АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Право убежища в государствах-участниках Содружества Независимых Государств»
На правах рукописи
Исх.№ 43/8-1663 от 01.04.2014 г.
САЗОН КОНСТАНТИН ДМИТРИЕВИЧ
ПРАВО УБЕЖИЩА В ГОСУДАРСТВАХ - УЧАСТНИКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 4 ДПР 2014
Москва-2014
005547 о (
005547672
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.
Научный руководитель: Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор Прудников Анатолий Семенович
Официальные оппоненты: Герасименко Юрий Васильевич,
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, ФГКОУ ВПО «Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации», кафедра конституционного и международного права, начальник;
Воронина Наталья Александровна,
кандидат юридических наук, ФГБУН «Институт государства и права Российской академии наук (ИГП РАН)», сектор прав человека, старший научный сотрудник.
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Академия управления
Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Защита диссертации состоится « 03 » июня 2014 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета ДК 203.019.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук, созданного на базе Московского университета МВД России (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 12).
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке ФГКОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации», а также на официальных сайтах Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации (http://vak.ed.gov.ru) и ФГКОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации» (http://www.mosu-mvd.com).
Автореферат разослан «01 » апреля 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент " А.Г. Мамонтов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время развитие общества и государства в различных регионах мира сопровождается кризисными явлениями (политическая нестабильность, вооруженные конфликты), которые обусловливают значительное увеличение числа беженцев и лиц, ищущих убежища1. В подобных обстоятельствах особое значение приобретает проблема обеспечения реализации и защиты прав и свобод лиц, которые были вынуждены покинуть территорию государства своей гражданской принадлежности или прежнего места жительства и искать убежища в других странах. Отсутствие международного акта, устанавливающего обязательство государств по предоставлению убежища, актуализирует потребность исследования внутригосударственных механизмов регулирования отнощений в указанной области.
Совершенствование правового регулирования отношений в сфере предоставления убежища приобретает актуальное значение не только для мирового сообщества, но и для государств - участников2 Содружества Независимых Государств (СНГ), о чем свидетельствует обращенность органов отраслевого сотрудничества СНГ к проблеме унификации практики предоставления убежища и статуса беженца его государств - участников3. СНГ
1 По данным УВКБ ООН, в 2012 году в мире насчитывалось 10,5 млн беженцев и 928 тыс. лиц, ищущих убежище. По состоянию на 01.07.2013 года - 11,1 млн беженцев и 987,5 тыс. лиц, ищущих убежища (Сайт УВКБ ООН. URL: http://www.unhcr.org/pages/4a02afce6.html (дата обращения: 27.01.2014)); По информации руководителя ФМС России, в марте 2014 года ежедневно в территориальные органы ФМС России с ходатайствами о признании беженцами или с заявлениями о предоставлении временного убежища обращалось более 100 выходцев из Украины (Сайт Российской Газеты. URL: http://www.rg.ru/2014/03/17/romodanovskij.html (дата обращения: 19.03.2014)).
2 К государствам - участникам СНГ в рамках настоящего исследования относятся государства - учредители СНГ и государства - члены СНГ в определениях, закрепленных в ст. 7 Устава Содружества Независимых Государств.
3 Впервые вопрос о подходах государств - участников СНГ в сфере предоставления убежища и статуса беженца был рассмотрен на четырнадцатом заседании Совета руководителей миграционных органов государств - участников СНГ 15 ноября 2013 года (Интернет-портал СНГ. URL:http://e-cis.info/page.php?id=23866 (дата обращения: 19.01.2014)).
рассматривается сегодня как «великая площадка для диалога»1 бывших советских республик, выразивших стремление к сотрудничеству в вопросах сближения законодательств в сфере миграции2. Взаимопроникновение правовых систем различных государств как следствие процессов глобализации и интеграции предполагает выработку согласованных механизмов правового регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением убежища, и унификацию внутригосударственного законодательства.
Исследование конституционной практики предоставления убежища в ее сравнительно-правовом контексте, получение на этой основе репрезентативных выводов относительно существующих в государствах - участниках СНГ моделей регулирования отношений в заявленной сфере и использование их в практике государственного строительства современной России согласуются с заявленным Президентом Российской Федерации внешнеполитическим курсом на тесную интеграцию на постсоветском пространстве3. Кроме того, осуществление конституционного анализа теории и практики предоставления убежища в государствах - участниках СНГ в целях выявления передового международного опыта и разработки предложений и рекомендаций по совершенствованию внутригосударственного законодательства коррелирует и с закрепленной в Концепции государственной миграционной политики
1 Лукашенко призывает сохранить СНГ. URL: http://news.tut.by/politics/372092.html (дата обращения: 15.01.2014).
2 Декларация о согласованной миграционной политике государств - участников СНГ [Электронный ресурс] : Решение совета глав государств СНГ о предложениях по согласованной миграционной политике государств - участников Содружества Независимых Государств // Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств. URL: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#dekl (дата обращения: 23.01.2014).
3 Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 2012. 23 янв.; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (г. Москва, 12 дек. 2013 г.) / Официальный сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/transcripts/19825 (дата обращения: 27.01.2014).
Российской Федерации на период до 2025 года1 задачей по совершенствованию системы предоставления убежища.
Исследование особенностей функционирования и развития права убежища в государствах - участниках СНГ приобретает актуальное научно-практическое и теоретическое значение ввиду осуществляемых в настоящее время мероприятий по совершенствованию законодательства в сфере предоставления убежища2.
Обращение к заявленной теме диссертационного исследования востребовано самой логикой развития науки конституционного права, так как отдельные аспекты теории и практики конституционно-правового регулирования права убежища характеризуются дискуссионностью и не содержат должных практических рекомендаций, применимых в современных условиях развития государства и общества. Проведение сравнительно-правового исследования, направленного на выявление современного состояния института права убежища, установление форм и видов убежища, конкретизацию правовых оснований дифференциации лиц, которым убежище предоставляется, будет способствовать определению перспективных направлений совершенствования как внутригосударственного
законодательства, так и правоприменительной практики.
Отмеченные выше обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы диссертации и обусловливают необходимость проведения комплексного теоретического исследования особенностей отражения права убежища в конституционной практике государств - участников СНГ.
1 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года // Сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/news/15635 (дата обращения: 26.01.2014).
2 Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2014 год [Электронный ресурс] : Указ Президента Республики Беларусь от 27.12.2013 № 572 // Сайт Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. URL: http://www.center.gov.by/lawplans.html (дата обращения: 22.01.2014); План мероприятий по реализации в 2012-2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (п. 5) [Электронный ресурс] // Официальный сайт ФМС России. URL: http://www.fms.gov.ru/upload/iblock/a89/pmrk_2012-2015.pdf (дата обращения: 25.01.2014).
Степень научной разработанности темы исследования. В научной литературе на общетеоретическом и отраслевом уровнях особенностям функционирования правовых институтов посвящены работы таких ученых, как А.Х. Абашидзе, С.А. Авакьян, Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, JT.B. Андриченко, М.В. Баглай, H.A. Богданова, Г.А. Василевич, Н.В. Витрук, H.A. Власенко, К.К. Гасанов, И.Н. Глебов, И.В. Гончаров, М.Д. Давитадзе, Д.М. Демичев, A.B. Ендольцева, В.В. Еремян, Е.Ю. Киреева, A.A. Клишас, Л.М. Колодкин, Ю.М. Колосов, O.E. Кутафин, В.В. Лазарев, С.Я. Лебедев, С.П. Ломтев, И.И. Лукашук, В.О. Лучин, В.Д. Мазаев, В.П. Малахов, И.М. Мацкевич, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, А.Ф. Ноздрачев, A.C. Пиголкин,
A.Е. Постников, A.C. Прудников, Б.В. Росинский, В.Е. Сафонов, Л.Г. Свечникова, И.Н. Синякин, A.A. Тедеев, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев,
B.Н. Фадеев, А.Г. Хабибулин, Т.Я. Хабриева, E.H. Хазов, О.В. Химичева, А.Г. Чепурной, В.И. Червонюк, М.Ф. Чудаков, С.М. Шахрай, H.A. Щевелева, Б.С. Эбзеев, Н.Д. Эриашвили и др.
Отдельные организационно-правовые аспекты регулирования миграционных отношений нашли отражение в опубликованных работах таких исследователей, как А.Н. Антипов, Т.Н. Балашова, Л.А. Васильева, Г.С. Витковская, В.А. Волох, H.A. Воронина, Л.Н. Галенская, Ю.В. Герасименко, Н.М. Голубов, В.А. Гринчак, О.В. Губина, Г.-С. Гудвин-Гилл, А.Н. Жеребцов, Ж.Ф. Зайончковская, H.H. Зинченко, А.П. Зливко, H.A. Зорин, А.М. Ибрагимов, Д.В. Иванов, P.P. Искендеров, Дж. МакАдам, Т.Р. Мехтиев, В.И. Мукомель, Л.В. Павлова, В.В. Радул, Л.Л. Рыбаковский,
C.B. Рязанцев, И.В. Салеев, A.B. Селиванов, H.A. Ушаков, Е.А. Шибаева, А.Ю. Ястребова, Д.С. Хэтэуэй и др.
Вместе с тем дискуссионный характер проблем, лежащих в основе диссертации, а также отсутствие комплексного исследования особенностей функционирования права убежища применительно к современным
конституционным реалиям обусловливает необходимость выявления конституционно-правовой специфики права убежища, отраженной в практике государственного строительства государств - участников СНГ.
Цель н задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в научной оценке теории и практики правового регулирования в государствах - участниках СНГ отношений, возникающих в связи с предоставлением убежища, а также выработке предложений по совершенствованию внутригосударственного законодательства в сфере предоставления убежища.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- охарактеризовать доктринальные подходы определения понятия и содержания права убежища;
- определить критерии и юридические признаки, свидетельствующие о конституционно-правовой институционализации права убежища;
- раскрыть содержание правовой категории «убежище» посредством установления элементов ее теоретической конструкции;
- охарактеризовать международно-правовые стандарты в сфере предоставления убежища;
- выявить особенности конституционно-правового регулирования отношений в сфере предоставления различных видов убежища в государствах -участниках СНГ;
- разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере убежища.
Объект исследования представляет собой правовые отношения, возникающие в связи с реализацией норм внутригосударственного и международного права в сфере предоставления убежища.
Предмет исследования составили природа, принципы, институциональная форма права убежища и особенности ее отражения в конституционной практике государств - участников СНГ.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы. Раскрытие проблемы осуществлялось на основе применения диалектического, историко-правового, формально-логического и сравнительно-правового методов научного познания.
Применение сравнительно-правового метода, обусловленное объектом настоящего исследования, способствовало выявлению общих тенденций и внутригосударственных особенностей правового регулирования института права убежища, определению перспектив его дальнейшего развития.
Построение диссертационного исследования на основе диалектического метода позволило рассмотреть институт права убежища в контексте конституционного устройства государств - участников СНГ, современных общественно-политических процессов и международных стандартов защиты прав и свобод человека в исторической динамике их становления и развития.
Историко-правовой метод применялся для исследования эволюции института права убежища и установления особенностей его становления и развития на различных этапах государственного строительства.
Формально-логический метод использовался в ходе анализа нормативных правовых актов и судебных решений в сфере предоставления убежища в государствах - участниках СНГ.
Нормативную базу исследования составили акты внутригосударственного законодательства государств - участников СНГ, в том числе утратившие силу, и источники международного права, регулирующие общественные отношения в сфере предоставления убежища и защиты прав его бенефициариев.
Теоретическую основу исследования составляют фундаментальные труды ученых-правоведов в области общей теории, конституционного права
России и конституционного (государственного) права государств - участников СНГ, а также работы по сравнительному правоведению и международному праву.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили решения судов конституционной и общей юрисдикции, органов государственной власти государств - участников СНГ, ведающих вопросами предоставления убежища, а также официальные статистические данные, обнародованные органами государственной власти и международными организациями.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что цели и задачи, поставленные в работе, по своему содержанию, предмету и методам исследования применительно к поставленной проблеме не рассматривались ранее в науке конституционного права. Диссертантом охарактеризована природа права убежища как института конституционного права, проанализирована, обобщена и систематизирована конституционная практика предоставления убежища в государствах - участниках СНГ и получены следующие конкретные результаты, соответствующие критерию новизны:
- обоснована идея институциональной принадлежности права убежища системе конституционного права;
- представлено доктринальное осмысление содержания специальных юридических признаков, раскрывающих природу и системные свойства права убежища как института конституционного права;
- приведены в систему конституционно-правовые принципы института права убежища и раскрыто их содержание на основе анализа законодательства государств - участников СНГ;
- осуществлена дифференциация убежища в зависимости от места и оснований его предоставления;
- выявлены общие и отличительные черты существующих систем предоставления убежища в государствах - участниках СНГ и предложена их классификация;
- обоснована необходимость имплементации во внутригосударственное законодательство государств - участников СНГ положений международно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере предоставления убежища;
- уточнены отдельные понятия: общие - «убежище», «право убежища», «лицо, ищущее убежища»; особенные - «дополнительная защита», «политическое убежище», «статус беженца»; "
- разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию внутригосударственного законодательства государств - участников СНГ в сфере предоставления убежища.
Научная новизна диссертационного исследования также содержится в положениях, выносимых на защиту:
1. В юридической доктрине право убежища рассматривается в триединстве его смысловых значений: право государства, право человека, правовой институт. При этом отсутствует унифицированный подход определения отраслевой принадлежности его институциональной формы. В этой связи автор обосновывает, что соответствие права убежища предметно-методологическим критериям конституционно-правовой институционализации наряду с обладанием специальными юридическими признаками идентифицирует исследуемое правовое явление в качестве самостоятельного института конституционного права, представляющего собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением лицу убежища, и устанавливающих основания, принципы и порядок предоставления убежища, закрепляющих правовое положение лиц, ищущих убежище и пользующихся им, а также определяющих систему и полномочия органов государственной власти, ведающих вопросами предоставления убежища.
2. Авторский подход к систематизации специальных конституционно-правовых принципов института права убежища, к числу которых следует относить: а) всеобщность убежища; б) персонифицированность и добровольность предоставления убежища; в) недопустимость дискриминации лица по каким-либо признакам при решении вопроса о предоставлении убежища; г) отказ от привлечения лица, ищущего убежище, к ответственности за незаконный въезд или пребывание; д) темпоральность убежища; е) запрет высылки или принудительного возвращения лица в ту страну, из которой оно прибыло; ж) единство семьи; з) конфиденциальность информации о лицах, ищущих убежища, и лицах, которым убежище предоставлено; и) учет государственных интересов при решении вопросов о предоставлении убежища.
3. Вывод о том, что содержание правовой категории «убежище» исчерпывается совокупностью следующих элементов: 1) доступ на территорию, предполагающий разрешение на въезд, отказ от привлечения к ответственности за незаконный въезд или пребывание, а также доступ к процедуре предоставления убежища; 2) отказ от возвращения лица в государство, где ему могут грозить преследования или оно может столкнуться с угрозой применения смертной казни либо пыток или причинением существенного вреда жизни, здоровью, правам и свободам; 3) приобретение лицом специального правового статуса; 4) принятие одного из решений, влекущих изменение или прекращение специального правового статуса лица (добровольная репатриация, натурализация или переселение).
4. Правовое регулирование общественных отношений, возникающих в связи с предоставлением убежища в Российской Федерации, характеризуется применением различных по наименованию и правовому содержанию терминов, что обусловливает наличие коллизионных правовых норм. Для обеспечения единства правовой системы и устранения коллизионности законодательства обосновывается необходимость нормативного закрепления унифицированной дефиниции «убежище», как предоставляемой Российской Федерацией защиты иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории
Российской Федерации, которые не могут или не желают пользоваться защитой государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства по причине наличия опасений стать жертвой насилия или преследований в иных формах по признаку расы, гражданства, национальности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений либо возможности столкнуться с пытками или угрозой жизни, здоровью и свободе в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера либо угрозой применения смертной казни.
5. Отсутствие контрольного механизма защиты прав беженцев и лиц, ищущих убежища, закрепленных в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, создает условия для нарушения международно признанных прав и свобод беженцев. В связи с этим обосновывается необходимость учреждения конвенционного органа ООН и соответствующей контрольной процедуры посредством разработки и принятия дополнительного протокола к указанной конвенции.
6. Временное убежище в России характеризуется противоречивостью юридических и фактических оснований его предоставления. В этой связи предлагается внести изменения в абз. 2 п. 2 ст. 12 Федерального закона от 12 февраля 1993 года «О беженцах», исключив гуманные побуждения, влекущие отказ от высылки (депортации) лица за пределы территории Российской Федерации, заменив их в качестве основания предоставления временного убежища на наличие информации, свидетельствующей о том, что в результате возвращения на территорию государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства лицо может столкнуться с угрозой применения смертной казни, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо угрозой жизни, здоровью и свободе в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера.
7. Совершенствование действующего законодательства в сфере предоставления убежища должно осуществляться по следующим основным направлениям:
- приведение законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации (ст. 63) посредством исключения абз. 6 п. 5 Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21.07.1997 г. № 746, исключающего из числа субъектов права политического убежища иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в безвизовом режиме;
- приведение законодательства в соответствие с международными обязательствами Российской Федерации, вытекающими из положений Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, посредством исключения абз. 1 п. 2 ст. 12 Федерального закона от 12 февраля 1993 года «О беженцах», устанавливающего возможность предоставления лицу, которое соответствует установленным критериям признания беженцем, временного убежища на основании его заявления о разрешении на временное пребывание;
- дифференциация оснований предоставления различных видов убежища посредством внесения изменения в Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21.07.1997 г. № 746, предусматривающего исключение из числа субъектов права политического убежища лиц, которым может быть предоставлен статус беженца;
- систематизация действующего белорусского законодательства в сфере убежища посредством инкорпорации положений Указа № 204 «Об утверждении Положения о предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в Республике Беларусь, его утрате и лишении и иных вопросах пребывания в республике иностранных граждан и лиц без гражданства» в Закон Республики Беларусь от 23.08.2008 г. «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца,
дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь».
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в расширении и углублении научных представлений о современных концепциях права убежища в политико-правовой доктрине государств - участников СНГ, влиянии универсальных и региональных международных стандартов на содержание конституционно-правового института права убежища, тенденциях развития конституционного законодательства в сфере предоставления убежища, инновационных подходах построения национальной системы убежища современного государства.
Научно обоснованные выводы, содержащиеся в диссертации, в дальнейшем могут быть использованы при разработке теоретических проблем института права убежища в конституционном праве, в учебном процессе при преподавании конституционного права, конституционного права зарубежных стран. Отдельные результаты диссертационного исследования позволят дополнить учебно-методический комплекс такой дисциплины, как международное публичное право. Рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере предоставления убежища, основанные на сравнительно-правовом анализе национальных подходов государств -участников СНГ в исследуемой области, могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти государств -участников СНГ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД Российской Федерации, а также во время выступлений на международных научных конференциях в Академии МВД Республики Беларусь «Проблемы борьбы с преступностью и подготовки кадров для правоохранительных органов» (Минск, 5 апреля 2012 г.), в Национальном университете «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого» «Ценности современного конституционализма (V Тодыкиевские чтения)»
(Харьков, 28-29 сентября 2012 г.), в Академии МВД Республики Беларусь «Проблемы борьбы с преступностью и подготовки кадров для правоохранительных органов» (Минск, 4 апреля 2013 г.), в Московском университете МВД России «20 лет Конституции Российской Федерации: становление, проблемы и тенденции развития» (Москва, 24 октября 2013 г.), в Белорусском государственном экономическом университете «Тенденции развития юридической науки в Беларуси» (Минск, 19-20 ноября 2013 г.).
Положения и выводы диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность Департамента по сотрудничеству в сфере безопасности и противодействия новым вызовам и угрозам Исполнительного комитета Содружества Независимых Государств, в законотворческую деятельность Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, в научно-исследовательскую деятельность Академии МВД Республики Беларусь, в учебный процесс Московского университета МВД России и Международного учебного центра подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров в сфере миграции и противодействия торговле людьми Академии МВД Республики Беларусь.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень научной разработанности проблемы, определяются цель и задачи, предмет и объект исследования, его методологическая основа, теоретическая и практическая значимость работы, излагаются положения, выносимые на защиту, а также содержатся сведения о структуре работы.
Глава 1 - «Доктринальные основы института права убежища в государствах - участниках Содружества Независимых Государств»-посвящена анализу теоретических подходов определения природы, понятия и
содержания права убежища, конституционной характеристике исторически обусловленных форм убежища и их разновидностей в практике государственного строительства государств - участников СНГ, а также исследованию международно-правовых стандартов в сфере предоставления убежища.
В первом параграфе - «Право убежища как объект познания юридической науки» - представлен анализ доктринальных подходов определения понятия и содержания права убежища.
В работе отмечается, что с точки зрения юридической доктрины право убежища рассматривается в триединстве его смысловых значений: как право государства, как право человека и как правовой институт.
Как право государства исследуемое явление представляет собой возможность государства разрешать въезд на его территорию и проживание преследуемым лицам. При этом праву убежища, носителем которого выступает государство, не корреспондирует обязанность предоставить лицу убежище. В данном случае юридическая связь лица, ищущего убежище, с государством проявляется в наличии у государства обязанности рассмотреть обращение такого лица о предоставлении убежища и принять соответствующее решение с последующим уведомлением заявителя. С этой точки зрения делается вывод, что проявление государственного суверенитета в виде разрешения на въезд, установления процедур предоставления убежища и допуска к ним является необходимой гарантией реализации индивидом права убежища.
Право убежища в личностном аспекте есть объективированная возможность лица искать убежище и пользоваться этим убежищем в других странах по причине преследования или наличия иной угрозы жизни, здоровью, правам и свободам.
В работе обосновывается вывод об ошибочности распространенного в юридической литературе суждения о сугубо политическом характере права убежища. Содержащийся в актах международного и внутригосударственного законодательства запрет использования права убежища лицами,
преследуемыми за совершение неполитического преступления, не исключает из числа субъектов данного права лиц, преследуемых по иным неполитическим мотивам. При этом данный императив отражает получивший признание в международной практике подход не предоставления защиты и покровительства лицам, совершившим общеуголовные преступления.
В рамках решения задачи обоснования идеи о принадлежности права убежища системе конституционного права диссертантом раскрывается содержание таких институционализирующих критериев, как предмет и метод правового регулирования.
В работе обосновывается, что предмет правового регулирования института права убежища составляют однородные общественные отношения, рассматриваемые в доктрине конституционного права в качестве предмета данной отрасли права. При этом предмет института права убежища составляют две группы общественных отношений: а) отношения, возникающие в связи с рассмотрением вопроса о предоставлении убежища; б) отношения, возникающие в сфере правового положения лиц, которым убежище предоставлено.
Поскольку отрасль права и правовой институт соотносятся как целое и часть, в силу чего последний наследует от отрасли ее конститутивные признаки — предмет и метод, в работе рассматриваются методы конституционного права и отмечается, что для данной отрасли права характерны такие методы правового регулирования, как метод властных предписаний, метод правового запрета и метод диспозитивного регулирования (метод дозволения).
Отмечается, что системные свойства исследуемого правового института раскрываются в следующих юридических признаках: особая система источников и принципов правового регулирования; юридическое своеобразие правовых норм; специфический состав субъектов конституционно-правовых правоотношений убежища; особый понятийно-категориальный аппарат.
О конституционно-правовой природе института права убежища свидетельствует наличие особой системы источников, к числу которых следует относить конституцию, акты международного и внутригосударственного права, а также судебные решения. Диссертантом подчеркивается, что безусловным критерием отнесения таких актов к числу источников исследуемого нормативного образования является направленность содержащихся в них правовых предписаний на регулирование отношений, составляющих предмет данного института.
На основе анализа юридической литературы, конституционного законодательства и правоприменительной практики государств - участников СНГ в сфере предоставления убежища диссертантом приведены в систему специальные принципы конституционно-правового института права убежища и раскрыто их содержание. К числу таких принципов следует относить: а) всеобщность убежища; б) персонифицированность и добровольность предоставления убежища; в) недопустимость дискриминации лица по каким-либо признакам при решении вопроса о предоставлении убежища; г) отказ от привлечения лица, ищущего убежище, к ответственности за незаконный въезд или пребывание; д) темпоральность убежища; е) запрет высылки или принудительного возвращения лица в ту страну, из которой оно прибыло; ж) единство семьи; з) конфиденциальность информации о лицах, ищущих убежища, и лицах, которым убежище предоставлено; и) учет государственных интересов при решении вопросов о предоставлении убежища.
В параграфе обосновывается вывод о том, что право убежища, как самостоятельный конституционно-правовой институт, идентифицируют правовые нормы, закрепляющие: а) основания и принципы предоставления убежища; б) формы и виды убежища; в) правовое положение лиц, ищущих убежище, а также лиц, которым убежище предоставлено; г) систему и полномочия государственных органов, ведающих вопросами предоставления убежища; д) порядок рассмотрения индивидуальных заявлений о предоставлении убежища.
Специальным юридическим признаком институционализации права убежища является субъектный состав правоотношений, возникающих в ходе реализации норм данного института. Субъектами правоотношений убежища являются государство и его уполномоченные органы, ведающие вопросами предоставления убежища, а также иностранные граждане и лица без гражданства. Последние, в свою очередь, дифференцируются на тех, кто ищет убежище и кому убежище предоставлено.
В заключении параграфа содержится авторская дефиниция права убежища как института конституционного права. По мнению диссертанта, право убежища представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с предоставлением лицу убежища, и устанавливающих основания, принципы и порядок предоставления убежища; закрепляющих правовое положение лиц, ищущих убежище и пользующихся им, а также определяющих систему и полномочия государственных органов, ведающих вопросами предоставления убежища.
Реализация государством и индивидом своего статутного права убежища направлена в первом случае на предоставление убежища, а во втором - на его получение и использование. С этой точки зрения одним из объектов правового регулирования конституционно-правовых норм исследуемого института следует считать «убежище».
В этой связи в рамках второго параграфа - «Убежище как правовая категория» - рассматриваются особенности «убежища» как правовой категории общего порядка.
Содержание правовой категории «убежище» раскрывается в работе посредством установления элементов ее теоретической конструкции. С этой целью на основе ретроспективного анализа становления и развития права убежища выявлены исторически обусловленные формы убежища и сделан вывод о том, что в конституционной практике государств - участников СНГ преобладает территориальная форма убежища. При этом диссертантом
раскрыты общие и отличительные черты систем убежища в государствах -участниках СНГ и предложена их авторская классификация, основанная на различии количества имеющихся форм защиты (полиазильная, дуазильная и моноаз ильная).
На основании анализа особенностей становления и развития права убежища в исторической ретроспективе и современной конституционной практике государств - участников СНГ в части организации системы убежища в работе определены сущностные признаки убежища.
Первым признаком является защитный характер убежища, поскольку его предоставление имело и, как показывает практика, имеет место тогда, когда лицо пребывает в поисках защиты, будучи преследуемым по каким-либо мотивам. Поиск защиты и предоставление убежища имеют место в случае наличия какой-либо опасности. Как правило, эта опасность представляет собой угрозу жизни и здоровью лица, которая проявляется посредством преследования в различных формах. Таким образом, признаком убежища следует считать возможность его предоставления только в случае преследования лица. Предоставление убежища обусловливает необходимость пересечения государственной границы для последующего обращения с ходатайством к другому государству. Следовательно, третьим признаком убежища является его кросс-граничный характер. Следующим признаком является предоставление убежища только тем лицам, которые находятся под юрисдикцией государства, у которого они ищут защиту, т.е. физически находятся на территории другого государства. Признаком убежища также является его персонифицированный характер, поскольку решение о предоставлении убежища носит конкретно-индивидуальный характер, учитывающий объективные и субъективные факторы, сопровождающие обращение лица за защитой.
В работе обосновывается вывод о том, что теоретическая конструкция правовой категории «убежище» является сложной по составу. При этом содержание данной правовой категории исчерпывается совокупностью
следующих элементов: 1) доступ на территорию, предполагающий разрешение на въезд, отказ от привлечения к ответственности за незаконный въезд или пребывание, а также доступ к процедуре предоставления убежища; 2) отказ от возвращения лица в государство, где ему могут грозить преследования или оно может столкнуться с угрозой применения смертной казни либо пыток или причинением существенного вреда жизни, здоровью, правам и свободам; 3) приобретение лицом специального правового статуса; 4) принятие одного из решений, влекущих изменение или прекращение специального правового статуса лица (добровольная репатриация, натурализация или переселение).
Отмечается, что конституционная практика государств - участников СНГ характеризуется отсутствием унифицированного подхода в части нормативного закрепления определения понятия «убежище», что влияет на точное понимание специфики данного правового института и обусловливает формирование противоречивого законодательства и, как следствие, неоднозначной правоприменительной практики. В целях обеспечения единства правовой системы и устранения коллизионности законодательства диссертантом обосновывается необходимость нормативного закрепления унифицированной дефиниции «убежище».
Третий параграф - «Международные стандарты предоставления убежища» - посвящен конституционному анализу международно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере предоставления убежища.
Поскольку в настоящее время в международном праве не принят универсальный договор об убежище, который обладал бы общеобязательной силой и включал бы в себя основные принципы предоставления убежища на территории каждого государства, диссертантом обосновывается вывод о том, что на государства не возлагается обязанность по его предоставлению преследуемым лицам, что, в свою очередь, позволяет утверждать о наличии абсолютного права государства по определению оснований и порядка предоставления убежища. В силу того, что с позиции международного права лицо обладает правом искать убежище и пользоваться им «в других странах»,
подчеркивается, что пользоваться убежищем можно, только находясь на территории государства, его предоставляющего.
Отмечается, что в настоящее время отсутствует международный механизм контроля исполнения государствами - участниками Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года своих международных обязательств в части обеспечения реализации и защиты прав беженцев и лиц, ищущих убежище, что влияет на фактическое положение лиц указанной категории при нахождении в государствах, предоставивших убежище. В этой связи обосновывается необходимость учреждения конвенционного органа ООН и соответствующей контрольной процедуры посредством разработки и принятия дополнительного протокола к указанной конвенции.
В работе подвергается критике позиция Экономического Суда СНГ по вопросу толкования определения понятия «беженец», содержащегося в ст. 1 Соглашения СНГ от 24 сентября 1993 года «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам» (далее - Соглашение), На основе анализа содержания указанной статьи обосновывается вывод о необходимости выделения двух групп лиц, которые могут быть признаны беженцами по основаниям, предусмотренным в Соглашении. К первой группе относятся лица, которые были вынуждены покинуть место своего постоянного жительства вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования в иных формах. Ко второй группе - лица, покинувшие место жительства по причине реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами. При этом подчеркивается, что возможность предоставления статуса беженца лицам первой группы зависит только от имевшего место факта преследования данного лица или членов его семьи. Следовательно, в данном случае не требуется установление взаимосвязи между фактом совершенного насилия или преследования в иных формах и вооруженным и межнациональным
конфликтом. При анализе второй группы лиц отмечается, что предложенный в Соглашении СНГ от 24 сентября 1993 года подход в целом повторяет концепцию предоставления статуса беженца согласно Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, дополняя ее положениями о признании лица беженцев, если преследования имеют место в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами.
В параграфе отмечается значительная роль универсальных и региональных международных договоров по правам человека в регулировании отношений, возникающих в связи с предоставлением убежища, заключающаяся в закреплении фундаментальных принципов правового статуса беженцев и лиц, ищущих убежище (принцип недискриминации; принцип единства семьи; запрет высылки беженцев и лиц, ищущих убежище, в ту страну, где их жизни и свободе может угрожать опасность; запрет применения пыток). С позиции императивности конституционных положений о приоритете норм международного права обосновывается необходимость закрепления во внутригосударственном законодательстве указанных принципов.
Параграф завершается рассмотрением актов «мягкого права» по вопросам убежища и беженцев. К числу таких актов следует относить резолюции и декларации международных организаций и конференций по проблемам убежища и беженцев, а также рекомендации, заключения Исполнительного комитета Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев. Подчеркивается, что правовая природа источников данной группы характеризуется двойственностью, поскольку, с одной стороны, они носят декларативный рекомендательный характер для государств, а с другой -обязательны для исполнения организацией, в рамках которой принят данный акт, и ее органами.
Глава 2 - «Убежище в конституционной практике государств -участников Содружества Независимых Государств» — посвящена анализу особенностей конституционно-правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с предоставлением в государствах -
участниках СНГ различных видов убежища, таких как «политическое убежище», «статус беженца» и «дополнительная защита».
В первом параграфе - «Политическое убежище в государствах -участниках Содружества Независимых Государств» - рассматриваются особенности политического убежища в практике государственного строительства государств - участников СНГ.
Политическое убежище является единственной разновидностью убежища, получивщей конституционную форму выражения. В конституциях государств - участников СНГ закрепляется, что такое убежище предоставляется президентом страны лицу, которое преследуется за политическую деятельность или убеждения. При этом в рассматриваемых государствах убежище, предоставляемое главой государства лицам, преследуемым по политическим мотивам, имеет два конституционных наименования: «политическое убежище» и «убежище». В работе содержится обоснование вывода о том, что данные виды убежища необходимо рассматривать как однопорядковые категории в силу тождества следующих унифицирующих признаков: общность формы правового выражения; особая правовая охрана нормативных предписаний, устанавливающих основания предоставления указанных форм защиты; исключительный характер, проявляющийся в принятии решения о предоставлении такого убежища главой государства; политический характер мотивов преследования лица.
В диссертации представлен анализ конституционной практики предоставления политического убежища в Российской Федерации. Отмечается, что предоставление политического убежища в России основывается на сочетании принципа государственного суверенитета и принципа приоритета норм международного права.
В работе указывается на неполное соответствие Конституции Российской Федерации отдельных положений действующего законодательства в части установления оснований исключения лиц из числа субъектов права политического убежища. В этой связи обосновывается необходимость внесения
изменений в Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21.07.1997 г. № 746, и исключения абз. б п. 5 данного Положения, в соответствии с которым из числа субъектов права политического убежища исключаются иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Российскую Федерацию в безвизовом режиме.
Кроме того, выявлено наличие коллизионных правовых норм, устанавливающих основания предоставления убежища лицу, преследуемому за политическую деятельность или убеждения. В этой связи в целях дифференциации бенефициариев политического убежища от лиц, признаваемых беженцами по признаку преследования за политические убеждения, обосновывается необходимость внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации в части установления запрета на предоставление политического убежища лицам, которым может быть предоставлен статус беженца. В работе содержатся аналогичные предложения, направленные на совершенствование законодательства Республики Беларусь в сфере предоставления убежища.
Во втором параграфе — «Статус беженца» как объект конституционно-правового регулирования в государствах - участниках Содружества Независимых Государств» - осуществлен конституционный анализ особенностей отражения в практике государственного строительства государств - участников СНГ такого вида убежища, как «статус беженца».
В параграфе отмечается, что в настоящее время «статус беженца» в государствах - участниках СНГ рассматривается как совокупность статутных прав, свобод и обязанностей лиц, признаваемых беженцами. В то же время с точки зрения организации системы убежища «статус беженца» выступает в качестве одной из разновидностей убежища, предоставляемой государством в лице уполномоченных органов исполнительной власти лицам, ищущим убежище от преследований по признакам расы, вероисповедания, гражданства,
принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.
Поскольку большинство государств - участников СНГ присоединились к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года и конвенционное определение понятия «беженец» практически идентичным образом нашло отражение в национальных правовых актах, в работе анализируется российское законодательство в сфере защиты прав беженцев на предмет его соответствия нормам действующего международного права.
Диссертантом выявлено противоречие норм российского законодательства положениям Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года в части закрепления положений об исключении лиц из сферы действия законодательства о беженцах и прекращении статуса беженца. В этой связи обосновывается необходимость внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» (далее - ФЗ «О беженцах»), направленных на исключение положений о лишении лица статуса беженца. Совершение лицом на территории Российской Федерации преступления либо административного правонарушения определенной категории следует рассматривать как угрозу национальной или общественной безопасности, наличие которой обусловливает возможность применения в отношении такого лица высылки (депортации) за пределы территории государства. При этом аргументируется вывод о том, что применение высылки в подобных обстоятельствах влечет к прекращению правоотношений убежища между государством и лицом, но не свидетельствует о том, что такое лицо прекращает считаться беженцем согласно Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года.
Кроме того, в работе обосновывается необходимость закрепления оснований аннулирования статуса беженца в случае сообщения лицом заведомо ложных сведений либо предъявления фальшивых документов, послуживших основанием для признания беженцем.
На основе анализа международных и внутригосударственных актов
государств - участников СНГ в рамках исследуемой проблематики в работе представлено обоснование необходимости корректировки оснований утраты статуса беженца, а также унификации внутригосударственного и международного законодательства в части закрепления базовых принципов защиты беженцев и лиц, ищущих убежища.
В частности, в работе аргументируется необходимость уточнения нормативного содержания принципа невозвращения посредством внесения дополнений в ст. 10 ФЗ «О беженцах» в части расширения сферы его применения в отношении лиц, которые в результате высылки (возвращения) могут столкнуться с угрозой применения пыток. Кроме того, предлагается дополнить указанную статью положениями о возможности высылки лица, создающего угрозу национальной или общественной безопасности.
Диссертантом обосновывается целесообразность закрепления на законодательном уровне принципа недискриминации беженцев и лиц, ищущих убежище, обусловленная императивностью предписаний ст. 19 Конституции Российской Федерации и необходимостью выполнения международных обязательств по имплементации положений Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев.
Средством обеспечения неприкосновенности и тайны личной жизни беженцев и лиц, ищущих убежище, является принцип конфиденциальности информации о таких лицах. В этой связи в параграфе содержится обоснование необходимости нормативного закрепления указанного принципа в законодательстве Российской Федерации.
Исследованию практики предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые не могут быть признаны беженцами, но опасаются возвращения в государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства, посвящен третий параграф - «Дополнительные формы защиты в государствах - участниках Содружества Независимых Государств».
В работе отмечается, что феномен дополнительной защиты обусловлен признанной на международном уровне необходимостью обеспечения защиты лиц, находящихся вне пределов действия Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, но нуждающихся в защите в силу наличия опасений в случае возвращения в страну происхождения столкнуться с угрозой применения смертной казни или пыток либо стать жертвами вооруженного конфликта и (или) ситуации широко распространенного насилия в странах их происхождения.
Диссертантом обосновывается вывод о том, что предоставление дополнительной защиты не должно заменять собой предоставление лицу статуса беженца, если заявитель соответствует критериям предоставления такого статуса. При этом подчеркивается, что лица, которые соответствуют критериям беженца, изложенным в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, должны быть защищены по данному документу, а не рассматриваться по схемам дополнительной защиты.
На основе анализа практики государств - участников СНГ в сфере правового регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением дополнительной защиты, предлагается авторское унифицированное определение понятия «дополнительная защита», под которой следует понимать защиту, предоставляемую государством иностранным гражданам и лицам без гражданства, которым не может быть предоставлен статус беженца и которые не могут или не желают возвратиться и пользоваться защитой государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства из-за угрозы столкнуться в результате такого возвращения с применением смертной казни, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо угрозой жизни, здоровью и свободе в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера.
Принимая во внимание практику законодательного регулирования отношений в рассматриваемой сфере в государствах - участниках СНГ,
диссертантом обосновывается вывод о том, что разновидностью дополнительной защиты, нашедшей отражение в конституционной практике Российской Федерации, является «временное убежище».
С позиции действующего законодательства в части определения оснований предоставления в России временного убежища бенефициарии рассматриваемого убежища дифференцируются диссертантом на две группы. К первой группе относятся иностранные граждане и лица без гражданства, соответствующие предъявляемым требованиям по признанию беженцем, но в силу личных причин отказывающихся от такого статуса, ограничиваясь ходатайством о разрешении на временное пребывание. При этом подчеркивается, что данная законодательная формула приводит российское законодательство к несоответствию нормам международного права. Являясь участницей Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, Российская Федерация приняла на себя обязательство предоставлять статус беженца тем лицам, которые соответствуют конвенционным критериям. В этой связи диссертантом обосновывается вывод о необходимости исключения абз. 1 п. 2 ст. 12 Федерального закона от 12 февраля 1993 года «О беженцах», устанавливающего возможность предоставления лицу, которое соответствует установленным критериям признания беженцем, временного убежища на основании его заявления о разрешении на временное пребывание.
Вторую группу составляют иностранные граждане и лица без гражданства, выдворение (депортация) которых невозможно в силу наличия гуманных побуждений, которые определяют необходимость временного пребывания данного лица на территории Российской Федерации, до устранения таких причин или изменения правового положения лица.
Анализ юридической доктрины наряду с обращением к судебной и законодательной практике по вопросу определения гуманных побуждений, указывающих на возможность предоставления временного убежища, позволил выявить противоречивость юридических и фактических оснований предоставления такого убежища. Диссертантом обосновывается вывод о том,
что фактическим основанием предоставления временного убежища в России являются не гуманные побуждения, влекущие отказ от высылки (депортации) лица за пределы территории государства (абз. 2 п. 2 ст. 12 Федерального закона от 12 февраля 1993 года «О беженцах»), а информация, свидетельствующая о том, что в результате возвращения на территорию государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства лицо может столкнуться с угрозой применения смертной казни, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо угрозой жизни, здоровью и свободе в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера. В этой связи предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» в части оптимизации оснований предоставления временного убежища.
Кроме того, в работе подвергается критике законодательный подход использования термина «временное убежище». На основе установленной содержательной идентичности таких форм защиты, как «временное убежище» и «дополнительная защита», принимая во внимание общемировую практику в рассматриваемой сфере, диссертантом обосновывается целесообразность реформирования института временного убежища и переименования его в дополнительную защиту.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы, вытекающие из содержания работы, а также определяются перспективные направления совершенствования законодательства и дальнейших научных исследований в данной области.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора:
В изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1. Сазон, К.Д. Убежище как правовая категория / К.Д. Сазон // Вестник Московского университета МВД России. -2012.-№ 3.- С. 39-41. (0,5 пл.)
2. Сазон, К.Д. Конституционные основы предоставления убежища в государствах - участниках Содружества Независимых Государств / К.Д. Сазон // Вестник Московского университета МВД России. - 2012. - № 7. -С. 39^12. (0,5 п.л.)
3. Сазон, К.Д. Убежище как объект конституционного регулирования в Российской Федерации и Республике Беларусь / К.Д. Сазон // Вестник Московского университета МВД России. - 2013. - № 6. - С. 137-139. (0,4 п.л.)
4. Сазон, К.Д. Региональные стандарты защиты беженцев и лиц, ищущих убежище, в рамках Содружества Независимых Государств / К.Д. Сазон, С.А. Егоров // Вестник Московского университета МВД России. -2013. -№ 11.-С. 38-40. (0,6/0,4 п.л.)
В иных научных изданиях:
5. Сазон, К.Д. Право убежища: понятие и содержание / К.Д. Сазон, Т.А.Прудникова // Вестник Академии МВД Республики Беларусь. - 2012. -№ 2. - С. 222-226. (0,6/0,4 п.л.)
6. Сазон, К.Д. Институт убежища: история и тенденции развития / К.Д. Сазон // Теория и практика противодействия преступности: современные тенденции : тез. докл. Междунар. науч.-практ. конф., Минск, 5 апр. 2012 г. / Акад. МВД Респ. Беларусь; под ред. В.Б. Шабанова, Т.А. Кокориновой. -Минск : Акад. МВД, 2012. - С. 202-205. (0,2 п.л.)
7. Сазон, К.Д. Конституционные принципы права убежища / К.Д. Сазон // Ценности современного конституционализма. V Тодыкиевские чтения : сб. тез. науч. докл. и сообщ. Междунар. науч. конф. молодых ученых, асп. и студ. (28-29 сент. 2012 г.) / под глав. ред. проф. А.П. Гетьмана; Нац. ун-т «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого». - Харьков: Права людини, 2012. - С. 224-226. (0,2 п.л.)
8. Сазон, К.Д. О правовой регламентации признаков, находящихся в основании преследования лица, ищущего убежища / К.Д. Сазон // Проблемы борьбы с преступностью и подготовки кадров для правоохранительных органов : тез. докл. Междунар. науч.-практ. конф., Минск, 4 апр. 2013 г. / Акад.
МВД Респ. Беларусь; под. ред. В.Б. Шабанова. - Минск : Акад. МВД, 2013. -С. 73-74. (0,2 п.л.)
9. Сазон, К.Д. О некоторых проблемах правового регулирования в сфере предоставления убежища в Республике Беларусь / К.Д. Сазон // Тенденции развития юридической науки в Беларуси (к 80-летию Белорусского государственного экономического университета и 15-летию факультета права БГЭУ) : материалы Междунар. студ. конф. (Минск, 19-20 нояб. 2013 г.). -Минск : Экоперспектива, 2013. - С. 202-203. (0,1 п.л.)
10. Сазон, К.Д. О совершенствовании российского законодательства в сфере предоставления убежища / К.Д. Сазон // 20-летие Конституции Российской Федерации. Становление, проблемы и тенденции развития : сб. ст. / Московский ун-т МВД России. - М. : ЮНИТИ-ДАНА : Закон и право, 2014. -С. 260-264. (0,4 п.л.)
Сазон Константин Дмитриевич Право убежища в государствах - участниках Содружества Независимых Государств
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать: 01.04.2014 Объём: 1 п. л. Тираж: 100 экз. Заказ № 347 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, ул. Бауманская, д. 33, стр. 1 +7(495)979-98-99, www.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Право убежища в государствах-участниках Содружества Независимых Государств»
Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации
04201455604
На правах рук^иси
Сазон Константин Дмитриевич
ПРАВО УБЕЖИЩА В ГОСУДАРСТВАХ - УЧАСТНИКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный
процесс; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель - Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Прудников Анатолий Семенович
Москва-2014
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение....................................................................................................................................................................3
Глава 1. Доктринальные основы института права убежища в
государствах - участниках Содружества Независимых Государств........................15
§ 1. Право убежища как объект познания юридической науки................................15
§ 2. Убежище как правовая категория..................................................................................................50
§ 3. Международные стандарты предоставления убежища......................................80
Глава 2. Убежище в конституционной практике государств - участников
Содружества Независимых Государств........................................................................................112
§ 1. Политическое убежище в государствах - участниках Содружества
Независимых Государств............................................................................................................................112
§ 2. «Статус беженца» как объект конституционно-правового регулирования в государствах - участниках Содружества Независимых
Государств............................................................................................................................................................140
§ 3. Дополнительные формы защиты в государствах — участниках
Содружества Независимых Государств..........................................................................................173
Заключение................................................................................................................................................................197
Список литературы..............................................................................................................................................203
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время развитие общества и государства в различных регионах мира сопровождается кризисными явлениями (политическая нестабильность, вооруженные конфликты), которые обусловливают значительное увеличение числа беженцев и лиц, ищущих убежища1. В подобных обстоятельствах особое значение приобретает проблема обеспечения реализации и защиты прав и свобод лиц, которые были вынуждены покинуть территорию государства своей гражданской принадлежности или прежнего места жительства и искать убежища в других странах. Отсутствие международного акта, устанавливающего обязательство государств по предоставлению убежища, актуализирует потребность исследования внутригосударственных механизмов регулирования отношений в указанной области.
Совершенствование правового регулирования отношений в сфере предоставления убежища приобретает актуальное значение не только для мирового сообщества, но и для государств — участников Содружества Независимых Государств (СНГ), о чем свидетельствует обращенность органов отраслевого сотрудничества СНГ к проблеме унификации практики
л
предоставления убежища и статуса беженца его государств — участников . СНГ
1 По данным УВКБ ООН, в 2012 году в мире насчитывалось 10,5 млн беженцев и 928 тыс. лиц, ищущих убежище. По состоянию на 01.07.2013 года - 11,1 млн беженцев и 987,5 тыс. лиц, ищущих убежища (Сайт УВКБ ООН. URL: http://www.unhcr.org/pages/4a02afce6.html (дата обращения: 27.01.2014)); По информации руководителя ФМС России, в марте 2014 года ежедневно в территориальные органы ФМС России с ходатайствами о признании беженцами или с заявлениями о предоставлении временного убежища обращалось более 100 выходцев из Украины (Сайт Российской Газеты. URL: http://www.rg.ru/2014/03/17/rornodanovskij.html (дата обращения: 19.03.2014)).
2 К государствам - участникам СНГ в рамках настоящего исследования относятся государства — учредители СНГ и государства - члены СНГ в определениях, закрепленных в ст. 7 Устава Содружества Независимых Государств.
3 Впервые вопрос о подходах государств - участников СНГ в сфере предоставления убежища и статуса беженца был рассмотрен на четырнадцатом заседании Совета руководителей миграционных органов государств - участников СНГ 15 ноября 2013 года (Интернет-портал СНГ. URL:http://e-cis.info/page.php?id=23866 (дата обращения: 19.01.2014)).
рассматривается сегодня как «великая площадка для диалога»1 бывших советских республик, выразивших стремление к сотрудничеству в вопросах сближения законодательств в сфере миграции . Взаимопроникновение правовых систем различных государств как следствие процессов глобализации и интеграции предполагает выработку согласованных механизмов правового регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением убежища, и унификацию внутригосударственного законодательства.
Исследование конституционной практики предоставления убежища в ее сравнительно-правовом контексте, получение на этой основе репрезентативных выводов относительно существующих в государствах - участниках СНГ моделей регулирования отношений в заявленной сфере и использование их в практике государственного строительства современной России согласуются с заявленным Президентом Российской Федерации внешнеполитическим курсом на тесную интеграцию на постсоветском пространстве3. Кроме того, осуществление конституционного анализа теории и практики предоставления убежища в государствах - участниках СНГ в целях выявления передового международного опыта и разработки предложений и рекомендаций по совершенствованию внутригосударственного законодательства коррелирует и с закрепленной . в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года4 задачей по совершенствованию системы предоставления убежища.
1 Лукашенко призывает сохранить СНГ. URL: http://news.tut.by/politics/372092.html (дата обращения: 15.01.2014).
2 Декларация о согласованной миграционной политике государств - участников СНГ [Электронный ресурс]: Решение совета глав государств СНГ о предложениях по согласованной миграционной политике государств - участников Содружества Независимых Государств // Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств. URL: http://cis.minsk.by/reestr/ru/index.html#dekl (дата обращения: 23.01.2014).
3 Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 2012. 23 янв.; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (г. Москва, 12 дек. 2013 г.) / Официальный сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/transcripts/19825 (дата обращения: 27.01.2014).
4 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года // Сайт Президента России. URL: http://kremlin.ru/news/15635 (дата обращения: 26.01.2014).
Исследование особенностей функционирования и развития права убежища в государствах — участниках СНГ приобретает актуальное научно-практическое и теоретическое значение ввиду осуществляемых в настоящее время мероприятий по совершенствованию законодательства в сфере предоставления убежища1.
Обращение к заявленной теме диссертационного исследования востребовано самой логикой развития науки конституционного права, так как отдельные аспекты теории и практики конституционно-правового регулирования права убежища характеризуются дискуссионностью и не содержат должных практических рекомендаций, применимых в современных условиях развития государства и общества. Проведение сравнительно-правового исследования, направленного на выявление современного состояния института права убежища, установление форм и видов убежища, конкретизацию правовых оснований дифференциации лиц, которым убежище предоставляется, будет способствовать определению перспективных направлений совершенствования как внутригосударственного законодательства, так и правоприменительной практики.
Отмеченные выше обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы диссертации и обусловливают необходимость проведения комплексного теоретического исследования особенностей отражения права убежища в конституционной практике государств - участников СНГ.
Степень научной разработанности темы исследования. В научной литературе на общетеоретическом и отраслевом уровнях особенностям функционирования правовых институтов посвящены работы таких ученых, как А.Х. Абашидзе, С.А. Авакьян, Ю.Е. Аврутин, С.С. Алексеев, Л.В. Андриченко, М.В. Баглай, H.A. Богданова, Г.А. Василевич, Н.В. Витрук, H.A. Власенко, К.К. Гасанов, H.H. Глебов, И.В. Гончаров, М.Д. Давитадзе, Д.М. Демичев,
1 Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2014 год [Электронный ресурс] : Указ Президента Республики Беларусь от 27.12.2013 № 572 // Сайт Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. URL: http://www.center.gov.by/lawplans.html (дата обращения: 22.01.2014); План мероприятий по реализации в 2012-2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (п. 5) [Электронный ресурс] // Официальный сайт ФМС России. URL: http://www.fms.gov.ru/upload/iblock/a89/pmrk_2012-2015.pdf (дата обращения: 25.01.2014).
A.B. Ендольцева, B.B. Еремян, Е.Ю. Киреева, A.A. Клишас, JI.M. Колодкин, Ю.М. Колосов, O.E. Кутафин, В.В. Лазарев, С .Я. Лебедев, С.П. Ломтев, И.И. Лукашук, В.О. Лучин, В.Д. Мазаев, В.П. Малахов, И.М. Мацкевич, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, А.Ф. Ноздрачев, A.C. Пиголкин, А.Е. Постников, A.C. Прудников, Б.В. Росинский, В.Е. Сафонов, Л.Г. Свечникова, И.Н. Синякин, A.A. Тедеев, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, В.Н. Фадеев, А.Г. Хабибулин, Т.Я. Хабриева, E.H. Хазов, О.В. Химичева, А.Г. Чепурной, В.И. Червонюк, М.Ф. Чудаков, С.М. Шахрай, H.A. Щевелева, Б.С. Эбзеев, Н.Д. Эриашвили и др.
Отдельные организационно-правовые аспекты регулирования миграционных отношений нашли отражение в опубликованных работах таких исследователей, как А.Н. Антипов, Т.Н. Балашова, Л.А. Васильева, Г.С. Витковская, В .А. Волох, H.A. Воронина, Л.Н. Галенская, Ю.В. Герасименко, Н.М. Голубов, В.А. Гринчак, О.В. Губина, Г.-С. Гудвин-Гилл, А.Н. Жеребцов, Ж.Ф. Зайончковская, H.H. Зинченко, А.П. Зливко, H.A. Зорин, A.M. Ибрагимов, Д.В. Иванов, P.P. Искендеров, Дж. МакАдам, Т.Р. Мехтиев, В.И. Мукомель, Л.В. Павлова, В.В. Радул, Л.Л. Рыбаковский, C.B. Рязанцев, И.В. Салеев, A.B. Селиванов, H.A. Ушаков, Е.А. Шибаева, А.Ю. Ястребова, Д.С. Хэтэуэй и др.
Вместе с тем дискуссионный характер проблем, лежащих в основе диссертации, а также отсутствие комплексного исследования особенностей функционирования права убежища применительно к современным конституционным реалиям обусловливает необходимость выявления конституционно-правовой специфики права убежища, отраженной в практике государственного строительства государств - участников СНГ.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в научной оценке теории и практики правового регулирования в государствах — участниках СНГ отношений, возникающих в связи с предоставлением убежища, а также выработке предложений по совершенствованию внутригосударственного законодательства в сфере предоставления убежища.
Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- охарактеризовать доктринальные подходы определения понятия и содержания права убежища;
- определить критерии и юридические признаки, свидетельствующие о конституционно-правовой институционализации права убежища;
- раскрыть содержание правовой категории «убежище» посредством установления элементов ее теоретической конструкции;
- охарактеризовать международно-правовые стандарты в сфере предоставления убежища;
- выявить особенности конституционно-правового регулирования отношений в сфере предоставления различных видов убежища в государствах — участниках СНГ;
- разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере убежища.
Объект исследования представляет собой правовые отношения, возникающие в связи с реализацией норм внутригосударственного и международного права в сфере предоставления убежища.
Предмет исследования составили природа, принципы, институциональная форма права убежища и особенности ее отражения в конституционной практике государств - участников СНГ.
Методология и методы исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы. Раскрытие проблемы осуществлялось на основе применения диалектического, историко-правового, формально-логического и сравнительно-правового методов научного познания.
Применение сравнительно-правового метода, обусловленное объектом настоящего исследования, способствовало выявлению общих тенденций и внутригосударственных особенностей правового регулирования института права убежища, определению перспектив его дальнейшего развития.
Построение диссертационного исследования на основе диалектического метода позволило рассмотреть институт права убежища в контексте конституционного устройства государств — участников СНГ, современных общественно-политических процессов и международных стандартов защиты прав и свобод человека в исторической динамике их становления и развития.
Историко-правовой метод применялся для исследования эволюции института права убежища и установления особенностей его становления и развития на различных этапах государственного строительства.
Формально-логический метод использовался в ходе анализа нормативных правовых актов и судебных решений в сфере предоставления убежища в государствах — участниках СНГ.
Нормативную базу исследования составили акты внутригосударственного законодательства государств — участников СНГ, в том числе утратившие силу, и источники международного права, регулирующие общественные отношения в сфере предоставления убежища и защиты прав его бенефициариев.
Теоретическую основу исследования составляют фундаментальные труды ученых-правоведов в области общей теории, конституционного права России и конституционного (государственного) права государств - участников СНГ, а также работы по сравнительному правоведению и международному праву.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили решения судов конституционной и общей юрисдикции, органов государственной власти государств - участников СНГ, ведающих вопросами предоставления убежища, а также официальные статистические данные, обнародованные органами государственной власти и международными организациями.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что цели и задачи, поставленные в работе, по своему содержанию, предмету и методам исследования применительно к поставленной проблеме не рассматривались ранее в науке конституционного права. Диссертантом охарактеризована природа права убежища как института конституционного права, проанализирована, обобщена и систематизирована конституционная практика
предоставления убежища в государствах — участниках СНГ и получены следующие конкретные результаты, соответствующие критерию новизны:
- обоснована идея институциональной принадлежности права убежища системе конституционного права;
- представлено доктринальное осмысление содержания специальных юридических признаков, раскрывающих природу и системные свойства права убежища как института конституционного права;
- приведены в систему конституционно-правовые принципы института права убежища и раскрыто их содержание на основе анализа законодательства государств - участников СНГ;
- осуществлена дифференциация убежища в зависимости от места и оснований его предоставления;
- выявлены общие и отличительные черты существующих систем предоставления убежища в государствах - участниках СНГ и предложена их классификация;
- обоснована необходимость имплементации во внутригосударственное законодательство государств - участников СНГ положений международно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере предоставления убежища;
- уточнены отдельные понятия: общие — «убежище», «право убежища», «лицо, ищущее убежища»; особенные - «дополнительная защита», «политическое убежище», «статус беженца»;
- разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию внутригосударственного законодательства государств — участников СНГ в сфере предоставления убежища.
Научная новизна диссертационного исследования также содержится в положениях, выносимых на защиту:
1. В юридической доктрине право убежища рассматривается в триединстве его смысловых значений: право государства, право человека, правовой институт. При этом отсутствует унифицированный подход определения
отраслевой принадлежности его институциональной формы. В этой связи автор обосновывает, что соответствие права убежища предметно-методологическим критериям конституционно-правовой институцион�
