Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Кузнецов, Степан Анатольевич

Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»

На правах рукописи

Кузнецов Степан Анатольевич

РГБ ОД

ге авг 2008

ПРАВОТВОРЧЕСТВО ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ)

Специальность 12.00 02 — Конституционное право; муниципальное право

003445435

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2008

Работа выполнена на кафедре государственного, международного и европейского права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Побережная Ирина Адольфовна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Болтенкова Любовь Федоровна

кандидат юридических наук, доцент Шулепова Ирина Викторовна

Ведущая организация —

Южный федеральный университет

Защита состоится 24 сентября 2008 года в часов на заседании диссертационного совета Д 229 001.02 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу 117638, г Москва, ул. Азовская, д 2, корп. 1, ауд 49

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации

Автореферат разослан «^£>> 2008 года

Ученый секретарь диссертационного совета л

доктор юридических наук, доцент Р В Шагиева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. С момента принятия Конституции РФ 1993 г до 2000-х гг во взаимоотношениях между Федерацией и ее С"бъеут?ми ггпробпяпяпя трнленттия л/тспепления власти Федерального центра, концентрации за ним значимых правотворческих полномочий С 2005 г начинает преобладать противоположная тенденция — перераспределение полномочий, в том числе правотворческих, на уровень субъектов Российской Федерации Так, с 2005 г по 2007 г количество полномочий, закрепленных за субъектами Российской Федерации, увеличилось практически в 1,5 раза Одним из подтверждений этого процесса служит Федеральный закон от 29 12 2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» В связи с наделением органов власти субъектов Российской Федерации законотворческими полномочиями значительно изменился и характер самого правотворчества субъектов Российской Федерации, ставшего неотъемлемым элементом процессов правообразова-ния, происходящих в нашей стране Как часть целого, оно имеет общие с федеральным правотворчеством качества и отличительные особенности В связи с чем возникла необходимость проведения комплексного исследования правотворчества субъектов Российской Федерации

Правотворчество субъектов Российской Федерации характеризуется сложностью структуры, увеличением количества форм нормативных правовых актов, многосубъектностью, что характерно для федеративного государства Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, издавая нормативные акты, являются наиболее активными субъектами правотворчества Таким образом, исследование вопросов правотворчества органов исполнительной власти субъектов Федерации является актуальным

Основной задачей правотворчества субъектов Федерации является закрепление наиболее важных общественных отношений путем создания, обновления и совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации Все это в своей совокупности влияет на определение правотворчества органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, что обусловливает необходимость выработки новых подходов к понятию правотворчества Особое значение приобретает проблема реализации полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на принятие нормативных правовых актов ввиду того, что она наименее разработана

Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Федерации, наряду с законопроектной работой и другими видами деятельно-

сти по созданию правовых норм, создают правовую основу для осуществления правоприменительной деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации

Построение правового и демократического государства в России предопределяет необходимость подготовки качественных нормативных правовых актов, отсутствие противоречий, коллизий норм права в правовой системе России, включая уровень субъектов Федерации Поскольку правотворческий процесс органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации развивается сложно, хаотично, то вызывает подчас противоречия с федеральным законодательством Поэтому актуальной задачей современной науки и практики является формирование общей концепции правотворчества органов исполнительной власти субъектов Федерации с учетом современных задач и тенденций его развития

Такая постановка проблемы требует расширения направлений теоретических исследований вопросов, связанных с правотворчеством органов исполнительной власти субъектов Федерации, и в первую очередь принципов разработки и принятия нормативных правовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правотворческого процесса В этом и заключается актуальность, важность и научный интерес к подзаконному правотворчеству органов исполнительной власти субъектов Федерации

В связи в этим особое значение приобретает разработка теоретической концепции правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Научная разработка данной проблемы важна не только для совершенствования деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и для совершенствования законодательства в Российской Федерации.

Целью диссертационного исследования является комплексный анализ правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, выявление правовых основ, определяющих направление и последовательность совершенствования правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, проблем правового регулирования правотворческой деятельности, а также выработка теоретических и прикладных положений, направленных на повышение эффективности и качественности правотворческого процесса субъектов Российской Федерации

Достижение указанной цели обусловливает постановку и решение следующих задач

- определение понятия правотворчества органов исполнительной власти как непрерывного процесса,

- классификация органов исполнительной власти как субъектов правотворчества субъектов Российской Федерации,

- нахождение оснований и выработки организационно-процедурных стандартов подзаконного правотворчества органов ис-пппнитрттьнпй власти субъектов Российской Федерации,

- определение методов улучшения законопроектной работы органов исполнительной власти,

- определение средств повышения эффективности правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,

- классификация несоответствий подзаконных нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вертикали и по горизонтали

Объектом исследования являются нормы права, регулирующие принципы и порядок осуществления правотворческой деятельности, формы актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также нормативные правовые акты, являющиеся результатом правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Предметом исследования являются правоотношения в сфере правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации организационные, процедурные и содержательные аспекты правотворчества исполнительных органов

Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на то что отдельные аспекты правотворчества субъектов Российской Федерации рассматривались в контексте принципов теории разделения властей, правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации практически не изучалось

Теоретическая разработка проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации в современной науке (несмотря на свою значимость и высокий практический интерес) носит преимущественно отраслевой характер В литературе в основном исследуются отдельные аспекты правотворчества субъектов Российской Федерации Так, по рассматриваемой проблематике в последние годы было защищено несколько диссертаций С В Бекетовой (1993), К Н Дмитриевцевым (1994), А Б Пастушенко (1996), П М Курдюком (1997), А В Кочетко-вым (1999), С А Жинкиным (2000), С Б Сафиной (2000), Л В Шварц (2003), Я Ф Исмагиловой (2004), М Г Потаповым (2004), Е В Каменской (2005) В 2000 г С Л Сергевниным была защищена докторская диссертация «Теоретические основы регионального законодательства правовые и социально-политические аспекты» В указанных исследованиях рассмотрен в основном конституционно-правовой аспект права субъекта Российской Федерации на собственное правотворчество.

В частности, основательно прорабатывались вопросы законодательной деятельности, статуса субъектов законодательного процесса, состояния законодательства субъектов Российской Федерации и его соотношение с федеральным, что послужило важной научно-эмпирической базой настоящего исследования

Методологической основой исследования являются общенаучные методы анализа диалектико-материалистический, исторический, формально-логический Помимо общенаучных при проведении исследования применялись частнонаучные методы системный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический Особое значение имеет использование сравнительно-правового метода, позволяющего системно проанализировать законодательство субъектов Российской Федерации, закрепляющее порядок осуществления правотворчества, что помогает выявить проблемы правового регулирования правотворческой деятельности исполнительных органов в субъектах Российской Федерации

Теоретическая основа диссертации представлена научными трудами в области общей теории права и государства, теории конституционного права, теории источников права, правотворчества и правотворческого процесса С С Алексеева, В. Г. Афанасьева, И Л Бачило, А И Бобылева, Л Ф. Болтенкова, С В Бошно, Н А Власенко, О А Гав-рилова, В М Гессена, В М Горшенева, В. В Гошуляка, К Н Дмит-риевцева, Б В. Дрейшева, Г Елинека, С. А Жинкина, Т Д Зражев-ской, В В Иванова, Д. А Керимова, Б А. Кистяковского, Д А Кова-чева, Н М Коркунова, В М Костенникова, И В Котелевской, П. М. Курдюка, В. О Лучина, В М Манохина, М Н Марченко, А В Мицкевича, В С Нерсесянца, А С Пиголкина, С В Полениной, И. С Самощенко, С Л Сергевнина, В Н Синюкова, Н С Соколовой, В М Сырых, Ю А Тихомирова, В. А Троцковской, Р О Халфиной, А Ф Черданцева, Г. Ф Шершеневича и др

Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, судебная практика.

творчества как непрерывного процесса за изданием акта следует изучение правотворческого опыта и мониторинг материалов правоприменительной деятельности в целях дальнейшего совершенствования правотворческой практики и законодательства, а также контроль за его соотвстствирм тмрняюшемуся федеральному законодательству

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения

1 Установлено, что главной причиной существования и развития подзаконного правотворчества является объективная потребность в детализированной правовой регламентации и уточнении отношений, возникающих в определенных сферах общества Подзаконное правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляет собой особый вид их правотворчества и является объективно незаменимым и необходимым средством правового регулирования отношений в субъекте Российской Федерации

Правотворчество органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации — это нормативно оформленная публичная деятельность государственных органов, направленная на достижение целей развития субъекта в интересах его населения и в рамках его компетенции, по выявлению потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и созданию новых правовых актов и модернизации, действующих и издаваемых в формах, установленных законодательством субъекта, по вопросам исключительного ведения субъекта Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации с последующим изучением правотворческого опыта и мониторингом материалов правоприменительной деятельности в целях дальнейшего совершенствования правотворческой практики и законодательства

2 Доказано, что тенденции развития подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации неразрывно связаны с изменением компетенции данных органов, а также совершенствованием правотворчества и его результатов — нормативных правовых актов Совершенствование правотворчества должно начинаться с упорядочения процесса принятия правовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3 Установлено, что в процессе подзаконного правотворчества важно учитывать степень значимости общественных отношений, соблюдать форму правового акта, которьм регулируются правоотношения, а также баланс между законодательным и подзаконным правовым регулированием Основными правилами должны являться следующие федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации регулируют

основные и наиболее общие вопросы жизни страны и конкретного субъекта Российской Федерации, подзаконные акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации должны быть направлены на реализацию законодательных актов, т е призваны опосредовать вопросы, имеющие практическое значение и определяемые на основе нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой — федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ

4 Аргументировано положение о том, что в области подзаконного правотворчества субъектов Российской Федерации должны быть установлены ограничения, которые будут способствовать предотвращению несоответствия нормативных правовых актов Конституции РФ и действующему федеральному законодательству, а также преодолению нестабильности в области правовой регламентации Такими ограничителями должны выступать закрепленные в нормативном порядке следующие правила

1) непротиворечивость подзаконных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации между собой и непротиворечивость их другим нормативным правовым актам, имеющим более высокую юридическую силу,

2) издание подзаконных актов только в случае их реальной необходимости и исключение чрезмерной регламентации;

3) издание подзаконных актов лишь в пределах своей компетенции,

4) обязательное проведение научной экспертизы проектов подзаконных актов

5 Обоснован вывод о том, что всю совокупность принципов подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации можно классифицировать по их направленности, выделив три основные группы универсальные, общие, специальные

К универсальным принципам относятся следующие законность, демократизм, гуманизм

К общим принципам, относящимся к правотворчеству в целом, относятся следующие гласность, научность, профессионализм, оперативность, динамичность правотворчества, соблюдение правил правотворческой техники, планирование и прогнозирование, тщательность и скрупулезность подготовки проектов, техническое совершенство принимаемых актов, материально-техническая обеспеченность, информационно-правовое обеспечение правотворческой деятельности

К специальным принципам подзаконного правотворчества следует отнести такие как комплексность, полнота правотворческих пол-

номочий по решению вопросов государственного значения, научная обоснованность, конкретность, объективность, эффективность, системность, плановость, а также принцип технического совершенства

6 Определено, что на качество правотворческой деятельности и эффстипнпгть ее реализации влияют как положительные, так и негативные факторы К положительным можно отнести гибкость и меньшую формальность, оперативность, непосредственную взаимосвязь правотворчества и правоприменительной деятельности, наличие специальных знаний и опыта у разработчиков нормативного правового акта, доведение до адресатов требований законов через нормативные правовые акты органов исполнительной власти и организацию их исполнения К негативным — узость и односторонность подхода к правовому регулированию общественных отношений, амбициозность того или иного вводимого правила, юридическую неграмотность, а иногда и недобросовестность разработчиков, преобладание целесообразности над законностью, закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов различного уровня, коллизионность

7 Выявлены особенности правового статуса высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, являющиеся необходимыми субъектами законотворческого процесса, к которым относятся исключительное право внесения законопроекта, исключительное право и обязанность по предоставлению заключений на законопроекты, касающиеся финансовой сферы, право на предоставление официальных отзывов на законопроекты

8 Определено, что к исключительному субъекту, обладающему правом законодательной инициативы по отдельным вопросам, относится высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации)

тельной инициативы по данным вопросам должно быть предоставлено высшему исполнительному коллегиальному органу субъекта Российской Федерации во исполнение принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации и по аналогии с регулированием данного вопроса на федеральном уровне

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в возможности применения предлагаемой методики по подготовке нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правотворческом процессе, решению задач организации и деятельности правотворческих исполнительных органов субъектов Российской Федерации, разработке программы практических действий по устранению недостатков действующего законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего правотворческий процесс

Результаты исследования вносят вклад в развитие конституционного и административного права, теории государства и права и могут быть использованы в дальнейших научно-практических исследованиях по проблемам правотворчества субъектов Российской Федерации, в разработке концептуальных основ и правовой базы правотворчества субъектов Российской Федерации, а также в учебном процессе в ходе преподавания таких дисциплин, как «Конституционное право РФ», «Административное право, «Теория государства и права» и при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов по указанным дисциплинам

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации Основные теоретические положения и результаты исследования были представлены в докладах на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования Российского законодательства на современном этапе» (Москва, 4—5 ноября 2003 г), на Всероссийской научно-практической конференции «Государство и право в условиях глобализации» (Москва, РФ, 17—18 ноября 2004 г ), на Международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию АЛТИ-АГТУ «Современная наука и образование в решении проблем экономики Европейского Севера» (октябрь 2004 г ), на Первых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 12 октября 2005 г )

Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложения

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, теоретическая основа диссертации и нормативная основа исследования, научная новизна и практическая значимость работы, раскрывается методологическая основа исследования, обоснованность и достоверность полученных результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования

Первая глава «Роль органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в правотворчестве» включает в себя два параграфа.

В первом параграфе «Понятие правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» обосновывается положение о том, что на протяжении советского и постсоветского периодов развития взглядов на правотворчество неизменной оставалась точка зрения на правотворчество как законченный процесс Это объясняется тем, что в условиях одноуровневой системы законодательства не было необходимости в постоянном мониторинге нормативных правовых актов на предмет их соответствия действующему союзному законодательству С переходом на двухуровневую систему государственного правотворчества возникла потребность в постоянном мониторинге нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет соответствия Конституции РФ и действующему федеральному законодательству На наш взгляд, именно в связи с этим фактором правотворчество перестало быть законченным и стало длящимся, непрерывным процессом

На проблему понятия правотворчества в советское время существовали две точки зрения правотворчество как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур, правотворчество как форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену Эти направления не являются взаимоисключающими и сводятся к тому, что под правотворчеством понимают форму государственного руководства обществом, завершающую процесс формирования права и отражающую социальные факторы этого процесса в виде возведения воли классов, стоящих у власти, в общеобязательные правила поведения — правовые нормы При двухуровневой системе законодательства классическое определение правотворчества перестало соответствовать объективным реалиям, особенно в сфере правотворче-

ской деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Возникающие в процессе правотворчества проблемы требуют оперативного решения, для чего необходимо ввести в научный оборот определение, учитывающее новый характер правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в свете постоянного изменения и совершенствования федерального законодательства и отражающее потребность в постоянном мониторинге правоприменительной практики Мониторинг должен проводиться по двум направлениям

1) социально-экономическому,

2) юридическому, которое должно включать в себя

- учет выводов экспертного заключения территориального органа Минюста России соответствующего субъекта Российской Федерации,

- обобщение судебной практики Верховного Суда РФ;

- изучение дополнительных документов (экспертных заключений территориальных органов Минюста России, актов антимонопольных органов, актов прокурорского реагирования и актов судебных органов других субъектов Российской Федерации), содержащихся в базе данных Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, по каждому действующему нормативному правовому акту, аналогичному принятому в соответствующем субъекте Российской Федерации,

- анализ нормативных правовых актов соответствующего субъекта Федерации с учетом обновления нормативного материала федерального уровня

Таким образом, правотворчество органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации — нормативно оформленная публичная деятельность государственных органов, направленная на достижение целей развития субъекта в интересах его населения и в рамках его компетенции, по выявлению потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и созданию новых правовых актов и модернизации действующих, издаваемых в формах, установленных законодательством субъекта, по вопросам исключительного ведения субъекта Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, с последующим изучением правотворческого опыта и мониторингом материалов правоприменительной деятельности в целях дальнейшего совершенствования правотворческой практики и законодательства

Во втором параграфе «Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации как субъект правотворчества» дается обзор литературы по проблеме права исполнительной власти на издание норма-

тивных правовых актов Функции исполнительной власти не сводятся исключительно к исполнению законов — функции управления

Наделение органов государственного управления правотворческими функциями объясняется многообразием, большим объемом

УариыЛ^ПССКИХ сб|[Ц2С7"IX лтилпюимй т* х1Ролчмлчгилгт1.тА и гпаш

с этим урегулирования их посредством издания законов Место правотворчества в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления определяется целью правотворческой деятельности, заключающейся в создании нормативной основы правового регулирования управленческих отношений К субъектам правотворческой инициативы указанных органов можно отнести высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации), высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации

Правовые подходы, отражаемые в определениях и решениях Верховного Суда РФ, являются мощным инструментом обеспечения единства правового пространства Российской Федерации Если в экспертном заключении Минюста России содержится ссылка на определение или решение Верховного Суда РФ, то правотворческий орган субъекта Российской Федерации вынужден с этим считаться и приводить нормативный правовой акт в соответствие с действующим законодательством, поскольку высший судебный орган субъекта Федерации при рассмотрении дела в судебном заседании однозначно учтет акт Верховного Суда РФ

Различные подходы, отраженные в актах Верховного Суда РФ, вызывают трудности при проведении как юридической экспертизы, так и при оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации Например, выявлены противоречия в судебной практике по вопросу издания нормативных правовых актов высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации (определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 04 2001 по делу № 45-Г01-14, от 15 06 2005 по делу № 44-Г05-12, от 07 07 2003 № 46-ГОЗ-Ю; Постановление Конституционного Суда РФ от 18 01 1996 № 2-П и определении Конституционного Суда РФ от 08 06 2000 № 91-0) Подобное противоречие в существующей правоприменительной практике негативным образом сказывается на обеспечении единства правового пространства Российской Федерации

Орган исполнительной власти как субъект правотворчества — это высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации и иные исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации, в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации в целях развития субъекта в интересах его населения и в рамках своей компетенции, осуществляющие нормативное регулирование общественных отношений, в результате изучения правотворческого опыта и анализа материалов правоприменительной деятельности, путем создания новых нормативных правовых актов, модернизации и отмены старых, с последующим мониторингом на предмет дальнейшего соответствия Конституции РФ и действующему федеральному законодательству

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствует перечень правотворческих органов исполнительной власти, не урегулирован правотворческий процесс органов исполнительной власти Это отрицательно сказывается, во-первых, на процессе формирования и качестве нормативного правового акта, во-вторых, нивелирует его значение как документа особой юридической ценности и, по существу, не отличает его от других правовых форм При такой квалификации нормативного правового акта, когда он рассматривается в одном ряду с другими правовыми формами, умаляется его нормотворческая функция как носителя норм и источника права

Вторая глава «Проблемы законодательной инициативы и собственного правотворчества органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» включает в себя два параграфа

В первом параграфе «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации как субъекты законодательной инициативы» рассматриваются проблемы законодательной инициативы

К особенностям законодательного процесса, связанным с участием исполнительных органов власти субъектов Федерации, относятся, исключительное право представления законопроекта, обязательное положительное заключение на законопроект, заключение на законопроект Исполнительные органы власти используют три метода правотворчества дублирование норм федеральных законов; расширение содержания норм федеральных законов, установление новых норм права

Пункт 2 ст 21 Федерального закона от 06 10 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации) нуждается в редактировании, поскольку из перечисленных в нем полномочий высшего исполнительного органа лишь разработка проекта бюджета, а также проектов программ социально-

экономического развития субъекта Российской Федерации могут быть законопроектными, так как иные представляют собой не более чем направления деятельности высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации

К наиболее распространенным проблемам и законопроектной работе исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся

1) отсутствие либо низкое качество подготовки технических заданий на разработку законопроектов, составляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (в значительном количестве случаев разработчикам законопроектов в начале работы известно только предполагаемое наименование проекта закона, всю остальную информацию они вынуждены собирать самостоятельно при содействии органов государственной власти),

2) установление исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации слишком коротких сроков подготовки отдельных законопроектов, что неизбежно влияет на их качество,

3) внесение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации как субъектами права законодательной инициативы законопроектов, требующих серьезной доработки даже в том случае, если в заключениях экспертов указывается на недостатки концептуального характера и грубые нарушения действующего законодательства,

4) разработка законопроектов, не являющихся первоочередными с точки зрения защиты прав и свобод человека и гражданина;

5) излишняя детализация законодательного материала, т е подмена подзаконных актов законами, что не способствует стабилизации последних,

6) несовершенство механизмов реализации норм законов, а иногда и их отсутствие,

7) отсутствие серьезных попыток на межпарламентском уровне решить вопросы унификации законодательства субъектов Российской Федерации, в том числе путем разработки модельных законов и иных нормативных правовых актов,

8) отсутствие в Российской Федерации вузов, выпускающих специалистов в области подготовки проектов нормативных правовых актов,

9) некритическое отношение юристов, участвующих в разработке законопроектов, к поручениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, когда их исполнение приводит к нарушению законодательства Российской Федерации,

10) поспешность при выдвижении законодательной инициативы, следствием которой является большое число изменений и допол-

нений, вносимых в законы, и отнюдь не по причине изменения федерального законодательства,

И) недостаточно четкая регламентированность процесса создания законопроекта органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации,

12) дублирование рядом разработчиков отдельных положений федерального законодательства либо попытки переписать действующий закон

В целях совершенствования законопроектной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на уровне закона необходимо

1) установить предельные — минимальные и максимальные — сроки подготовки законопроектов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (соответственно, три и шесть месяцев),

2) запретить дублирование нормативного содержания нормативных правовых актов федерального уровня как основного текста законопроекта субъекта Российской Федерации,

3) запретить внесение законопроекта в законодательный орган субъекта Федерации для рассмотрения или принятия, если в заключениях экспертов указывается на недостатки концептуального характера и грубые нарушения действующего законодательства,

4) ввести персональную ответственность должностных лиц за отсутствие либо низкое качество подготовки технических заданий по разработке законопроектов, составляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Во втором параграфе «Собственное правотворчество органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации» обосновывается необходимость существования подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и предлагаются направления его совершенствования

Определены объективные причины существования подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

К особенностям подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся

- обеспечение объективной потребности в детальном правовом регулировании на территории субъекта Российской Федерации,

- подзаконность правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, т е осуществление правотворческой деятельности на основании и во исполнение, а также в строгом соответствии с законодательными актами, нормативными правовыми актами других вышестоящих государственных органов,

- осуществление подзаконного правотворчества строго на ком-петенционной или делегированной основе, в рамках полномочий и в пределах функций, на реализацию которых направлена деятельность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации,

- отраслевая направленность, производная от компетенции издающего его органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, выражающаяся в организации и регулировании общественных отношений в определенной сфере деятельности,

- собственные, характерные только для подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации стадии, в рамках которых протекает деятельность по созданию правовых норм.

К специальным принципам правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся комплексность, полнота правотворческих полномочий по решению вопросов государственного значения, научная обоснованность, конкретность, объективность, эффективность, системность, плановость, техническое совершенство

В результате проведенного анализа выявлены основные этапы подготовки проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти на уровне субъекта Российской Федерации, к которым относятся сбор, изучение, анализ относящихся к регулируемому вопросу законодательных и иных актов федерального уровня и уровня субъектов Федерации, материалов судебной практики, экспертных заключений территориальных органов Минюста России, материалов научных исследований, разработка концепции нормативного акта; составление (в соответствии с концепцией) плана-конспекта, в котором определяются структура нормативного акта, основное содержание соответствующих разделов и подразделов правового акта, этапы и сроки подготовки, конкретные исполнители, разработка первого варианта проекта, доработка проекта с учетом поступивших замечаний и предложений, комплексная оценка проекта и подготовка окончательного текста проекта, визирование и согласование проекта нормативного акта, представление проекта на подпись

С целью дальнейшей регламентации правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо принять Примерное положение о порядке подготовки проектов нормативных правовых актов, вносимых в высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации субъектом правотворческой инициативы, а также федеральный закон, регулирующий порядок подготовки и издания подзаконных актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации В предлагаемом законе необходимо сформулировать понятие и важнейшие признаки подзаконного акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, закрепить черты, отличающие его от других нормативных правовых актов,

установить обязательные требования к содержанию и форме подзаконных актов, подробно урегулировать процесс разработки и издания подзаконных актов, определить особенности издания и действия нормативных правовых актов в различных органах исполнительной власти уровня субъектов Российской Федерации, установить принципы издания подзаконных актов, а также требования, предъявляемые к процедуре подготовки подзаконных актов, указать на субъектный состав подзаконного правотворчества, определив круг лиц, имеющих право участвовать в нем с дифференциацией правомочий между ними Четко разграничить вопросы правового регулирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, определить способы использования предложений общественных организаций и граждан при подготовке проектов подзаконных актов, установить порядок осуществления контроля и ответственность должностных лиц за ненадлежащее выполнение подзаконной правотворческой деятельности Наиболее эффективной мерой контроля за подзаконными нормативными правовыми актами является правовая экспертиза, осуществляемая Минюстом России В то же время нормативные положения, регламентирующие эту деятельность, нуждаются в более четкой конкретизации

В целях обеспечения верховенства закона и оптимального соотношения закона и подзаконного акта необходимо в нормативных правовых актах установить

1) обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации соблюдать Конституцию РФ и законы при осуществлении правотворчества, так как подзаконные акты должны опираться на закон, издаваться на основании и во исполнение закона, выступая средством его развития и конкретизации,

2) основания издания подзаконных актов путем определения предмета подзаконного регулирования посредством закрепления круга вопросов, по которым возможно принятие подзаконных актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также общие компетенционные рамки деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так как само решение о подзаконном регулировании должно приниматься по прямому указанию на то правовой нормой или в случае необходимости обеспечения возложенных на орган задач по реализации конкретных функций,

3) правило, согласно которому подзаконные акты могут быть приняты лишь при наличии уже вступившего в силу закона Право издания подзаконного акта органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в отсутствии закона должно быть закреплено в законодательном порядке, поскольку подобный вопрос относится к числу наиболее важных и значимых для государства;

4) возможность обеспечение на практике реализации положения о том, что вопросы регламентации прав и свобод человека и гражданина, а также установления различных видов юридической ответственности не могут быть урегулированы в подзаконных актах органов жлюлнтслъной власти с>5ъс;стсп Российской Федерации

К общим правилам в области подзаконного правотворчества субъектов Российской Федерации следует отнести необходимость-преодоление тенденции к изданию излишних подзаконных актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации путем последовательного согласования норм подзаконных актов с нормами других нормативных правовых актов с целью избежания дублирования и противоречий, обеспечения подготовки и утверждения подзаконных актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации только в случаях реальной потребности их издания, когда поставленная задача не может быть решена другими способами, определения компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации при издании подзаконных актов, организации в рамках каждого органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации детального изучения специалистами положений и норм, на основе которых осуществляется правотворчество

Третья глава «Несоответствие нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации причины, классификация, пути устранения» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Нормативная правовая база субъектов Российской Федерации в аспекте подзаконного правотворчества органов исполнительной власти» выделяются этапы формирования нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Первый этап (1993—1995 гг) характеризуется необходимостью организации собственного правотворчества в соответствии с новыми реалиями и приведением нормативных актов, принятых до 12 декабря 1993 г, в соответствие с принятой Конституцией РФ и формирующимся федеральным законодательством, с учетом разделения на предмет совместного ведения центра и субъектов Российской Федерации и предмет исключительного ведения субъектов Российской Федерации

На втором этапе (1995—1999 гг) преобладающее значение имели факторы, связанные с законодательным оформлением нового курса в экономической и социальной областях, что обусловило принятие большого числа актов, посвященных новому режиму собственности субъекта Федерации, статусу предприятий, банков, бирж и др , финансам, кредитным и налоговым отношениям

На период 1993—1999 гг приходится пик несоответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а особенно актов подзаконного правотворчества, федеральному законодательному массиву

Третий этап (2000—2006 гг) характеризуется укреплением вертикали власти (прежде всего исполнительной) и снижением числа подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, не соответствующих Конституции РФ и действующему федеральному законодательству

Дан анализ изменений, внесенных в действующее законодательство (прежде всего в Закон об общих принципах организации)

В целях дальнейшего предупреждения принятия высшим должностным лицом и высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и действующему федеральному законодательству, требуется внесение изменений и дополнений в Закон об общих принципах организации в части установления ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации за издание нормативного правового акта, не соответствующего Конституции РФ и действующему федеральному законодательству, а также за уклонение от исполнения указа Президента РФ о приостановлении нормативного правового акта путем его отмены

Кроме того, следует конкретизировать ст 3 1 Закона об общих принципах организации, предусмотрев в ней пределы несоответствий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, раскрыв понятие «массовое и грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина», критерии наступления ответственности «за угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации», перечень возможных препятствий реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, которые следует считать существенными и достаточными для привлечения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации к ответственности

Подпункт «б» п 2 ст 29 1 указанного закона нуждается в дополнении в части уточнения начала течения (вступления в силу решения суда) шестимесячного срока давности для привлечения к ответственности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации

Минюсту России следует предоставить право обращения в суд с иском о признании нормативного правового акта недействующим и про-

тиворечащим федеральному законодательству, что должно повлечь за собой внесение соответствующих изменений и дополнений в ГПК РФ и подзаконные нормативные акты Минюста России, регламентирующие организацию деятельности по обеспечению единства правового про-чранстБй Креме того, для усиления эффркгтшости леятельности государства в лице Минюста России по защите единства правового пространства экспертным заключениям необходимо придание обязательного характера. В случае несогласия с доводами экспертного заключения их правотворческому органу следует предоставить право обжаловать его в судебном порядке

Во втором параграфе «Классификация противоречий в сфере подзаконного правотворчества субъектов Российской Федерации» делается вывод о том, что наиболее характерными нарушениями федерального законодательства со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации как субъектов правотворчества являются игнорирование принципа разделения властей, вторжение в сферу компетенции органов местного самоуправления и превышение своих полномочий органом, издавшим акт

Выявлены объективные и субъективные факторы, влияющие на несоответствие нормативных правовых актов органов исполнительной власти федеральному законодательству К объективным факторам следует отнести правовой нигилизм, ложно понятые интересы субъекта Российской Федерации и устаревание законодательства субъекта Российской Федерации Субъективные факторы включают отсутствие в образовательных программах и учебных планах юридических вузов спецкурсов по вопросам законодательства субъектов Российской Федерации, а также недостаточный профессионализм разработчиков проектов нормативных правовых актов

Дана классификация противоречий подзаконного правотворчества субъектов Российской Федерации федеральному законодательству по вертикали и по горизонтали

Совершенствование правотворческой работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует осуществлял, по двум направлениям соблюдение требований, касающихся методологии подготовки проекта нормативного правового акта, соблюдение нормативных требований. Для реализации нормативных требований необходимо внесение соответствующих изменений в действующее федеральное законодательство, в частности, Закон об общих принципах организации

В заключении подводятся общие итоги проведенного исследования, формулируются выводы, намечены проблемы, нуждающиеся в более детальном научном осмыслении, обобщаются предложения по совершенствованию законодательства

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

1 К вопросу о влиянии судебных решений на правотворчество региональных органов исполнительной власти / С А Кузнецов // Вестник Поморского университета — 2007 — № 5. — 0,4 п л

Другие публикации

2 Актуальные проблемы правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации / С А Кузнецов // Актуальные проблемы совершенствования Российского законодательства на современном этапе материалы Всерос науч -практ. конф (Москва, 4—5 ноября 2003 года) — M : РПА МЮ РФ, 2004 — 0,2 п л

3 К вопросу правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Архангельской области) / С А Кузнецов // Государство и право в условиях глобализации материалы Всерос науч -практ конф (Москва, 17—18 ноября 2004 года). сб ст /отв ред И А Побережная —M РПА МЮ РФ, 2004 — 0,1 п л

4.0 реализации правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации / С А Кузнецов // Право и общество сб науч тр — Архангельск . Изд-во Архангельского гос тех ун-та, 2004 — 0,5 п л

5 Некоторые проблемы правотворчества органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Архангельской области) / С А Кузнецов // Современная наука и образование в решении проблем экономики Европейского Севера материалы Международ науч -практ конф, посвященной 75-летию АЛТИ—АГТУ — Архангельск Изд-во Архангельского гос тех ун-та, 2004 — Т. 2 — 0,2 п л

6 Органы исполнительной власти регионов как субъекты правотворческой деятельности / С А Кузнецов // Первые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 12 октября 2005 года) сб ст в 4 кн — Кн 2 Проблемы публичного права / отв ред Ю А Крохина — M РПА МЮ РФ, 2005 — 0,5 п л

7 К вопросу о понятиях «правотворчество» и «субъект правотворчества» и деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации как субъектов правотворчества / С А Кузнецов // Актуальные проблемы мировой науки межвуз. сб науч тр / сост и отв ред С О Шаляпин — Архангельск . Поморский гос ун-т им M В Ломоносова, 2006 —Вып 4 —0,8 п л

Подписано в печать 29 04 2008 Формат 60x90 1/16 Уел печ л 1,4 Тираж 100 экз

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» 117638, г Москва, ул Азовская, д 2, корп 1

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кузнецов, Степан Анатольевич, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Роль органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в правотворчестве.

§ 1. Понятие правотворчества органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации.

§ 2. Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации как субъект правотворчества.

Глава 2. Проблемы законодательной инициативы и собственного правотворчества органов исполнительной власти субъекта Российской

Федерации.

§ 1. Органы исполнительной власти субъекта РФ как субъекты законодательной инициативы.

§ 2. Собственное правотворчество органов исполнительной власти субъекта

Российской Федерации.

Глава 3. Несоответствие нормативных правовых актов органов исполнительной власти регионов: причины, классификация, пути устранения.

§ 1. Нормативная правовая база регионов в аспекте подзаконного правотворчества органов исполнительной власти.

§ 2. Классификация противоречий в сфере регионального подзаконного правотворчества.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. С момента принятия Конституции РФ 1993 г. до 2000-х гг. во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами преобладала тенденция укрепления власти федерального центра, концентрации за ним значимых правотворческих полномочий. С 2005 г. начинает преобладать противоположная тенденция — перераспределение полномочий, в том числе правотворческих, на уровень субъектов Российской Федерации. Так, с 2005 г. по 2007 г. количество полномочий, закрепленных за субъектами Российской Федерации, увеличилось практически в 1,5 раза. Одним из подтверждений этого процесса служит Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». В связи с наделением органов власти субъектов Российской Федерации законотворческими полномочиями значительно изменился и характер самого правотворчества субъектов Российской Федерации, ставшего неотъемлемым элементом процессов правообразования, происходящих в нашей стране. Как часть целого, оно имеет общие с федеральным правотворчеством качества и отличительные особенности. В связи с чем возникла необходимость проведения комплексного исследования правотворчества субъектов Российской Федерации.

Правотворчество субъектов Российской Федерации характеризуется сложностью структуры, увеличением количества форм нормативных правовых актов, многосубъектностью, что характерно для федеративного государства. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, издавая нормативные акты, являются наиболее активными субъектами правотворчества. Таким образом, исследование вопросов правотворчества органов исполнительной власти субъектов Федерации является актуальным.

Основной задачей правотворчества субъектов Федерации является закрепление наиболее важных общественных отношений путем создания, обновления и совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации. Все это в своей совокупности влияет на определение правотворчества органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, что обусловливает необходимость выработки новых подходов к понятию правотворчества. Особое значение приобретает проблема реализации полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на принятие нормативных правовых актов ввиду того, что она наименее разработана.

Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Федерации, наряду с законопроектной работой и другими видами деятельности по созданию правовых норм, создают правовую основу для осуществления правоприменительной деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Построение правового и демократического государства в России предопределяет необходимость подготовки качественных нормативных правовых актов, отсутствие противоречий, коллизий норм права в правовой системе России, включая уровень субъектов Федерации. Поскольку правотворческий процесс органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации развивается сложно, хаотично, то вызывает подчас противоречия с федеральным законодательством. Поэтому актуальной задачей современной науки и практики является формирование общей концепции правотворчества органов исполнительной власти субъектов Федерации с учетом современных задач и тенденций его развития.

Такая постановка проблемы требует расширения направлений теоретических исследований вопросов, связанных с правотворчеством органов исполнительной власти субъектов Федерации, и в первую очередь принципов разработки и принятия нормативных правовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, правотворческого процесса. В этом и заключается актуальность, важность и научный интерес к подзаконному правотворчеству органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В связи в этим особое значение приобретает разработка теоретической концепции правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Научная разработка данной проблемы важна не только для совершенствования деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но и для совершенствования законодательства в Российской Федерации.

Достижение указанной цели обусловливает постановку и решение следующих задач:

- определение понятия правотворчества органов исполнительной власти как непрерывного процесса;

- классификация органов исполнительной власти как субъектов правотворчества субъектов Российской Федерации;

- нахождение оснований и выработки организационно-процедурных стандартов подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- определение методов улучшения законопроектной работы органов исполнительной власти;

- определение средств повышения эффективности правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- классификация несоответствий подзаконных нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вертикали и по горизонтали.

Предметом исследования являются правоотношения в сфере правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: организационные, процедурные и содержательные аспекты правотворчества исполнительных органов.

Теоретическая разработка проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации в современной науке (несмотря на свою значимость и высокий практический интерес) носит преимущественно отраслевой характер. В литературе в основном исследуются отдельные аспекты правотворчества субъектов Российской Федерации. Так, по рассматриваемой проблематике в последние годы было защищено несколько диссертаций: С. В. Бекетовой (1993), К. Н. Дмитриевцевым (1994), А. Б. Пастушенко (1996), П. М. Курдюком (1997), А. В. Кочетковым (1999), С. А. Жинкиным (2000), С. Б. Сафиной (2000), JI. В. Шварц (2003), Я. Ф. Исмагиловой (2004), М. Г. Потаповым (2004), Е. В. Каменской (2005). В 2000 г. С. JI. Сергевни-ным была защищена докторская диссертация «Теоретические основы регионального законодательства: правовые и социально-политические аспекты». В указанных исследованиях рассмотрен в основном конституционно-правовой аспект права субъекта Российской Федерации на собственное правотворчество. В частности, основательно прорабатывались вопросы законодательной деятельности, статуса субъектов законодательного процесса, состояния законодательства субъектов Российской Федерации и его соотношение с федеральным, что послужило важной научно-эмпирической базой настоящего исследования.

Методологической основой исследования являются общенаучные методы анализа: диалектико-материалистический, исторический, формально-логический. Помимо общенаучных при проведении исследования применялись частнонаучные методы: системный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический. Особое значение имеет использование сравнительно-правового метода, позволяющего системно проанализировать законодательство субъектов Российской Федерации, закрепляющее порядок осуществления правотворчества, что помогает выявить проблемы правового регулирования правотворческой деятельности исполнительных органов в субъектах Российской Федерации.

B. Г. Афанасьева, И. JL Бачило, А. И. Бобылева, JI. Ф. Болтенкова, С. В. Бошно, Н. А. Власенко, О. А. Гаврилова, В. М. Гессена, В. М. Горшенева, В. В. Гошуля-ка, К. Н. Дмитриевцева, Б. В. Дрейшева, Г. Елинека, С. А. Жинкина, Т. Д. Зра-жевской, В. В. Иванова, Д. А. Керимова, Б. А. Кистяковского, Д. А. Ковачева, Н. М. Коркунова, В. М. Костенникова, И. В. Котелевской, П. М. Курдюка, В. О. Лучина, В. М. Манохина, М. Н. Марченко, А. В. Мицкевича, В. С. Нерсесянца, А.

C. Пиголкина, С. В. Полениной, И. С. Самощенко, С. Л. Сергевнина, В. Н. Синю-кова, Н. С. Соколовой, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, В. А. Троцковской, Р. О. Халфиной, А. Ф. Черданцева, Г. Ф. Шершеневича и др.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые с позиций конституционного права предпринята попытка комплексного анализа правотворчества органов исполнительной власти субъектов Федерации, исходя из свойств и содержания, а не традиционно — по стадиям и субъектам. В диссертации представлена авторская концепция комплексного конституционно-правового регулирования правотворчества органов исполнительной власти субъектов Федерации. Новизной отличается подход к определению правотворчества как непрерывного процесса: за изданием акта следует изучение правотворческого опыта и мониторинг материалов правоприменительной деятельности в целях дальнейшего совершенствования правотворческой практики и законодательства, а также контроль за его соответствием изменяющемуся федеральному законодательству.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Установлено, что главной причиной существования и развития подзаконного правотворчества является объективная потребность в детализированной правовой регламентации и уточнении отношений, возникающих в определенных сферах общества. Подзаконное правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации представляет собой особый вид их правотворчества и является объективно незаменимым и необходимым средством правового регулирования отношений в субъекте Российской Федерации.

2. Доказано, что тенденции развития подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации неразрывно связаны с изменением компетенции данных органов, а также совершенствованием правотворчества и его результатов — нормативных правовых актов. Совершенствование правотворчества должно начинаться с упорядочения процесса принятия правовых актов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3. Установлено, что в процессе подзаконного правотворчества важно учитывать степень значимости общественных отношений, соблюдать форму правового акта, которым регулируются правоотношения, а также баланс между законодательным и подзаконным правовым регулированием. Основными правилами должны являться следующие: федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации регулируют основные и наиболее общие вопросы жизни страны и конкретного субъекта Российской Федерации; подзаконные акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации должны быть направлены на реализацию законодательных актов, т. е. призваны опосредовать вопросы, имеющие практическое значение и определяемые на основе нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой — федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.

4. Аргументировано положение о том, что в области подзаконного правотворчества субъектов Российской Федерации должны быть установлены ограничения, которые будут способствовать предотвращению несоответствия нормативных правовых актов Конституции РФ и действующему федеральному законодательству, а также преодолению нестабильности в области правовой регламентации. Такими ограничителями должны выступать закрепленные в нормативном порядке следующие правила:

3) издание подзаконных актов лишь в пределах своей компетенции;

4) обязательное проведение научной экспертизы проектов подзаконных актов.

5. Обоснован вывод о том, что всю совокупность принципов подзаконного правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации можно классифицировать по их направленности, выделив три основные группы: универсальные, общие, специальные.

К универсальным принципам относятся следующие: законность, демократизм, гуманизм.

К общим принципам, относящимся к правотворчеству в целом, относятся следующие: гласность, научность; профессионализм, оперативность, динамичность правотворчества, соблюдение правил правотворческой техники; планирование и прогнозирование; тщательность и скрупулезность подготовки проектов, техническое совершенство принимаемых актов, материально-техническая обеспеченность, информационно-правовое обеспечение правотворческой деятельности.

К специальным принципам подзаконного правотворчества следует отнести такие как: комплексность, полнота правотворческих полномочий по решению вопросов государственного значения, научная обоснованность, конкретность, объективность, эффективность, системность, плановость, а также принцип технического совершенства.

6. Определено, что на качество правотворческой деятельности и эффективность ее реализации влияют как положительные, так и негативные факторы. К положительным можно отнести: гибкость и меньшую формальность, оперативность, непосредственную взаимосвязь правотворчества и правоприменительной деятельности, наличие специальных знаний и опыта у разработчиков нормативного правового акта, доведение до адресатов требований законов через нормативные правовые акты органов исполнительной власти и организацию их исполнения. К негативным — узость и односторонность подхода к правовому регулированию общественных отношений, амбициозность того или иного вводимого правила, юридическую неграмотность, а иногда и недобросовестность разработчиков, преобладание целесообразности над законностью, закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов различного уровня, коллизионность.

7. Выявлены особенности правового статуса высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, являющиеся необходимыми субъектами законотворческого процесса, к которым относятся: исключительное право внесения законопроекта; исключительное право и обязанность по предоставлению заключений на законопроекты, касающиеся финансовой сферы; право на предоставление официальных отзывов на законопроекты.

8. Определено, что к исключительному субъекту, обладающему правом законодательной инициативы по отдельным вопросам, относится высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации).

Доказано, что к исключительным полномочиям высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в законодательном процессе можно отнести разработку проекта бюджета субъекта Российской Федерации, а также проектов программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Аргументирован вывод о том, что право законодательной инициативы по данным вопросам должно быть предоставлено высшему исполнительному коллегиальному органу субъекта Российской Федерации во исполнение принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации и по аналогии с регулированием данного вопроса на федеральном уровне.

Результаты исследования вносят вклад в развитие конституционного и административного права, теории государства и права и могут быть использованы в дальнейших научно-практических исследованиях по проблемам правотворчества субъектов Российской Федерации, в разработке концептуальных основ и правовой базы правотворчества субъектов Российской Федерации, а также в учебном процессе в ходе преподавания таких дисциплин, как: «Конституционное право РФ», «Административное право, «Теория государства и права» и при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов по указанным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре государственного, международного и европейского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Основные теоретические положения и результаты исследования были представлены в докладах на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования Российского законодательства на современном этапе» (Москва, 4—5 ноября 2003 г.), на Всероссийской научно-практической конференции «Государство и право в условиях глобализации» (Москва, РФ, 17—18 ноября 2004 г.), на Международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию АЛТИ-АГТУ «Современная наука и образование в решении проблем экономики Европейского Севера» (октябрь 2004 г.), на Первых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 12 октября 2005 г.).

Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кузнецов, Степан Анатольевич, Москва

Выводы по 3-й главе

Таким образом, исходя из необходимости усовершенствования федерального законодательства по вопросам правотворческой деятельности органов исполнительной власти регионов, федеральному законодателю следует в нормативном порядке конкретизировать статью 3.1 Федерального закона от б октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В связи с этим считаем возможным предложить следующие меры: установить пределы несоответствий нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству, раскрывая понятие «массовое и грубое нарушение прав и свобод человека и гражданина»; уточнить критерии наступления ответственности «за угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ»; определить, какие препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления можно считать существенными, достаточными для привлечения высшего должностного лица субъекта РФ к ответственности.

Подпункт «б» пункта 2 статьи 29.1 Федерального закона от б октября 1999 года № 184-ФЗ нуждается в дополнении, закрепляющем положение, определяющее, со вступления в силу какого решения суда начинается течение шестимесячного срока давности для привлечения к ответственности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ.

Для усиления эффективности деятельности государства в лице Минюста России по защите единства правового пространства предлагаем предоставить территориальным органам Минюста право обращения в суд с иском о признании нормативного правового акта противоречащим федеральному законодательству и недействующим; придание обязательного, а не рекомендательного характера экспертным заключениям, которые можно было бы обжаловать лишь в суде.

Выявлены объективные и субъективные факторы, влияющие на несоответствие НПА органов исполнительной власти федеральному законодательству. Объективные факторы включают правовой нигилизм, ложно понятые интересы субъекта Российской Федерации и устаревание регионального законодательства. К субъективным факторам относятся отсутствие в образовательных программах и учебных планах юридических ВУЗов спецкурсов по вопросам регионального законодательства, а также недостаточный профессионализм разработчиков проектов НПА.

Таким образом, наиболее характерными нарушениями федерального законодательства со стороны органов исполнительной власти регионов как субъектов правотворчества являются игнорирование принципа разделения властей, вторжение в сферу компетенции органов местного самоуправления и превышение своих полномочий органом, издавшим акт.

Классифицировать несоответствие нормативных правовых актов действующему законодательству можно по вертикали (превышение своих полномочий правотворческим органом путем вторжения в предметы ведения Российской Федерации и превышение своих полномочий правотворческим органом полномочий путем вторжения в предметы ведения местного самоуправления) и по горизонтали (превышение своих полномочий путем вторжения в компетенцию законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и превышение своих полномочий высшим должностным лицом региона путем вторжения в компетенцию высшего исполнительного органа субъекта РФ).

По совершенствованию правотворческой работы органов исполнительной власти субъектов РФ можно выделить две группы направлений. Первая группа связана с требованиями, касающимися методологии подготовки проекта нормативного акта, а вторая — с нормативными требованиями и для их реализации необходимо внесение соответствующих изменений в действующее федеральное законодательство, в частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 года 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Заключение

За последние годы в сфере подзаконного правотворчества органов исполнительной власти регионов все более заметны положительные перемены, связанные с ужесточившейся ответственностью высших должностных лиц субъектов РФ и укреплением вертикали власти. Правотворческая деятельность органов управления регионов получает все более упорядоченный характер и все чаще последовательно ограничивается необходимой конкретизацией и детализацией законодательных предписаний регионального и федерального уровней, регламентацией технологии их исполнения на местах и организационным обеспечением деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Проекты подзаконных региональных актов стараются создавать, как правило, тщательно и всесторонне, субъекты правотворчества в определенной степени сформировали кадры специалистов-практиков, обученных для подготовки и составления нормативных правовых актов. Органами исполнительной власти регионов активно проводится работа по обновлению массива подзаконных нормативных правовых актов и подготовки законопроектов.

Однако в полной мере удовлетворительной ситуацию с подзаконным региональным правотворчеством считать нельзя, поскольку его недостатки еще полностью не изжиты.

Некоторые подзаконные акты регионов не увязаны между собой и противоречат или дублируют друг друга, поскольку издаются без учета действующих актов по тому же вопросу. Быстрота в подготовке подзаконных нормативных актов регионального уровня часто сказывается на их качестве: нередки недоработанные проекты, в которых допускаются пробелы и упущения, нечеткие, расплывчатые формулировки.

Определенной проблемой является и то, что, реализуя правотворческие полномочия, органы исполнительной власти выходят за пределы своей компетенции, вторгаясь в компетенцию законодательного (представительного органа) региона или органов местного самоуправления, а то и федерального законодателя, правда, в незначительной степени. Проблемой в настоящее время является правовая нестабильность федерального законодателя и, соответственно, регионального, вследствие чего в отдельные подзаконные акты органов управления регионов вносится большое количество различного рода изменений и дополнений, которые затрудняют понимание норм права даже опытными юристами. г Кроме того, публикуются только изменения и дополнения в изменяемый акт, а не сам акт в последней редакции, что затрудняет их понимание гражданами. Особенно это касается актов по вопросам социальной защиты и социального обеспечения.

Первым шагом к преодолению недостатков является пересмотр самого понятия правотворчества, в основе которого лежит формула «создание, изменение или отмена норм». Мы предлагаем следующее определение: правотворчества органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Это «нормативно оформленная публичная деятельность государственных органов управления, направленная на достижение целей развития субъекта в интересах его населения и в рамках его компетенции, по выявлению потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и созданию новых правовых актов и модернизации действующих, издаваемых в формах, установленных законодательством субъекта, по вопросам исключительного ведения субъекта Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации с последующим изучением правотворческого опыта и мониторингом материалов правоприменительной деятельности в целях дальнейшего совершенствования правотворческой практики и законодательства».

В связи с данным определением даем определение регионального органа исполнительной власти как субъект правотворчества. Это «высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации и иные исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации в целях развития субъекта в интересах его населения и в рамках своей компетенции осуществляющие нормативное регулирование общественных отношений в результате изучения правотворческого опыта и анализа материалов правоприменительной деятельности, путем создания новых нормативных правовых актов, модернизации и отмены старых, с последующим мониторингом на предмет дальнейшего соответствия Конституции РФ и действующему федеральному законодательству».

Следующим шагом по преодолению недостатков регионального подзаконного правотворчества является законодательное регулирование подзаконного правотворческого процесса. Подзаконное правотворчество должно преодолеть трудности, которые снижают эффективность регионального государственного управления, отрицательно влияют на уровень законности и в конечном итоге негативно отражаются на жизни и деятельности граждан и юридических лиц на территории определенного субъекта РФ.

В связи с этим важное значение в современных условиях имеет разработка системы действий, направленных на совершенствование законопроектной работы органов исполнительной власти регионов и подзаконного регулирования на уровне субъектов РФ. Совершенствование правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации — насущная задача, стоящая перед законодателем, как федеральным, так и региональным в сфере правового регулирования.

Исходя из анализа законопроектной работы органов исполнительной власти субъектов РФ мы можем предложить следующие меры усовершенствования законопроектной работы органов исполнительной власти субъектов РФ:

1. Законодательно установить предельные — минимальные и максимальные — сроки подготовки законопроектов органами исполнительной власти регионов, соответственно — 3 и 6 месяцев.

2. Законодательно запретить дублирование нормативного содержания федерального законодательства как основного текста регионального законопроекта.

3. Законодательно запретить внесение законопроекта, если в заключениях экспертов указывается на недостатки концептуального характера и грубые нарушения действующего федерального и регионального законодательства.

4. Ввести персональную ответственность должностных лиц за отсутствие либо низкое качество подготовки технических заданий на разработку законопроектов, составляемых исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Обозначим наиболее существенные направления совершенствования правотворчества органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

1. Принятие закона, регулирующего порядок подготовки и издания региональных подзаконных нормативных правовых актов.

С целью упорядочения законодательства, приведения его в четкую и строгую систему существует объективная необходимость принятия закона, определяющего порядок подготовки и издания подзаконных актов. Отсутствие законодательной базы является существенным недостатком организации подзаконного правотворчества. Действующие в настоящее время региональные акты по вопросам подготовки нормативных правовых органов исполнительной власти субъектов РФ, в силу малого объема нормативного материала, не регулируют все необходимые вопросы подготовки проектов подзаконных актов. Принятие закона, регламентирующего порядок подготовки и издания подзаконных актов, укрепило бы научные основы и качество подзаконного правотворчества, внесло бы в это важное государственное дело необходимый порядок и единообразие, способствовало бы упрочению законности, созданию и поддержанию баланса между законами и подзаконными актами, снижению количества случаев, когда правотворческие органы регионов действуют по собственному усмотрению. Переход к законодательной регламентации порядка принятия подзаконных актов в настоящее время становится заметнее. В частности, в ряде субъектов Российской Федерации действуют специальные законы и уставы о нормативных правовых актах. Однако данная проблема требует разрешения на федеральном уровне в целях дальнейшего укрепления вертикали власти.

Для совершенствования подзаконного правотворчества в законе о подготовке и издании подзаконных актов региональных органов исполнительной власти необходимо принятие следующих мер:

1) Подробно урегулировать процесс разработки и издания подзаконных актов органов исполнительной власти регионов, установить принципы издания подзаконных актов, а также требования, предъявляемые к процедуре подготовки подзаконных актов.

Полагаем, что названный процесс должен включать в себя следующие моменты: а) учет выводов экспертного заключения территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации; б) обобщение судебной практики Верховного Суда Российской Федерации; в) изучение дополнительных документов (экспертных заключений территориальных органов Минюста России, актов антимонопольных органов, актов прокурорского реагирования и актов судебных органов других регионов) по каждому действующему нормативному правовому акту в базе данных «Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», аналогичному принятому в соответствующем субъекте Российской Федерации; г) анализ нормативных правовых актов соответствующего субъекта России с учетом обновления нормативного материала федерального уровня.

2) Определить способы использования предложений общественных организаций и граждан при подготовке проектов подзаконных актов.

3) Предоставить территориальным органам Минюста России право обратиться в суд с иском о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими нормативных правовых актов регионального уровня, внеся также соответствующие поправки в Гражданско-процессуальный кодекс РФ.

2. Обеспечение приоритета закона, укрепление его роли и издание подзаконных актов органов управления исключительно на основании и во исполнение закона.

Законодательство по предметам совместного ведения субъектов РФ и России, а также по предметам ведения субъектов Федерации, имеющее в своей основе общие правовые нормы, теснейшим образом взаимосвязано с региональным подзаконным регулированием. Поскольку для современного периода развития правотворчества главная задача заключается в нахождении меры, баланса в регулировании общественных отношений законодательными и подзаконными актами на основе безусловного верховенства законов, формулируются предложения, направленные на обеспечение верховенства закона и оптимальное соотношение закона и подзаконного акта:

1) В нормативных правовых актах должна быть четко закреплена и обеспечена ориентация региональных органов исполнительной власти на соблюдение Конституции Российской Федерации и законов при осуществлении правотворчества, поскольку практическая реализация этого положения зачастую остается неудовлетворительной.

Подзаконные акты должны опираться на закон, издаваться на основании и во исполнение закона, выступая средством его развития и конкретизации. Пункт 1 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует дополнить пунктом 1.1 следующего содержания: «Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, иные исполнительные органы субъекта Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты только на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ».

Важно обеспечить «производностъ» подзаконных актов от норм закона на основе принципа безусловного верховенства последнего и добиваться строгой «привязки» подзаконных актов к исполнению предписаний законов. За игнорирование этого правила должна следовать ответственность руководителей и должностных лиц, контролирующих разработку проектов подзаконных актов.

2) В нормативном порядке должны быть подробно урегулированы основания издания региональных подзаконных актов, введено требование обязательного указания, во исполнение какого акта издается данный акт. Такое требование целесообразно закрепить нормативно, сделав его обязательным правилом при подготовке нормативных правовых актов подзаконного характера. Необходимо четко определить предмет подзаконного регулирования посредством закрепления круга вопросов, по которым возможно принятие подзаконных актов. В законе должны устанавливаться общие компетенционныерамки деятельности региональных органов исполнительной власти, само же решение о подзаконном регулировании должно приниматься по прямому указанию на то правовой нормы или в случае необходимости реализации конкретных функций.

3) Исходя из зависимого по юридической силе положения подзаконных региональных актов, их подчиненности закону, федеральному и региональному, необходимо установить, что акты органов исполнительной власти могут быть приняты при наличии уже вступившего в силу закона. Право издания регионального подзаконного акта в отсутствие закона должно быть закреплено в законодательном порядке, поскольку подобный вопрос относится к числу наиболее важных и значимых для государства.

4) Необходимо законодательно установить и обеспечить на практике реализацию положения о том, что к сфере регулирования исключительно на уровне законов должны относиться вопросы защиты прав и свобод человека и граждан, а также установления различных видов юридической ответственности. Эти вопросы не могут решаться в подзаконных региональных актах.

3. Установление ограничений в области подзаконного правотворчества органов исполнительной власти регионов, что способствовало бы преодолению нестабильности в этой области правового регулирования.

Здесь особо значимым представляется следующее:

1) Следует преодолевать тенденцию по изданию излишних подзаконных региональных актов. Это осуществляется путем последовательного согласования норм подзаконных актов с нормами других нормативных правовых актов, чтобы они не дублировали и не противоречили им, как это иногда имеет место.

2) Необходимо обеспечивать подготовку и утверждение подзаконных региональных актов только в случаях реальной необходимости их издания. Подготовка подзаконных актов должна осуществляться только тогда, когда поставленная задача не может быть решена другими способами.

3) Необходимо также законодательно закрепить требование одновременно с разработкой текста проекта будущего подзаконного акта органа исполнительной власти региона или сразу же после ее завершения готовить отдельную справку о соответствии подготавливаемого акта законам соответствующих субъектов Федерации и федеральному законодательству.

4) В рамках каждого регионального органа исполнительной власти, его структурных подразделений следует организовывать детальное изучение специалистами положений и норм, на основе которых осуществляется правотворчество. Подготовка подзаконных актов без участия специалистов, без соответствующих знаний, по политическим соображениям или на скорую руку никогда не дает желаемого эффекта, а только дискредитирует работу высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта РФ.

Решение большинства проблем, связанных с процедурами подзаконного правотворчества, претворение в жизнь основных механизмов совершенствования правотворчества региональных органов исполнительной власти позволит значительно усилить обоснованность и практическую проработанность подзаконных актов и их беспробельность и безупречность.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция (Основной закон) Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета, № 237, 25.12.1993.

3. О Правительстве Российской Федерации : Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ //СЗ РФ. 1997. - №51. -ст. 5712.

4. О военном положении : Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2002. - № 5. - ст. 375.

5. О международных договорах Российской Федерации : Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ // СЗ РФ. 1995. - № 29. - ст. 2757.

6. О безопасности гидротехнических сооружений : Федеральный закон от 21.07.1997 № 117-ФЗ // СЗ РФ. 1997. - № 30. - ст. 3589.

7. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних : Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ // СЗ РФ. -1999.-№26.-ст. 3177.

8. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. -№ 42. - ст. 5005.

9. О системе государственной службы Российской Федерации : Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ // СЗ РФ. 2003. - № 22. - ст. 2063.

10. Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации : Указ Президента РФ от 22.10.1993 № 1723 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. - № 43. - ст. 4089.

11. О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации : Указ Президента РФ от 03.12.1994 № 2147 // СЗ РФ. 1994. - № 32. - ст. 3337.

12. Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации : Указ Президента РФ от 02.08.1999 № 954 // СЗ РФ. 1999. - № 32. - ст. 4043.

13. О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации : Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 // СЗ РФ. 2000. - № 33. - ст. 3356.

14. Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации : Указ Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 // СЗ РФ. 2004. - № 42. - ст. 4108.

15. О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации : Постановление Правительства РФ от 03.06.1995 № 550 // СЗ РФ. -1995.-№24.-ст. 2281.

16. Об утверждении концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации : Постановление Правительства РФ от 07.10.1996 № 1177 // СЗ РФ. 1996. - № 42. - ст. 4806.

17. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации : Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 // СЗ РФ. -1997.-№33.-ст. 3894.

18. Об утверждении Временного порядка проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации : Приказ Министерства юстиции РФ от 18.10.2000 № 296 // Бюллетень Минюста РФ.-2000. № И.

19. Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации : Приказ Министерство юстиции РФ от 29.10.2003. № 278 // Бюллетень Минюста РФ.-2003.-№ 11.

20. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.1996 № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края.// СЗ РФ. 1996. - № 4. - ст. 409.

21. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 09.01.1998 № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации// СЗ РФ. 1998. - № 3. - ст. 429.

22. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по делу № 45-Г01-14 от 12.04.2001 // Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. — Режим доступа : http://www.scli.ru.

23. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по делу № 46-ГОЗ-Ю от 07.07.2003 // Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Режим доступа : http://www.scli.ru.

24. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по делу № 11-Г04-26 от 29.09.2004 // Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

25. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по делу № 44-Г05-12 от 15.06.2005 // Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Режим доступа : http://www.scli.ru.

26. Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 21.03.2003 № 7/5-1-786-2000 // Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Режим доступа : http://www.scli.ru.

27. Конституция Республики Адыгея // Ведомости ЗС (Хасэ) Парламента РА. -1995. №16.

28. Конституция Республики Алтай // Звезда Алтая. 11.07.1997.

29. Конституция Республики Башкортостан // Республика Башкортостан, № 236-237 (25216-25217), 06.12.2002

30. Конституция Республики Бурятия // Бурятия, № 43, 09.03.1994.

31. Конституция Республики Дагестан // Собрание законодательства Республики Дагестан, 31.07.2003, № 7, ст. 503.

32. Конституция Республики Ингушетия // Сборник Конституций субъектов федерации «Конституции Республик в составе Российской Федерации», Выпуск 1, Издание Государственной Думы, 1995.

33. Конституция Кабардино-Балкарской Республики // Кабардино-Балкарская правда, № 189, 25.08.2005.

34. Конституция (Степное Уложение) Республики Калмыкия // Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия (май 1993 г. август 1995 г.), 1996, С. 10.

35. Конституция Республики Карелия//Карелия, № 18, 15.02.2001.

36. Конституция Республики Коми // Ведомости Верховного Совета Республики Коми, 1994, № 2, ст. 21.

37. Конституция Республики Марий Эл // Марийская правда, 07.07.1995.

38. Конституция Республики Мордовия // Известия Мордовии, № 180, 22.09.1995.

39. Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) // Якутские ведомости, № 7, 26.04.1992.

40. Конституция Республики Северная Осетия-Алания // Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. -Режим доступа: http://www.scli.ru.

41. Конституция Республики Татарстан // Республика Татарстан, 30.04.2002, № 87-88.

42. Конституция Республики Тыва // Тувинская правда, 15.05.2001.

43. Конституция Республики Хакасия // Вестник Хакасии от 14.11.2005 № 56.

44. Конституция Удмуртской Республики // Известия Удмуртской Республики, 21.12.1994.

45. Устав города Москвы // Ведомости Московской городской Думы, № 8 (ст. 130), 14.03.2001.

46. Устав Архангельской области // Волна, № 13, 03.04.2001.

47. Устав Белгородской области // Белгородские известия, № 4-5, 10.01.2004.

48. Устав Брянской области // Брянский рабочий, № 10, 24.05.2004.

49. Устав Вологодской области // Красный Север, № 202-203, 23.10.2001.

50. Устав Воронежской области // Коммуна, № 87-88, 10.06.2006.

51. Устав Иркутской области // Восточно-Сибирская правда, 14.02.1995, № 29.

52. Устав (Основной Закон) Калининградской области // Янтарный край, № 20, 26.01.1996.

53. Устав Калужской области // Губернский вестник, № 3, 11.12.2001.

54. Устав Кировской области // Вятский край, № 66 (1314), 09.04.1996.

55. Устав Костромской области // Костромской край, № 129 (14.07.1995), № 130(15.07.1995).

56. Устав Курской области // Курская правда, № 161, 05.10.2001.

57. Устав Ленинградской области // Вестник законодательного Собрания Ленинградской области, выпуск 2, 1995.

58. Устав Нижегородской области // Нижегородские новости, № 7 (3419), 18.01.2006.

59. Устав Новгородской области // Новгородские ведомости, № 43, 27.03.2001.

60. Устав Оренбургской области // Южный Урал, № 243, 22.12.2000.

61. Устав Пензенской области // Пензенские вести, № 133-134, 13.09.1996.

62. Устав Псковской области // Губернские ведомости, № 11,18.04.2001.

63. Устав Ростовской области // Наше время, № 221-223, 19.10.2001.

64. Устав Санкт-Петербурга // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга № 1(5), 2003.

65. Устав (Основной Закон) Саратовской области // Неделя области, Спецвыпуск, № 38 (156), 04.06.2005.

66. Устав Смоленской области // Рабочий путь, № 116-117, 24.05.2001.

67. Устав Свердловской области // Областная газета, № 137, 16.12.1994.

68. Устав (Основной Закон) Ставропольского края // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, № 11 12 (41 - 42), 1997, ст. 506.

69. Устав Тамбовской области // Тамбовская жизнь, № 233, 06.12.1994.

70. Устав Тюменской области // Тюменские извести, № 133, 5.07.1995.

71. Устав Ульяновской области // Ульяновская правда, № 51 (22.365), 24.05.2005.

72. Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа // Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. — Режим доступа : http://www.scli.ru.

73. Устав (Основной Закон) Ханты-Мансийского автономного округа Югры // Новости Югры, № 44, 23.04.2005, Новости Югры, № 45, 26.04.2005.

74. Устав Чукотского автономного округа // Сборник законов Чукотского автономного округа, вступивших в действие в 1997 году, 1999.

75. Устав Ярославской области // Золотое кольцо, № 120, 28.06.1995.

76. О правотворческой деятельности : Закон Алтайского края от 24.08.1995 № 8-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. 1995 год. - № 13.

77. О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области : Закон Архангельской области от 19.09.2001 № 62-8-03 // Волна. 09.10.2001. -№ 40.

78. О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области : Закон Брянской области от 03.11.1997 № 28-3 // Брянские известия, № 217, 18.11.1997.

79. О законах и иных областных нормативных правовых актах : Закон Волгоградской области от 01.10.2002 № 736-ОД // Волгоградская правда. -08.10.2002.

80. О правовых нормативных актах Воронежской области : Закон Воронежской области от 01.02.1995 № 11-3 // Коммуна, № 63, 05.04.1995.

81. О законах и иных областных нормативных правовых актах : Закон Иркутской области от 17.01.1997 № 4-оз // Восточно-Сибирская правда.0602.1997.

82. О нормативных правовых актах органов государственной власти Калужской области : Закон Калужской области от 25.07.1995 № 12 // Весть, № 157,01.08.1995.

83. О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края : Закон Краснодарского края от 28.06.95 № 7-КЗ // Информ. бюл. ЗСКк., 1995. -№3.

84. О нормативных правовых актах Курганской области : Закон Курганской области от 08.10.2004 № 444 // Новый мир (офиц. выпуск), № 13, 23.10.2004.

85. О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа : Закон Ненецкого автономного округа от 03.02.2006 № 673-03 // Няръяна Вын-дер.- 10.02.2006.-№23.

86. Об исполнительных органах государственной власти Пермской области : Закон Пермской области от 05.03.2004 № 1294-270 // Звезда, № 43-44, 18.03.2004.

87. О нормативных правовых актах Омской области : Закон Омской области от 21.11.2002 № 409-03 // Омский вестник, № 54, 29.11.2002.

88. О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области : Закон Орловской области от 15.04.2003 № 319-03 // Собрание нормативных правовых актов Орловской области, выпуск 17, 2003.

89. О нормативных и иных правовых актах : Закон Республики Адыгея от 09.10.1998 № 92 // Советская Адыгея, № 203, 16.10.1998.

90. О нормативных правовых актах Республики Карелия : Закон Республики Карелия от 24.05.2000 № 410-ЗРК // Карелия, № 42, 31.05.200.

91. О нормативных правовых актах Самарской области : Закон Самарской области от 07.07.2000 № 28-ГД // Волжская коммуна, № 111, 14.07.2000.

92. О нормативных правовых актах Томской области : Закон Томской области от 07.03.2002 № 9-03 // Официальные ведомости Государственной думы Томской области, № 4, 20.03.2002.

93. О порядке подготовки, принятия и действия нормативных и правовых актов Тюменской области : Закон Тюменской области от 07.03.2003 № 121 // Тюменские известия, № 47-48, 14.03.2003.

94. О порядке реализации права нормотворческой инициативы жителями Тульской области в администрации Тульской области : Постановление Губернатора Тульской области главы администрации от 21.03.1997 № 134 // Тульские известия, № 57, 29.03.1997.

95. Об утверждении правил подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Бурятия : Постановление Правительства Республики Бурятия от 08.07.2004 № 146 //Бурятия, № 130, 14.04.2004.

96. О государственной регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия) : Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 13.12.2003 № 775 // Якутские ведомости, № 3, 28.01.2004.

97. Об утверждении правил охоты в Архангельской области : Постановление главы администрации Архангельской области от 18.07.1996 № 366 // Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Режим доступа : http://www.scli.ru.

98. Алексеев, С.С. Общая теория права.Т.1. М.; Юрид. лит-ра, 1981. - 359 с.

99. Алексеев, С.С. Государство и право. -М.: Юрид. лит., 1994. 189 с.

100. Алексеев, С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999.-712 с.

101. Арзамасов, Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М.: Юрист, 2000. - 137 с.

102. Арзамасов, Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. Барнаул, Изд-во БЮИ МВД России, 2002. - 145 с.

103. Атаманчук, Г.В. Сущность советского государственного управления. -М.: Юрид. лит., 1980. 256 с.

104. Афанасьев, В.Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1973. -391 с.8

Автор: Кузнецов, Степан Анатольевич
Город: Москва
Год: 2008
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кузнецов, Степан Анатольевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кузнецов, Степан Анатольевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кузнецов, Степан Анатольевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кузнецов, Степан Анатольевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правотворчество органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»