Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества

Липатов, Эдуард Георгиевич

Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчестватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества»

На правах рукописи

ЛИПАТОВ Эдуард Георгиевич

КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

12 00 02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

□□3494356

Саратов-2010

003494356

Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Поволжская академия государственной службы имени П А Столыпина»

Научный консультант доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РФ ВОЛОДИН Вячеслав Викторович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

АСТАФИЧЕВ Павел Александрович;

доктор юридических наук, профессор КОЛЕСНИКОВ Евгений Викторович;

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ ШАХРАЙ Сергеи Михайлович

Ведущая организация ФГОУ ВПО «Российская академия

государственной службы при Президенте Российской Федерации» (г Москва)

Защита состоится 27 марта 2010 г. в 12 00 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212 243 16 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н Г Чернышевского» по адресу

410012, г Саратов, угс Астраханская, 83, корп 12, ауд 510

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки имени В А Артисевич ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н Г Чернышевского».

Автореферат разослан « » 2010 г

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук Е.А. Тихон

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования Актуальность исследования компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества обусловлена значением данного правового явления для становления государственного устройства современной России

Федеративное устройство - это объективная закономерность функционирования современной публичной политической власти, которая в качестве одного из условий своего существования требует обладания региональными органами власти собственной правотворческой компетенцией Наличие данной компетенции делает реальным осуществление важнейших социальных ожиданий, связанных с федеративной формой государственного устройства В политической жизни это означает дальнейшее развитие демократии, выражающееся в разделении властей по горизонтали между центром и регионами. В экономической сфере-это возможность осуществлять собственную социально-экономическую политику на местах, опираясь на этнотерриториальную специфику данного региона В области межнациональных отношений - это установление и укрепление межэтнического мира и согласия

Реализация всех этих общественных ожиданий невозможна без эффективных юридических инструментов, важнейшим из которых является правотворческая деятельность региональных властей, существование собственной компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества Существование правотворческой компетенции у властей субъектов Федерации является признаком подлинного федерализма, так как служит показателем самостоятельности региональных властей и их независимости в рамках имеющихся у них предметов ведения и полномочий

Для Российской Федерации использование данного института является актуальной и вместе с тем совершенно новой проблемой Учитывая декларативный и фактически централизованный характер ушедшей в историю союзной федерации, приходится признать, что реальные федеративные отношения начали складываться в нашей стране в период оформ-

ления суверенной государственности Российской Федерации, с конца 1991 г С этого времени можно датировать возникновение проблемы в юридической теории и практике, связанной с осуществлением органами власти субъектов Российской Федерации собственной правотворческой компетенции.

В течение последующих лет был подписан Федеративный договор, принята Конституция РФ, накоплен значительный опыт государственного строительства Федерации

Очевидные успехи федеративного строительства не сняли с повестки дня ряд вопросов, связанных с полномочиями субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества Конституция РФ, закрепив за органами власти субъектов Федерации средства властного воздействия на общественные отношения, не установила абсолютно определенных предметов ведения субъектов Российской Федерации, что сделало открытой проблему полномочий российских регионов в области правового регулирования

Решение указанной проблемы протекало в русле урегулирования частных вопросов, связанных с возможностью субъектов Федерации осуществлять правовое регулирование отдельных групп общественных отношений. На разных этапах становления федеративных отношений приоритет отдавался различным способам установления правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов РФ При этом особая роль отводится федеральному законотворчеству, которое определяет рамки компетенции субъектов Федерации в сфере принятия нормативных правовых актов На первом этапе урегулирования федеративных отношений позитивное значение имели договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации Конституционный Суд РФ в ходе своей деятельности дал ответ на ряд вопросов, связанных с возможностью органов власти субъектов Федерации принимать нормативные правовые акты

Вместе с тем следует отметить, что юридическая практика не выработала единых критериев установления компетенции субъектов Российской Федерации в области правотворчества Решение возникающих вопросов носило некомплексный, внесистемный характер, протекало вне единой методологии определения объема полномочий органов власти регионов Кроме того, урегулирование проблем часто проходило под влиянием политической конъюнктуры, складывающейся в данный период Все это обусловило интерес к выработке целостной концепции установления компетенции субъектов Российской Федерации в сфере принятия нормативных правовых актов

Обращение к теме диссертационного исследования оправдано отсут-

ствием как в юридической науке, так и у органов государственной власти ясных представлений о таком юридическом явлении, как компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества, а также о нормативном содержании данного понятия.

Такая ситуация вызвана «остаточным» принципом, примененным Конституцией Российской Федерации при формировании предметов ведения субъектов РФ. Сложившееся положение усугубляется тем, что до сих пор не исследован конституционный порядок (механизм) установления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов Ведь для понимания сущности политики федеративного строительства принципиально важным представляется понимание характера установления нормотвор-ческих полномочий субъектов Российской Федерации

Не проводилось целостного анализа правовых форм осуществления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации и их специфики Кроме того, представляется, что анализ правотворческих полномочий региональных органов не может быть полным без учета средств обеспечения законности при осуществлении данного вида полномочий

Наличие указанных «белых пятен» и неясностей в совокупности со значением рассматриваемого правового явления для государственного строительства России в конечном счете определили актуальность темы диссертационного исследования

Научная проблема диссертационного исследования заключается в отсутствии единства и ясности в представлениях о содержании понятия компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворч ества

Цель и задачи исследования Цель исследования заключается в уяснении содержательной стороны понятия компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в сфере правотворчества, раскрытии методологического потенциала данной категории для всего процесса установления полномочий органов власти субъектов Федерации в данной сфере Цель работы предопределила следующие задачи.

- рассмотрение правотворчества органов власти субъектов Российской Федерации как качественной характеристики федеративного государства,

- анализ методологических предпосылок постановки проблемы компетенции в сфере правотворчества органов власти субъектов Федерации,

- исследование правотворчества как важнейшей формы правовой политики субъектов Федерации,

- обоснование единства правового пространства как сущности регионального правотворчества,

- разработка концепции механизма установления компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества,

- раскрытие принципов правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации;

- анализ статуса участников процесса установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации,

- определение способов установления полномочий региональных органов власти в сфере правотворчества;

- рассмотрение содержания правотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации,

- оценка законодательной деятельности субъектов Российской Федерации как формы осуществления компетенции в сфере правотворчества,

- анализ нормативно-правового регулирования, органов исполнительной власти регионов в качестве формы осуществления правотворческой компетенции,

- исследование государственной службы субъектов Федерации как важнейшего средства осуществления правотворческой компетенции,

- анализ видов надзора за соблюдением законов в сфере регионального правотворчества,

- рассмотрение института ответственности органов власти субъектов Российской Федерации за нарушение установленного порядка реализации правотворческой компетенции

Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования и реализации компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества

Предмет исследования. В качестве предмета исследования выступают нормы права, регламентирующие порядок формирования правотворческой компетенции региональных органов государственной власти, деятельность по ее реализации, осуществление надзора за соблюдением законности в сфере правотворчества органов власти субъектов Российской Федерации

В К Бабаева, В В Борисова, В Н Кудрявцева, Д А Керимова, Е А Лука-шевой, А В Мицкевича, Н И Матузова, А В Малько, А.Ф Шебанова, а также к работам специалистов в области философии, занимающихся изучением проблем общего нормативного регулирования социальной действительности М И Бобневой, С А Даштамирова, В Д Плахова, Е М Пень-кова,Л Живковича

Вопросы правотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в той или иной мере затрагиваются в многочисленных исследованиях, посвященных правовому регулированию федеративных отношений, в ряду которых следует выделить работы таких авторов, как С А Авакьян, Р Г Абдулатипов, Г.В Атаманчук, В Г Анненкова, ПА Астафичев,ИН Барциц,АВ Безруков, В В Володин, ГА Гаджи-ев, В В Гошуляк, М В Глигич-Золотарева, Л М Карапетян, Б С Крылов, М М Курманов, ГН Комкова, И В. Левакин, В А Лебедев, В Н Лысенко, Н М Мириханов, В В Мамонов, С С Собянин, Ю К Толстой, Э В Тадево-сян,ТА Теребилина,!! А Умнова, ТЛ. Хабриева, В Е Чиркин,АН Чертков, В А Черепанов, СМ Шахрай, Б С Эбзеев Их работы стали отправной точкой данного исследования

Понятие и теория компетенции рассматриваются в трудах специалистов по административному праву, как правило, применительно к органам исполнительной власти Наиболее интересные идеи в этой области принадлежат перу ДН Бахраха, Ю М Козлова, А П Коренева, Б М Лазарева, В М. Манохина, Ю А Тихомирова, Л Л. Попова

Обеспечение законности в процессе реализации правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов РФ в литературе анализируется в большинстве случаев применительно к деятельности органов конституционной юстиции, а также в контексте ответственности органов власти субъектов Федерации Существенный вклад в разработку данного направления внесли С А Авакьян, Н В Витрук,ЛН Васильева, В В Гошуляк, Т И Геворкян, В Д Зорькин, ТД Зражевская, М Н. Кара-сев, А А Кондрашев, В В Комарова, В О Лучин, Л Е Ховрина

(проблемы теории, методологии, практики)» (2001), В Г. Анненкова «Единство Российского государства проблемы конституционной теории и практики» (2006), П А Астафичев «Народное представительство в современной России проблемы теории и правового регулирования» (2006), диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук ТА Теребилина «Конституционные основы правового регулирования территории Российской Федерации» (2002), С Н Быков «Обеспечение соответствия законодательства Республики Бурятия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству опыт и перспективы» (2003) и другие

При этом целостного комплексного исследования, посвященного проблеме правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, до сих пор проведено не было Настоящая диссертация и призвана восполнить данный пробел

Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование проводилось с опорой на нормы и принципы изучения социально-правовых явлений, которые сложились в философии, общей теории государства и права, науке конституционного права, административного права. Для достижения цели исследования и решения поставленных задач использовались как общетеоретические, так и специальные методы познания анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, системно-структурные методы, а также методы сравнительного правоведения, аналитического толкования правовых норм Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы При написании работы использовался междисциплинарный подход

Анализ как метод исследования использовался для выявления отдельных сторон, сущностных черт тех или иных юридических явлений Так, с его помощью раскрыты признаки закона субъекта Российской Федерации как средства осуществления правотворческой компетенции

Синтез различных проявлений обеспечения законности при осуществлении компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в сфере правотворчества позволил охарактеризовать такие обобщающие понятия обеспечения законности в рассматриваемой сфере, как конституционный контроль и надзор

Логический метод получил наибольшее выражение при подготовке выводов по результатам проведенного исследования, их обосновании и доказывании существующими предпосылками (нормативными положениями, правоприменительной практикой, научными концепциями)

Диалектический метод позволил показать взаимосвязь развития компетенции региональных органов государственной власти, приобретения

ею нового качества, с принципиальными изменениями в социально-экономической сфере и политической системе Так, потребность в новом типе федеративных отношений обосновывается задачами постиндустриального развития России

Исторический метод применялся при обращении к событиям и явлениям, происходившим в разные периоды с целью иллюстрации динамики государственного устройства Российской Федерации Автор анализирует формирование правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации в контексте всего процесса федеративного строительства Росс™

Системно-структурный метод познания использовался при разработке диссертантом понятия механизма установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества, которое представляет собой целостную систему взаимосвязанных правовых средств

Метод сравнительного правоведения был востребован при рассмотрении различных способов установления полномочий органов власти регионов в сфере правотворчества Были даны сравнительные характеристики каждого из данных способов, преимущества использования их в той или иной социально-политической ситуации

Метод аналитического толкования правовых норм позволил сформулировать ряд важных положений и выводов, не имеющих четкого нормативного закрепления В частности, это выводы, касающиеся правотворческих полномочий органов региональной власти

Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты федерального уровня, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В качестве эмпирического материала в работе использовались судебные решения Большое внимание уделено анализу судебной практики и, в частности, решениям Конституционного Суда Российской Федерации Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна проведенного исследования заключается в том, что в научный оборот вводится понятие компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества и раскрывается ее содержание Комплексное исследование данной проблемы осуществляется впервые

На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны:

1 Компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества, порядок ее установления выступают важнейшими показателями зрелости федеративных отношений данного общества. Возможность

собственного правотворчества, в том числе законотворчества, составляет суть правового статуса субъектов Федерации, так как является необходимым условием функционирования региональной власти федеративного государства и обеспечивает ее право на самостоятельную нормативно-правовую организацию региональных общественных отношений Порядок установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации рассматривается в качестве важнейшей характеристики взаимоотношений между федеральной властью и властями составных частей федеративного государства

2 Правотворческая компетенция органов власти обладает собственной спецификой Наиболее распространенное в литературе определение компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности носит односторонний характер и в первую очередь подходит для характеристики тех органов власти, которые осуществляют правоприменительную деятельность, то есть является понятием компетенции в сфере правоприменения В правотворческую компетенцию предлагается включать правотворческие полномочия (возможность устанавливать нормы той или иной отрасли права либо принимать нормативные правовые акты той или иной отрасли законодательства), а также средства осуществления правотворческих полномочий Такое содержание правотворческой компетенции более оптимально для отражения иерархии органов власти в сфере правотворчества и характеристики разграничения правотворческих полномочий

3 Постановка рассматриваемой проблемы, как и способы ее решения, требуют определенных изменений в представлениях о процессе исследования правовой материи

Доказывается, что при изучении правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации необходим отказ от прямолинейного классического онтологизма, выражающегося в устойчивых взглядах о том, что объектом юридической науки выступают лишь объективные факты социальной действительности, закрепляемые в нормативных правовых предписаниях, исследование которых сводится к оценке адекватности нормативного отражения ими общественной реальности Образ общественных отношений, которые нуждаются в нормативном закреплении региональным правотворчеством, не определен действующей Конституцией РФ, остается «открытым» для восприятия общественным сознанием, как следствие не определено и само содержание правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации Поэтому сферу правового регулирования органов власти субъектов Федерации целесообразно рассматривать не как объективную данность, а скорее как понятие, содержание которого складывается в результате сложного взаимодейст-

вия различных институтов федеративного государства Это делает главным направлением при исследовании компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества властные механизмы и средства ее установления

4 Институты власти федеративного государства рассматриваются в качестве целостного конституционного механизма формирования полномочий субъектов Федерации в сфере правотворчества, что позволяет раскрыть сущность политики федеративного строительства, увидеть ее подлинные цели и задачи, используемые политико-правовые средства

Диссертантом обосновывается тезнс о том, что систему публичной власти можно анализировать через конституционный механизм закрепления правотворческой компетенции ее органов Доказывается существование прямой зависимости между характером государственной власти и характером распределения правотворческой компетенции между органами власти Существенное перераспределение полномочий между органами власти в сфере правотворчества выступает показателем изменения всего качества правовой и политической систем общества

5 Доказывается взаимозависимость между новым типом федеративных отношений и постиндустриальным этапом развития общества. Обосновывается, что обновленная Федерация, требующая для региональных органов собственной правотворческой компетенции, есть неизбежная закономерность постиндустриального развития общества Принципиальная непредсказуемость экономического процесса, отказ от приоритета крупных промышленных форм, ставка на сферу услуг и средний бизнес повышают значение региональной власти в социально-экономическом развитш! общества В свою очередь, это требует осуществления эффективной правотворческой деятельности органами власти субъектов Федерации, которая обеспечивается наличием компетенции в данной сфере

6 В диссертации доказывается, что приоритетной формой региональной правовой политики выступает правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации Именно данная юридическая форма в наибольшей степени обеспечивает гласность, подконтрольность обществу всего процесса формирования и реализации правовой политики региона

7. Компетенцию органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества предлагается рассматривать как важнейшую специально-юридическую гарантию обеспечения единства Российской Федерации

Правотворческая деятельность региональных органов власти выступает условием формирования завершенности и целостности российской

правовой системы, так как регламентирует целый ряд общественных отношений, территориальные и культурно-этнические особенности которых не могут быть учтены в полной мере федеральным центром Все это направлено на создание единого правового пространства, являющегося важнейшей предпосылкой государственного единства

В работе определяются условия, наличие которых способствует превращению регионального правотворческого процесса в средство формирования единого правового пространства Российской Федерации способность различных уровней государственной власти принимать согласованные решения, сочетание властных полномочий и политической ответственности субъектов федеративного строительства, обратная связь власти и населения, соединение интересов населения региона и интересов органов власти региона

8 В представленной работе разработан и предложен для рассмотрения конституционный механизм установления полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества

Пред ложенное понятие является исследовательской схемой всего процесса формирования правотворческой компетенции региональных органов власти В него включаются следующие элементы принципы правотворческой деятельности в субъектах Федерации, участники процесса установления правотворческой компетенции органов власти регионов, способы установления полномочий органов власти субъектов Российской Федерации, полномочия региональных органов в сфере правотворчества

9. Анализируется содержание принципов правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации Действующее законодательство не содержит специального перечня принципов правотворческой деятельности региональных органов власти, а Федеральный закон № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает лишь общие принципы деятельности органов власти субъектов Российской Федерации Поэтому автором раскрывается содержание данных принципов применительно к правотворческой деятельности региональных органов Ими выступают государственная и территориальная целостность Российской Федерации, распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, единство системы государственной власти, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех

полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, разграничение предметов ведения и потомочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им почномочий, самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления

Обосновывается вывод о том, что рассмотренные принципы правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации направлены на то, чтобы создание норм права органами власти субъектов Федерации было подчинено двум взаимосвязанным целям.

Во-первых, процесс регионального правотворчества должен основываться на этнотерриториальной специфике общественных отношений, требующих правового регулирования, что возможно при определенном уровне самостоятельности в осуществлении правотворчества в субъектах федеративного устройства Самостоятельность органов государственной власти субъектов Федерации и самостоятельность органов местного самоуправления в значительной мере обусловлены общественной потребностью принимать нормы права с учетом знания, приближенности органов правотворчества к проблемам, требующим нормативно-правового разрешения Это важнейший фактор, обусловливающий формирование нормотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации

Во-вторых, региональные правовые нормы должны быть органичной частью единой системы права Российской Федерации Их следует располагать в соответствии с принятой иерархией нормативных актов, определяющей формирование отраслей отечественного законодательства Единство и целостность системы права государства - важнейшее условие его территориальной целостности.

10 Делается вывод о том, что в установлении правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации принимают участие не только сами носители этой компетенции (региональные органы), но и федеральные органы власти (Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент России, Правительство РФ) При этом федеральные органы участвуют в этом процессе прежде всего посредством принятия нормативных правовых актов по вопросам совместного ведения и заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Свобода усмотрения органов власти субъектов Российской Федерации в установлении собственной правотворческой компетенции несколько ограничена, что обусловлено рядом причин

- собственные предметы ведения субъектов РФ не определены, и естественно, что правотворческая компетенция их органов власти устанавливается по «остаточному» принципу,

- механизм распределения полномочий по правовому регулированию предметов совместного ведения отдает приоритет федеральному законодательному органу, так как Конституция РФ закрепляет федеральный закон как высший нормативный правовой акт, при правовом регулировании отношений «совместного» ведения,

- федеральная исполнительная власть достаточно часто осуществляет подзаконное регулирование вопросов «совместного ведения» уже после принятия федеральных законов по данной проблеме, чем вторгается в правотворческую компетенцию органов власти субъектов Федерации,

- практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий практически не используется, что не позволяет органам власти субъектов Федерации активно участвовать в формировании правового положения субъектов Российской Федерации

11. Способ установления правотворческих полномочий органов власти субъектов Федерации определяется как предусмотренный конституционным законодательством порядок, юридическая процедура нормативно-правового закрепления правотворческой компетенции региональных властей Рассматриваются такие способы установления полномочий, как конституционный, административный, договорной, судебный

12 Правотворческие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации недостаточно определены. Анализируются причины, которые привели к такому положению

во-первых, закрепление предметов ведения субъектов Российской Федерации не носит абсолютно-определенного характера,

во-вторых, нет ясности в представлениях о том, что является формой правотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации (это полномочия в пределах той или иной отрасли законодательства либо полномочия в рамках той или иной отрасли права) Различные подходы в понимании отрасли права и отрасли законодательства не позволяют отождествлять их в качестве форм правотворческих полномочий региональных органов власти.

Несмотря на то, что в Конституции РФ используется термин «законодательство» (ст 71,72), практика толкования конституционных положений в значительной мере пошла по пути отождествления понятий «отрасль права» и «отрасль законодательства» Несмотря на некоторые преимущества этого подхода, его применение ведет к значительному и часто необоснованному, расширительному толкованию правотворческой

компетенции федеральных органов по вопросам, находящимся в сфере совместного ведения В то же время рассматривать отрасль законодательства в качестве формы региональных правотворческих полномочий достаточно затруднительно для практического применения, так как система законодательства Российской Федерации не получила ясного и общепринятого закрепления в научной литературе, а действующий классификатор правовых актов не в полной мере отражает существующую систему законодательства и не учитывает сложившееся государственное устройство России Представляется, что необходим более совершенный и расширенный классификатор отраслей законодательства, соответствующий реалиям действующей Конституции РФ;

в-третьих, не совсем ясен вопрос о том, каких правовых форм требуют функции государственной власти, установленные в сфере совместного ведения, достаточно лив рамках реализации данных фу нкций со стороны реп!ональных органов принятия правоприменительных актов либо возможна также и нормотворческая деятельность, то есть правовое регулирование Отнесение к предмету ведения той или иной государственной функции требует ответа на вопрос о правовой форме реализации этой функции

13. Доказывается, что компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества включает в себя формы властной деятельности, которые позволяют региональным публичным образованиям реализовывать свои нормотворческие полномочия К таким формам автор относит законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, нормативно-правовое регулирование органов исполнительной власти, а также организацию государственной службы субъектов Федерации как основного средства, направленного на обеспечение исполнения полномочий органов власти субъектов Федерации в сфере правового регулирования,

14 Устанавливается и раскрывается ряд сущностных признаков, характеризующих законы субъектов Федерации как средства осуществления региональной правотворческой компетенции выражение интересов проживающего в регионах населения, верховенство в пределах ограниченной нормотворческой компетенции представительных органов субъектов Федерации, первичность правового регулирования; исключительность правового регулирования, включенность в законодательную систему Российской Федерации

Доказывается, что на практике региональная система законодательства ограничивается совокупностью тех законов субъектов Российской Федеращга, которые принимаются на основе и в развитие отраслей законодательства либо сфер правового регулирования, отнесенных Консти-

туцией РФ к области совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, хотя теоретически возможно принятие законов субъектами Федерации в рамках собственных предметов ведения Такая ситуация значительно упрощает проблему иерархии нормативных актов, а следовательно, и проблему установления законотворческой компетенции представительных органов власти субъектов Федерации Применительно к области совместного ведения она четко установлена в ст 76 Конституции РФ Вместе с тем данная конструкция фактически сводит столь важную юридическую форму, как закон субъекта Федерации, до уровня обыкновенного подзаконного акта Законы субъектов Российской Федерации прекращают играть ту роль в федеративном строительстве, в нормативно-правовой организации региона, которая возлагалась на них Конституцией России

15 Обосновывается, что наличие компетенции в сфере правотворчества может использоваться в качестве критерия при построении системы региональных органов исполнительной власти Правотворческая деятельность региональной исполнительной власти относится к подзаконному виду правового регулирования и играет важную роль в развитии и конкретизации законов субъектов Федерации, пршштых как по предметам ведения субъектов Российской Федерации, так и по вопросам совместного ведения При этом средства реализации полномочий в сфере правотворчества, которыми являются нормативные правовые акты, многообразны, на федеральном уровне они не установлены, их вид определяется самостоятельно властями субъектов Российской Федерации Предлагается систематизировать нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации по следующим основаниям по форме, в зависимости от субъекта правотворчества и юридической силы акта (указы, постановления, приказы) и по содержаншо, в зависимое ги от предмета правового регулирования (положения, правила, инструкции и др )

Значительная часть органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладает правотворческой компетенцией Основными участниками подзаконного правотворчества в субъектах Российской Федерации выступают высшие должностные лица субъектов РФ и высшие органы исполнительной власти

16 Доказывается, что реализация правотворческих полномочий у органов власти субъектов Российской Федерации потребует специальной организационно-правовой формы их осуществления, роль которой выполняет государственная служба субъектов Российской Федерации

законными актами Признавая эффективность федерального правового регулирования данной группы отношений, следует отметить, что сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации в области гражданской службы достаточно ограничена Гражданская служба в регионах как правовой институт в значительной мере состоит из федеральных норм Все это не позволяет российским регионам в полной мере быть самостоятельными в организации власти на своих территориях, раскрыть нормотворческий потенциал и, как следствие, препятствует становлению подлинной федерации

Обосновывается, что высокий профессионализм государственного аппарата, устойчивость кадрового состава, его нейтральность в процессе подготовки нормативных правовых актов к различным политическим и лоббистским влияниям могут быть значительно повышены за счет усиления роли органов по управлению государственной службы Возможность образования органов по управлению государственной службы в качестве самостоятельных элементов системы власти предусмотрено действующим законодательством, но еще не в полной мере стало реальностью Эффективная деятельность данных органов должна обеспечить вневедомственный характер формирования и оценки кадрового состава государственных служащих, что дает возможность защитить их от произвола руководителей органов прохождения службы

Роль государственной службы в осуществлении правотворческой компетенции органов власти подтверждает точку зрения о целесообразности ее правового регулирования нормами административного, а не трудового права Именно административно-правовой метод регулирования государственной службы, в том числе государственной службы субъекта Федерации, делает ее эффективным средством осуществления правотворческой деятельности органами власти субъектов Российской Федерации

17 Аргументируется, что проверка деятельности органов власти субъектов Российской Федерации, направленной на реализацию правотворческой компетенции, осуществляется комплексом государственных институтов органами конституционной юстиции, судами общей юрисдикции, Президентом РФ, федеральными органами исполнительной власти, Прокуратурой РФ, самими правотворческими органами субъектов Федерации. В зависимости от характера юридических последствий данных проверок различаются и формы проверок, в качестве которых выступает как конституционный контроль, так и надзор

Делается вывод о нецелесообразности сведения содержания конституционного контроля к возможности отмены проверяющим органом нормативных актов Такая процедура является элементом правотворческого

процесса, выступает прерогативой и обязанностью правотворческих органов власти Это обязанность, порождаемая решением органов конституционной юстиции Данные органы сами по себе не отменяют нормативные акты, они лишают их юридической силы и обязывают законодателей переработать существующий нормативно-правовой материал с учетом принятого решения Поэтому сущность конституционного контроля заключается в оценке юридической силы нормы права с вытекающей отсюда обязанностью органа власти исполнять решение органа конституционной юстиции

Важнейшим элементом системы обеспечения законности в процессе принятия нормативных актов органами власти субъектов Федерации выступают конституционные (уставные) суцы субъектов Российской Федерации Именно в ведении этих судов находится решение вопроса о соответствии конституциям (уставам) субъектов Федерации иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Отсутствие в значительной части субъектов Федерации данного вида органов конституционной юстиции делает невозможным полноценную проверку регионального нормативного материала на соответствие его основным законам регионов

18 Обосновывается, что проверка реализации компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества может иметь и форму надзора Юридические последствия надзора выражаются в обязанности правотворческого органа рассмотреть принятый ими нормативный акт на предмет его соответствия действующему законодательству и принять по итогам этого рассмотрения какое-либо решение. При этом, если конституционный контроль предусматривает единственную обязанность для правотворческого органа - изменение нормативного правового акта, то надзор допускает несколько возможных вариантов поведения для проверяемого органа изменение нормативного акта, сохранение предыдущей редакции, обжалование в судебном порядке факта приостановления акта либо признания его недействующим. Представляется, что термин «надзор» является более приемлемым для характеристики процесса проверки региональной правотворческой деятельности Ведь именно надзор выступает гарантией невозможности подмены регионального правотворчества федеральным, условием сохранения права у проверяемых правотворческих органов самим сделать выбор в правовом регулировании

19 Доказывается, что меры ответственности за нарушение законности органами власти субъектов Российской Федерации при реализации собственной правотворческой компетенции целесообразно относить к мерам конституционной ответственности

Обосновывается, что конституционная ответственность в Российской Федерации существует применительно к деятельности органов власти субъектов Федерации (законодательных органов субъектов Федерации и высших должностных лиц) Анализ предусмотренных законодательством норм конституционной ответственности позволяет прийти к выводу о том, что приоритетным основанием конституционной ответственности выступают нарушения законности при осуществлении правотворческой компетенции органов власти регионов. Автор утверждает, что не всегда имеется ясное разграничение мер политической и юридической (конституционной) ответственности руководителей субъектов Федерации

Предлагается рассматривать конституционную ответственность органов власти субъектов Российской Федерации в качестве важнейшей гарантии соблюдения законности в процессе реализации компетенции в сфере правотворчества

Научно-практическая значимость исследования Научно-практическая значимость проведенного диссертационного исследования обусловлена потребностями юридической науки, правотворческой практики, правоприменительной деятельности, связанной с юридической квалификацией различных направлений регионального правотворчества

Научная новизна данной работы заключается в том, что за период модернизации федеративных отношений это - первое комплексное исследование компетенции региональных органов власти в сфере правотворчества

В диссертации впервые в отечественной юридической науке разработана концепция правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации, что потребовало введения новых юридических категорий, обогащения теоретического аппарата науки конституционного права Основные выводы и положения исследования могут использоваться в методологических целях при изучении правотворческой компетенции иных уровней публичной организации общества

Работа содержит рекомендации и положения, имеющие практический характер Они могут быть использованы как региональными органами, так и федеральными институтами публичной власти для определения пределов и рамок собственного правового регулирования

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права, муниципального права, административного права

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П А. Столыпина»

Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в ряде публикаций Подготовлены две монографии «Правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации» (Саратов, 2008) и «Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества» (Саратов, 2009) Кроме этого, автор принял участие в написании ряда коллективных монографий Всего по теме исследования имеется более 60 публикаций (девять из них - в журналах и изданиях, рекомендованных Перечнем ВАК Ми-нобрнаукиРФ)

Результаты работы докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях, включая международные «Конституция Российской Федерации и современное законодательство проблемы реализации и тенденции развития К 10-летию Конституции России» (Саратов, 1-3 октября 2003), «Финансовый механизм и его правовое регулирование» (Саратов, 24-25 апреля 2003), «Взаимодействие политической науки и органов государственной власти в формировании политических процессов в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах» (Екатеринбург, 6-8 февраля 2004), «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве» (Москва 7-9 апреля 2005), «Россия как трансформирующееся общество» (Оренбург 20-22 апреля 2005), «4-й Российский философский конгресс- Философия и будущее цивилизации» (Москва, 24-28 мая 2005), «Инновации в местном самоуправлении Юг России в контексте национального и европейского опыта» (Ростов-на-Дону, 27-28 мая 2005), «Современные формы и методы обучения праву юристов, государственных и муниципальных служащих» (Екатеринбург, 1-3 февраля 2005), «Государственная гражданская служба в России опыт и проблемы становления» (Москва, 26 октября 2005), «Та-тищевские чтения актуальные проблемы науки и практики» (Тольятти, 20-23 апреля 2005), «Государство и общество философия, экономика, культура» (14-15 апреля 2005), «Проблемы и перспективы реформирования государственной и муниципальной службы» (Саратов, 25 апреля 2005), «Человеческий потенциал модернизации России Стратегия опережающего развития» (Москва, 20-21 апреля 2006), «Правовой статус и правосубъектность лица теория, история, компаративистика» (Санкт-Петербург, 14-15 декабря 2007), «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, 2-3 июля 2008)

Материалы диссертации внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П А Столыпина» Они используются при разработке содержания и преподавания учебных дисциплин «Конституционное право России», «Административное право», «Муниципальное право»

Положения диссертационного исследования получили практическое применение в процессе консультативной практики автора в качестве эксперта Саратовской областной Думы, при этом использовались его разработки по проблеме правотворческой компетенции региональных органов власти, в том числе по вопросам компетенции законодательных органов

Концептуальные идеи работы приобрели прикладное значение при участии автора в подготовке проекта Закона Саратовской области «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Саратовской области» в 2009 г, в котором предлагались изменения в законы Саратовской области «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области», «О государственной гражданской службе Саратовской области»

В качестве эксперта Фонда «Антикоррупция» автором проведен анализ ряда законодательных актов субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ По итогам данного анализа была подготовлена оригинальная методика оценки законодательных актов субъектов Российской Федерации на содержание рисков коррупцио-генности В основе данной методики лежат принципы диссертационного исследования, детерминированные идеей четкого определения правотворческой компетенции региональных органов власти Полученные выводы отражены в научно-практическом издании «Профилактика рисков коррупциогенности при осуществлении полномочий органами власти субъектов Российской Федерации на примере Приволжского федерального округа» (Саратов, 2008) и использовались при проведении антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов до принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г № 273 «О противодействии коррупции»

В 2006 г диссертант выступал научным руководителем исследовательского проекта «Реформирование системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Приволжского федерального округа)» проводимого по договору с Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации В рамках данного проекта были подготовлены предложения, направленные на повышение эффективности реализации правотворческой компетенции региональных органов власти

Основные положения диссертации были использованы при участии в международных исследовательских программах и зарубежных стажировках международной программе Библиотеки Конгресса США «Российская программа лидерства «Открытый мир - 2000» со стажировкой в США (2000), в трехлетнем проекте Темпус «Модернизация местных ад-

министраций», стажировке в рамках данного проекта в Германии, Бельгии, Франции (2002), международном проекте «Управление в публичном секторе», стажировке в Канаде (2003), Российско-канадской программе «Содействие реформированию государственного управления в России» с последующей стажировкой в Канаде (2009).

Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами проведенного исследования Работа состоит из введения, четырех глав, заключения

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, состояние ее научной разработанности, определены цель, задачи, методологические основы работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту Показаны научная новизна, практическая значимость диссертации, апробация результатов исследования

Первая глава диссертации «Правотворческая компетенция органов власти субъектов Федерации в условиях функционирования федеративного государства» включает четыре параграфа

В первом параграфе «Правотворчество органов власти субъектов Российской Федерации—качественная характеристика федеративного государства» обосновывается положение о том, что правотворческая компетенция региональных органов власти является необходимым условием реализации социального назначения федеративного устройства государства, показателем зрелости федеративных отношений

Любая территориальная организация государственной власти требует установления определенного объема нормотворческой компетенции ее территориальных структур Это необходимое условие успешного функционирования создаваемого государственного устройства Особую актуальность этот вопрос приобретает при федеративном строительстве, так как возможность собственного правотворчества, в частности законотворчества, - обязательное правовое качество государственных образований, выступающих составными частями федерации. Именно возможность создавать собственное региональное законодательство является доказательством самостоятельности государственных образований в решении принципиальных вопросов организации своей жизнедеятельности

Вопрос о правотворческой компетенции региональной публичной власти, механизмах ее установления, формах реализации, способах обеспечения законности актуален для любого общества, выбравшего федера-

тивную форму государственного устройства Принципиален он и для Российской Федерации, так как Конституция Российской Федерации оставляет открытым вопрос о нормотворческих полномочиях субъектов Федерации

В данном параграфе вводится в оборот понятие компетенции в сфере правотворчества и раскрывается его содержание Автор обосновывает собственную точку зрения на содержание используемого термина Доказывается, что распространенное в литературе определение компетенции носит односторонний характер и в основном подходит для характеристики тех органов власти, которые осуществляют правоприменительную деятельность, то есть определяют компетенцию в сфере правоприменения Такое положение объясняется тем, что концепция компетенции разрабатывалась в рамках науки административного права, предметом которой является исполнительно-распорядительная деятельность органов власти Этот вид деятельности достаточно часто сводится исключительно к ее правоприменительной составляющей. Поэтому понятие компетенции в сфере правотворчества должно несколько отличаться от правоприменительной компетенции

В завершение делается вывод о том, что систему публичной власти можно рассматривать как конституционный механизм закрепления правотворческой компетенции ее органов Доказывается существование прямой зависимости между характером государственной власти и характером распределения правотворческой компетенции между органами власти Такой подход позволяет анализировать систему власти федеративного государства в качестве механизма установления компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества

Во втором параграфе первой главы «Методологические предпосылки постановки проблемы компетенции в сфере правотворчества органов власти субъектов Федерации» разъясняется, что обращение к проблеме правотворческой компетенции региональных органов власти явилось результатом проникновения в докгринальную юриспруденцию неклассических норм и методов исследования Это стало итогом становления нового неклассического естествознания в период с конца XIX до середины XX столетия В это время сформировались идеалы и нормы новой, неклассической науки Они характеризовались отказом от прямолинейного онтологизма и пониманием относительной истинности теорий и картин природы, выработанной на том или ином этапе развития естествознания Идея исторической изменчивости научного знания соединялась с новыми представлениями об активности субъекта познания Он рассматривался уже не как дистанцированный от изучаемого мира, а включенный в него, детерминированный им Возникает понимание того,

что результаты исследований во многом определяются способом постановки вопросов, который зависит от исторического развития средств и методов познавательной деятельности На этой основе сформировались новые представления о категориях истины, объективности, факта, теории, объяснения и т п

На современном этапе развития юридической науки становится актуальным исследование тех процедур, моделей, в рамках которых формируются общеупотребительные юридические понятия, теории, раскрывающие связь между различными факторами, те образы объективности, с которыми работает обыденное сознание

На взгляд автора, понятием, содержание которого формируется в результате деятельности и взаимодействия всех властных институтов федеративного государства, выступает компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества Данная категория не имеет четко выраженной социальной основы (общественных отношений) и абсолютно определенной правовой основы Уяснение содержания региональных правотворческих компетенций требует анализа не сколько самих полномочий органов субъектов Федерации, сколько властного механизма установления данных компетенций. Делается вывод о том, что сама постановка рассматриваемой проблемы и направление ее решения проходят в русле неклассической методологии познания

Анализируются также социально-экономические факторы, детерминирующие интерес к теме исследования Доказывается, что переход к постиндустриальному типу экономического развития России (непредсказуемость экономического процесса, отказ от приоритета крупных промышленных форм, ставка на сферу услуг, малый и средний бизнес и др ) потребует большей роли региональных органов власти в осуществлении экономических функций Это, в свою очередь, обусловливает необходимость наличия ясной и определенной правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации По мнению автора, установление правотворческой компетенции региональных органов становится условием успешного вхождения России в постиндустриальный мир

В третьем параграфе первой главы «Правотворчество — важнейшая форма правовой политики субъектов Российской Федерации» рассматривается соотношение таких понятий, как правотворчество региональных органов власти и правовой политики Доказывается, что влияние правовой политики субъектов Федерации на объем правотворческой компетенции и характер деятельности их органов власти не представляется значительным Несравненно большую роль в организации правотворчества в субъектах Федерации играет федеральная

правовая политика, которая детерминирует объем и характер правотворческой компетенции органов власти региональных публичных образований

Обосновывается, что региональное правотворчество выступает приоритетной формой региональной правовой политики, так как именно данная юридическая форма выступает наиболее эффективной гарантией гласности и подконтрольности обществу формирования основных направлений правовой политики субъектов Федерации.

Формулируется оптимальная мера соотношения правовой политики и правотворчества в субъектах Российской Федерации С одной стороны, правовая политика не должна формироваться за рамками правового поля под влиянием «семей», корпоративных интересов, региональных клановых групп, когда правотворческая форма становится лишь легализацией частных, узкокорыстных, а иногда и преступных интересов С другой - нецелесообразно превращать данный процесс в формализованную юридическую процедуру, в которой доминирующую роль играют исключительно главы субъектов Федерации Важно поднять на новый уровень значение представительных органов власти субъектов Федерации в выработке правовой политики Следует прислушиваться к неформальным импульсам, исходящим от различных субъектов гражданского общества

В четвертом параграфе первой главы «Единство правового пространства - сущность правотворчества в субъектах Российской Федерации» анализируются условия единства власти Российской Федерации, выступающие гарантией от перерождения федеративных отношений в отношения вертикальной централизации (способность различных уровней власти принимать согласованные решения, сочетание властных полномочий и политической ответственности субъектов федеративных отношений, обратная связь власти и населеггия, сочетание интересов населения региона и интересов органов власти региона). Автор доказывает, что соблюдение данных условий обеспечивается возможностью региональных властей проводить самостоятельную правотворческую политику в рамках собственных предметов ведения

Региональное правотворчество, по убеждению диссертанта, направлено на формирование единого правового пространства России, так как при его посредстве достигается нормативно-правовое «включение» социально-экономических и культурно-этнических особенностей субъектов Федерации в единую систему права России

Обосновывается вывод о том, что установление, формирование правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации становится условием диалога властей, фактором согласования федеральных и

региональных интересов, средством обеспечения межэтнического мира и гражданского согласия

Во второй плаве «Механизм установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества» рассматривается целостная совокупность правовых институтов и юридических средств, анализ которых позволяет установить характер и объем полномочий региональных органов власти в сфере правотворчества

В первом параграфе второй главы «Принципы правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации» исследуются следующие принципы государственная и территориальная целостность Российской Федерации, распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, единство системы государственной власти, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий, самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Анализируется значение принципов правотворческой деятельности для всего процесса регионального правотворчества Дается толкование указанных принципов, раскрывается их содержание. Изучается судебная практика по применению данных принципов при рассмотрении дел, связанных с нормативными правовыми актами органов власти субъектов Российской Федерации Делаются выводы о месте и роли принципов правотворческой деятельности в механизме установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества

Во втором параграфе второй главы «Участники процесса установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации» анализируются полномочия тех субъектов власти, которые посредством своей властной деятельности соучаствуют в установлении правотворческой компетенции региональных органов

В целях наиболее полного раскрытия предложенной автором конституционной модели установления правотворческой компетенции региональных властей, вводится понятие участника процесса установления пра-

вотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации, которые рассматриваются как специфические субъекты права, правовой статус которых составляют права в сфере установления полномочий на принятие нормативных правовых актов властного характера Дается характеристика этой группы субъектов права. Показывается соотношение данной юридической категории с такими понятиями, как субъект права и субъект правоотношения

К субъектам установления правотворческой компетенции региональных органов относятся все участники процесса распределения полномочии по правовому регулированию в Российской Федерации Рассматривается место и роль в установлении объема нормотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации таких публичных институтов, как Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов Федерации, высшие должностные лица, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Анализируется возможность Президента РФ и Правительства РФ принимать нормативные правовые акты по вопросам совместного ведения

В третьем параграфе второй главы «Способы установления полномочий органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества» рассматриваются предусмотренные конституционным законодательством порядки, юридические процедуры закрепления правотворческой компетенции региональных властей В качестве таковых предлагается считать конституционный, договорной, административный, судебный способы, рассматриваются их особенности и специфика

Автор отмечает, что наличие особого порядка, специально регламентированного способа установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации само по себе выступает важнейшим признаком федерализма Существование предусмотренных законодательством средств установления региональных правотворческих полномочий является гарантией самостоятельности государственной власти субъектов Федерации, так как предусматривает не только права федерального центра, но и определенные его обязанности, связанные с обеспечением возможности публичной власти субъектов Российской Федерации обладать самостоятельными правами и реализовывать их в целях организации жизнедеятельности своих регионов

На взгляд диссертанта, многообразие, наличие выбора средств установления правотворческой компетенции органов субъектов Федерации гарантируют возможность проведения гибкой федеративной политики, делают доступным для использования тот способ, который в наиболь-

шей мере отвечает требованиям текущего момента, социально-экономической и политической конъюнктуре

Так, на определенном этапе федеративного строительства в установлении региональной правотворческой компетенции использовался метод прямого действия норм Конституции РФ, то есть конституционный способ, что выразилось в опережающем правовом регулировании на уровне власти субъектов Федерации Это было обусловлено отсутствием ряда федеральных законов и одновременно потребностью в решении региональными властями ряда социальных проблем Такое положение дало возможность властям субъектов Федерации, опираясь на буквальное и непосредственное толкование ст 71,72,73 Конституции РФ, самим определять собственную правотворческую компетенцию по ряду важнейших вопросов социальной жизни На этом же, первичном, этапе строительства федерализма серьезное значение придается судебному способу формирования правотворческой компетенции органов субъектов Федерации

В условиях усиления сепаратистских настроений в ряде субъектов Федерации способом консолидации этнических сообществ, населяющих Российскую Федерации, стали договоры о разграничении предметов ведения и полномочий По мере укрепления единства федеральной власти, формирования единого правового пространства все большую роль начинает играть так называемый административный способ установления нормотворческой компетенции регионов, в котором ключевая роль отводится федеральным нормативным правовым актам.

В четвертом параграфе второй главы «Правотворческие полномочия органов власти субъектов Российской Федерации» исследуется содержание права органов власти субъектов Российской Федерации на принятие нормативных правовых актов и заключение договоров с нормативным содержанием, при этом автором доказывается, что правотворческие полномочия регионов выступают составной, но не тождественной частью такой категории, как предмет ведения

Анализируются существующие способы закрепления полномочий в сфере правотворчества (непосредственное закрепление права на принятие нормативных правовых актов либо опосредованное право, вытекающие из отнесения той или иной функции к ведению субъектов Федерации) Делается вывод о том, что подлинная природа отечественного федерализма заключается именно в полномочиях регионов по правовому регулированию, так как выполнить самостоятельно, в полной мере принадлежащие им государственные функции субъекты Федерации могут только в том случае, если у них имеется возможность для их нормативно-правового обеспечения.

Рассматриваются сложившиеся на практике способы установления отнесения нормативных правовых актов к отраслям законодательства, находящимся в ведении субъектов Федерации (путем отождествления отраслей законодательства и отраслей права либо посредством соотнесения нормативных актов с действующим классификатором правовых актов) Выявляются негативные и позитивные стороны этих способов, проблемы их использования, делаются предложения по совершенствованию процедуры определения отнесения того или иного нормативного акта к ведению Российской Федерации либо ее субъектов

Предлагается для рассмотрения перечень полномочий субъектов Федерации в сфере правового регулирования (перечень отраслей законодательства, в рамках которых имеется возможность принимать нормативные правовые акты) Данным перечнем охватываются как вопросы совместного ведения, так и общественные отношения, находящиеся в полном ведении субъектов Российской Федерации

В третьей главе «Формы осуществления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества» дается характеристика тех видов властной деятельности, в рамках которых осуществляется правотворческая компетенция, выявляется специфика этих видов деятельности

Первый параграф третьей главы «Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации» посвящен анализу места законов субъектов Федерации в иерархии нормативных правовых актов Российской Федерации Доказывается, что возможность органов законодательной власти субъектов Российской Федерации принимать нормативно-правовые акты законодательного характера (законы) выступает важнейшей формой осуществления субъектами Федерации полномочий по правовому регулированию. Это позволяет сформулировать ряд сущностных признаков законов субъектов Федерации выражение интересов проживающего в регионах населения, верховенство в пределах ограниченной нормотворческой компетенции представительных органов субъектов Федерации, первичность правового регулирования, исключительность правового регулирования, включенность в законодательную систему Российской Федерации Рассматривается место законодательства субъектов Федерации в системе законодательства Российской Федерации

Во втором параграфе третьей главы «Нормативно-правовоерегулирование, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» определяется место подзаконного правотворчества в механизме осуществления власти субъектов Федерации, анализируются пределы регионального подзаконного правотворчества, обоб-

щаются правовые источники подзаконного регулирования в регионах (указы высших должностных лиц республик в составе Российской Федерации, постановления, приказы, положения, правила, инструкции и др), устанавливаются субъекты подзаконного регулирования в регионах России Делается вывод о том, что приоритетную роль в осуществлении подзаконного правового регулирования в субъектах Федерации играют высшие должностные лица субъектов РФ и высшие исполнительные органы Это представляется логичным, так как перечисленные институты публичной власти выступают органами общей компетенции в системе исполнительной власти и в сипу этого несут основное бремя обязанности проведения правового регулирования

Кроме того, не исключается и некоторая аналогия со структурой федеральных органов исполнительной власти, где основные обязанности по правовому регулированию, помимо органов общей компетенции, несут министерства Такие органы субъектов Федерации, как министерства, департаменты, главные управления, также уполномочены на подзаконное правовое регулирование.

Представляется, что органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции (комиссии и инспекции), выступают только в качестве правоприменительных органов и не должны осуществлять правовое регулирование в контролируемой сфере общественных отношений

В третьем параграфе третьей главы «Роль государственной службы субъектов Российской Федерации в осуи(ествлении правотворческой компетенции» дается анализ государственной службы субъектов Российской Федерации в качестве организационно-правовой формы осуществления правотворческой компетенции органов региональной власти

Доказывается, что эффективность правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации напрямую зависит от качества организации обеспечения исполнения правотворческих полномочий региональных органов Сущностью данной организации выступает правовое регулирование общественных отношений, связанных с прохождением государственной службы субъектов Федерации, которое является юридической формой всего процесса обеспечения реализации властных полномочий в сфере правотворчества Рассматриваются элементы правового статуса государственного служащего субъекта Федерации, выявляются место и роль федерального и регионального правотворчества в регулировании государственно-служебных отношений на уровне субъектов Российской Федерации

В четвертой главе «Обеспечение законности при осуществлении правотворчества в субъектах Российской Федерации» рассматриваются способы проверки законности правотворческой деятельносги органов

власти субъектов Российской Федерации, ответственность региональных органов власти в сфере правотворческой деятельности

В первом параграфе четвертой главы «Надзор за соблюдением законов в сфере правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации» рассматриваются основные направления властной деятельности по проверке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Она осуществляется комплексом государственных институтов органами конституционной юстиции, судами общей юрисдикции, Президентом РФ, федеральными органами исполнительной власти, Прокуратурой РФ, самими правотворческими органами субъектов Федерации В зависимости от характера юридических последствий данных проверок различаются и формы проверок, в качестве которых выступает как конституционный контроль, так и надзор

Обосновывается, что термин «надзор» является более удачным для характеристики процесса проверки региональной правотворческой деятельности Ведь именно надзор выступает гарантией невозможности подмены регионального правотворчества федеральным, условием сохранения права у проверяемых правотворческих органов самим сделать выбор в правовом регулировашш

Доказывается, что нельзя сводить содержание конституционного контроля к возможности отмены проверяющим органом проверяемых нормативных актов

Во втором параграфе четвертой главы «Ответственность органов власти субъектов Российской Федерации» делается вывод о том, что в отечественном законодательстве существует институт юридической ответственности за нарушение законности при реализации компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества Данный вид юридической ответственности выражается в возможности применения наказания к ее нарушителям (отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Федерации, роспуск органа законодательной власти региона) Для этого вида ответственности характерна особая процедура применения, выражающаяся в том, что она используется органами публичной власти, а не судом Судебное решение играет роль юридического факта, основания привлечения к ответственности Ответственность за нарушение законности при реализации правотворческой компетенции региональными органами власти следует отнести к конституционной ответственности

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, резюмируются выводы, формулируются рекомендации и предложения, касающиеся решения проблемы компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества

Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих научных изданиях:

Монографии

1. Липатов Э Г Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества/под ред ВВ. Володина Саратов Изд-во Сарат ун-та, 2009 (11,0 п л)

2. Липатов Э Г Правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации /под ред В В Володина Саратов ПАГС, 2008 (9,2 пл)

3. Липатов Э Г Государство Право Война / Э Г Липатов, Н С Ни-жник,РА Ромашов СПб. Изд-во С -Петербург ун-таМВД России, 2005 (40,0/1,0 пл)

4. Липатов Э Г Истоки и источники / Э Г. Липатов, Н С Нижник, РА. Ромашов СПб Изд-во С -Петербург ун-та МВД России, 2006 (50,0/1,0 пл.)

5 Липатов Э Г Профилактика рисков коррупциогенности при осуществлении полномочий органами власти субъектов Российской Федерации на примере Приволжского федерального округа /СЮ Наумов, Э Г Липатов, С Е. Чаянов Саратов. ПАГС, 2008 (12,0/2,0 пл )

Статьи,

опубликованные в ведущих рецензируемых зкуриалах и изданиях, рекомендованных ВАКМинобрнауки РФ

6 Липатов Э Г Субъект Федерации как способ нормативно-правовой организации региона понятие и постановка проблемы // «Черные дыры» в российском законодательстве 2005 №2 С 155-159(0,5пл)

7 Липатов Э Г. Особенности нормативно-правовой организации субъектов РФ на современном этапе // Вестник Самарского государственного экономического университета 2005. №2 С 23-26(0,5пл)

8 Липатов Э Г Организация исполнительной власти в субъекте Федерации на современном этапе // Вестник Саратовского госагроунивер-ситетаим НИ Вавилова 2005 №3 С 80-84(0,5пл)

9. Липатов Э Г Социально-экономические детерминанты федеративной политики в Российской Федерации // Вестник СГСЭУ 2005 №11. С 86-90(0,5пл).

10 Липатов Э Г Правотворчество органов власти субъектов Российской Федерации - качественная характеристика субъектов Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 2. С 35-40(0,5пл)

11 Липатов Э Г Законы субъектов Российской Федерации как способ осуществления правотворческой компетенции субъектов Федерации // Конституционное и муниципальное право 2009 №5. С 37-42 (0,5 пл)

12 Липатов Э Г Законы субъектов Российской Федерации в иерархии нормативных актов // Вестник СГАП 2009 №З.С 64-67 (0,5 п л ).

13 Липатов Э Г Установление правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации // Философия права 2009 № 5 С 67-72 (0,5 пл)

14 Липатов Э Г Правовое регулирование как предмет совместного ведения//Юрист-правовед 2009 №5.С 10-14(0,5пл).

Статьи в других изданиях

15 Липатов Э Г Нормативность правового сознания//Вестник СГАП. 1997 №1 С 33-39(0,5пл)

16 Липатов Э Г Институты власти и гражданское общество На примере Саратовской области // Становление институтов гражданского общества в Саратовской области материалы межрегиональной научно-практической конференщга Саратов ПАГС, 2000 С. 18-20 (0,3 п л )

17 Липатов Э Г Государственное управление как форма осуществления публичной власти в современной России // Россия на рубеже XXI века Проблемы управления глазами молодых сборник научных трудов Саратов ПАГС,2000 С 12-14(0,3пл)

18. Липатов Э Г Разграничение полномочий по предметам совместного ведения как метод осуществления власти // Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления материалы научно-практического семинара Саратов Изд-воГОУ ВПО «СГАП», 2001 С 75-76 (0,2 п л )

19 Липатов Э Г Государственная служба субъекта Федерации как закономерность развития федеративных отношений // Реформирование государственной службы проблемы кадровой политики и пути их решения сборник научных трудов Саратов ПАГС, 2002 С 76-77 (0,2 п л ).

20 Липатов Э Г Методы правового регулирования и методы образования проблемы соотношения // Профессиональная направленность, пути активизации и повышения качества подготовки кадров государственного и муниципального управления сборник научных трудов. Саратов ПАГС,2002 С 127-128(0,3пл)

21 Липатов Э Г Финансовый механизм как форма нормативно-правовой организации региона // Финансовый механизм и его правовое ре-

гулирование. материалы международной конференции Саратов ИЦ СГСЭУ, 2003 С 34-35 (0,1 п л )

22 Липатов Э Г. Правовое положение как условие идентичности // Саратов идентичность, ресурсы, стратегии сборник научных статей Саратов Изд-воСарат ун-та, 2004 С 77-78 (0,2 пл)

23 Липатов Э Г Политика как нормативно-правовой способ организации населения // Политическая наука и государственная власть в Российской Федерации и новых независимых государствах материалы международной конференции Екатеринбург УрОРАН,2004 С 26-31 (0,5пл)

24 Липатов Э Г. Конституция как форма нормативно-правовой организации общества// Конституция Российской Федерации и современное законодательство проблемы реализации и тенденции развития материалы международной конференции. Саратов Изд-во ГОУ ВПО «СГАП»,2004 С.243-244(0,2пл)

25 Липатов Э Г Принципы местного самоуправления—системообразующие факторы муниципального права // Вестник Поволжской академии государственной службы 2004 №7 С 93-103(0,5пл)

26 Липатов Э Г. Законотворческая компетенция субъекта Федерации как фактор инвестиционной привлекательности и конкурентоспособности региона// Россия как трансформирующиеся общество, экономика, культура, управление сборник статей 4-й Международной конференции М ЛОГОС,2005 С 113-118(0,5пл)

27 Липатов Э Г Государство как способ нормативно-правовой организации общества на современном этапе // Государство и общество философия, экономика, культура доклады и выступления на Международной научной конференции, 14-15 апреля2005 г М ЛЕНАНТ,2005. С 222-224(0,4пл)

28 Липатов Э Г Публичное право как способ нормативно-правовой организации общества // Публичное, корпоративное, личное право материалы международной научно-практической конференции СПб . Изд-во С -Петербург, ун-та МВД России, 2005 С. 59-63 (0,5 пл.)

29 Липатов Э Г Местное самоуправление как способ нормативно-правовой организации населения // Инновации в местном самоуправлении Юг России в контексте национального и европейского опыта доклады российско-германской научно-практической конференции, 27-28 мая 2005 г Ростов н/Д СКАГС, 2005 С 31-35 (0,5 п л)

30 Липатов Э Г Правовая реформа и образовательный процесс проблемы соотношения // Современные формы и методы обучения праву юристов, государственных и муниципальных служащих доклады и сообщения / Всероссийская научно-методическая конференция Екатеринбург УАГС, 2005 С 29-33 (0,5 п л)

31 Липатов Э Г Особенности процесса познания права на современном этапе развития цивилизации// Философия и будущее цивилизации тезисы докладов и выступлений 4-го Российского философского конгресса М Современные тетради, 2005 С 113-115 (0,2 пл)

32 Липатов Э Г Современные тенденции обновления методологии юридической науки нормативно-правовая организация общества // Та-тищевские чтения актуальные проблемы науки и практики материалы международной научной конференции Тольятти- Волжский университет им В Н Татищева, 2005 С 227-232 (0,5 пл)

33 Липатов Э Г. Законодательство субъекта Федерации как правовая форма организации региона // Перспективы развития законодательства и правоохранительной практики в современной России сборник научных статей Саратов СЮИ МВД России, 2005 С 99-110(0,5пл)

34 Липатов Э Г Государственная служба в механизме функционирования государственной власти федеральный и региональный аспекты // Проблемы и перспективы реформирования государственной и муниципальной службы в России сборник научных трудов Саратов ПАГС, 2005 С 7-11 (0,4пл)

35 Липатов Э Г Модернизация государственного управления в России Правовой аспект//Социум и власть (Челябинск) 2005 №2 С 66-69 (0,5 пл)

36 Липатов Э Г Государственная служба как функция власти в современных условиях // Государственная гражданская служба в России Опыт и проблемы становления материалы Всероссийской научно-практической конференции, проведенной в Российской академии государственной службы при Президенте РФ М РАГС,2005 С 198-200(0,3пл)

37 Липатов Э Г Региональная служба как вид государственной деятельности // Модернизация местных администраций сборник научных трудов Саратов ПАГС,2005 С 234-241(0,5пл)

38 Липатов Э Г Правовая основа государственного управления в России на современном этапе // Право как ценность и средство государственного управления обществом сборник научных трудов Волгоград: ВА МВД России, 2005 С. 67-73 (0,5 пл)

39 Липатов Э Г Законодательство субъекта Федерации как средство формирования «горизонтального» федерализма в России // Актуальные проблемы развития «горизонтального» федерализма в России и зарубежных странах сборник научных трудов Саратов ПАГС, 2005 С 27-36 (0,5 пл)

40 Липатов Э Г Экономическая глобализация и федеративное строительство в Российской Федерации // Глобализация проблемы международного сотрудничества и решение общечеловеческих задач / отв. ред СЮ Наумов Саратов ПАГС,2005 С 187-194(0,5пл)

41. Липатов Э Г. Нормативно-правовая организация общества и правовая политика проблемы соотношения // Правовая политика и правовая жизнь 2005 №3. С.112-124 (0,8 пл )

42 Липатов Э Г Государственная служба субъекта Федерации как форма нормативно-правовой организации региона // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2005. №9 С 4-19(1,0 п л)

43 Липатов Э Г, Сильное государство и активная личность как потребность времени // Правовая политика и правовая жизнь материалы научно-методологического семинара 2005 №3 С 189-190(0,1 пл)

44 Липатов Э Г Исполнительная власть в Российской Федерации как способ организации социальной коммуникации в обществе политико-правовой аспект // Социокультурные проблемы языка и коммуникации сб науч.трудов Саратов ПАГС,2005 Вып 2 С 40-49(0,5 пл)

45 Липатов Э Г Методологическая основа правовой политики России на современном этапе // Правовая политика сборник научных статей Ростов н/Д, Таганрог: Изд-во Таганрог гос. пед ин-та,2005 С 76-78 (0,3 пл)

46 Липатов Э Г Модернизация федеративных отношений на современном этапе // Модернизация государства зарубежный и отечественный опыт сборник научных статей Пенза Информационно-издательский центр ПТУ, 2005. С 108-115 (0,5пл)

47 Липатов Э Г Развитие федеративных отношений как закономерность посткоммунистических правовых режимов // Опыт власти посткоммунизма сборник научных трудов Саратов Научная книга, 2006 С. 223-231 (0,5 пл)

48 Липатов Э Г Федерализм как закономерность постиндустриальной модернизации государства // Человеческий потенциал модернизация России доклады и выступления на Международной научной конференции, 20-21 апреля 2006 г. М ЛЕНАНД, 2006. С 249-251 (0,5 п л)

49 Липатов Э Г Законы субъектов Федерации в конституционном строительстве современной России // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве материалы Международной научной конференции, 7-9 апреля 2005 г М ТК Велби, 2006 С 237-241 (0,5 пл)

50 Липатов Э Г. Проблемы коррупции в субъектах Федерации круглый стол «Концепция антикоррупционной политики необходимость формирования»//Правовая политика и правовая жизнь 2006 №4.С. 189-190 (ОД пл)

51 Липатов Э Г. Административная реформа как средство повышения качества правовой жизни // Актуальные проблемы российской правовой жизни сборник научных трудов Самара Изд-во Самар филиала Моск. городского пед ун-та, 2006 С 37-41 (0,3 п л )

52 Липатов Э Г Государственное управление в субъекте Федерации как форма нормативно-правовой организации региона // Актуальные проблемы современной юридической науки и практики сборник научных трудов Саратов Изд-во Сарат ун-та, 2006. С. 87-95 (0,5 пл)

53 Липатов Э Г Место и роль административной реформы в правовой системе России // Российская правовая система вопросы теории и практики межвузовский сборник научных трудов Саратов Изд-во Capar ун-та, 2007 С 136-139(0,4 пл)

54 Липатов Э Г Особенности формирования правового статуса субъектов Российской Федерации на современном этапе // Правовой статус и правосубъектность лица теория, история, компаративистика материалы Международной конференции, 14-15 декабря 2007 г СПб • Изд-воС -Петербург ун-та МВД России, 2007 С 211-216(0,8пл)

55 Липатов Э Г Методика оценки и анализ законов на коррупцио-генность/СЮ Наумов, Э Г Липатов, С Е Чаннов // Вестник Фонда «Антикоррупция» 2007 № 1 С 20-50(0,7пл)

56 Липатов Э Г Нормативно-правовая организация и правовое регулирование проблемы соотношения // Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России материалы Международной научно-практической конференции, 2-3 июля 2008 г Саратов. Научная книга, 2009. С 83-87 (0,5пл)

Учебники,учебные пособия, справочники, комментарии

57 Липатов Э Г Местное самоуправление отечественный и зарубежный опыт учеб пособие /СЮ Наумов, С В Кумакова, Э Г Липатов, ИВ Ракевич Саратов ПАГС,2001 -90с (6,0/1,0пл)

58 Липатов ЭГ Административное право словарь-справочник/ Э Г Липатов, С Е Чаннов, Г В Матвиенко. Саратов ПАГС, 2003. - 80 с. (5,0/2,0п л)

59 Липатов Э Г Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Д С Велиева, С Е Чаннов, Э Г Липатов и др М ТЕИС, 2005 - 508 с (32,0 / 5,0 п л )

60 Липатов Э Г Административное право курс лекций/С Е Чаннов, В В Лысенко, Э Г Липатов и др М Экзамен, 2006 - 509 с (23,0 / 5,0 п л )

61 Липатов Э Г Административное право Общая часть учебное пособие / Э Г Липатов, В В Лысенко, М В Пресняков и др М Ось-89, 2006 -352с (18,0/4,0пл)

62 Липатов Э Г Административное право Особенная часть: учебное пособие / Д С Велиева, Э Г Липатов, С Е Чаннов и др М Ось-89, 2006 -240с (10,0/2,0пл)

63 Липатов Э Г Правовое обеспечение управленческой деятельности- словарь-справочник / Э Г Липатов, Г В Матвиенко, С Е Чаннов и др Саратов ПАГС,2006 -68с (4,0/2,0пл)

64 Липатов Э Г. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / Э Г Липатов, ЕВ Масленникова, С Е Чаннов и др М Юстицинформ, 2006 -326 с (20,0/4,0 пл.)

65 Липатов Э Г Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» (постатейный) / Э.Г. Липатов, Е В. Масленникова, С Е Чаннов и др М Ось-89,2007 -256с (12,0/ 1,0пл)

66 Липатов Э Г Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) / Э.Г Липатов, С Е Чаннов, Е В Масленникова и др М Ось-89,2008 - 320 с (18,0/1,0 пл)

67 Липатов Э Г Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Д С Велиева, Э Г Липатов, С Е. Чаннов и др М. ГроссМедиаФерлаг,2008 -911с (57,0/9,0пл)

68 Липатов Э Г Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции» (постатейный) /СЮ Наумов, Г Н Комкова, Э Г. Липатов и др М Юстицинформ, 2009 -272 с (12,0 /1,0 п л)

69 Липатов Э Г Административная ответственность учебно-практическое пособие/Э Г Липатов, СЕ. Чаннов, А В Филатова М Волтерс Клувер,2010 -400с (25,0/5,0пл)

ЛИПАТОВ Эдуард Георгиевич

КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА

12 00 02 - конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридически наук

Подписано к печати 20 02.2010 г Формат 60x84 '/|6

Бумага офсетная Гарнитура Тайме Уел печ л 2,32 Уч.-изд л 2,5 Тираж200 Заказ214

ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им ПА Столыпина» 410031, Саратов, ул Соборная, 23/25

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Липатов, Эдуард Георгиевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. Правотворческая компетенция органов власти субъектов Федерации в условиях функционирования федеративного государства.

1.1. Правотворчество органов власти субъектов Российской Федерации - качественная характеристика федеративного государства.

1.2. Методологические предпосылки постановки проблемы компетенции в сфере правотворчества органов власти субъектов Федерации.

1.3. Правотворчество - важнейшая форма. правовой политики субъектов Российской Федерации.

1.4. Единство правового пространства - сущность правотворчества в субъектах

Российской Федерации.

Глава 2. Механизм установления компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества.

2.1. Принципы правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации

2.2. Участники процесса установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации.

2.3. Способы установления полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества.

2.4. Правотворческие полномочия органов власти субъектов Российской Федерации

Глава 3. Формы осуществления компетенции органов власти субъектов Российской

Федерации в сфере правотворчества.

3.1 .Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации.

3.2.Нормативно-правовое регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

3.3. Роль государственной службы субъектов Российской Федерации в осуществлении правотворческой компетенции.

Глава 4. Обеспечение законности при осуществлении правотворчества в субъектах

Российской Федерации.

4.1.Надзор за соблюдением законов в сфере правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации.

4.2.Ответственность органов власти субъектов Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества"

Актуальность темы диссертационного исследования. Актуальность исследования компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества обусловлена значением данного правового явления для становления государственного устройства современной России.

Федеративное устройство - это объективная закономерность функционирования современной публичной политической власти, которая в качестве одного из условий своего существования требует обладания региональными органами власти собственной правотворческой компетенцией. Наличие данной компетенции делает реальным осуществление важнейших социальных ожиданий, связанных с федеративной формой государственного устройства. В политической жизни это означает дальнейшее развитие демократии, выражающееся в разделении властей по горизонтали между центром и регионами. В экономической сфере - это возможность осуществлять собственную социально-экономическую политику на местах, опираясь на этнотерриториальную специфику данного региона. В области межнациональных отношений - это установление и укрепление межэтнического мира и согласия.

Реализация всех этих общественных ожиданий невозможна без эффективных юридических инструментов, важнейшим из которых является правотворческая деятельность региональных властей, существование собственной компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества. Существование правотворческой компетенции у властей субъектов Федерации является признаком подлинного федерализма, так как служит показателем самостоятельности региональных властей и их независимости в рамках имеющихся у них предметов ведения и полномочий.

Для Российской Федерации использование данного института является актуальной и вместе с тем совершенно новой проблемой. Учитывая декларативный и фактически централизованный характер ушедшей в историю союзной федерации, приходится признать, что реальные федеративные отношения начали складываться в нашей стране в период оформления суверенной государственности Российской Федерации, с конца 1991 г. С этого времени можно датировать возникновение проблемы в юридической теории и практике, связанной с осуществлением органами власти субъектов Российской Федерации собственной правотворческой компетенции.

В течение последующих лет был подписан Федеративный договор, принята Конституция РФ, накоплен значительный опыт государственного строительства Федерации.

Очевидные успехи федеративного строительства не сняли с повестки дня ряд вопросов, связанных с полномочиями субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества. Конституция РФ, закрепив за органами власти субъектов Федерации средства властного воздействия на общественные отношения, не установила абсолютно определенных предметов ведения субъектов Российской Федерации, что сделало открытой проблему полномочий российских регионов в области правового регулирования.

Решение указанной проблемы протекало в русле урегулирования частных вопросов, связанных с возможностью субъектов Федерации осуществлять правовое регулирование отдельных групп общественных отношений. На разных этапах становления федеративных отношений приоритет отдавался различным способам установления правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов РФ. При этом особая роль отводится федеральному законотворчеству, которое определяет рамки компетенции субъектов Федерации в сфере принятия нормативных правовых актов. На первом этапе урегулирования федеративных отношений позитивное значение имели договоры о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Конституционный Суд РФ в ходе своей деятельности дал ответ на ряд вопросов, связанных с возможностью органов власти субъектов Федерации принимать нормативные правовые акты.

Вместе с тем следует отметить, что юридическая практика не выработала единых критериев установления компетенции субъектов Российской Федерации в области правотворчества. Решение возникающих вопросов носило некомплексный, внесистемный характер, протекало вне единой методологии определения объема полномочий органов власти регионов. Кроме того, урегулирование проблем часто проходило под влиянием политической конъюнктуры, складывающейся в данный период. Все это обусловило интерес к выработке целостной концепции установления компетенции субъектов Российской Федерации в сфере принятия нормативных правовых актов.

Обращение к теме диссертационного исследования оправдано отсутствием как в юридической науке, так и у органов государственной власти ясных представлений о таком юридическом явлении, как компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества, а также о нормативном содержании данного понятия.

Такая ситуация вызвана «остаточным» принципом, примененным . Конституцией Российской Федерации при формировании предметов ведения субъектов РФ. Сложившееся положение усугубляется тем, что до сих пор не исследован конституционный порядок (механизм) установления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов. Ведь для понимания сущности политики федеративного строительства принципиально важным представляется понимание характера установления нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации.

Не проводилось целостного анализа правовых форм осуществления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации и их специфики. Кроме того, представляется, что анализ правотворческих полномочий региональных органов не может быть полным без учета средств обеспечения законности при осуществлении данного вида полномочий.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в уяснении содержательной стороны понятия компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в сфере правотворчества, раскрытии методологического потенциала данной категории для всего процесса установления полномочий органов власти субъектов Федерации в данной сфере. Цель работы предопределила следующие задачи:

- рассмотрение правотворчества органов власти субъектов Российской Федерации как качественной характеристики федеративного государства;

- анализ методологических предпосылок постановки проблемы компетенции в сфере правотворчества органов власти субъектов Федерации;

- исследование правотворчества как важнейшей формы правовой политики субъектов Федерации;

- обоснование единства правового пространства как сущности регионального правотворчества;

- разработка концепции механизма установления компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества;

- раскрытие принципов правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации;

- анализ статуса участников процесса установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации;

- определение способов установления полномочий региональных органов власти в сфере правотворчества;

- рассмотрение содержания правотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации;

- оценка законодательной деятельности субъектов Российской Федерации как формы осуществления компетенции в сфере правотворчества;

- анализ нормативно-правового регулирования, органов исполнительной власти регионов в качестве формы осуществления правотворческой компетенции;

- исследование государственной службы субъектов Федерации как важнейшего средства осуществления правотворческой компетенции;

- анализ видов надзора за соблюдением законов в сфере регионального правотворчества;

- рассмотрение института ответственности органов власти субъектов Российской Федерации за нарушение установленного порядка реализации правотворческой компетенции.

Степень научной разработанности темы исследования. Исследование избранной темы потребовало обращения к научным трудам ученых, специалистов в области теории государства и права, в работах которых сформулированы концептуальные идеи, ключевые принципы властной деятельности в сфере нормативно-правового оформления общественных отношений: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, М.И. Байтина, В.К. Бабаева, В.В. Борисова, В.Н. Кудрявцева, Д.А. Керимова, Е.А. Лукашевой, A.B. Мицкевича, Н.И. Матузова, A.B. Малько, А.Ф. Шебанова, а также к работам специалистов в области философии, занимающихся изучением проблем общего нормативного регулирования социальной действительности: М.И. Бобневой, С.А. Даштамирова, В.Д. Плахова, Е.М. Пенькова, JL Живковича.

Вопросы правотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в той или иной мере затрагиваются в многочисленных исследованиях, посвященных правовому регулированию федеративных отношений, в ряду которых следует выделить работы таких авторов, как С.А. Авакьян, Р.Г. Абдулатипов, Г.В. Атаманчук, В.Г. Анненкова, П.А. Астафичев, И.Н. Барциц, A.B. Безруков, В.В.Володин, Г.А. Гаджиев, В.В. Гошуляк, М.В. Глигич-Золотарева, JI.M. Карапетян, Б.С. Крылов, М.М. Курманов, Г.Н. Комкова, И.В. Левакин, В.А. Лебедев, В.Н. Лысенко, Н.М. Мириханов, В.В. Мамонов, С.С. Собянин, Ю.К. Толстой, Э.В. Тадевосян, Т.А. Теребилина, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, А.Н. Чертков, В.А. Черепанов, С.М. Шахрай, Б.С. Эбзеев. Их работы стали отправной точкой данного исследования.

Понятие и теория компетенции рассматриваются в трудах специалистов по административному праву, как правило, применительно к органам исполнительной власти. Наиболее интересные идеи в этой области принадлежат перу Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Ю.А. Тихомирова, JI.JI. Попова.

Обеспечение законности в процессе реализации правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов РФ в литературе анализируется в большинстве случаев применительно к деятельности органов конституционной юстиции, а также в контексте ответственности органов власти субъектов Федерации. Существенный вклад в разработку данного направления внесли С.А. Авакьян, Н.В. Витрук, Л.Н. Васильева, В.В. Гошуляк, Т.И. Геворкян, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, М.Н. Карасев, A.A. Кондрашев, В.В. Комарова, В.О. Лучин, Л.Е. Ховрина.

В период формирования обновленной Федерации выполнен ряд диссертационных исследований, в рамках которых в различных аспектах затрагивался вопрос о правотворческой компетенции региональных органов государственной власти: диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук В.В. Володина «Субъект Российской Федерации: проблемы власти, законотворчества и управления» (1996); С.Н. Бабурина «Территория государства (теоретико-правовые проблемы)» (1998); В.А. Лебедева «Проблемы организации деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации» (2000); С.М. Шахрая «Федерализм и конституционное правосудие (проблемы теории, методологии, практики)» (2001); В.Г. Анненковой «Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики» (2006); П.А. Астафичева «Народное представительство в современной России: проблемы теории и правового регулирования» (2006); диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук: Т.А. Теребилиной «Конституционные основы правового регулирования территории

Российской Федерации» (2002); С.Н. Быкова «Обеспечение соответствия законодательства Республики Бурятия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству: опыт и перспективы» (2003) и других.

При этом целостного комплексного исследования, посвященного проблеме правотворческой компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, до сих пор проведено не было. Настоящая диссертация и призвана восполнить данный пробел.

Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование проводилось с опорой на нормы и принципы изучения социально-правовых явлений, которые сложились в философии, общей теории государства и права, науке конституционного права, административного права. Для достижения цели исследования и решения поставленных задач использовались как общетеоретические, так и специальные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, системно-структурные методы, а также методы сравнительного правоведения, аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы использовался междисциплинарный подход.

Анализ как метод исследования использовался для выявления отдельных сторон, сущностных черт тех или иных юридических явлений. Так, с его помощью раскрыты признаки закона субъекта Российской Федерации как средства осуществления правотворческой компетенции.

-Логический метод получил наибольшее выражение при подготовке выводов по результатам проведенного исследования, их обосновании и доказывании существующими предпосылками (нормативными положениями, правоприменительной практикой, научными концепциями).

Диалектический метод позволил показать взаимосвязь развития компетенции региональных органов государственной власти, приобретения ею нового качества, с принципиальными изменениями в социально-экономической сфере и политической системе. Так, потребность в новом типе федеративных отношений обосновывается задачами постиндустриального развития России.

Исторический метод применялся при обращении к событиям и явлениям, происходившим в разные периоды с целью иллюстрации динамики государственного устройства Российской Федерации. Автор анализирует формирование правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации в контексте всего процесса федеративного строительства России.

Метод сравнительного правоведения был востребован при рассмотрении различных способов установления полномочий органов власти регионов в сфере правотворчества. Были даны сравнительные характеристики каждого из данных способов, преимущества использования их в той или иной социально-политической ситуации.

Метод аналитического толкования правовых норм позволил сформулировать ряд важных положений и выводов, не имеющих четкого нормативного закрепления. В частности, это выводы, касающиеся правотворческих полномочий органов региональной власти.

Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные акты федерального уровня, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В качестве эмпирического материала в работе использовались судебные решения. Большое внимание уделено анализу судебной практики и, в частности, решениям Конституционного Суда Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна проведенного исследования заключается в том, что в научный оборот вводится понятие компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества и раскрывается ее содержание. Комплексное исследование данной проблемы осуществляется впервые.

На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны:

1. Компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества, порядок ее установления выступают важнейшими показателями зрелости федеративных отношений данного общества. Возможность собственного правотворчества, в том числе законотворчества, составляет суть правового статуса субъектов Федерации, так как является необходимым условием функционирования региональной власти федеративного государства и обеспечивает ее право на самостоятельную нормативно-правовую организацию региональных общественных отношений. Порядок установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации рассматривается в качестве важнейшей характеристики взаимоотношений между федеральной властью и властями составных частей федеративного государства.

2. Правотворческая компетенция органов власти обладает собственной спецификой. Наиболее распространенное в литературе определение компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности носит односторонний характер и в первую очередь подходит для характеристики тех органов власти, которые осуществляют правоприменительную деятельность, то есть является понятием компетенции в сфере правоприменения. В правотворческую компетенцию предлагается включать правотворческие полномочия (возможность устанавливать нормы той или иной отрасли права либо принимать нормативные правовые акты той или иной отрасли законодательства), а также средства осуществления правотворческих полномочий. Такое содержание правотворческой компетенции более оптимально для отражения иерархии органов власти в сфере правотворчества и характеристики разграничения правотворческих полномочий.

3. Постановка рассматриваемой проблемы, как и способы ее решения, требуют определенных изменений в представлениях о процессе исследования правовой материи.

Доказывается, что при изучении правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации необходим отказ от прямолинейного классического онтологизма, выражающегося в устойчивых взглядах о том, что объектом юридической науки выступают лишь объективные факты социальной действительности, закрепляемые в нормативных правовых предписаниях, исследование которых сводится к оценке адекватности нормативного отражения ими общественной реальности. Образ общественных отношений, которые нуждаются в нормативном закреплении региональным правотворчеством, не определен действующей Конституцией РФ, остается «открытым» для восприятия общественным сознанием, как следствие не определено и само содержание правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации. Поэтому сферу правового регулирования органов власти субъектов Федерации целесообразно рассматривать не как объективную данность, а скорее как понятие, содержание которого складывается в результате сложного взаимодействия различных институтов федеративного государства. Это делает главным направлением при исследовании компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества властные механизмы и средства ее установления.

4. Институты власти федеративного государства рассматриваются в качестве целостного конституционного механизма формирования полномочий субъектов Федерации в сфере правотворчества, что позволяет раскрыть сущность политики федеративного строительства, увидеть ее подлинные цели и задачи, используемые политико-правовые средства.

Диссертантом обосновывается тезис о том, что систему публичной власти можно анализировать через конституционный механизм закрепления правотворческой компетенции ее органов. Доказывается существование прямой зависимости между характером государственной власти и характером распределения правотворческой компетенции между органами власти. Существенное перераспределение полномочий между органами власти в сфере правотворчества выступает показателем изменения всего качества правовой и политической систем общества.

5. Доказывается взаимозависимость между новым типом федеративных отношений и постиндустриальным этапом развития общества. Обосновывается, что обновленная Федерация, требующая для региональных органов собственной правотворческой компетенции, есть неизбежная закономерность постиндустриального развития общества. Принципиальная непредсказуемость экономического процесса, отказ от приоритета крупных промышленных форм, ставка на сферу услуг и средний бизнес повышают значение региональной власти в социально-экономическом развитии общества. В свою очередь, это требует осуществления эффективной правотворческой деятельности органами власти субъектов Федерации, которая обеспечивается наличием компетенции в данной сфере.

6. В диссертации доказывается, что приоритетной формой региональной правовой политики выступает правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации. Именно данная юридическая форма в наибольшей степени обеспечивает гласность, подконтрольность обществу всего процесса формирования и реализации правовой политики региона.

7. Компетенцию органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества1 предлагается рассматривать как важнейшую специально-юридическую гарантию обеспечения единства Российской Федерации.

Правотворческая деятельность региональных органов власти выступает условием формирования завершенности и целостности российской правовой системы, так как регламентирует целый ряд общественных отношений, территориальные и культурно-этнические особенности которых не могут быть учтены в полной мере федеральным центром. Все это направлено на создание единого правового пространства, являющегося важнейшей предпосылкой государственного единства.

В работе определяются условия, наличие которых способствует превращению регионального правотворческого процесса в средство формирования единого правового пространства Российской Федерации: способность различных уровней государственной власти принимать согласованные решения; сочетание властных полномочий и политической ответственности субъектов федеративного строительства; обратная связь власти и населения; соединение интересов населения региона и интересов органов власти региона.

8. В представленной работе разработан и предложен для рассмотрения конституционный механизм установления полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества.

Предложенное понятие является исследовательской схемой всего процесса формирования правотворческой компетенции региональных органов власти. В него включаются следующие элементы: принципы правотворческой деятельности в субъектах Федерации; участники процесса установления правотворческой компетенции органов власти регионов; способы установления полномочий органов власти субъектов Российской Федерации; полномочия региональных органов в сфере правотворчества.

9. Анализируется содержание принципов правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации. Действующее законодательство не содержит специального перечня принципов правотворческой деятельности региональных органов власти, а Федеральный закон № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает лишь общие принципы деятельности органов власти субъектов Российской Федерации. Поэтому автором раскрывается содержание данных принципов применительно к правотворческой деятельности региональных органов. Ими выступают: государственная и территориальная 1{елостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежагцих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Во-первых, процесс регионального правотворчества должен основываться на этнотерриториальной специфике общественных отношений, требующих правового регулирования, что возможно при определенном уровне самостоятельности в осуществлении правотворчества в субъектах федеративного устройства. Самостоятельность органов государственной власти субъектов Федерации и самостоятельность органов местного самоуправления в значительной мере обусловлены общественной потребностью принимать нормы права с учетом знания, приближенности органов правотворчества к проблемам, требующим нормативно-правового разрешения. Это важнейший фактор, обусловливающий формирование нормотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, региональные правовые нормы должны быть органичной частью единой системы права Российской Федерации. Их следует располагать в соответствии с принятой иерархией нормативных актов, определяющей формирование отраслей отечественного законодательства. Единство и целостность системы права государства - важнейшее условие его территориальной целостности.

10. Делается вывод о том, что в установлении правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации принимают участие не только сами носители этой компетенции (региональные органы), но и федеральные органы власти (Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент России, Правительство РФ). При этом федеральные органы участвуют в этом процессе прежде всего посредством принятия нормативных правовых актов по вопросам совместного ведения и заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Свобода усмотрения органов власти субъектов Российской Федерации в установлении собственной правотворческой компетенции несколько ограничена, что обусловлено рядом причин:

- собственные предметы ведения субъектов РФ не определены, и естественно, что правотворческая компетенция их органов власти устанавливается по «остаточному» принципу;

11. Способ установления правотворческих полномочий органов власти субъектов Федерации определяется как предусмотренный конституционным законодательством порядок, юридическая процедура нормативно-правового закрепления правотворческой компетенции региональных властей. Рассматриваются такие способы установления полномочий, как конституционный, административный, договорной, судебный.

12. Правотворческие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации недостаточно определены. Анализируются причины, которые привели к такому положению: во-первых, закрепление предметов ведения субъектов Российской Федерации не носит абсолютно-определенного характера; во-вторых, нет ясности в представлениях о том, что является формой правотворческих полномочий органов власти субъектов Российской Федерации (это полномочия в пределах той или иной отрасли законодательства либо полномочия в рамках той или иной отрасли права). Различные подходы в понимании отрасли права и отрасли законодательства не позволяют отождествлять их в качестве форм правотворческих полномочий региональных органов власти.

Несмотря на то, что в Конституции РФ используется термин «законодательство» (ст. 71, 72), практика толкования конституционных положений в значительной мере пошла по пути отождествления понятий «отрасль права» и «отрасль законодательства». Несмотря на некоторые преимущества этого подхода, его применение ведет к значительному и часто необоснованному, расширительному толкованию правотворческой компетенции федеральных органов по вопросам, находящимся в сфере совместного ведения. В то же время рассматривать отрасль законодательства в качестве формы региональных правотворческих полномочий достаточно затруднительно для практического применения, так как система законодательства Российской Федерации не получила ясного и общепринятого закрепления в научной литературе, а действующий классификатор правовых актов не в полной мере отражает существующую систему законодательства и не учитывает сложившееся государственное устройство России. Представляется, что необходим более совершенный и расширенный классификатор отраслей законодательства, соответствующий реалиям действующей Конституции РФ; в-третьих, не совсем ясен вопрос о том, каких правовых форм требуют функции государственной власти, установленные в сфере совместного ведения, достаточно ли в рамках реализации данных функций со стороны региональных органов принятия правоприменительных актов либо возможна также и нормотворческая деятельность, то есть правовое регулирование. Отнесение к предмету ведения той или иной государственной функции требует ответа на вопрос о правовой форме реализации этой функции.

13. Доказывается, что компетенция органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества включает в себя формы властной деятельности, которые позволяют региональным публичным образованиям реализовывать свои нормотворческие полномочия. К таким формам автор относит законодательную деятельность субъектов Российской Федерации, нормативно-правовое регулирование органов исполнительной власти, а также организацию государственной службы субъектов Федерации как основного средства, направленного на обеспечение исполнения полномочий органов власти субъектов Федерации в сфере правового регулирования;

14. Устанавливается и раскрывается ряд сущностных признаков, характеризующих законы субъектов Федерации как средства осуществления региональной правотворческой компетенции: выражение интересов проживающего в регионах населения; верховенство в пределах ограниченной нормотворческой компетенции представительных органов субъектов Федерации; первичность правового регулирования; исключительность правового регулирования; включенность в законодательную систему Российской Федерации.

Доказывается, что на практике региональная система законодательства ограничивается совокупностью тех законов субъектов Российской Федерации, которые принимаются на основе и в развитие отраслей законодательства либо сфер правового регулирования, отнесенных Конституцией РФ к области совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, хотя теоретически возможно принятие законов субъектами Федерации в рамках собственных предметов ведения. Такая ситуация значительно упрощает проблему иерархии нормативных актов, а следовательно, и проблему установления законотворческой компетенции представительных органов власти субъектов Федерации. Применительно к области совместного ведения она четко установлена в ст. 76 Конституции РФ. Вместе с тем данная конструкция фактически сводит столь важную юридическую форму, как закон субъекта Федерации, до уровня обыкновенного подзаконного акта. Законы субъектов Российской Федерации прекращают играть ту роль в федеративном строительстве, в нормативно-правовой организации региона, которая возлагалась на них Конституцией России.

15. Обосновывается, что наличие компетенции в сфере правотворчества может использоваться в качестве критерия при построении системы региональных органов исполнительной власти. Правотворческая деятельность региональной исполнительной власти относится к подзаконному виду правового регулирования и играет важную роль в развитии и конкретизации законов субъектов Федерации, принятых как по предметам ведения субъектов Российской Федерации, так и по вопросам совместного ведения. При этом средства реализации полномочий в сфере правотворчества, которыми являются нормативные правовые акты, многообразны, на федеральном уровне они не установлены, их вид определяется самостоятельно властями субъектов Российской Федерации. Предлагается систематизировать нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации по следующим основаниям: по форме, в зависимости от субъекта правотворчества и юридической силы акта (указы, постановления, приказы) и по содержанию, в зависимости от предмета правового регулирования (положения, правила, инструкции и др.).

Значительная часть органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладает правотворческой компетенцией. Основными участниками подзаконного правотворчества в субъектах Российской Федерации выступают высшие должностные лица субъектов РФ и высшие органы исполнительной власти.

16. Доказывается, что реализация правотворческих полномочий у органов власти субъектов Российской Федерации потребует специальной организационно-правовой формы их осуществления, роль которой выполняет государственная служба субъектов Российской Федерации.

Автор рассматривает основные структурные элементы правового положения государственного служащего субъекта Российской Федерации, которые определяются федеральными законами либо федеральными подзаконными актами. Признавая эффективность федерального правового регулирования данной группы отношений, следует отметить, что сфера собственного правового регулирования субъектов Федерации в области гражданской службы достаточно ограничена. Гражданская служба в регионах как правовой институт в значительной мере состоит из федеральных норм. Все это не позволяет российским регионам в полной мере быть самостоятельными в организации власти на своих территориях, раскрыть нормотворческий потенциал и, как следствие, препятствует становлению подлинной федерации.

Обосновывается, что высокий профессионализм государственного аппарата, устойчивость кадрового состава, его нейтральность в процессе подготовки нормативных правовых актов к различным политическим и лоббистским влияниям могут быть значительно повышены за счет усиления роли органов по управлению государственной службы. Возможность образования органов по управлению государственной службы в качестве самостоятельных элементов системы власти предусмотрено действующим законодательством, но еще не в полной мере стало реальностью. Эффективная деятельность данных органов должна обеспечить вневедомственный характер формирования и оценки кадрового состава государственных служащих, что дает возможность защитить их от произвола руководителей органов прохождения службы.

Роль государственной службы в осуществлении правотворческой компетенции органов власти подтверждает точку зрения о целесообразности ее правового регулирования нормами административного, а не трудового права. Именно административно-правовой метод регулирования государственной службы, в том числе государственной службы субъекта Федерации, делает ее эффективным средством осуществления правотворческой деятельности органами власти субъектов Российской Федерации.

17. Аргументируется, что проверка деятельности органов власти субъектов Российской Федерации, направленной на реализацию правотворческой компетенции, осуществляется комплексом государственных институтов: органами конституционной юстиции, судами общей юрисдикции, Президентом РФ, федеральными органами исполнительной власти, Прокуратурой РФ, самими правотворческими органами субъектов Федерации. В зависимости от характера юридических последствий данных проверок различаются и формы проверок, в качестве которых выступает как конституционный контроль, так и надзор.

Делается вывод о нецелесообразности сведения содержания конституционного контроля к возможности отмены проверяющим органом нормативных актов. Такая процедура является элементом правотворческого процесса, выступает прерогативой и обязанностью правотворческих органов власти. Это обязанность, порождаемая решением органов конституционной юстиции. Данные органы сами по себе не отменяют нормативные акты, они лишают их юридической силы и обязывают законодателей переработать существующий нормативно-правовой материал с учетом принятого решения. Поэтому сущность конституционного контроля заключается в оценке юридической силы нормы права с вытекающей отсюда обязанностью органа власти исполнять решение органа конституционной юстиции.

Важнейшим элементом системы обеспечения законности в процессе принятия нормативных актов органами власти субъектов Федерации выступают конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Именно в ведении этих судов находится решение вопроса о соответствии конституциям (уставам) субъектов Федерации иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Отсутствие в значительной части субъектов Федерации данного вида органов конституционной юстиции делает невозможным полноценную проверку регионального нормативного материала на соответствие его основным законам регионов.

18. Обосновывается, что проверка реализации компетенции органов власти субъектов Федерации в сфере правотворчества может иметь и форму надзора. Юридические последствия надзора выражаются в обязанности правотворческого органа рассмотреть принятый ими нормативный акт на предмет его соответствия действующему законодательству и принять по итогам этого рассмотрения какое-либо решение. При этом, если конституционный контроль предусматривает единственную обязанность для правотворческого органа - изменение нормативного правового акта, то надзор допускает несколько возможных вариантов поведения для проверяемого органа: изменение нормативного акта, сохранение предыдущей редакции, обжалование в судебном порядке факта приостановления акта либо признания его недействующим. Представляется, что термин «надзор» является более приемлемым для характеристики процесса проверки региональной правотворческой деятельности. Ведь именно надзор выступает гарантией невозможности подмены регионального правотворчества федеральным, условием сохранения права у проверяемых правотворческих органов самим сделать выбор в правовом регулировании.

19. Доказывается, что меры ответственности за нарушение законности органами власти субъектов Российской Федерации при реализации собственной правотворческой компетенции целесообразно относить к мерам конституционной ответственности.

Обосновывается, что конституционная ответственность в Российской Федерации существует применительно к деятельности органов власти субъектов Федерации (законодательных органов субъектов Федерации и высших должностных лиц). Анализ предусмотренных законодательством норм конституционной ответственности позволяет прийти к выводу о том, что приоритетным основанием конституционной ответственности выступают нарушения законности при осуществлении правотворческой компетенции органов власти регионов. Автор утверждает, что не всегда имеется ясное разграничение мер политической и юридической (конституционной) ответственности руководителей субъектов Федерации.

Научно-практическая значимость исследования. Научно-практическая значимость проведенного диссертационного исследования обусловлена потребностями юридической науки, правотворческой практики, правоприменительной деятельности, связанной с юридической квалификацией различных направлений регионального правотворчества.

Научная новизна данной работы заключается в том, что за период модернизации федеративных отношений это — первое комплексное исследование компетенции региональных органов власти в сфере правотворчества.

В диссертации впервые в отечественной юридической науке разработана концепция правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации, что потребовало введения новых юридических категорий, обогащения теоретического аппарата науки конституционного права. Основные выводы и положения исследования могут использоваться в методологических целях при изучении правотворческой компетенции иных уровней публичной организации общества.

Работа содержит рекомендации и положения, имеющие практический характер. Они могут быть использованы как региональными органами, так и федеральными институтами публичной власти для определения пределов и рамок собственного правового регулирования.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права, муниципального права, административного права.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А Столыпина».

Основные выводы и положения диссертационного исследования нашли отражение в ряде публикаций. Подготовлены две монографии: «Правотворческая деятельность органов власти субъектов Российской Федерации» (Саратов, 2008) и «Компетенция органов власти субъектов

Российской Федерации в сфере правотворчества» (Саратов, 2009). Кроме этого, автор принял участие в написании ряда коллективных монографий. Всего по теме исследования имеется более 60 публикаций (девять из них - в журналах и изданиях, рекомендованных Перечнем ВАК Минобрнауки РФ).

Результаты работы докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях, включая международные: «Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития. К 10-летию Конституции России» (Саратов, 1-3 октября 2003), «Финансовый механизм и его правовое регулирование» (Саратов, 24-25 апреля 2003), «Взаимодействие политической науки и органов государственной власти в формировании политических процессов в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах» (Екатеринбург, 6-8 февраля 2004), «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве» (Москва 7-9 апреля 2005), «Россия как трансформирующееся общество» (Оренбург 2022 апреля 2005), «4-й Российский философский конгресс: Философия и будущее цивилизации» (Москва, 24-28 мая 2005), «Инновации в местном самоуправлении: Юг России в контексте национального и европейского опыта» (Ростов-на-Дону, 27-28 мая 2005), «Современные формы и методы обучения праву юристов, государственных и муниципальных служащих» (Екатеринбург, 1-3 февраля 2005), «Государственная гражданская служба в России: опыт и проблемы становления» (Москва, 26 октября 2005), «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (Тольятти, 20-23 апреля 2005), «Государство и общество: философия, экономика, культура» (14-15 апреля 2005), «Проблемы и перспективы реформирования государственной и муниципальной службы» (Саратов, 25 апреля 2005), «Человеческий потенциал модернизации России. Стратегия опережающего развития» (Москва, 20-21 апреля 2006), «Правовой статус и правосубъектность лица: теория, история, компаративистика» (Санкт

Петербург, 14-15 декабря 2007); «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (Саратов, 2-3 июля 2008).

Материалы диссертации внедрены в учебный процесс ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П.А Столыпина». Они используются при разработке содержания и преподавания учебных дисциплин «Конституционное право России», «Административное право», «Муниципальное право».

Концептуальные идеи работы приобрели прикладное значение при участии автора в подготовке проекта Закона Саратовской области «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Саратовской области» в 2009 г., в котором предлагались изменения в законы Саратовской области: «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области», «О государственной гражданской службе Саратовской области».

В качестве эксперта Фонда «Антикоррупция» автором проведен анализ ряда законодательных актов субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ. По итогам данного анализа была подготовлена оригинальная методика оценки законодательных актов субъектов Российской Федерации на содержание рисков коррупциогенности. В основе данной методики лежат принципы диссертационного исследования, детерминированные идеей четкого определения правотворческой компетенции региональных органов власти. Полученные выводы отражены в научно-практическом издании

Профилактика рисков коррупциогенности при осуществлении полномочий органами власти субъектов Российской Федерации на примере Приволжского федерального округа» (Саратов, 2008) и использовались при проведении антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов до принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273 «О противодействии коррупции».

В 2006 г. диссертант выступал научным руководителем исследовательского проекта «Реформирование системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Приволжского федерального округа)» проводимого по договору с Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации. В рамках данного проекта были подготовлены предложения, направленные на повышение эффективности реализации правотворческой компетенции региональных органов власти.

Основные положения диссертации были использованы при участии в международных исследовательских программах и зарубежных стажировках: международной программе Библиотеки Конгресса США «Российская программа лидерства «Открытый мир - 2000» со стажировкой в США (2000); в трехлетнем проекте Темпус «Модернизация местных администраций», стажировке в рамках данного проекта в Германии, Бельгии, Франции (2002); международном проекте «Управление в публичном секторе», стажировке в Канаде (2003); Российско-канадской программе «Содействие реформированию государственного управления в России» с последующей стажировкой в Канаде (2009).

Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами проведенного исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Липатов, Эдуард Георгиевич, Саратов

Заключение

В ходе проведенного исследования можно прийти к выводу, что ни в юридической практике, ни в доктринальной юриспруденции не сформирована концепция установления полномочий органов власти субъектов Российской Федерации в сфере принятия нормативных правовых актов. Конституция Российской Федерации предусматривает факт наличия данных полномочий по «остаточному» принципу, но, естественно, не раскрывает механизма их установления и разграничения с полномочиями органов Российской Федерации. Потребность в разработке данной юридической категории обусловлена самой проблемой сохранения единства Российской Федерации на современном этапе. То, что на сегодняшний момент сепаратистские настроения ряда региональных элит, в первую очередь в республиках в составе России, уступили место пониманию непреходящей ценности единства Российского государства, не отменяет социальной значимости поставленной проблемы. Юридическая незавершенность, открытость вопроса о порядке установления нормотворческих полномочий органов субъектов Федерации, наложенная на социальное напряжение, связанное с последствиями глобального кризиса, может вновь остро поставить вопрос о целостности нашего государства.

Обладание органами государственной власти субъектов Российской Федерации собственной правотворческой компетенцией является важнейшим качеством федеративного государства, так как выступает гарантией самостоятельности органов власти субъектов Федерации, гарантией наличия собственных предметов ведения.

Возможность правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации является условием обеспечения единства Федерации, так как выступает юридической формой консолидации региональных и федеральных интересов, средством нормативного закрепления интересов субъектов Федерации. При этом сам порядок установления нормотворческих полномочий органов власти субъектов Федерации направлен на то, чтобы удержаться как от чрезмерной централизации федеративных отношений, так и от их необоснованной децентрализации.

Существующий порядок установления нормотворческой компетенции органов власти регионов надо искать, «прочитывать» в организации механизма публичной власти в Российской Федерации, так как любая власть выступает не просто монополистом в сфере правотворчества, но и определенным конституционным механизмом разграничения и закрепления правотворческих полномочий. Поэтому саму организацию публичной политической власти можно рассматривать как механизм наделения правотворческими полномочиями органов власти. Данный подход обоснован тем, что сущность публичной власти различается в зависимости от существующего в государстве порядка установления властных полномочий по принятию нормативных актов.

Сложившаяся социально-экономическая основа формирования полномочий субъектов Федерации является общей экономической предпосылкой установления их правового статуса.

Вхождение мирового сообщества, в том числе и Российской Федерации, в постиндустриальную фазу экономического развития потребует принципиально нового типа федеративных отношений, а следовательно нового подхода к формированию полномочий субъектов Федерации. Постиндустриальный тип экономических отношений характеризуется такими чертами, как отказ от крупных индустриальных форм экономической жизни, экстраординарной концентрации ресурсов, как перенос центра тяжести в производстве валового продукта на сферу услуг, понимание принципиальной невозможности планирования социальноэкономического развития и непредсказуемости вызовов времени, индивидуализацией потребностей. Все это неизбежно связано с изменением характера публично-правовых отношений в области федеративного строительства.

Если на стадии индустриального развития федеративное территориально-государственное устройство выполняет задачи перераспределения общественных ресурсов в пользу концентрации в точках «экономического прорыва» и выступает механизмом планирования и реализации общегосударственных целей и задач, то на современном этапе территориальная организация государства направлена на децентрализацию принятия социально значимых решений, создание условий максимальной реализации инициатив рождающихся в российских регионах. Условием формирования эффективной региональной экономики является наличие у органов власти субъектов Федерации собственной компетенции в сфере правотворчества.

Механизм установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Российской Федерации включает в себя ряд элементов (участников процесса установления правотворческой компетенции, а также способов закрепления полномочий региональных органов в сфере правотворчества, принципов правотворчества в субъектах Федерации, предмета правотворческой компетенции органов региональной власти).

Анализ порядка установления полномочий субъектов Федерации при помощи предложенного механизма позволяет прийти к ряду выводов.

Рассматриваемый порядок в целом направлен на максимальный учет как интересов федерального центра, так и интересов территорий составляющих Российскую Федерацию. Правотворческая компетенция органов власти субъектов Российской Федерации характеризуется множественностью субъектов установления. В формировании данного вида компетенции участвуют не только региональные органы власти, но и федеральная власть. При этом остается открытым вопрос о возможности участия в данном процессе ряда институтов федеральной власти. Так, не получил однозначного разрешения вопрос о праве Президента РФ и Правительства РФ принимать нормативные правовые акты по проблемам совместного ведения

Государственная политика в сфере федеративного строительства в целом отличается взвешенностью и адекватностью вызовам времени. Предусмотренный в законодательстве порядок установления нормотворческих полномочий органов субъектов Федерации характеризуется определенной многовариантностью. Существует несколько способов закрепления за органами власти субъектов Федерации полномочий по правовому регулированию (конституционный, договорной, директивный, судебный). Каждый из этих способов является в той или иной степени средством консолидации региональных и федеральных интересов, каждый из них не идеален и имеет собственные плюсы и минусы. В зависимости от остроты социально-экономической ситуации, конфликта интересов, политической конъюнктуры, общество выбирает тот или иной способ выхода из сложившегося кризиса, адекватного ответа вызовам времени.

Выбор того или иного способа закрепления региональной правотворческой компетенции предполагает изменение, увеличение или уменьшение роли субъектов власти (федеральных органов либо органов субъектов Федерации) в установлении полномочий по правому регулированию. Подобная многовариантная модель делает политику федеративного строительства более гибкой, позволяющей учитывать динамику стремительно меняющихся условий существования человечества.

Принципы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации выступают важным элементом в механизме установления правотворческой компетенции органов власти субъектов Федерации. Они служат своего рода качественными характеристиками, требованиями в соответствии с которыми устанавливается компетенция региональных органов власти в сфере правотворчества. Эти требования показывают степень самостоятельности региональных органов государственной власти в установлении группы юридически значимых общественных отношений и их нормативно-правовом закреплении.

Правотворческими полномочиями органов власти субъектов Федерации выступают полномочия по принятию нормативных правовых актов, относящихся к тем отраслям законодательства, которые находятся в ведении субъектов Федерации. В процессе реализации полномочий по правовому регулированию региональными органами власти и толковании этого процесса, как в практической деятельности, так и в науке, происходит подмена понятия отрасли законодательства понятием отрасли права, эти категории рассматриваются как тождественные. Вместе с тем следует отметить, что содержание понятий «отрасль права» и «отрасль законодательства» не всегда совпадают. В связи с тем, что термин «отрасль права» имеет доктринальный характер, отождествление понятий «отрасль права» и «отрасль законодательства» создает условия для произвольно-усмотрительной оценки правотворческих полномочий субъектов Федерации со стороны федерального центра. Во избежание такого положения необходимо уточнить классификатор отраслей отечественного законодательства, с учетом установленного Конституцией РФ разграничения отраслей законодательства между Российской Федерацией и её субъектами.

Правотворческую компетенцию органов власти субъектов Российской Федерации характеризуют не только правотворческие полномочия, но и существующие средства(формы) осуществления данной компетенции, среди которых важнейшее место занимает законодательство субъектов Федерации. Анализ региональной системы законодательства позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день она представляет собой совокупность законов субъектов Российской Федерации, которые с большей или меньшей долей вероятности можно отнести к тем отраслям законодательства, что отнесены Конституцией РФ к области совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Это позволяет включить законы субъектов Федерации в иерархию системы законодательства Российской Федерации, согласно которой все нормативные акты субъектов Федерации должны быть приняты на основе и в развитие существующих федеральных законов. С одной стороны такое положение упрощает представления о требованиях к законодательной деятельности субъектов Федерации, с другой - ограничивает самостоятельность региональных органов власти в правовом регулировании общественных отношений и неизбежно ведет к снижению ответственности за положение дел в собственном субъекте Федерации. Ведь наличие собственной компетенции в сфере правотворчества у органов власти регионов подразумевает и наличие собственных не разделяемых с центром предметов правового регулирования, в отношении которых законы субъектов Федерации должны обладать высшей юридической силой.

Компетенция в сфере правотворчества на уровне регионов Российской Федерации принадлежит и органам исполнительной власти субъектов Федерации. Приоритетную роль в осуществлении подзаконного правового регулирования в субъектах Федерации играют высшие должностные лица регионов и высшие исполнительные органы власти. Это логично, так как перечисленные публичные институты выступают органами общей компетенции в системе исполнительной власти и в силу этого несут основное бремя по осуществлению правового регулирования в системе исполнительной власти. Вопрос о распределении правотворческой компетенции между органами исполнительной власти регионов решается самостоятельно в каждом субъекте Федерации. Логичной представляется аналогия с системой федеральных органов исполнительной власти, где основные обязанности по правовому регулированию, помимо органа общей компетенции, несут министерства. Такие органы субъектов Федерации, как министерства, департаменты, главные управления, также уполномочены на подзаконное правовое регулирование. Представляется, что органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции (комиссии и инспекции), должны выступать только в качестве правоприменительных органов и не могут осуществлять правовое регулирование в контролируемой сфере общественных отношений.

Значительную роль в обеспечении правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации играет государственная служба субъектов Федерации. Именно в рамках государственной служебной деятельности проходит основной этап подготовки и согласования проектов нормативных актов. Эффективность правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации напрямую зависит от качества организации обеспечения правотворческих полномочий региональных органов. Это позволяет рассматривать государственную служебную деятельность субъектов Российской Федерации как одну из форм осуществления правотворческой компетенции её органов. Существенными юридическими характеристиками данной формы выступают требования, связанные с поступлением, прохождением, прекращением государственных служебных отношений. Важная роль в обеспечении высокого профессионализма и политической нейтральности государственного аппарата, необходимых для подготовки нормативных правовых актов принадлежит органам по управлению государственной службой. Возможность создания данных органов в качестве самостоятельных элементов системы власти предусмотрена действующим законодательством, но ещё не в полной мере стало реальностью. Эффективная деятельность органов по управлению государственной службой призвана обеспечить вневедомственный характер формирования и оценки кадрового состава государственных служащих, что дает возможность защитить их от произвола вышестоящих руководителей.

На сегодняшний день сложилась целостная система обеспечения законности при осуществлении правотворческой деятельности органов власти субъектов Федерации. Ведущую роль в данном процессе играют судебные органы (органы конституционной юстиции и суды общей юрисдикции). Совершенствование механизма проверки региональных нормативных актов требует повсеместного введения конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, что несомненно оптимизирует весь процесс обеспечения законности в данной сфере. Важнейшим элементом системы обеспечения законности в процессе принятия нормативных актов органами власти субъектов Федерации выступают конституционные (уставные) суды субъектов российской Федерации. Именно в ведении этих судов находится решение вопроса о соответствии конституциям (уставам) субъектов Федерации иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Отсутствие в значительной части субъектов Федерации данного вида органов конституционной юстиции делает невозможным полноценную проверку регионального нормативного материала на соответствие его основным законам регионов.

Проверка нормативных правовых актов региональных органов ставит вопрос о существовании особого вида юридической ответственности органов власти субъектов Федерации за нарушение законности в правотворческой деятельности. Анализ законодательства Российской Федерации позволяет говорить о наличие таких мер юридической ответственности. Сущностные признаки данных мер юридической ответственности позволяют отнести их к такому виду юридической ответственности как конституционная ответственность. Следует отметить, что единственным фактом, доказывающим существование в отечественном законодательстве конституционной ответственности выступают меры ответственности региональных органов власти за нарушения в сфере реализации правотворческой компетенции.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества»

1. Нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.

3. Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №2. Ст. 22.

4. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 12 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011.

5. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа: Федеральный конституционный закон от 7 июля 2006 г. № 2-ФКЗ // СЗРФ. 2006. №29. Ст. 3119.

6. О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 2 декабря 1998 г. № 4-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 231.

7. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 7 июля 2004 г. Ха 79-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г., 2 марта, 12 апреля 2007 г.)) // СЗ РФ. 2004. Ха 31. Ст. 3215; 2006. Ха 6. Ст. 636.

8. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 21 апреля 2006 г. № 59-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

9. О языках народов Российской Федерации: Закон РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1807-1 ( в ред. от 24 июля 1998 г., 11 декабря 2002 г.) // ВВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740; СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3804; 2002. № 50. Ст. 4926.

10. О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации: Закон РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-1 // ВВС РФ. 1992. № 28. Ст. 1618.

11. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. от 14 декабря 1995 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. №51. Ст. 4970.

12. О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. № 1486 (в ред. от 19 июня 2003 г) // СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

13. О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. № 1395 (в ред. от 20 января, 16 июля 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. № 48. Ст. 4660; 2004. № 4. Ст. 254; № 29. Ст. 3019.

14. Об одобрении и представлении на утверждение Президента Российской Федерации Основных положений региональной политики в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 23 марта 1996 г. № 327 // СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1468.

15. Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 // СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.

16. Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: Приказ Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 г. № 278 // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2003. №11.

17. Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (в ред. от 19 апреля 2002 г., 15 сентября 2003 г., 12 марта 2004 г., 14 марта 2005 г.) // Республика Татарстан. 2002. 30 апреля; 2003. 16 сентября; 2004. 13 марта; 2005. 15 марта.

18. Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 (в ред. от 3 ноября 2000 г., 3 декабря 2002 г., 15 июня 2006 г.) // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров

19. Республики Башкортостан. 2000. № 17 (119). Ст. 1255; 2003. № 1 (157). Ст. 3; Республика Башкортостан. 2006. 21 июня.

20. Устав (Основной Закон) Омской области от 26 декабря 1995 г.: № 38-03 (в ред. от 5 декабря 2003 г., 4 мая 2005 г.). // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1995. № 6. Ст. 157; 2003. № 4. Ст. 2061; Омский вестник. 2005. 11 мая.

21. Конституция Республики Тыва от 6 мая 2001 г. (в ред. от 24 июня 2003 г., 28 декабря 2005 г.) // Тувинская правда. 2001. 15 мая; 2003. 26 июня; 2005. 30 дек.

22. Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. (в ред. от 12 октября 2005 г., 4 апреля 2006 г.) // Дагестанская правда. 2003. 26 июля; 2005. 14 окт.; 2006. 5 апр.

23. Устав Новосибирской области от 31 марта 2005 г. № 282-03 // Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. 2005. Ч. 3 (20). С. 6.

24. Устав (Основной Закон) Саратовской области от 24 мая 2005 г. № 46-ЗСО (в ред. от 19 декабря 2005 г., 29 марта, 26 июня 2006 г.) // Неделя области: Спец.вып. 2005. 4 июня; Саратовская областная газета. 2005. 23 декабря; 2006. 4 апр., 30 июня.

25. Устав (Основной Закон) Рязанской области от 2 ноября 2005 г. № 115-03 // Рязанские ведомости. 2005. № 251-252.

26. Устав Нижегородской области от 22 декабря 2005 г. № 219-3 (в ред. от 13 марта, 29 июня, 7 июля 2006 г.) // Нижегородские новости. 2006. 18 января, 22 марта, 1,15 июля.

27. Устав Воронежской области от 25 мая 2006 г. // Коммуна. 2006. 10 июня.

28. О правовых актах Свердловской области: Закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-03 (в ред. от 14 июня 2005 г., 22 июля 2005 г.) // Собрание законодательства Свердловской области. 1999.'№ 3. Ст. 148; 2005. № 6-1. Ст. 734; № 7-2. Ст. 1041.

29. О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области: Закон Саратовской области от 21 июня 2006 года № 64-ЗСО // Саратовская областная газета. 2006. 30 июня.

30. Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. // Российские вести. 1996. 22 февр.

31. О перспективном плане законопроектных работ Саратовской областной Думы на 2001 год: Постановление Саратовской областной Думы от 27 декабря 2000 г. № 49-2292 // Информационный бюллетень Саратовской областной Думы. 2000. № 35. С. 69.

32. О Регламенте Тамбовской областной Думы третьего созыва: Постановление Тамбовской областной Думы от 25 января 2002 г. № 24 (в ред. от 24 мая 2002 г., 23 декабря 2004 г., 28 июня 2005 г.) // СПС «Консультант плюс».

33. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

34. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава -Основного Закона Читинской области: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

35. По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

36. По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

37. По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.

38. По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

39. По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004.

40. По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.

41. По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

42. По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

43. Якутия)»: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. № 12-П // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2909.

44. По запросу Президента Республики Бурятия о проверке конституционности отдельных положений статей 74, 78, 86 и 93 Конституции Республики Бурятия: Определение Конституционного Суда РФ от 18 января 2001 г. № 2-0 // СЗ РФ. 2001. №6. Ст. 606.

45. Государственной Думы Томской области»: Определение Конституционного Суда РФ от 11 марта 2005 г. № 72-0 // ВКС РФ. 2005. № 5.

46. О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 // Российская газета. 2003. 2 дек.

47. О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов: Письмо Высшего Арбитражного Суда от 13 августа 2004 г. № 80 // Вестник ВАС РФ. 2004. № 10.

48. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за 3-й квартал 2001 г. (по гражданским делам): Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 декабря 2001г.//Бюл. Верховного Суда РФ 2002. № 4

49. Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 5 февраля 2003г. № 245 пв-02пр// СПС «Гарант»

50. Книги, монографии, учебники, учебные пособия.

51. Абдулатипаов Р.Г. , Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма М.: Республика, 1994. -317с.

52. Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. М.: Юрид. лит., 1981. т.2 - 365с.

53. Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. -М.: Юрид. лит. ,1971. -222с.

54. Астафичев П.А. Народное представительство и парламентаризм: конституционные проблемы. Орел: Издательство Орловского гос. университета , 2004. - 364с.

55. Анненкова В.Г. Конституционно-правовые институты единства российского государства. Саратов: Пагс, 2005. -124с.

56. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: РАГС, 2003. -268с.

57. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М.: Норма, 2000. - 766с.

58. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Норма-Инфра, 2000.640с.

59. Барциц И.Н. Правовое пространство России: Вопросы конституционной теории и практики. М.: МГУ, 2000. — 496с.

60. Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М.: РАГС, 2001. - 355с.

61. Большой юридический словарь. М.: ИНФРА-М, 1997. - 790с.

62. Барков A.B., Лихотникова Е.П. Гражданская правосубъектность и право собственности некоммерческих организаций. М.: Юристъ, 2004.-195с.

63. Бобнева М.И. Социальные нормы и регуляция поведения.- М.: Наука, 1978.- 311

64. Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, управления и правотворчества Саратов: ИПП «Волжский сад», 1995. -207с.

65. Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 годы). М.: «Городец- издат», 2001. -508 с.

66. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979. - 227с.

67. Гайдар Е.Т. Государство и эволюция. М.: «Евразия», 1997.206с.

68. Гошуляк В.В., Ховрина Л.Е., Геворкян Т.И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М.: «Альфа-М», 2006,-240с.

69. Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы экономического развития. М.: «Финансы и статистика» 2002. -360с.

70. Гранберг А.Г, Кистанов ВВ., Адамеску A.A. и др. Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы). М.: ДеКА, 2003.-448с.

71. Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.: «Дело и Сервис», 2003. -490с.

72. Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами. — Тюмень: ТГУ, 1998.- 240с.

73. Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003.-468с.

74. Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. — Новосибирск: Сибирская издат. фирма РАН «Наука» 2005.-429с.

75. Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Издат. Мордовского универ. 2004. -296с.

76. Деррида Ж. О граммотологии, М.: Ad Marginem, 2000. -511с.

77. Даштамиров С.А. Социальные нормы: гносеологический и социологический анализ. Баку: 1984.- 192с.

78. Еременко Ю.П. Советская конституция и законность. Саратов: СГУ, 1982.-210с.

79. Иванов В.В. Автономные округа в составе края, областей -феномен «сложносоставных субъектов» Российской Федерации. М.: МГУ 2002. - 270с.

80. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск: Науч. издат. Красноярского гос. университета, 1997.-120с.

81. Игнатов В.Г. Государственная служба субъектов Российской Федерации. Ростов н/Д: Феникс, 2000. - 195с.

82. Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило М.: Юристъ, 1998. - 431с.

83. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства М.: Норма, 2001.- 352с.

84. Ковачев Д .А. Проблемы конституционного права. -М.: «ОЛИТА», 2003.-376с.

85. Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М.: Городец, 2002. - 864с.

86. Конституционное право зарубежных стран. / под ред. Малько A.B. М.: Норма, 2003. - 320с.

87. Керимов Д.А. Методология права. М.: « Аванта +», 2001.- 559с.

88. Кутафин O.E. Российская автономия. М.: Проспект, 2006.- 768с.

89. Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология.- М.: Наука, 1982.-288с.

90. Колесников Е.В. Источники Российского конституционного права. Саратов: СГАПД998.- 227с.

91. Кучинский В.А. Личность. Свобода. Право. М.: Юрид. лит, 1978. -206с.

92. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления.- М.: Юрид. лит., 1972.- 188с.

93. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: МГУ, 2002. -206с.

94. Лукашева Е.А. Право. Мораль. Личность.- М.: «Наука», 1986.263с.

95. Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. М.: Политиздат, 1988.- 160с.

96. Мамонов В.В. Конституционные основы национальной безопасности России. Саратов: СГАП, 2002. -205с.

97. Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов: СГУ, 1987. -293с.

98. Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации. Воронеж: Издат. Воронежского гос. универ-та,2005. -336с.

99. Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации,- Саратов: СГАП, 2002. -240с.

100. Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. — М.: Госюриздат. 1963. 215с.

101. May В. Конституционные проблемы экономической реформы посткоммунистической России. М.: ИЭПП, 1998.- 65с.

102. Мицкевич A.B. Субъекты советского права. М.: Юрид. лит., 1962.-214с.

103. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. -М.: Прогресс. 1974. 256с.

104. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. A.A. Вешняков; Науч. ред. В.И. Лысенко. М.: НОРМА, 2003.- 896с.

105. Нудненко Л. А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб.: «Юридический центр Пресс», 2004. 475с.

106. Нормы советского права /под ред. Байтина М.И., Бабаева В.К. -Саратов: СГУ, 1987.- 248с.

107. Неновски Н. Право и ценности. -М.: Прогресс, 1987. -165с.

108. Основы национальных и федеративных отношений / под общ. ред. Абдулатипова Р.Г. М.: РАГС, 2001- 626с.

109. Ожегов С.И. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. -М.: Азъ, 1995.- 907с.

110. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. O.E. Кутафина М.: ЗАО «Библиотечка «Российской газеты», 2003. - 453с.

111. Путин B.B. Какую Россию мы строим: Выступление при представлении ежегодного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, 8 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. 11 июля.

112. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ. 2008. 5 нояб. //Российская газета.- Неделя. 2008. №4787, 6 нояб.

113. Пресняков М.В., Чанов С.Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика. Саратов: Научная книга, 2008. — 411с.

114. Петров Д.Е. Отрасль права.- Саратов: СГАП, 2004. 191с.

115. Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив/ под общ. ред. Абдулатипова Р.Г. М.: РАГС, 1998. -228с.

116. Старилов Ю.Н. Служебное право . М.: БЕК, 1996. 750с.

117. Степин B.C. Теоретическое знание.- М.:«Прогресс-Традиция»,2000 -744с.

118. Синюков В.Н. Российская правовая система. — Саратов: Полиграфист, 1994. 495с.

119. Сергевнин C.JI. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб.: Издат. Юрид. ин-та., 1999. - 215с.

120. Теория государства и права. // под ред. Матузова Н.И., Малько A.B. -М.: Юристъ, 1997. -671с.

121. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса.- М. : Юринформцентр,1998 798с.

122. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001.- 175с.

123. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. -485с.

124. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. М.: Юринформцентр, 1999. - 376с.

125. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. -304с.

126. Фарукшин М.Х. Федерализм: Теоретические и прикладные аспекты. М.: Юристъ, 2004. 527с.

127. Фуко М. Надзирать и наказывать. Рождение тюрьмы. М.: Ad Marginem, 1999.- 479 с.

128. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)/ отв. ред. Топорнин Б.Н. М.: Юристъ, 2001. -376с.

129. Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность.- М.: ACADEMIA, 1995. 245 с.

130. Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации.- М.: Юстицинформ, 2003. 252с.

131. Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. Казань: Казанский университет, 1995.-220с.

132. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М.: Юрид. лит, 1974.- 349с.

133. Хайек Ф. Контрреволюция науки: Этюды о злоупотреблении разумом.- М.: ОГИ, 2003.- 288с.

134. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерации и ее субъектами.-М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. 437с.

135. Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2006. 385с.

136. Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. - 416 с.

137. Шульженко Ю.Л. Институт конституционного надзора в российской Федерации. -М.: ИГП РАН , 1998.- 235с.

138. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М: ИГП РАН, 1995.- 175с.1. Статьи

139. Абдулатипов Р. Г. От Федеративного договора до наших дней: (к десятилетию подписания Федеративного договора) // Парламентская газета. 2002. 29 марта.

140. Абдулатипов Р.Г. Поиск перспектив российского Федерализма //Федерализм .2001 № 4

141. Абрамова А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты // Журнал российского права. 2006. № 3.

142. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

143. Андриченко Л.В. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации с экономическими субъектами // Журнал российского права. 2005. № 6.

144. Андриченко Л.В., Домрин А.Н., Сивицкий В.А., Чертков А.Н. Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы // Журнал российского права. 2005. № 3.

145. Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. №6.

146. Астафичев П.А. Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 6.

147. Барциц И.Н. Договорное регулирование федеративных отношений // Законность. 2001. № 6.

148. Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальная целостность Российской Федерации: вопросы теории // Журнал российского права. 2002. № 10.

149. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право 2001. № 5.

150. Безруков A.B. Модернизация форм взаимодействия федеральных и региональных законодателей // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1.

151. Безруков А. В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. 2001. № 1.

152. Безруков A.B. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма // Журнал российского права. 2001. № 12.

153. Борисов К.Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. 2004. Ха 5, май.

154. Борова И. Конституция РФ основа договоров о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами // Российская юстиция. 2002. № 4.

155. Брежнев О.В. Проблема «совместной компетенции» в сфере судебного нормоконтроля в России и пути ее решения // Журнал российского права. 2006. № 6.

156. Варламов В.Ю., Гасников К.Д. О некоторых аспектах правового регулирования международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2004. № 10.

157. Васильев В. Каким быть российскому федерализму // Российская Федерация сегодня. 2003. № 2.

158. Ведяхина К.В. Принцип федерализма в политико-правовой жизни России // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 1.

159. Воробьев НИ. Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне // Журнал российского права. 2004. № 1.

160. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. № 7.

161. Глигич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: «эпоха перемен» еще не завершена // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 3.

162. Гончаров И.В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2.

163. Гришин В. Федерализм укреплять нелегко // Российская Федерация сегодня. 2002. № 13.

164. Гулягин Ю.А. О механизмах обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации // Юстиция. 2005. № 5.

165. Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журнал российского права. 2004. № 3.

166. Добрынин Н.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право. 2003. №11.

167. Евдокимов В.Б. О договорах и соглашениях между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъ-ектов // Правовая политика и правовая жизнь. 2002. № 2.

168. Евсеев ПИ. Некоторые вопросы развития бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 10.

169. Евсеев П.И., Ялбулганов A.A. Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. 2005. № 2.

170. Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Ежегодник российского права. М., 2000.

171. Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. №11.

172. Ермаков ВТ. Некоторые проблемные аспекты будущего федеративного устройства Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 4.

173. Забарчук E.JI. Государственная политика в сфере обеспечения единства правового пространства: проблемы, тенденции, перспективы // Юстиция. 2005. № 6.

174. Замышляев Д.В. Конституционно-правовые аспекты изменения состава субъектов Российской Федерации // Реформа законодательства России: проблемы и перспективы (Мат-лы межвуз. науч. конф. студ. и аспир.). М, 2003.

175. Замышляев Д.В. Основные пути оптимизации политико-территориального устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 3.

176. Замышляев Д.В. Проблемы иерархии нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № .

177. Золотухина ТА. Роль федерального центра России в изменении правового статуса регионального нормотворчества // Право и политика. 2005. №3.

178. Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. № 6.

179. Иванов В.В. Перспективы внутрифедеральных договоров как источников регулирования федеративных отношений // Правоведение. 2000. №2.

180. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5.

181. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8.

182. Комаровский В., Тимофеева Л. Торг между центром и регионами идет. Но уместен ли он? // Власть. 1998. № 8-9.

183. Конев Ф.Ф. Федерализм: целостность федеративного государства // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4.

184. Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы исполнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.

185. Курманов М.М. Актуальные проблемы взаимодействия прокуратуры и законодательного органа субъекта РФ // Адвокат. 2005. № 2.

186. Курманов М.М. Роспуск парламента субъекта Российской Федерации: полномочия Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Федерации // Журнал российского права. 2004. № 3.

187. Лагутенко Б. Россия нуждается в административно-территориальной реформе // Федерализм. 2001. № 1.

188. Лапина К, Чирикова А. Российские регионы в поисках политической стабильности // Государственное и муниципальное управление. 2000. № 2.

189. Лебедев В.А. Реализация права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5.

190. Лексин И.В. К вопросу о реформировании территориального устройства России // Право и власть. 2001. № 1.

191. Лысенко В.Н. Встроятся ли губернаторы в вертикаль власти? // Журнал о выборах. 2004. № 4.

192. Мамаев Р.Б. Конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации (на примере республики Южного федерального округа) // Государство и право. 2003. № 4.

193. Мамонов В.В. Государственный суверенитет и территориальная целостность главные принципы современной российской государственности //' Государство и право. 2004. № 4.

194. Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеративных государств -членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 10.

195. Мельников Н. Обеспечение единого правового пространства // Законность. 2005. № 2.

196. Мириханов Н.М. Федерализм, многонациональность, государственность: новый курс российской власти // Федерализм. Казань, 2002. №3.

197. Морин А. Укреплять основы федерализма // Законность. 2004. №7.

198. Наумов С.Ю. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти в Российском федеративном государстве // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2002. № 3.

199. Несмеянова С.Э. К вопросу о конституционной ответственности II Конституционное и муниципальное право. 2002. № 4.

200. Онишко Н.В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт // Государство и право. 2003. № 4.

201. Орлов И.В. Федеративное устройство России, необходимость изменения // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3.

202. Петров A.A. Некоторые правовые проблемы объединения субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2005. №4 (22).

203. Плужник Г. Государственный финансовый контроль и управление собственностью субъекта Федерации // Федерализм. 2004. № 2.

204. Подерган Е. С. Причины задержки развития уставного правосудия в сложноустроенных субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7.

205. Пшеничников М.А. Гармонизация законодательства как форма взаимодействия органов власти и управления субъектов Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2.

206. Романова JI. Конец договорной Федерации? // Независимая газета. 2000. 9 сент.

207. Рязанцев В.В., Одинцов A.A. Федеративные проблемы российской государственности // Вестник. Московского, университета. Сер. 18. 2001. № 1.

208. Сивицкий В.А. Возможности федеральной власти в отношениях с I субъектами Российской Федерации // Юридический мир. 2001. № 2.

209. Симонян Г.Р. Механизм обеспечения интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. № 3.

210. Смирнова A.A. Нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: понятие и особенности // Академический юридический журнал. 2005. № 3 (21).

211. Собянин С.С Правовое регулирование экономического развития субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2005. № 7.

212. Собянин С.С. Правовые основы социального развития субъектов Федерации // Журнал российского права. 2005. № 12.

213. Суханов В.В., Макалиш Л.Г. Проблемы укрепления российской государственности в Дальневосточном федеральном округе // Юстиция. 2005. № 6.

214. Толстой Ю.К. Проблемы разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательной деятельности // Журнал российского права. 2005. № 12.

215. Умнова (Конюхова) И.А. Государственный суверенитет Российской Федерации и вопросы суверенности ее субъектов // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. № 6.

216. Усенко Ю.Н. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 8.

217. Усс A.B., Безруков A.B., Кондрашев A.A. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменение их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. № 7.

218. Фартыгина Я. Варианты административно-территориального деления России: проблемы и суждения // Аргументы и факты. 2005. 17 июня.

219. Федоров A.B. Проблемы обеспечения единого правового пространства // Адвокат. 2002. № 8.

220. Филиппова H.A. «Федеральное вмешательство» и «федеративный процесс» как категории конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

221. Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. №11.

222. Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов РФ // Федерализм. 2003. № 2.

223. Хайретдинов Р.Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // Конституционное и муници-пальное право. 2005. № 3.

224. Чайка Ю. За единое правовое пространство // Российская юстиция. 2004. № 2.

225. Черепанов В.А. О договорном регулировании федеративных отношений // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1.

226. Чертков А.Н. Возможности совершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты // Журнал российского права. 2005. № 11.

227. Чертков А.Н. Гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения: накопленный опыт, механизмы, критерии, превенция разрушения единого правового пространства России // Право и политика. 2005. № 1.

228. Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. №8.

229. Чертков А.Н. Место и роль законов субъектов РФ в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. 2005. № 5.

230. Чертков А.Н. Проблема договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами // Право и политика. 2004. № 5.

231. Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права. 2004. №2.

232. Чичканов В.П. Разделение полномочий между уровнями государственной власти Российской Федерации // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2002. № 3.

233. Шувалов И.И. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими участниками законотворческого процесса // Журнал российского права. 2004. № 6.

234. Шувалов И.И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. № 9.

235. Авторефераты диссертаций; диссертации

236. Анденок Ю.И. Правовые основы регламентации законодательного процесса в субъекте Российской Федерации (на примере Мурманской области). Автореф. дис. канд. юрид. наук. М.:2004. - 24с.

237. Бабурин С.Н. Территория государства (теоретико-правовые проблемы). Автореф. .дис. доктора юрид. наук. — М.: 1998. -43с.

238. Быков C.B. Обеспечение соответствия законодательства Республики Бурятия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству: опыт и перспективы. Автореф. . дис. канд. юрид. наук. М: 2003.- 19с.

239. Володин В.В. Субъект Российской Федерации: Проблемы власти, законотворчества и управления. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. СПб.: 1996. - 41с.

240. Житиневич Д.Г. Особенности правового статуса Калининградской области как субъекта Российской Федерации: конституционно-теоретические аспекты. Автореф. . дис. канд. юрид. наук -М.:2006. 23с.

241. Ишеков К.А. Конституционный принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации. Автореф. .дис. канд. юрид. наук. Саратов: 2003.-23с.

242. Кайль А.Н. Конституционно-правовой статус высшего должностного лица Субъекта Федерации в системе органов власти. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов: 2004,- 20с.

243. Лебедев В. А. Проблемы организации деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М.: 2000. -40с.

244. Ларичев A.A. Конституционно-правовой статус Республики Карелия: становление и современные особенности. Автореф. . дис. канд. юрид. наук. Петрозаводск: 2008. -20с.

245. Медведев В.Н. Система исполнительной власти в Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М.: 2004. -22с.

246. Собянин С.С. Правовое положение автономных округов как субъектов Российской Федерации. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М.: 1999.-22с.

247. Опрятов В.И. Принципы построения системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации (на примере Центрального федерального округа). Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Воронеж: 2006. 24с.

248. Пешин М.Л. Бюджетный процесс в субъекте РФ (региональный аспект). Автореф. . дис. канд. юрид. наук. — М.: 2004. 19с.

249. Теребилина Т. А. Конституционные основы правового регулирования территории Российской Федерации. Автореф. . дис. канд. юрид. наук М.: 2002. - 22с.

250. Черкасов К. В. Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Автореф. .дис. канд. юрид. наук. Саратов: 2003. -22с.

251. Шахрай С. М. Федерализм и конституционное правосудие (проблемы теории, методологии, практики) Автореф. . дис. доктора юрид. наук. 2001

252. Шахов Д.В. Конституционно-правовое регулирование формирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М. 2004,

Автор: Липатов, Эдуард Георгиевич
Город: Саратов
Год: 2009
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчестватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Липатов, Эдуард Георгиевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Липатов, Эдуард Георгиевич, Саратов

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Липатов, Эдуард Георгиевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Липатов, Эдуард Георгиевич, Саратов

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества»