие его основные признаки
- Особый режим имущества (объектов права), находящегося в государственной собственности Это обусловливается как специфическими признаками самого имущества (отражается в оборотоспособности объектов и иммунитете отдельных видов имущества от взысканий), так и целями его использования (осуществление государственных функций)
- Субъекты права государственной собственности Наделение полномочиями собственника производится не в рамках гражданской правоспособности, а в силу наделения конкретного органа государственной власти публичными функциями по осуществлению правомочий собственника государственного имущества
- Особые производные вещные права, возникающие на основе права государственной собственности (право хозяйственного ведения и право оперативного управления)
- Наличие специальных оснований (юридических фактов) возникновения права собственности (национализация, выморочное имущество, конфискация) и прекращения права собственности (приватизация)
Как отмечает диссертант, государственная собственность представлена в двух уровнях федеральная собственность (принадлежит России в целом) и собственность субъекта РФ, источником образования которой являются передаваемые из разряда федеральной государственной собственности объекты, а также выделенные по степени ответственности из категории муниципальной Собственность субъекта РФ призвана удовлетворять интересы, характеризующие развитие соответствующего региона
Что касается муниципальной собственности, то отделение ее от государственной привело к юридическому оформлению как формы собственности наряду с государственной и частной Однако, по мнению диссертанта, процесс разграничения институтов публичной собственности еще не получил завершения По поводу практического разграничения права собственности продолжаются дискуссии и споры Это создает конфликтные
ситуации между федеральными органами власти и властными структурами субъектов РФ, а также между последними и муниципальными
образованиями В Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 200бг № 542-о сказано, чго «разграничение государственной и муниципальной собственности на основе разграничения публично-властных полномочий должно обеспечивать учет и согласование интересов не только Российской Федерации, субъектов РФ, но и муниципальных образований с целью сохранения их имущественной самостоятельности»1
Диссертант предлагает осуществлять данный процесс с учетом единых принципов соответствия разграничения государственного и муниципального имущества установленному законодательством РФ разграничению полномочий по решению вопросов государственного и местного значения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, целевого характера использования имущества, необходимого для осуществления возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления полномочий, оптимального использования объектов государственного и муниципального имущества исходя из их назначения, равенство прав Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при осуществлении разграничения государственного и муниципального имущества, соблюдение условий гласности и прозрачности проводимых процедур при разграничении объектов собственности, подотчетности и подконтрольности всех участников процесса разграничения
Второй параграф - «Гражданско-правовое регулирование создания экономической основы органов местного самоуправления (история и современное состояние)» посвящен краткому историческому анализу развития законодательства, анализу формирования системы муниципальной собственности, способов возникновения права муниципальной собственности
1 Вестник Констшуционного Суда РФ 2007 №2 С 126
Диссертантом отмечается, что право муниципальной собственности как институт гражданского права России впервые был введен Гражданским кодексом 1922 года, а в перечне форм собственности муниципальная собственность рассматривалась как разновидность государственной собственности и самостоятельного значения не имела По сути, муниципальная собственность рассматривалась как государственная, но переданная в непосредственное владение местным Советам Конституция СССР 1936г, Гражданский кодекс РСФСР 1964г не закрепили понятия муниципальной собственности и права муниципальной собственности И только ст 8 Конституции РФ 1993 г провозгласила, ст 212 ГК РФ закрепила «В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности»
По мнению диссертанта, муниципальная собственность еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании Муниципальная собственность выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности Способы формирования, длительность и масштабы этого процесса зависят от многих факторов от степени развития местного самоуправления, финансовых возможностей, хорошо отрегулированной законодательной базы На сегодня законами не четко разработан механизм, который бы способствовал разграничению права государственной и муниципальной собственности Делается вывод о том, что необходимо принять нормативный правовой акт в форме федерального закона, который бы системно вобрал в себя все аспекты правового регулирования процесса формирования муниципальной собственности В нем должны быть предусмотрены основные способы
возникновения права муниципальной собственности в результате разграничения государственной и муниципальной собственности, путем передачи объектов федеральной собственности, собственности субъектов РФ в муниципальную собственность, путем получения доходов от использования муниципальной собственности, путем создания новых объектов муниципальной собственности за счет средств местных бюджетов и притока частных инвестиций на основании концессионных соглашений и др
Вторая глава - «Гражданско-правовые проблемы и последствия разграничения права государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации (на примере Тюменской области)» состоит из трех параграфов
Первый параграф - «Определение принад нежности имущества Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям» содержит анализ законодательства, регулирующего процесс разграничения права собственности (государственной и муниципальной) в Российской Федерации, в нем рассмотрены критерии и проблемы разграничения этого процесса
Процесс законодательного и фактического разграничения государственной собственности между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления вызвал необходимость установления четкой системы критериев и процедур ее разделения, однозначного и исчерпывающего определения видов имущества, право на которое исключительно закрепляется за Федерацией, ее субъектами либо за муниципальными образованиями Это требует, в свою очередь, закрепления в федеральных законах норм полной ответственности субъектов Федерации и органов местного самоуправления за решение всех хозяйственных, финансовых, социальных, экономических и других проблем, связанных с владением государственной и муниципальной собственностью
Заслуживающим внимания, с точки зрения диссертанта, являются вопросы о принадлежности того или иного объекта собственности таким «сложнопостроенным» субъектам Федерации, как Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа По мнению автора, объекты государственной собственности на территории Тюменской области могут находиться в общей долевой собственности области и автономных округов, а ее участники на основе соглашения могут определять порядок владения и пользования общим имуществом
Диссертантом отмечается, несмотря на принятые федеральные законы от 4 июля 2003 г № 95 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»1 и от 6 октября 2003 г № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», до сих пор нуждаются в регламентации взаимоотношения между государством, государственными и муниципальными образованиями как собственниками, в частности, по поводу передачи их собственности друг другу, равно как и вопросы содержания объектов собственности
Так, вопросы передачи муниципальной собственности, собственности субъектов РФ в федеральную собственность явились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ Проверяя конституционность положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, Конституционный Суд принял Постановление от 30 июня 2006 года №8-п, в котором указал, что с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления устанавливается порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности
' СЗ РФ 2003 №27 (ч 2) Ст 2709
Причем важно заметить, что в результате проведения данных процедур необходимо учитывать волеизъявление субъекта РФ, органа местного самоуправления на такую передачу Соответственно публично-правовые образования, осуществляющие полномочия собственника имущества, не могут в одностороннем порядке принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта РФ или в собственность Российской Федерации и обратно1
Поскольку процесс разграничения собственности у нас в стране до настоящего времени не завершен, регулирование данного процесса, опирающегося лишь на подзаконные акты, является недостаточно эффективным
Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, г Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность»2 не в состоянии упорядочить возникающие в сфере разграничения собственности вопросы, а это может привести к множеству правовых коллизий в управлении объектами собственности, которые находятся в собственности различных публично-правовых образований Примером тому служит судебная практика, связанная с трудностями в определении собственности того или иного объекта
При определении критериев разграничения права государственной и муниципальной собственности, по мнению диссертанта, следует исходить из перечня вопросов государственного значения и вопросов местного значения К федеральной собственности должно относиться имущество, необходимое для осуществления публично-властных полномочий (к такому имуществу должны относиться не только здания, в которых размещены органы власти, но и иные
1 Вестник Конституционного Суда РФ 2006 №4 С 32
2 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР 1992 №3 Ст 89
объекты - земельные участки, линии связи, оргтехника и т д), для обеспечения стабильности экономической системы государства (стратегический запас, энергоносителей и т д), для выполнения социальных функций государства (государство вынуждено иметь в собственности необходимую для поддержания социальной стабильности инфраструктуру - приюты, детские сады, школы, больницы, некоторые объекты ЖКХ и т д)
Собственность субъекта РФ строится по подобию федеральной собственности, но в рамках своего региона В собственности субъекта РФ может находиться имущество, необходимое ему для реализации его полномочий, закрепленных нормативными актами
Что касается муниципальной собственности, то ее формальный критерий определяется территориальной привязкой, т е речь идет о собственности конкретного, определенного региона, а еще точнее - живущего на его территории населения К муниципальной собственности должны быть отнесены те объекты, которые необходимы для реализации публичных функций на местном уровне Кроме того, муниципальная собственность должна выступать средством социальной защиты населения муниципального образования, она должна обеспечивать определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельных, слабо защищенных слоев населения
В диссертации исследуются вопросы отнесения к различным уровням собственности таких объектов недвижимости, как памятники истории и культуры Известно, что объекты культурного наследия подразделяются на объекты федерального значения и памятники истории и культуры регионального значения С момента издания Постановления 3020-1 от 1991 г позиция, с которой правоприменительная практика подходила к решению вопроса о собственности на памятники истории и культуры, претерпела существенные изменения Об этом свидетельствует и судебная практика по разграничению собственности на объекты культурного наследия
Делается вывод о том, что принятый Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»1 не решил вопроса о разграничении государственной собственности на памятники Диссертант предлагает внести изменения в действующий закон, в статье 1 предусмотреть в качестве основополагающих принципов разграничения объектов культурного наследия учет историко-архитектурной, художественной, научной и мемориальной ценности объекта и особое значение этого объекта соответственно для истории и культуры Российской Федерации в целом, субъекта РФ и муниципального образования, а также функциональное использование объектов культурного наследия, детально и конкретно прописать все необходимые условия управления объектами культурного наследия их регистрации, дифференциации и паспортизации, разграничения и оценки, порядок смены формы собственности, условия доступа к ним граждан, перечень требований по функциональному использованию, сохранности и реставрации, механизм государственного контроля за состоянием и использованием объектов, строгие правовые санкции к собственникам - нарушителям установленных правовых норм и меры государственного поощрения лиц, способствующих сохранности, восстановлению и правильному (законодательно определенному) использованию объектов культурного наследия В целях совершенствования нормативных положений о разграничении права государственной и муниципальной собственности на объекты культурного наследия, предлагается дополнить ст 18 главы IV ФЗ №73 положением следующего содержания «Выявленные объекты культурного наследия, включенные в утвержденные перечни в едином государственном реестре, подлежат государственной регистрации с последующим осуществлением государственной регистрации права собственности публичных образований на указанные объекты»
1 СЗ РФ 2002 №26 Сг 2519
Второй параграф - «Основания приобретения права собственности Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями» посвящен анализу порядка учета и регистрации, исследуются вопросы комплексной информации о каждом объекте собственности
Существенной правовой проблемой, по мнению автора, остается учет и регистрация объектов государственной и муниципальной собственности Отсутствует механизм воздействия на юридические лица, которые не исполняют положение об учете имущества и порядке ведения реестра имущества Сам процесс учета является долгим и трудоемким Информация об объектах собственности и объектах, находящихся на другом вещном праве, до сих пор предоставляется в соответствующие территориальные органы не на электронных, а на бумажных носителях Кроме того, продолжает осуществляться постановка на учет объектов, не прошедших регистрацию
Диссертант предлагает на государственном, региональном, муниципальном уровнях создать усовершенствованную автоматизированную систему учета имущества, которая будет включать в себя систематизированные данные обо всех объектах собственности
В этой связи указывается на то, что необходимо проработать вопросы классификации объектов и информационной совместимости, взаимной увязки реестров объектов по горизонтали (классификация объектов по различным основаниям) и по вертикали (сообщение между реестрами федеральной собственности, государственной собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности), тем самым разрешая задачу комплексной информации о каждом объекте управления (особенно это необходимо в тех случаях, когда осуществляется переход объектов от одной формы собственности в другую), реестры всех уровней сделать открытыми, гласными и общедоступными
При этом в осуществлении действий по государственной регистрации права собственности появляются проблемы, которые необходимо устранять
Так, например, при регистрации права на вновь построенные объекты зачастую отсутствует полный комплект документов, нужных для ее осуществления, в том числе технические паспорта, извлечения из них, надлежаще оформленные правоподтверждающие документы на земельные участки, для регистрации права на объекты, введенные в эксплуатацию в прошлые годы и до настоящего времени, право собственности на которые не оформлено, отсутствуют, как правило, все необходимые документы
Диссертант отмечает, что регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования на недвижимое имущество, в том числе на земельные участки, осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1997 года под № 122- ФЗ « О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Постановлениями Правительства РФ от 31 августа 2000 года № 648 «Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности» (в ред от 31 октября 2002г), от 30 июня 2006 года № 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю»
В диссертации сделан вывод о том, что принятые нормативные акты не только не устранили существовавшие ранее противоречия в правовом регулировании отношений по поводу приобретения права собственности Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, но и способствовали возникновению новых
Федеральным законом от 17 апреля 2006г № 53-Ф3 были внесены изменения в Федеральный закон « О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» в части упрощения процедуры разграничения права государственной собственности на землю путем непосредственной регистрации права собственности публичного субъекта на земельный участок по
основаниям, предусмотренным федеральным законом, без предварительного направления перечней земельных участков в Федеральное агентство федерального имущества, издания постановления Правительства Российской Федерации Однако при этом возникли и определенные трудности на практике при реализации данных норм в части отсутствия механизма, направленного на достижение согласия остальных участников процесса разграничения на отнесение земельного участка к той или иной форме собственности Учитывая актуальность данного вопроса на практике, с целью разрешения сложившейся проблемы при регистрации права соответственно Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации либо муниципальным образованием на земельный участок непосредственно в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на объест ы недвижимого имущества и сделок с ним, диссертант предлагает внести дополнения в ст 30 1 Федерального закона от 21 июля 1997г № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в части обязаиия лица, обратившего с заявлением о регистрации права собственности на земельный участок, предоставлять согласие уполномоченных органов двух других потенциальных собственников на регистрацию права собственности третьего публичного субъекта
В работе также делается вывод о том, что приобретение права собственности в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления должно осуществляться только при наличии волеизъявления и договоренности всех публичных собственников
Третий параграф - «Распоряжение государственной и муниципальной собственностью» посвящен анализу основных задач в области распоряжения и управления государственным и муниципальным имуществом, способов его отчуждения
В параграфе отмечается, что в сложившейся социально-экономической ситуации в стране объективно назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области распоряжения и управления государственным и муниципальным имуществом Для этого необходимо решить следующие задачи
провести полную инвентаризацию объектов государственной и муниципальной собственности, разработать и реализовать систему учета этих объектов и оформить права на них,
повысить эффективность управления государственным и муниципальным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, осуществить детальную правовую регламентацию процессов управления,
классифицировать объекты собственности по признакам, определяющим специфику управления и распоряжения,
обеспечить контроль над использованием и сохранностью юсударственною и муниципального имущества,
обеспечить поступления доходов в бюджеты всех уровней, повысить эффективность использования государственного и муниципального имущества, необходимого для обеспечения выполнения функций и полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления
Проведенное диссертантом исследование позволяет сделать вывод о том, что на сегодня имеется правовой пробел в вопросах распоряжения и управления собственностью В целях создания новой модели управления и распоряжения недвижимым имуществом требуется решить задачи, которые были указаны выше Для этою целесообразно рассмотреть вопрос о принятии законодательного акта федерального уровня, в котором раскрыть основные понятия, принципы и критерии разграничения права государственной и муниципальной собственности, порядок распоряжения и управления федеральной государственной собственностью, государственной
собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью Полагаем, что закреплением на уровне федерального закона таких положений будет устранена почва для конфликтов по разграничению полномочий между органами власти и управления, что позволит гораздо быстрее разрешить вопрос разграничения права собственности в стране
В заключении излагаются основные выводы проведенною исследования и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК 1 Силина Т Б Цели и принципы разграничения государственной и муниципальной собственности//Право и образование 2007 №12 -0,8пл
Статьи, опубчикованные в иных изданиях
2 Силина Т Б Порядок и принципы разграничения объектов культурного наследия // Актуальные проблемы правоведения Вестник Самарского государственного экономического ун-та 2006 № 1 - 0,2 п л
3 Силина ТБ Проблемные вопросы в организации учета и регистрации права собственности объектов государственной и муниципальной собственности // Проблемы девиантологии Сб научных статей - Тюмень ТЮИ МВД России, 2006 - 0,4 п л
4 Силина Т Б Установление ответственности при разграничении публичных форм собственности // Научный вестник ТЮИ МВД России Сб научных трудов Вып 4 - Тюмень ТЮИ МВД РФ, 2005 - 0,3 п л
5 Силина Т Б Методологические аспекты порядка передачи муниципальной и государственной форм собственности (региональные
особенности) // Проблемы философии права и государства Сб научных статей Вып 3 - Тюмень ТЮИ МВД РФ, 2004 - 0,3 п л
6 Силина Т Б Общегражданские и специфические способы формирования муниципальной собственности //Научный вестник Тюменского юридического института МВД РФ Сб научных тр Вып 3 - Тюмень ТЮИ МВД РФ, 2004 - 0,4 п л
7 Силина Т Б Распоряжение государственной собственностью //Правовые, экономические, социокультурные проблемы общероссийские закономерности и региональная специфика Сб научных тр Вып 4 - Тюмень Тюменский государственный институт мировой экономики, управления и права, 2004 - 0,4 п л
8 Силина Т Б Государственная и муниципальная собственность как публичные формы собственности // Сб научных тр Вып 7 - М Академия права и управления, 2004 - 0,5 п л
9 Силина Т Б Собственность как юридическая форма проявления отношений в обществе // Проблемы регулирования права собственности в условиях современной России Материалы межвузовской научно-практической конференции (25 мая 2004 г) - М Академия права и управления, 2004 - 0,3 п л
10 Силина ТБ Основания разграничения публичных форм собственности // Разграничение полномочий государственных органов РФ и субъектов РФ в сфере защиты прав граждан Материалы научно-практической конференции - Тюмень Тюменский государственный институт мировой экономики, управления и права, 2004 - 0,3 п л
11 Силина Т Б Субъекты и их компетенция по осуществлению права муниципальной собственности //Российская юридическая наука на этапе формирования правового государства Межвузовский сб научных статей - М Академия права и управления, 2003 - 0,3 п л
12 Силина ТБ Правовой режим имущества, составляющего объекты права муниципальной собственности // Труды СГУ Вып 63 Тюменский
филиал СГА Гуманитарные науки - М Современный гуманитарный университет, 2003 - 0,3 п л
13 Силина Т Б Признание права собственности как одно из средств его защиты // Юридические формы и способы защиты основных прав и свобод граждан РФ Материалы межвузовской научно-практической конференции -Тюмень Тюменский государственный институт мировой экономики, управления и права, 2002 - 0,2 п л
14 Силина Т Б Правовое регулирование отношений по осуществлению права муниципальной собственности // Интеллект - 2001 Сб научных трудов - Тюмень Тюменский государственный институт мировой экономики, управления и права, 2001 - 0,2 п л
Подписано в печагь и в свет 26 12 2008 г Формат 60X84 '/16
Печать офсетная Объем 1,2 п л Заказ 3803 Тираж 100 экз Отпечатано в ОАО «Тюменский издательский дом» г Тюмень, ул Первомайская, 11 Тел 46-42-78
