АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правоприменительная деятельность исполнительной власти»
На правах рукописи
МОСКАЕВ Александр Николаевич
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (вопросы теории)
Специальность 12 00 01 - теория и история права и государства, история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
□03458336
Москва 2008 г
003458336
Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Российского государственного социального университета
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Пахомов Виталий Гаврилович
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
Цыбулевская Ольга Ивановна кандидат юридических наук, Балашова Елена Феодосьевиа
Ведущая организация Саратовский государственный
университет им Н.Г. Чернышевского, Юридический факультет
Защита состоится «15» января 2009 года в 17 часов 00 минут на заседании Диссертационного совета Д 212 341 04 по юридическим наукам при Российском государственном социальном университете по адресу 129226, г Москва, ул Вильгельма Пика, д 4, кор. 2, зал диссертационных советов
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного социального университета по адресу: г Москва, ул Вильгельма Пика, д 4.
Автореферат разослан «/¿Я> декабря 2008 года
Ученый секретарь Диссертационного совета доктор юридических наук
Сумской Д.А
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В условиях реформирования России становится все более очевидным, что практическая реализация обновляемого законодательства предъявляет качественно новые требования к уровню правоприменительной деятельности
Механизм реализации права следует рассматривать в увязке с системой исполнительной власти Еще МС Сперанский отмечал исполнение законов есть не что иное, как государственное управление Исполнительная власть, как наиболее представительный субъект применения права сориентирована в демократическом обществе, в первую очередь на деятельность по исполнению закона, не случайно ее называют «правоприменительной властью»
Предыдущая конституционная модель государственной власти в России не знала такого государственно-правового института, как исполнительная власть Вместо него использовался термин «государственное управление», который употреблялся у нас более 70 лет, давая тем самым конституционное основание для выделения данного вида государственной деятельности Институт исполнительной власти рассматривался как элемент буржуазной, чуждой советскому государству модели разделения властей
Впервые в Конституции РФ 1993 г было введено понятие единой системы исполнительной власти, изменен порядок формирования Правительства Российской Федерации, предусмотрено построение системы федеральных органов исполнительной власти
Реформы начала 90-х ослабили государственно-правовой механизм Произошло глубокое разложение государственного аппарата, механизма взаимодействия центра и мест, разрушение властной вертикали1 И, как следствие, -глубокая пропасть недоверия разделила государство и гражданское общество
' См Матузов Н И Общая концепция и основные приоритеты российской правовой политики//Правовая политика и правовая жизнь 2000 Ноябрь С 38
Сегодняшние проблемы совершенствования конституционно-правового статуса исполнительной власти требуют особого внимания, приложения усилий государства и общества, нуждаются в детальном и глубоком научном исследовании, прогнозировании путей развития на ближайшие годы и формировании стратегии на более длительные перспективы
Правовая реформа будет результативна только в случае, если она проводится с учетом обновленных принципов работы и построения исполнительной власти Чтобы быть работающим инструментом реализации правовой политики, госаппарат должен быть логично и рационально устроен, а властные субъекты обязаны обладать высоким уровнем правовой культуры
По мнению мировой общественности, состояние государственного управления в современной России является основной причиной падения ее рейтингов по всем параметрам развития
Среди вопросов, имеющих значение для определения и реализации современной государственно-правовой политики, особое место занимают проблемы эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти Правоприменительная деятельность (прежде всего органов исполнительной власти) обладает особой, повышенной социальной значимостью Наиболее общей целью правоприменения является обеспечение нормального действия юридических норм, создание возможностей для беспрепятственной реализации прав третьими лицами1
Показателем эффективности управленческой деятельности является надлежащая Правоприменительная практика Без тщательного теоретико-правового обоснования ни одна серьезная проблема государственного устройства и его устойчивого функционирования не может быть решена
На практике же нередки случаи, когда вследствие всевозможных бюрократических деформаций (низкий уровень правосознания, ведомственный правовой нигилизм и т д) правоприменительные решения вместо содействующей
'Лазарев В В Эффективность правоприменительных актов (Вопросы теории) Казань, 1975 С 95
обеспечительной функции превращаются в свою противоположность - становятся препятствующим фактором, тормозят процесс реализации права
Акцент в современных структурных преобразованиях должен быть сделан на совершенствование правоприменительной, а в более широком плане -правореапизационной практики Вновь принятый закон должен быть программой управленческой деятельности в соответствующей сфере, служить основанием для пересмотра устаревших актов, изменения функций и структур органов, стиля и методов их деятельности, быть критерием оценки деятельности исполнительных органов, их служащих (Ю А Тихомиров)
Все это вызвало необходимость теоретического анализа правоприменительной формы деятельности исполнительной власти - феномена недостаточно изученного юридической наукой
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа работы. Как уже отмечалось, степень разработанности непосредственно правоприменительной деятельности исполнительной власти недостаточна Следует сказать, что в отличие от фундаментальных трудов, касающихся анализа публичной власти, правоприменительный аспект ее деятельности не исследован в должной мере Данной проблематикой занимался и занимается сравнительно узкий круг ученых, включая представителей отраслевых наук Н Г Александров, Э Б Атаманов, В Д Арсентьев, Я М Брайнин, А В Василенко, И А Галаган, В М Горшенев, Ф А Григорьев, Б В Дрейшев, И Л Дюрягин, Ю X Калмыков, В Н Карташов, В В Лазарев, В О Лучин, П Е Недбайло, А В Осипов, А С Пиголкин, П М Рабинович, Ю С Решетов, В А Сапун, В А Юсупов, Л С Явич
Правда, различные аспекты правоприменения затрагиваются при рассмотрении таких проблем как правовая политика, механизм правового регулирования, цели и средства в праве, толкование права, судебное и административное усмотрение, злоупотребление правом, правонарушение и юридическая ответственность и др
Необходимо отмстить, что анализ основ, организации системы исполнительной власти, компетенции ее органов находится сегодня в поле зрения ученых1 Вместе с тем, требуется еще более детальное изучение отдельных аспектов функционирования этого феномена Должны быть исследованы взаимодействия внутри исполнительной власти, механизм реализации ею законов, функциональные взаимоотношения с негосударственными властными субъектами, осуществляющими правоприменение муниципальными органами, органами управления общественных объединений, различных хозяйствующих субъектов, третейского суда и др.
В своем исследовании автор опирался на фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие труды С А Авакъяна, С С Алексеева, М.В Баглая, М И Байтина, Д Н Бахраха, И Л Бачило, К С Вельского, А Б Венгерова, Н В Витрука, А А Гришковца, И А Иванникова, В Т Кабы-шева, Н М Кейзерова, А Д Керимова, Д А Керимова, Ю М Козлова, Н М Конина, М А Краснова, В Н Кудрявцева, О Э Кутафина, Б М Лазарева, Л А Лукашева, ВЛ Любашица, А В Малько, В М Манохина, Н И Матузова, Д М Овсянко, С В Полениной, В И Радченко, И Н Самощенко, В А Сапуна, И Н Сенякина, Ю Н Старилова, Ю А Тихомирова, Б Н Топорнина, А Ф Черданцева, В Е Чиркина, Б.С Эбзеева, А И Экимова и других
Важную роль сыграло использование работ специалистов в области государственного управления Г В Атаманчука, В.Д Граждана, В Г Игнатова, ВС Комаровского, А В Оболонского, Е В Охотского, А В Понеделкова и других В работе использованы основные положения и выводы теории разделения властей, изложенные в трудах Г Греция, Т, Гоббса. Д Локка, Ш Монтескье, а также философские суждение Платона, Аристотеля, Декарта, Вольтера, И Канта, Г.В Гегеля и др
1 См Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред АФ Ноздрачева, Ю А Тихомирова. М, 1996, Исполнительная власть в Российской Федерации Проблемы развития / Отв ред ИЛ Бачило М, 1998, Исполнительная власть организация и взаимодействие / Отв ред Ю А. Тихомиров М, 2000, Хамансва Н Ю Исполнительная власть в России История и современность, проблемы и перспективы развития М, 2004
Были осмыслены соответствующие взгляды и суждения российских дореволюционных философов и правоведов (П Г Виноградова, Б Н Чичерина, Н М Коркунова, П И Новгородцева, Л И Петражицкого, Г Ф Шершеневича.)
Целью диссертационного исследования является научное осмысление и анализ правоприменительной деятельности исполнительной власти, механизма ее функционирования, выработка необходимых рекомендаций и предложений, направленных на его эффективное развитие
Для достижения поставленной цели были определены следующие основные задачи
- проанализировать место и роль исполнительной власти в системе разделения властей,
- провести исследование природы и признаков исполнительной власти и иных параметров, характеризующих ее независимое положение;
- рассмотреть современное состояние и тенденции развития исполнительной власти,
- конкретизировать понятийный аппарат, используемый в законодательстве о системе исполнительной власти, показать соотношение ее с государственным управлением,
- изучить конституционно-правовые основы исполнительной власти,
- проанализировать функциональные характеристики исполнительной власти и методы ее деятельности,
- рассмотреть механизм обеспечения реализации права субъектами исполнительной власти, определить место и роль правоприменения среди различных форм деятельности органов исполнительной власти,
- исследовать феномен усмотрения через призму правоприменительной деятельности исполнительной власти, провести теоретический анализ критериев, границ, пределов усмотрения, его видов, соотношение с конструкцией «злоупотребление правом»,
- показать зависимость эффективности правоприменения от качества современного российского законодательства,
- обосновать необходимость административно-правовой реформы в деле создания эффективной системы исполнительной власти и оптимизации механизма правоприменения,
- наметить пути совершенствования правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в условиях глобализации
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, а предметом - правоприменение, как правовая форма осуществления функций исполнительной власти и как важнейший структурный элемент механизма реализации права
Методологическая основа исследования. Для решения поставленных задач соискатель использовал известные научные методы познания объективной реальности системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой, статистический, социологический, метод правового прогнозирования
Эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и иные нормативные правовые акты Российской Федерации
Научная новизна работы заключается в современной постановке проблемы, комплексном анализе организационного и функционального бытия органов исполнительной власти в условиях изменения системы управления страной, утверждения новой управленческой модели, приспособленной к рыночной экономике
В юридической науке прочно утвердилось понимание правоприменения как специфического способа государственно-правового воздействия на общественные отношения, как юридического средства государственного управления, (ИЛ Дюрягин, В Н Карташов, В В Лазарев, В А Сапун, В А Юсупов) Но с момента выхода в свет работ указанных авторов прошло более пятнадцати лет За это время в российской действительности многое изменилось Возникли новые тенденции, активизируются процессы глобализации.
В постсоветский период развития отечественной юридической науки теоретические основы правоприменительной деятельности органов исполнительной власти как самостоятельная тема исследования по существу не разрабатывалась
Данное теоретическое исследование является одним из первых за последние годы, в котором применительно к новым российским реалиям рассматриваются понятие, сущность, элементы механизма реализации права органами исполнительной власти, обращается особое внимание на проблему управления по усмотрению, которая в последние годы актуализировалась, раскрываются конституционные основы исполнительной власти, ее функциональное назначение, методы, правовые формы деятельности в условиях формирования гражданского общества, активизации механизмов саморегуляции и процессов децентрализации публичной власти
В связи с тем, что правоприменительная деятельность довольно жестко регламентирована рамками закона, именно от его совершенства во многом зависит эффективность права
Исследование природы правоприменения через призму функционирования исполнительной власти в рамках общей теории государства и права, позволит понять его роль в системе механизма правового регулирование, а значит, станет возможным создание условий для повышения социальной значимости права, формирования институтов гражданского общества, укрепления основ правовой государственности.
Учитывая сложность и многогранность проблемы, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех аспектов выбранной темы Работа посвящена исследованию наиболее важных вопросов, имеющих теоретическое и практическое значение Новизна исследования определяется попыткой диссертанта по-новому, с более широких позиций подойти к деятельности субъектов исполнительной власти по применению норм права Им обозначены основные в этой сфере проблемы, намечены пути повышения эффективности правоприменительной деятельности органов исполнительной власти
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1 Исполнительная власть - ветвь единой государственной власти Ее самостоятельность обусловлена наличием собственной компетенции (содержательный критерий), а также системы специально созданных публичных органов (формальный критерий) Она тесно взаимодействует с законодательной и судебной ветвями власти на основе системы сдержек и противовесов Отношения всех ветвей власти, и особенно исполнительной и законодательной должны быть гибкими, сбалансированными
В силу объективных общественных процессов (внутренних - реформирование государственно-правовых институтов, возрастание значения управленческой деятельности и внешних - глобализации) исполнительная власть занимает сегодня доминирующее положение С целью обеспечения баланса в системе разделения властей, законодательная и судебная ветви власти должны обладать эффективными сдерживающими механизмами влияния на исполнительную власть
2 Система органов исполнительной власти должна быть стабильной, устанавливаться законодательно А структура (внутреннее строение) органов исполнительной власти может подвергаться необходимой, обоснованной корректировке. В связи с отсутствием в Констшуции РФ специальной главы об органах исполнительной власти, следует ускорить принятие закона «О федеральных органах исполнительной власти» Это позволит осуществить преемственность и стабильность государственно-правового регулирования и управления деятельностью федеральных органов исполнительной власти
3 Система принципов, на основе которых строится и «работает» современный аппарат исполнительной власти отличается многообразием Большинство принципов государственного управления получают свое официальное закрепление в правовых нормах, что вносит большую конкретность и устойчивость в управленческие отношения, облегчает анализ самих принципов, разра-
ботку и внедрение наилучших путей их реализации, помогает совершенствовать законодательство
Принципы деятельности исполнительной власти «материализуются» в реально существующих процессах осуществления публичной власти, в структуре и повседневной деятельности аппарата государства и в концентрированной форме отражают изменения, происходящие в общественной и государственной жизни Наиболее значимыми являются народовластие, единство системы исполнительной власти, федерализм, гласность, верховенство Конституции РФ, приоритет и гарантированность прав человека и гражданина, законность, профессионализм и этика
4 Функции исполнительной власти производны от функций государства, поскольку генеральные воздействия государства в целом и исполнительной власти на общество совпадают
Несмотря на проводимые преобразования, функции во многом продолжают складываться стихийно, на основе текущих указаний сверху и саморегулирования Функции органов исполнительной власти должны быть четко сформулированы до момента создания соответствующего органа В настоящее время, Положения о федеральных органах исполнительной власти разрабатываются уже после его образования, что противоречит теории и практики государственного строительства
Особое значение на современном этапе приобретает функция оказания публичных услуг, цель которой - содействие, а иногда и непосредственное обеспечение человеку достойной жизни и свободного развития
Формы и методы деятельности исполнительной власти становятся более гибкими Залогом эффективного функционирования государственной власти должно быть разумное сочетания методов управления - централизации и децентрализации, коллегиальности и единоначалия, убеждения и принуждения
5. Исполнительная власть осуществляет свою деятельность в форме правотворчества, юрисдикции, правоприменения Акценты в функционирова-
нии исполнительной власти сегодня должны быть смещены с организационно-распорядительной деятельности на исполнение закона
Механизм реализации права органами исполнительной власти, должностными лицами и государственными служащими (властными субъектами) представляет собой совокупность двух взаимообусловленных элементов 1) саморегулятивной деятельности властных субъектов, материализующейся в формах соблюдения, исполнения, использования, и выступающей в качестве предпосылки правоприменительной деятельности, 2) правоприменительной -основной деятельности властных субъектов
6 Правоприменение - организующая властная, подзаконная деятельность, которая носит творческий характер, отличается повышенной социальной значимостью, оказывает активное воздействие на общественные отношения (в том числе и воспитательное), формирует общественное мнение о работе властных структур Правоприменительная деятельность осуществляется в рамках правоотношений, которые имеют материально-процессуальную правовую природу, специфический круг субъектов, обязательной стороной которого являются органы государственной власти, основанием для их возникновения, изменения и прекращения являются процедурно-процессуальные и материально-правовые юридические факты
Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти носит преимущественно организационно-регулятивный характер Вместе с тем, в последнее время значительная доля полномочий органов исполнительной власти осуществляется в форме юрисдикционных действий Это в первую очередь касается осуществления защиты прав и свобод граждан
7 Значительная часть правоприменительной деятельности органами исполнительной власти осуществляется «по усмотрению» Законодатель не может и не должен следовать за всеми изменениями действительности, но в то же время не может и не учитывать их В предоставлении возможности осуществлять усмотрение проявляется динамизм права, его приспособляемость к изменяющимся историческим условиям и конкретным ситуациям
Усмотрение - объективно существующее и социально оправданное правовое явление, неизбежный спутник правоприменительной деятельности Необходимо раскрыть его позитивный потенциал, выявить и закрепить эффективные регуляторы, которые не допустят перерастания свободы усмотрения в произвол и не приведут к злоупотреблению со стороны властных субъектов, конфликту интересов, коррупции
Следует проводить различие между конструкциями «злоупотребление субъективными публичными правами» и «злоупотребление полномочиями»
Повышение эффективности законодательной и судебной ветвей власти, активизация институтов гражданского общества создадут предпосылки для функционирования исполнительной власти в рамках закона и контроля над усмотрением правоприменителя
8 Сосредотачивая финансовые, информационные, сырьевые ресурсы, осуществляя правотворчество, правоприменение, юрисдикцию исполнительная власть нуждается в строгих юридических рамках, требует четких законодательно закрепленных процедур Осуществление юрисдикционных полномочий исполнительными органами нарушает важнейший принцип «никто не может быть судьей в собственном деле» Обосновывается предложение о скорейшем введении института административной юстиции, критически оценивается создавшееся положение с принятием соответствующего законодательства и внедрением административной юстиции в практику
9 Правоприменительная (особенно законореализационная) практика тесно увязана с законотворчеством Качество принятых законов и умение их применять - это система «сообщающихся сосудов» В переходный период возникает разрыв между нормативно-правовой базой и процессуальной формой, между правотворчеством и правореализацией
Создание структуры, занимающейся мониторингом правового пространства и правоприменительной практики - первоочередная задача, решение которой не терпит отлагательства Сопровождение мониторингом уже принятого закона является действенным инструментом повышения правовой культуры
законодателей Итогом такой работы являются хорошо продуманные поправки в действующем законодательстве, исправляющие выявленные «социальные недоразумения»
Средствами обеспечения качества закона являются экспертиза законопроектов, научное прогнозирование, законодательное планирование, изучение общественного мнения Автор присоединяется к мнению о принятии Федерального закона «О правовой экспертизе федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации»
10 Правоприменительная деятельность в органах исполнительной власти по уровню использования правовых средств относится к разновидности профессиональной деятельности, субъекты которой не всегда имеют юридическую квалификацию, но они должны обладать специальными юридическими знаниями, умениями, навыками для производства необходимых действий и операций по применению правовых норм С целью преодоления ведомственного правового нигилизма, исключения правоприменительных ошибок, попыток подмены юридических механизмов административными следует осуществить комплекс мер, направленных на повышение качества кадрового состава правоприменителей При этом особое внимание должно быть уделено качественному усовершенствованию учебной базы по подготовке и переподготовке специалистов-правоприменителей
11 Действенным средством повышения эффективности применения права является государственный контроль и надзор за деятельностью правоприменительных органов исполнительной власти В целях повышения конгролыю-надзорной деятельности следует усилить координацию контролирующих структур, их тесное взаимодействие
Значительная роль отводится реализации Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» Государственный контроль должен сочетаться с общественным. Особое место в нем должна занять Общественная палата.
12 Влияние на властно-императивный блок правоприменения оказала и оказывает проводимая в Российской Федерации административная реформа Именно она повлекла за собой трансформацию организации и деятельности наиболее значимой группы правоприменительных институтов - федеральных органов исполнительной власти Процессы реформирования не всегда отличаются последовательностью и системностью
Результатом осуществления административной реформы должна стать ясная и прозрачная система органов государственной власти с четким разделением их функций Принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и организаций местного самоуправления» ждет своего часа
13 Воздействие глобализационных процессов на внутригосударственную правоприменительную практику трудно переоценить Оно связано с применением норм, принципов и прецедентов международного права в российской правовой системе, унификацией процессуальных механизмов, совершенствованием организации и деятельности правоприменительных институтов в целях обеспечения их соответствия общепризнанным моделям
Специфику имплементации международных норм в правовую систему России необходимо рассматривать через призму форм реализации права (соблюдение, исполнение, использование и применение)
14 Правовая политика в области правоприменения как важнейший элемент общей политики государства должна быть четко сориентирована, последовательно отражать систему приоритетных в данный момент направлений социально-политического курса Концепция правовой политики стала бы своего рода программным документом, закрепляющим наиболее общие направления совершенствования юридического воздействия
Научное и практическое значение диссертации состоит в возможности использования ее материалов в дальнейшей научной разработке проблем деятельности исполнительной власти, в сфере правотворчества и правоприме-
нения, а также в учебном процессе при чтении лекций по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право» и «Административное право»
Апробация результатов исследования. По теме диссертации опубликован ряд статей Некоторые положения диссертации были изложены на всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственно-правовой науки. Теория и практика административной деятельности органов внутренних дел» (Саранск, 6-7 декабря 2006г), межвузовских конференциях «Трансформационное общество проблемы, их решения и перспективы развития» (Саратов, 3 декабря 2004 г), «Управление социальными институтами и процессами» (Саратов, 20 апреля 2006 г), в ходе работы VII (2007) и VIII (2008) Международных социальных конгрессов на базе РГСУ.
Материалы диссертационного исследования используются автором в преподавательской деятельности
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов и библиографии
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, освещается степень ее разработанности, определяются цель, задачи исследования, приводятся сведения об апробации работы, формулируются положения, выносимые на защиту
Глава 1. «Исполнительная власть в системе разделения властей» содержит общую характеристику правового сознания - его структуры, видов, функций, соотношение с правовой культурой, а также особенности правосознания несовершеннолетних
Первый параграф «Исполнительная власть как самостоятельная ветвь государственной власти» посвящен теоретическому осмыслению места и роли исполнительной власти в системе разделении властей, а также вопросам практической реализации принципа разделения властей на современном этапе развития российского государства
Автором отмечается, что рассмотрение теоретических аспектов организации и деятельности исполнительной власти необходимо для выявления ее наиболее существенных признаков как одного из активных субъектов реализации права
Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, хотя в юридической литературе, как уже отмечалось, имеются научные разработки этой проблемы
Началом для определения сущности и правовой природы исполнительной власти является теория разделения властей, содержшше и принципы которой до сих пор являются предметом научной дискуссии.
Обращается внимание на то, что для эффективного функционирования властей в государстве необходимы два условия Во-первых, власти должны быть самостоятельны и независимы, во-вторых, необходимо создание фундамента, основы для взаимодействия властей, в роли которых выступает система сдержек и противовесов Поэтому очень важно, чтобы механизм их взаимодействия был четким, отлаженным, эффективным Анализируются формы взаимодействия ветвей власти в России Отмечается, что права Российского парламента в сфере контроля исполнительной власти значительно урезаны, в связи с этим проблема усиления парламентского контроля в контексте достижения баланса государственной власти - ключевая В направлении формирования системы парламентского контроля уже сделаны некоторые шаги, в частности, принят ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм от 30 12 2006 г)
В контексте предпринятого исследования автором анализируется проблема соотношения двух исходных понятий- «государственное управление» и «исполнительная власть» Он приходит к выводу, что управление делами общества осуществляется всеми механизмами публичной власти Однако наибольший организационный потенциал сосредоточен в системе исполнительной власти Как
справедливо отмечал Ж.Ж Руссо, «законодательная власть - сердце государства, власть исполнительная - его мозг»
Проведенный анализ точек зрения ученых-правоведов позволил соискателю выделить основные сущностные характеристики исполнительной власти, а также сформулировать авторское определение исполнительной власти как самостоятельной ветви публичной власти, имеющей организующий, универсальный, всеобщий, динамичный характер, представленной системой органов, призванных выполнять функции государства преимущественно в форме правоприменения
Анализ литературы и практики функционирования исполнительной власти в России привел диссертанта к выводу о том, что исполнительная власть в силу закона обладает необычайно широкими полномочиями, значительную роль в усилении исполнительной власти в российской модели разделения властей играет Президент РФ, подавляющее число нормативных актов исходит именно от органов исполнительной власти
В соответствии с Указами Президента Российской Федерации образована и действует система и структура федеральных органов исполнительной власти Вместе с тем, идеальной структуры и четкого разделения функций достичь так и не удалось Часть реформируемых органов управления по-прежнему находятся в прямом подчинении президента страны, другими руководит правительство РФ, ряд федеральных служб и федеральных агентств подведомственны и федеральным министерствам Таким образом, их статус не одинаков Следует согласиться с тем, что система и структура исполнительных органов федеральной государственной власти должны иметь только законодательное установление, а положение о структуре Правительства РФ должно быть неотъемлемой частью конституционного законодательства о Правительстве Российской Федерации
Одним из шагов в восстановлении баланса государственной власти является по мнению диссертанта передача части полномочий от Президента РФ Государственной Думе и Правительству РФ Активизация работы законодательных органов, усиление контрольных функций парламента, создание системы
общественного контроля - это важнейшие шаги в реализации идеи разделения властей
Во втором параграфе «Конституционные принципы как основа функционирования исполнительной власти» отмечается, что вопрос о принципах исполнительной власти пока еще не получил должного внимания в юридической литературе, как в общетеоретических исследованиях, так и в отраслевых
Исследование принципов исполнительной власти, выявление их классификаций, полагает диссертант, вполне логично вести через призму принципов механизма государства в целом, поскольку принципы исполнительной власти органично вплетены в систему общих принципов государства, а также принципов государственного управления, как деятельности вполне созвучной по сущности и содержанию функционированию исполнительной власти
Принципы могут быть закреплены в конкретных нормах, но могут и логически выводиться из их совокупности Весьма важной представляется проблема законодательного выражения принципов, хотя вполне очевидно, что добиться этого в полном объеме невозможно Вместе с тем, наиболее важные принципы, по мнению диссертанта, должны быть формально выражены С этой точки зрения следует отметить в качестве позитивного тот факт, что в Конституции Российской Федерации закреплен ряд принципов исполнительной власти Например, ст 3 закрепляет принцип народовластия, ч 3 ст 5 - принцип федерализма, ч 2 ст 77 - принцип единства исполнительной власти и т д
В настоящее время вопрос о перечне принципов государственного механизма отличается большой вариативностью С точки зрения соискателя к конституционным принципам исполнительной власти следует отнести народовластие, федерализм, единство системы исполнительной власти, верховенство Конституции РФ, законность, гласность (прозрачность), приоритет прав и свобод человека и гражданина, профессионализм и этика Все они прямо или косвенно направлены на организацию работы органов исполнительной власти и их надлежащее взаимодействие с обществом
В заключение отмечается, что реализация принципов построения и функционирования исполнительной власти зависит от знаний и действий государственных служащих и должностных лиц Это обстоятельство обусловливает организацию со стороны государственных органов целенаправленной работы по поиску средств, создающих реальные предпосылки для правильного и полного выражения заложенных в каждом принципе возможностей
В третьем параграфе «Функции исполнительной власти» автор проводит анализ функциональных характеристик исполнительной власти Диссертант отмечает, что функции исполнительной власти производны от функций государства в целом Исполнительная власть как подсистема единой государственной власти осуществляет функции, которые присущи всем ветвям государственной власти - законодательной и судебной, на основе специфических методов, средствами и в формах, присущих только данной ветви власти Содержание каждой функции, определяется объектом воздействия, является качественным критерием, в соответствие с которым одна функция отличается от другой
Функции исполнительной власти характеризуются многообразием Необходима их систематизация Диссертант разделяет мнение о том, что оправдана разработка Классификатора функций исполнительной власти и классификаторов функций конкретных органов Такой документ необходим для наиболее глубокого решения проблем по выработке методов и проблем глубины вмешательства государственной власти в процессы развития гражданского общества
Инвентаризация функций федеральных органов исполнительной власти, проводимая в рамках административной реформы, показала фактическое состояние дел насколько выполняемые государством функции отражают стратегические цели страны, в какой степени должны изменяться функции при изменении методов государственного регулирования, при изменении соотношения государственных институтов и институтов гражданского общества в отношении публичных функций, в каком объеме должно происходить перераспределение функций, выполняемых органами исполнительной власти на разных уровнях Проведенный анализ выявил и характерные недостатки в деятельности фе-
деральных органов исполнительной власти, в том числе дублирование функций, рассредоточение однородных функций между разными органами исполнительной власти, выполнение несвойственных органам исполнительной власти функций
Раскрывая содержание функций исполнительной власти (охрана общественного порядка и обеспечения национальной (государственной) безопасности, регулятивно-управленческая, обеспечение прав и свобод граждан), особое внимание обращается на функцию оказания государственных услуг, получившую нормативное закрепление в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
«Новая» функция органов исполнительной власти, да и само понятие «государственная услуга» сегодня вызывает неоднозначную оценку ученых Между тем, еще в советской литературе указывалось, что социалистическое государство оказывало «разного рода социальные и культурные услуги членам общества (медицинское обеспечение, пользование государственными библиотеками, музеями» (М И Байтин)
Дискуссионным является и вопрос о том, кто имеет право оказывать государственные услуги? Думается, что именно органы местного самоуправления и подведомственные им учреждения (больницы, аптеки, школы и т п ) фактически оказывают львиную долю услуг населению В связи с этим, представляется вполне логичным вести речь об оказании публичных (а не государственных услуг) По мнению автора, функция оказания публичных услуг вполне может претендовать на самостоятельность Необходимы однако, серьезные научные исследования по формированию ее теоретического фундамента
Требует осмысления вопрос о возможности передачи государственных функций органам местного самоуправления, подведомственным государственным учреждениям, иным организациям
Особенностью функционирования исполнительной власти на современном этапе является то, что в настоящее время формы и методы преобразуются, становятся более многообразными и гибкими
Важнейшим способами реализации функций исполнительной власти являются коллегиальность и единоначалие, выборность и назначаемость, которые выступают в определенном смысле одним из проявлений децентрализации и централизации управления
Вторая глава «Правоприменение как форма деятельности исполнительной власти» посвящена анализу правоприменительной деятельности исполнительной власти, как основной форме реализации ею своей компетенции
В первом параграфе «Реализация права общетеоретический аспект» диссертант обобщает и анализирует накопленные научные знания по проблемам правореализации Преобразования, осуществляемые в России, требуют перестройки процессов реализации норм права, их переосмысления, выявления факторов эффективности реализации норм, а также условий, которые мешают успешному осуществлению процесса правового регулирования
Анализ юридической литературы показал, что реализация права понимается как в широком, так и а в узком смысле С «широких» позиций (с позиции различения права и закона), правореализационный процесс начинается уже на стадии правотворчества С этим, по мнению соискателя, нельзя согласиться Представляется, что необходимо четко разграничивать названные юридические явления, поскольку они имеют свои цели, задачи, реализуются с помощью специфических правовых средств
Диссертант подчеркивает отличие реализации права от таких близких правовых явлений как действие права, правовое регулирование
Реализация права - итоговая стадия правового регулирования, которая заключается в реальном воплощении закрепленных и гарантированных государством юридических норм в правомерном поведении субъектов общественных отношений
В понятии реализации права выделяют три основных момента а) правомерность, б) направленность на достижение целей правовых норм, 3) способность порождать юридические последствия (Н Н Вопленко)
Реализация права исследуется в работе и как процесс с объективной и субъективной стороны и как конечный результат Уделяется внимание проблеме реализации права через правоотношения (общие и регулятивные) и вне правоотношений Критически оцениваются классификации форм реализации права (по сферам общественной жизни, по предмету правового регулирования, по субъектам, характеру правовых предписаний), выявляются их специфические особенности
Автор согласен с утверждением о том, что соблюдение права носит универсальный характер Особенно справедлив данный тезис в случае, если субъекты правореализации органы государства, должностные лица, государственные служащие
Во втором параграфе «Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти» отмечается, что публично-властная природа правоприменения во многом определяет его особое положение в механизме реализации норм права В ходе реализации правовых установлений, исходящих от законодательной власти, ведущими субъектами выступают органы, должностные лица, государственные служащие исполнительной власти Властные субъекты реализуют нормы права по следующей схеме стадия саморегулирования своего поведения властными субъектами путем исполнения, соблюдения и использования права, стадия применения права властными субъектами
Реализация части компетенции субъектами исполнительной власти через саморегуляцию по мнению диссертанта наиболее важная стадия механизма, поскольку требует добровольное и сознательное следование правовым нормам Она зависит от уровня правового сознания и правовой культуры субъектов, степени их позитивной ответственности Отсутствие четких процедурных норм, в которых означенные субъекты осуществляют непосредственную реализацию права, требует от них самостоятельно определять границы их возможного поведения.
Механизм правореализации - специфическая система взаимосвязанных средств-деяний, имеющая определенную внутреннюю логическую структуру,
призванную обеспечить целесообразность и результативность функционирования данной системы С точки зрения содержательной стороны этот механизм неоднороден и складывается из нескольких подсистем, каждая из которых отличается особым порядком организации правореализационного процесса
К числу наиболее существенных признаков правоприменительной деятельности органов исполнительной власти следует отнести направленность на организацию государственного управления, властный, подзаконный, творческий, непрерывный характер, процессуальную форму, нацеленность на обеспечение интересов третьих лиц Правоприменительная деятельность органов исполнительной власти должна выступать гарантией законного, обоснованного, справедливого и своевременного осуществления права
Автор солидарен с точкой зрения, согласно которой под правоприменением понимают не только государственно-властную, а любую властную деятельность компетентных на то субъектов1 В условиях формирования гражданского общества круг субъектов правоприменительной деятельности расширяется. Результатом обобщения различных точек зрения ученых является данное автором определение правоприменения
В этой связи важную роль призван сыграть Административно-процессуальный кодекс РФ, Закон об административных процедурах, предметом которых должен стать порядок принятия индивидуальных правовых актов управления, затрагивающих права и обязанности субъектов не входящих в структуру и систему государственного органа, издающего этот акт Однако работа над такого рода правовыми актами затягивается
«Широкая» и «разносторонняя» деятельность указанных органов, осуществляющих одновременно и исполнение положений закона, и контроль, и право привлечения субъектов к ответственности нуждается в строгих юридических «оковах», требует четких законодательно закрепленных процедур Осуществление юрисдикционных полномочий исполнительными органами нарушает важнейший принцип «никто не может быть судьей в собственном деле» Именно
1 См Карташов В Н Теория правовой системы общества Т 1 Ярославль, 2005 С 295
здесь, как справедливо подмечено, пересекаются властное усмотрение и приоритет прав и свобод человека и гражданина (А Ф Ноздрачев, Н В Сухарева, В И Мельникова)
Исполнительная власть не может реализоваться сама по себе, она всегда должна воплотиться в конкретных действиях, которые представляют собой различные формы государственного управления Особую роль в процессе государственного управления играют такие действия должностных лиц, которые вызывают последствия юридического характера Речь идет о правовых актах управления В задачу автора не входит анализ актов управления, поскольку это тема отдельного исследования Однако он считает необходимым подчеркнуть, что акты управления характеризуются рядом признаков издаются государственным органом на основе и во исполнение закона, действуют в цепи строгих иерархических связей по вертикали, отличаются более простой процедурой принятия и быстротой изменения в соответствии с потребностями текущего управления, ведомственные акты чаще всего являются смешанными по своей юридической природе, поскольку в них кроме правовых норм включаются и оперативные предписания, и поручения, и информационные элементы Спецификой подзаконных актов исполнительной власти является то, что они всегда ближе к непосредственной социальной политике, тоньше ее чувствуют Среди правовых актов управления можно назвать подзаконные нормативные акты, индивидуальные правоприменительные акты, административно-правовые договоры
В третьем параграфе «Усмотрение в правоприменительной деятельности современные подходы» раскрываются проблемы управленческой органов деятельности исполнительной власти по усмотрению
Диссертант отмечает, что на сегодняшний день в юридической науке в большей степени исследован институт судебного усмотрения, в то время как усмотрение в сфере государственного управления обойдено вниманием правоведов за исключением работ В М Манохина, Ю А Тихомирова и некоторых других ученых
В работе анализируются различные подходы к усмотрению, выявляются его сущностные характеристики, проводится сравнительный анализ судебного и административного усмотрения, выявляются общие и отличительные признаки, объективные и субъективные причины административного усмотрения
Обращается внимание на то, что сегодня законодательное, административное и судебное усмотрении все больше сближаются, поскольку, во-первых, управленческая деятельность имеет место во всех ветвях власти, во-вторых, судебное усмотрение нередко реализуется посредством административного
Соискателем проанализированы различные классификации административного усмотрения Особое внимание уделено типологии исследуемого феномена по содержательному критерию
Усмотрение как правовое явление, особенно в сфере государственного управления неизбежно Применение усмотрения - это право и обязанность органа власти, должностного лица, оно вытекает из норм права, должно быть справедливым, должно основываться на обстоятельствах конкретного дела, ситуации, отражает профессиональное мировоззрение властных субъектов как систему взглядов на правовую политику государства в целом, правового статуса государственных служащих, должностных лиц, отношения в сфере государственного управления, соотносится с деятельностью органа публичной власти, ограничено правом или пределами полномочий властного субъекта, состоит в выборе определенного варианта действий при решении конкретного дела (ИН Сенякин)
Анализируя законодательные пределы усмотрения, автор отмечается, что формула «усмотрение в рамках закона» далеко не безупречна Она будет работать лишь в тех случаях, если сам закон будет надлежащего качества Если закон ущербен, то и усмотрение в его рамках приведет к злоупотреблению, и более того к правонарушению и преступлению В русле исследования находится и проблема злоупотребления правом Рассуждая в этом ключе, диссертант проводит различия между конструкциями «злоупотребление субъективными публичными правами» и «злоупотребление полномочиями»
В работе уделено внимание актуальной сегодня проблеме конфликта интересов Он есть всегда, когда личная заинтересованность чиновника влияет или может повлиять на беспристрастное исполнение служебных обязанностей
Усмотрение, злоупотребление правом, конфликт интересов являются коррупционно опасными явлениями Анализ нормативных актов показывает, к коррупциогенным факторам, напрямую связанным с действиями по усмотрению, можно отнести наличие отсылочных и бланкетных норм, коллизий правовых норм, использование формулировок «вправе», «может», оценочных понятий, пробелы в законодательстве, отсутствие четкой процессуальной процедуры, широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества
Все вышеперечисленное зачастую концентрирует свое негативное значение в низком качестве закона, основной причиной которого выступает нарушение правил юридической техники
Третья глава «Оптимизация правоприменения и формирование правового государства» посвящена анализу факторов, способствующих совершенствованию правоприменительной деятельности в условиях построения правового государства в России и общемировых процессов глобализации
В первом параграфе «Эффективность закона и правоприменительная деятельность» отмечается, что для правового развития России на современном этапе характерны противоречивые тенденции С одной стороны политические и экономические преобразования привели к бурному разрастанию правового массива, с другой, накопление нормативно-правового материала сопровождается ухудшением его качества и ослаблением эффективности действия законов
В переходный период закономерно нарушается соответствие между статической совокупностью нормативно-правовых актов и их действием, практическим регулированием общественных отношений. Возникает разрыв между нормативно-правовой базой и процессуальной формой или механизмом реализации, между правотворчеством и правореализацией Однако это утверждение лишь подчеркивает необходимость совершенствования системы государствен-
ного управления, а не освобождает государство от выполнения присущих ему функций (В В Сорокин)
Характеристика условий, влияющих на процесс реализации законов, позволяет определить «слабые» звенья в механизме правового регулирования и наметить пути повышения эффективности российского законодательства
Несмотря на многообразие подходов к данной проблеме, направленность и уровень научных дискуссий не до конца «высветили» спектр существующих вопросов Необходим развернутый и глубокий анализ факторов значимо влияющих на эффективность механизма правового регулирования, а также создание системы целенаправленных мер по ее повышению
Проблема качества закона остается до сих пор недостаточно решенной, ни в теоретическом, ни в практическом плане, хотя в последнее время появились работы, посвященные данному вопросу (С В Поленина, А А Зелепукин, В М Сырых)
Эффективность законотворчества, подчеркивается в исследовании можно оценивать с различных позиций Но в любом случае к числу ее общезначимых показателей следует отнести адекватное отражение в ней общественных интересов и ценностей Одна из существенных причин низкой эффективности федерального и регионального законодательства, как верно подметил В О Лучин, -это то, что многие федеральные законы, как и сама Конституция, « не являются результатом социального компромисса, нормативным вектором интересов и воли различных социальных групп общества»1
В работе основное внимание уделяется проблемам законодательной техники, как одному из важнейших условий обеспечения качества закона, пригодного для беспрепятственной реализации Соискатель анализирует законы, принятые с нарушением правил юридической техники Обращается внимание на такие средства обеспечения качества закона как экспертиза законопроектов (политическая, организационная, правоприменительная, экономико-финансовая, правоохранительная, историческая, этическая, антропологическая, антикорруп-
1 Лучин В О Конституция Российской Федерации Проблемы реализации М, 2002 - С 82
ционная), научное прогнозирование, законодательное планирование, изучение общественного мнения
Диссертант присоединяется к высказанному в научных кругах мнению о необходимости ускорить принятие Федеральных законов «О правовой экспертизе федеральных законов и иных нормативных актов Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О правотворчестве в Российской Федерации»
Стабильность закона служит показателем его качества Коллизии между правовыми нормами также ведут к нарушению системности правового регулирования и, тем самым, снижается его эффективность Создается благоприятная почва для произвола должностных лиц Проблемным остается вопрос «состыковки» федеральных и региональных законов
Обобщение и анализ нормативного материала, позволило автору выработать предложения и рекомендации по совершенствованию качества закона (подготовка специалистов мониторинга и проведение мониторинга и правоведение, исполнение, использование и применение) Обращается внимание на необходимость совершенствования конституционно-правового механизма, ограждающего правовую систему России от влияния тех норм международного права, которые противоречат ее правовой системе Признавая известную позитивность интернационализации национального права, нельзя ее абсолютизировать Предпочтительнее взвешенное восприятие международного права
В заключение диссертации сделаны теоретические обобщения, необходимые выводы и рекомендации по теме проведенного исследования А также определяются перспективы дальнейшего более глубокого изучения правоприменительной деятельности органов исполнительной власти
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора:
1 Москаев А Н Место и роль правоохранительных органов в механизме российского государства Научное издание - М Информационно-внедренческий центр «Маркетинг», 2005 (1,2 пл)
2. Москаев А Н Современная правовая реформа в Российском государстве // Актуальные проблемы социально-экономического развития России Сборник научных трудов (выпуск III) / Под общей редакцией проф Пилипенко Н Н - М Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2005 (0,4 п л)
3 Москаев А Н Исполнительная власть в системе разделения властей // Актуальные проблемы государственно-правовой науки Теория и практика административной деятельности органов внутренних дел материалы Всерос науч -практ конф , г Саранск, 6-7 декабря 2006 г / редкол Ю Б Сысуев (отв ред) - Саранск Изд-во Мордов ун-та, 2006 (0,4 п л )
4 Москаев А Н К вопросу о правоприменительной деятельности органов исполнительной власти // Оптимизация механизмов государственного управления в условиях глобализации Сб науч. тр - Саратов ПАГС, 2007 (0,6 п л)
5 Москаев А Н Правоприменительая деятельность исполнительной власти в условиях административной реформы // Вестник СГАП 2007 № 2 (54) (0,4 п л) Издание, рекомендованное ВАК
Изд лиц № 05322 от 09 07 2001 Сдано в набор 30 11 08 Формат 60x90/16 Бумага офсетная № 1 Гарнитура «Times» Объем 1,3 печ л Тираж 100 экз Заказ №18 Отпечатано в издательстве «Готика» Тел (495)268-53-73 e-mail qotika@rambler ru
