АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Нормотворчество на уровне местного самоуправления»
На правахрукописи
Юсупов Андрей Витальевич
Нормотворчество на уровне местного самоуправления
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Волгоград 2004
Работа выполнена в Волгоградской Академии государственной службы
кандидат юридических наук, доцент
Вологина Эйда Алексеевна
доктор юридических наук, профессор
Бондарь Николай Семенович
кандидат юридических наук, доцент
Грачев Николай Иванович
Ведущая организация: Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева
Защита состоится июня 2004 года в часов на заседании регионального диссертационного Совета КМ 203.003.01 при Волгоградской академии МВД России по адресу: 400089 г. Волгоград, ул. Историческая, 130, зал заседаний диссертационного Совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД России
Автореферат разослан «
2004 года
Научный руководитель
Официальные оппоненты
Ученый Секретарь регионального диссертационного Совета
кандидат юридических наук Рудковский Виктор Анатольевич
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Становление местного самоуправления в Российской Федерации в последнее десятилетие ознаменовано рядом негативных тенденций: нечетким разграничением полномочий между уровнями власти; противоречиями в сфере межбюджетных отношений; отсутствием системы правовых актов, регулирующих нормотворческую и правоприменительную деятельность субъектов муниципально-правовых отношений. Принятый 6 октября 2003 года Федеральный Закон №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил начало широкомасштабной реформы местного самоуправления. Осуществление намеченных преобразований возможно на основе изучения и научного обоснования компетенции субъектов муниципальных правоотношений, механизма нормотворчества на уровне местного самоуправления и решения ряда других проблем. Развитие теории муниципального права создает базу для решения этих вопросов. Однако разработка некоторых проблем находится лишь на начальной стадии. К их числу относится и вопрос о нормотворчестве на уровне местного самоуправления. В последнее время он затрагивается в некоторых монографиях. Недавно защищенная кандидатская диссертация А. Г. Гавришева посвящена природе и сущности муниципального правотворчества1. Однако, в юридической литературе до сих пор не проведен детальный анализ механизма нормотворчества на уровне местного самоуправления, не исследованы нормотворческие отношения на разных стадиях нормотворческого процесса. Наконец, не изучены вопросы эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления.
Решение проблем эффективности нормотворчества, правового регулирования нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления напрямую связано с результатами намеченной реформы местного самоуправления в России. Этим обусловлены актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблемы нормотворчества рассматривались в основном в трудах ученых-юристов, представителей общей теории государства и права. Они заложили основы теории нормотворчества как особой формы
деятельности государственных органов и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов. Известный вклад в разработку проблем нормотворчества внесли представители советской административно-правовой науки применительно к деятельности органов государственного управления. Среди ученых, работы которых стали теоретической базой для настоящего исследования, следует отметить таких, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.М. Горшенев, Б.В. Дрейшев, Д.А. Керимов, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, С.В. Поленина, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, Ф.Н. Фаткуллин, P.O. Халфина, и другие.
Значительный вклад в разработку правовых проблем местного самоуправления внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, MB. Баглай, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, A.M. Володин, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, А.Е. Гавришев, С.А. Глотов, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, А.И. Коваленко, А.Н. Костюков, О.Е. Кутафин, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, B.C. Основин, В.А. Пертцик,
A.Н. Писарев, М.И. Пискотин, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков,
B.В. Пылин, А.А. Сергеев, В.А. Сивицкий, В.В. Тоболин, Н.С. Тимофеев, А.А. Торшенко, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.М. Чепурнова, Н.Н. Черногор, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и другие.
В данной работе теоретические положения и выводы опираются на идеи предшественников, анализ Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законодательства субъектов Российской Федерации. Особо тщательно исследуется Федеральный Закон от 6 октября 2003 года № Ш-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Анализируется практика регулирования нормотворчества в Волгоградской, Саратовской областях и некоторых других субъектах Российской Федерации.
Объектом исследования является процесс нормотворчества на уровне местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормотворческие отношения в системе местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является изучение механизма нормотворчества на уровне местного самоуправления. В связи с этим предполагается решить следующие задачи:
1) исследовать сущность нормотворчества на уровне местного самоуправления;
2) выявить и обосновать принципы организации нормотворчества на уровне местного самоуправления;
3) провести анализ и классифицировать нормотворческие отношения на уровне местного самоуправления;
4) выявить негативные и позитивные стороны нормотворческого процесса;
5) определить условия эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления и разработать предложения по его совершенствованию.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют достижения философии, социологии, общей теории государства и права, а также общенаучные и специальные методы исследования, такие как формально-логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, статистический. Эти методы, как правило, использовались комплексно.
Научная новизна диссертационной работы. Представленная диссертация посвящена исследованию общетеоретических проблем функционирования механизма нормотворчества на уровне местного самоуправления. Она является одним из первых монографических исследований, посвященных выявлению сущностных характеристик нормотворчества субъектов местного самоуправления, изучению нормотворческих отношений на разных этапах нормотворческого процесса и выработки условий их эффективности.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Нормотворческая деятельность субъектов местного самоуправления осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, нормативной базы Российской Федерации, нормативных актов субъектов Российской Федерации. Она представляет собой процесс познания нормативных правовых потребностей органов местного самоуправления и населения муниципальных образований, формирования и принятия новых нормативных правовых актов, изменения или прекращения действующих в рамках установленных законом процедур.
2. Нормотворчество на уровне местного самоуправления является важнейшим фактором демократического развития российского общества и его правовой системы. Основными принципами нормотворчества являются: научность, законность, сочетание государственно-властных и публично-корпоративных начал, демократизм.
3. Принципы нормотворчества лежат в основе его механизма, который представляет собой совокупность субъектов местного самоуправления, а также возникающие между ними и развивающиеся на основе установленных процедур отношения по поводу создания нового,
изменения или прекращения уже действующего нормативного правового акта.
Изучение механизма нормотворчества дает возможность выявить и исследовать нормотворческие отношения, наметить пути улучшения их правового регулирования.
4. Особенностью нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления является то, что они реализуют две цели: управленческую волю государства и волю населения муниципального образования. Материальные нормотворческие отношения отражают цель нормотворчества, социальные и управленческие потребности местного самоуправления. Процессуальные нормотворческие отношения обеспечивают порядок осуществления цели нормотворчества. Материальные и процессуальные нормотворческие отношения возникают и развиваются как комплексное явление на всех стадиях нормотворческого процесса.
5. Субъектами нормотворческих отношений являются: население муниципальных образований, органы местного самоуправления, органы управления межмуниципальных объединений, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица местного самоуправления. В диссертации предложена классификация субъектов нормотворческих отношений по следующим основаниям:
а) по содержанию функций субъекты нормотворчества делятся на представительные и исполнительно-распорядительные;
б) по способу принятия нормативных правовых актов на коллективные (коллегиальные) и единоначальные;
в) по характеру компетенции: общей и специальной;
г) по юридическим возможностям участвовать в нормотворческом процессе: субъекты, которые могут участвовать в нормотворческой деятельности только в системе местного самоуправления, и субъекты, которые имеют право быть участниками нормотворчества так же и вне сферы местного самоуправления.
6. Нормотворческие отношения возникают на всех стадиях нормотворческого процесса. На каждой стадии они имеют свою специфику и регулируются особой группой процессуальных норм муниципального права. Соответственно этапам нормотворчества выделяются и характеризуются нормотворческие отношения стадии установления необходимости издания (изменения, отмены) нормативного правового акта местного самоуправления; нормотворческие отношения стадии подготовки проекта нормативного правового акта; нормотворческие отношения внесения проекта
нормативного правового акта местного самоуправления в нормотворческий орган; нормотворческие отношения стадии рассмотрения проекта нормативного правового акта; нормотворческие отношения стадии принятия решения по проекту нормативного правового акта; нормотворческие отношения стадии опубликования нормативного правового акта; нормотворческие отношения стадии вступления нормативного правового акта в законную силу;
7. Нормотворческий процесс - это продукт духовного творчества. Он складывается из определенной системы последовательных этапов человеческой деятельности, каждый из которых является комплексом высокоинтеллектуальных действий. Поэтому объектом нормотворческих отношений является интеллектуальная деятельность по выработке определенных решений. Объекты нормотворческих отношении на уровне местного самоуправления классифицируются по следующим основаниям: а) коллективному и индивидуальному характеру, б) уровню интеллектуального вклада, в) целевому назначению.
8. Совершенствование нормотворчества на уровне местного самоуправления связано с научной разработкой условий эффективности нормотворческого процесса. Такими условиями являются: а) условия, обеспечивающие правильность выбора цели нормотворчества; б) условия закрепления в норме права комплекса организационных идей, обеспечивающих реализацию цели нормотворчества; в) условия соблюдения правил законодательной техники.
Эффективность нормотворчества на уровне местного самоуправления требует повышения роли правовой культуры должностных лиц местного самоуправления и всего населения муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что в ней сформулированы положения, которые дополняют и развивают теоретические концепции по вопросам местного самоуправления. Они могут быть использованы для совершенствования и дополнения учебных курсов по муниципальному, конституционному и административному праву. Практическая значимость исследования состоит в разработке рекомендаций по процедуре осуществления нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления, по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в шести опубликованных научных работах, используются в учебном процессе при проведении занятий по муниципальному праву Российской Федерации в Волгоградском институте экономики, социологии и права. Результаты исследований были представлены на VI Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области 13-16 ноября 2001 года; VII Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области 12-15 ноября 2002 года; Всероссийской научно-практической конференции на тему: «Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития» (Воронеж, 14-15 ноября 2003 года). Рекомендации по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов на уровне местного самоуправления, разработанные автором диссертации, используются органами местного самоуправления Волгоградской области.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы, приложений.
Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, показывается степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи, научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования, формулируются положения выносимые на защиту.
Глава первая «Сущность нормотворчества на уровне местного самоуправления» включает в себя три параграфа.
В первом параграфе «Понятие нормотворчества на уровне местного самоуправления» обосновывается положение о том, что нормотворчество на уровне местного самоуправления является важнейшей составляющей для формирования всей российской правовой системы, а также исследуются факторы, влияющие на механизм его осуществления. К числу таких факторов относятся исторические, экономические, организационные, политические, национально-культурные, психологические и правовые.
В диссертации выявляются цели нормотворчества: а) познание и оценка правовых потребностей для эффективного развития объектов управления, удовлетворения интересов местного населения и отдельных граждан; б) подготовка и принятие нормативных правовых актов в пределах компетенции субъектов местного самоуправления; в) изменение уже принятых актов; г) отмена устаревших или неэффективных актов. Анализируя различные подходы к определению
нормотворчества, в работе выделяются его характерные черты на уровне местного самоуправления: а) наличие специфического субъекта нормотворческих отношений (органа муниципальной власти или населения отдельной территории); б) локально-территориальный характер (территория муниципального образования); в) особая форма реализации (только субъектами местного самоуправления на основе установленных ими процедур).
Диссертант подчеркивает мысль о том, что нормотворческая деятельность субъектов местного самоуправления оказывает влияние на сложившуюся нормативную базу и на ее поступательное развитие. На уровне местного самоуправления устанавливаются и развиваются различные нормотворческие отношения. Их характерными чертами являются подзаконность и относительная обособленность. Субъекты местного самоуправления по сравнению с органами государства имеют большую нормотворческую альтернативу. Разумеется, большинство юридических актов субъекты местного самоуправления принимают на основе и в пределах действующего законодательства. В некоторых случаях законодатель устанавливает компетенционные возможности принятия того или иного акта. Наиболее ярко самостоятельность субъектов местного самоуправления проявляется в процессе так называемого «прямого нормотворчества». Это имеет место в процессе принятия решений в ходе местных референдумов, на сходах граждан тех или иных территориальных образований.
На основе анализа целей и характерных черт нормотворчество на уровне местного самоуправления определяется как процесс познания правовых потребностей субъектов местного самоуправления и населения муниципальных образований, формирования и принятия новых, изменения или прекращения действия ранее принятых нормативных правовых актов в рамках установленных законом процедур.
Второй параграф «Принципы нормотворчества на уровне
местного самоуправления» посвящен выявлению основополагающих начал организации нормотворческого процесса субъектами местного самоуправления.
В диссертации обосновывается идея о том, что важнейшими принципами нормотворчества на уровне местного самоуправления являются: научность, комплексность, законность, системность, сочетание государственно-властных и публично-корпоративных начал, демократизм. Поскольку нормативные правовые акты местного самоуправления по своей природе являются управленческими
решениями, их научное обоснование - это доказательство того, что из определенного числа проектов тот или иной является наиболее оптимальным. Научное обоснование требует развития у субъектов нормотворчества прогностического мышления, которое определяется как интеллектуальный процесс научного решения перспективных проблем управления на основе прогностической информации. Первым основным принципом нормотворчества на уровне местного самоуправления - научность.
Объектами нормативного правового регулирования на уровне местного самоуправления являются территориальные социально-экономические системы. Каждой из этих систем присущи свои характерные особенности производства: исторические, национальные условия проживания людей. В каждом регионе формируются социально-территориальные общности, которые представляют собой население, объединяемое производственными и социальными связями. В основе развития социально-территориальных общностей лежит комплексирование производства. Нормотворчество на уровне местного самоуправления призвано обеспечить комплексное развитие муниципальных образований, следовательно, ему присущ принцип комплексности.
Нормотворческие процессы осуществляются в правовом поле. Они часто затрагивают многие действующие законодательные акты и даже принципы правового регулирования общественных отношений. Конституция Российской Федерации обеспечила самостоятельность и некоторую обособленность субъектов местного самоуправления от органов государства. Однако она не освободила от точного и неуклонного соблюдения законов. В диссертации обосновывается вывод о том, что нормотворчество на уровне местного самоуправления должно осуществляться в соответствии с действующим законодательством. Это обеспечит единство правового регулирования общественных отношений и исключит нарушение прав и законных интересов граждан. В диссертации выделен еще один основной принцип нормотворчества на уровне местного самоуправления -законность.
К числу основных отнесен и принцип системности. Системность предполагает четкое разграничение полномочий между различными уровнями местной власти. Проведенный в диссертации анализ нормативных правовых актов органов местного самоуправления различных муниципальных образований Волгоградской области показал, что интегративные системные связи между этими актами и актами Областной Думы и Администрации Волгоградской области
более тесны, чем, например, с актами отраслевых органов того же уровня. В результате многие акты органов местного самоуправления, регулирующие отраслевые вопросы, либо очень низкого уровня, либо противоречат федеральным отраслевым актам.
Одним из основных принципов нормотворчества на уровне местного самоуправления назван и принцип сочетания государственно-властных и публично-корпоративных начал, который был сформулирован Н.С. Бондарем. Он обусловлен сущностью муниципальной власти, которая реализует функции государства и функции местных представительных органов.
В диссертации выделен и принцип демократизма, который означает учет социальных интересов местного населения и общественной поддержки проектов нормативных правовых актов.
Основные принципы нормотворчества на уровне местного самоуправления определяют его сущность. Учет их на практике позволяет сделать нормотворческий процесс более эффективным.
Третий параграф «Механизм нормотворчества на уровне местного самоуправления» содержит анализ системы элементов, устройства, порядок осуществления процесса нормотворчества.
В диссертации механизм нормотворчества на уровне местного самоуправления определяется как совокупность взаимодействующих между собой субъектов местного самоуправления, а также установленные между ними и развивающиеся на основе определенных процедур отношения по поводу создания (изменения, отмены) нормативных правовых актов. Субъектами нормотворческих отношений являются: население муниципальных образований, органы местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, органы управления межмуниципальных объединений, органы государственной власти Российской Федерации. Возникающие между ними нормотворческие отношения отражают специфику отдельных стадий процесса местного нормотворчества.
В диссертации выделены следующие группы нормотворческих отношений:
а) нормотворческие отношения стадии установления необходимости издания нормативного правового акта местного самоуправления;
б) нормотворческие отношения стадии подготовки проекта нормативного правового акта;
в) нормотворческие отношения стадии внесения проекта нормативного правового акта в нормотворческий орган;
г) нормотворческие отношения стадии обсуждения (рассмотрения) проекта нормативного правового акта;
д) нормотворческие отношения стадии принятия решения по проекту нормативного правового акта;
е) нормотворческие отношения стадии опубликования нормативного правового акта местного управления;
ж) нормотворческие отношения стадии вступления нормативного правового акта в законную силу.
Глава вторая «Нормотворческие отношения на уровне местного самоуправления» включает в себя три параграфа.
Первый параграф «Общая характеристика нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления» посвящен выяснению общих целей и природе нормотворческих отношений. Выявлено, что эти связи реализуют две цели: а) управленческую волю государства и б) волю населения муниципальных образований. По своему содержанию они бывают материальными и процессуальными.
Материальные нормотворческие отношения складываются в процессе подготовки и издания (отмены, изменения) нормативного акта, принимаемого субъектом самоуправления. Они выполняют служебную роль в обеспечении нормотворческих действий, связанных с созданием проектов нормативных актов. Такие отношения возникают в случае проявления нормотворческой инициативы или принятия решения о подготовке проекта нормативного правового акта. Материальные нормотворческие отношения являются результатом социальных и управленческих потребностей. Особенностью материальных нормотворческих отношений является то, что в их содержании наличествуют элементы научного анализа, обобщений, выводов о перспективах развития объекта управления. В то же время предусматриваются основания для возникновения процессуальных нормотворческих отношений, так как текст любого проекта нормативного правового акта может согласовываться и обсуждаться только в том случае, если такой проект уже создан. Процессуальные нормотворческие отношения - это такие общественные отношения, урегулированные нормами права, которые обеспечивают последовательность, порядок реализации материальных нормотворческих отношений.
Возникновению нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления предшествует принятие субъектом решения установить такие связи. Однако основой волеизъявления является требование процессуальной нормы, в которой сконцентрирована государственная
воля и воля полномочного субъекта местного самоуправления. Как материальные, так и процессуальные нормотворческие отношения имеют своей целью целенаправленное развитие самоуправленческих отношений.
Второй параграф «Субъекты нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления» посвящен компетенции субъектов нормотворчества на уровне местного самоуправления. На основе анализа имеющихся в юридической литературе подходов к исследованию категории «компетенция», а также действующего законодательства, Федерального Закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проведено исследование правового статуса, прав и обязанностей субъектов нормотворчества.
Особое внимание в диссертации уделено нормотворческой компетенции населения муниципальных образований, которое является коллективным субъектом нормотворческих отношений. Высшим непосредственным выражением народовластия населения является референдум.
Автор анализирует действующее законодательство ряда субъектов Российской Федерации, а также дискуссию в юридической литературе по поводу двух форм референдума: императивного и консультативного. По его мнению, референдум по вопросам нормотворчества - это императивное решение населения, содержащее нормы права и обязательное к исполнению всеми субъектами местного самоуправления и гражданами в пределах муниципального образования.
Среди активных субъектов нормотворчества важную роль играют органы местного самоуправления (представительные и исполнительно-распорядительные). Они действуют на основании Устава муниципального образования. Нормотворчество представительных органов муниципального образования касается широкого круга вопросов. Некоторые из них относятся к исключительной компетенции представительных органов, другие определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Исполнительно-распорядительные органы, образуемые в системе местного самоуправления в ст. 37 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» именуются местной администрацией. Понятие «местная администрация (исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования)» охватывает довольно большую группу субъектов со своей компетенцией и рядом функций. В него включаются: комитеты, управления, отделы, департаменты, палаты, советы. Все они по своему правовому положению являются структурными подразделениями единого субъекта нормотворческих отношений - местной администрации. Однако, несмотря на это, их роль в подготовке проектов нормативных актов, актов об изменении нормативных предписаний, по прекращению действий отдельных норм весьма велика.
Федеральным Законом от 6 октября 2003 года № Ш-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено в системе местного самоуправления образование контрольного органа муниципального образования. В настоящее время контрольные функции в структуре местной администрации были представлены лишь отдельными подразделениями. Например, в структуре управления г. Краснодара действует контрольно-аналитическое управление. Новый закон предлагает создание такого контрольного органа, который бы включал контрольно-счетную палату, ревизионную комиссию и некоторые другие органы. Главными целями контрольного органа муниципального образования станет контроль за исполнением местного бюджета, а также за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Пока не известно, какие акты будет издавать контрольный орган муниципального образования. Во всяком случае, в ст. 38 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ничего об этом не говорится. Однако никакого сомнения нет, что этот орган станет также активным субъектом нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления.
Должностные лица местного самоуправления наделяются полномочиями в соответствии с действующим законодательством, уставами муниципальных образований и актами органов местного самоуправления. Они являются субъектами нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления осуществляют нормотворческую деятельность на основании Федерального Закона № 8-ФЗ от 8 января 1998 года «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в редакции от 13 апреля 1999 года № 75-ФЗ), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.
Одним из наиболее активных субъектов нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления является глава муниципального образования как высшее должностное лицо муниципального образования. Устав муниципального образования наделяет его собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Компетенция главы муниципального образования складывается из прав и обязанностей, закрепленных в Уставе муниципального образования: общее руководство местной администрацией, руководство развитием муниципального хозяйства, социально-культурной сферой местного населения, обеспечением общественного порядка, прав и законных интересов граждан. Как правило, в Уставах муниципальных образований подробно отражаются полномочия главы.
Среди субъектов нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления в диссертации названы органы управления межмуниципальных объединений.
Межмуниципальные объединения сами не могут быть участниками нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления, их косвенное влияние очевидно. Иная ситуация - предусмотренные п.4 ст.8 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» межмуниципальные объединения и организации, имеющие своей целью объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. В диссертации обосновывается положение о том, что эти органы не могут не участвовать в нормотворческом процессе на уровне местного самоуправления. Являясь юридическими лицами, они вправе издавать нормативные акты в пределах полномочий определенных их уставами. Отсюда, органы управления межмуниципальных объединений могут быть субъектами нормотворчества на уровне местного самоуправления.
Органы государственной власти Российской Федерации в особых случаях могут временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления. К этим особым случаям ст. 75 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит следующие: а) если невозможно сформировать представительный орган муниципального образования и местную администрацию или она отсутствует в связи со стихийными бедствиями, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией; б) если вследствие решений, действий (бездействий) органов местного самоуправления
возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным Кодексом Российской Федерации, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 % бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований; в) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных правовых актов, установленных соответствующим судом.
Хотя нормативные акты в этом случае принимаются органом государственной власти, субъектом Российской Федерации, нормотворческий процесс осуществляется на уровне местного самоуправления и обеспечивает процессы нормального функционирования муниципальных образований. Таким образом, в этих случаях (и только в этих случаях) органы государственной власти субъекта Российской Федерации становятся субъектами нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления.
В юридической литературе пока не предложена какая-либо классификация субъектов нормотворчества на уровне местного самоуправления. Автором диссертации обосновывается их классификация по следующим основаниям: порядку образования; содержанию функций; способу принятия нормативных актов, их изменения по характеру или отмены компетенции; по юридической возможности участвовать в нормотворческом процессе.
В третьем параграфе «Объекты нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления» дается понятие объекта как определенной системы отношений. Автором диссертации проанализированы и классифицированы разные объекты нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления. В основу классификации положены следующие признаки: а) коллективный или индивидуальный характер действий; б) уровень интеллектуального вклада; в) целевое назначение.
По признаку коллективного или индивидуального характера действий выделены: а) интеллектуальные действия населения по выработке и принятию нормативных правовых актов, б) интеллектуальные действия коллективных органов по выработке и принятию нормативных правовых актов; в) индивидуальные интеллектуальные действия должностных лиц по выработке и принятию нормативных правовых актов; г) коллективные и индивидуальные вспомогательные действия научных коллективов, муниципальных служащих по сбору, обработке, анализу информации (в том числе и правовой) для формирования проектов нормативных правовых актов.
По уровню интеллектуального вклада названы две группы объектов:
а) творческие действия по выработке идеи принятия нового нормативного правового акта, его изменения или отмены;
б) вспомогательные действия организационного и технического характера по осуществлению процесса принятия нормативного правового акта, его изменения или отмены.
По целевому назначению выделены интеллектуальные, организационные и технические действия: а) по установлению необходимости принятия нормативного правового акта; б) по организации сбора, обработке и анализу информации, необходимой для выработки принятия нормативного правового акта; в) действия по внесению проекта нормативного правового акта в правотворческий орган; г) действия по рассмотрению проекта нормативного правового акта компетентным органом или должностным лицом; е) действия по принятию нормативного правового акта компетентным органом или должностным лицом; ж) действия по вступлению в законную силу принятого нормативного правового акта.
Особым объектом для процессуальных нормотворческих отношений являются материальные нормотворческие отношения.
Глава третья «Виды нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления» включает в себя восемь параграфов.
В первом параграфе «Процесс нормотворчества на уровне местного самоуправления» анализируются стадии процесса принятия нормативного правового акта местного самоуправления. Подчеркивается, что на каждой из них возникают соответствующие целевому назначению стадии нормотворческие отношения. Поскольку нормотворческая деятельность осуществляется в виде совокупности последовательных действий, юридическая процессуальная форма предусматривает определенные требования для соответствующих
действий участников нормотворческого процесса. Здесь речь идет о структурном характере юридического процесса или, точнее, о процессуальном производстве. Последнее включает процессуальные правоотношения, процессуальное доказывание (в ходе нормотворчества также и научное обоснование), процессуальные акты.
Автор диссертации обосновывает положение о том, что законодатель устанавливает соответствующие муниципально-правовые процессуальные режимы, которые требуют, во-первых, строгого соблюдения порядка принятия нормативных правовых актов субъектами муниципального права, во-вторых, предусматривают обеспечение гарантии самоуправления. Процессуальные режимы сопряжены с определенными стадиями процесса принятия нормативных правовых актов. Отсюда, можно говорить о многогранности юридической процессуальной формы на уровне местного нормотворчества. Формирующиеся на каждой стадии нормотворческого процесса блоки нормотворческих отношений имеют свое целевое назначение. Однако их целевые установки подчинены одной общей цели - принятию нового нормативного правового акта, изменению или отмене действующего.
Во втором параграфе «Нормотворческие отношения на стадии установления необходимости издания (изменения, отмены) нормативного правового акта» доказывается, что на этой стадии возникают две группы отношений: а) отношения инициативы; б) отношения плановой работы по изучения необходимости принятия нормативного правового акта.
Нормотворческие отношения инициативы, участниками которых выступают отдельные граждане, группы граждан или их общественные объединения, возникают первоначально в процессе их повседневной жизни как реакция на объективную необходимость решать назревшие проблемы. Источником возникновения этих нормотворческих отношений на стадии установления необходимости издания нормативного правового акта является индивидуальное, групповое или общественное правосознание. Индивидуальное правосознание складывается из многих факторов: социальной сферы, в которой формируется правовое осознание действительности, ценностных ориентаций гражданина. Групповое правосознание как явление качественно новое складывается из элементов индивидуального и общественного сознания. Оно порождает нормотворческие отношения, более обоснованные и отражающие интересы большой группы населения. Общественное правосознание является источником более подготовленных и часто научно-обоснованных инициатив.
Нормотворческие отношения стадии установления необходимости издания нормативного правового акта возникают и в процессе планирования работы органов местного самоуправления. Важнейшим предплановым действием является прогнозирование. Большинство специалистов рассматривают прогнозирование как самостоятельную и очень важную функцию управления. В связи с предстоящей реформой местного самоуправления автор диссертации предлагает создать юридические и организационные возможности для осуществления прогнозной деятельности и проведения экспериментов. С этой целью, по его мнению, следует формировать муниципальные и межмуниципальные центры по прогнозированию развития экономики, социальных и иных процессов, а также по организации экспериментов. Особое внимание обращается на проведение правовых экспериментов.
В третьем параграфе «Нормотворческие отношения стадии подготовки проекта нормативного правового акта» доказывается, что по своей природе нормативные правовые акты на уровне местного самоуправления являются управленческими решениями. Поэтому подготовка их проектов должна учитывать структуру решений. Опираясь на теоретические разработки ученых-специалистов в области управления, автор диссертации доказывает, что в процессе подготовки проектов нормативно-правового акта важно определить цели нормативно-правового регулирования. Обоснование цели порождает три группы нормотворческих отношений: а) информационные отношения; б) отношения по доказательству необходимости постановки именно этих целей (творчески-аналитический); в) отношения по согласованию предполагаемой цели с прогнозами и результатами экспериментов.
Формирование проекта нормативного правового акта - это, в известной мере, вид социального проектирования. Органы местного самоуправления, готовя проект нормативного правового акта, тем самым моделируют определенное поведение участников правоотношений с целью установления нового порядка или запрета общественных отношений, мешающих нормальному развитию муниципальных образований.
Процесс самоуправления носит непрерывный характер, как и всякая управленческая деятельность. Он складывается из таких этапов, как прогнозирование, планирование, принятие управленческих решений, координация и контроль. На каждом их этих этапов в цикле управления имеют место так называемые «повторяющиеся операции». С целью повышения эффективности и ускорения нормотворческой работы могут разрабатываться модельные проекты нормативных актов. Эти проекты,
созданные на основе всестороннего изучения однотипных функций самоуправления, должны готовиться наиболее опытными юристами в специальных учреждениях. Такие учреждения, по мнению автора, должны быть в каждом субъекте Российской Федерации.
Нормотворческие отношения стадии подготовки проекта нормативного правового акта характеризуются многообразием субъектов и высоким профессионализмом участников. В ходе нормотворчества могут создаваться несколько проектов с целью выбора наилучшего варианта.
Природа местного самоуправления такова, что население муниципальных образований должно стать наряду со специалистами активным субъектом нормотворческих отношений стадии подготовки проектов нормативных правовых актов. Этому может способствовать опубликование проектов в открытой печати. Предложения граждан позволят учесть интересы населения и внести поправки в подготовленный проект.
В четвертом параграфе «Нормотворческие отношения стадии внесения проекта нормативного правового акта в правотворческий орган» показано, что нормотворческие отношения, возникающие на этой стадии, кратковременны, но они имеют важное процессуальное значение. Их субъектами со стороны разработчиков (или инициаторов) проекта выступают руководители групп, комиссий, представители инициативных групп. В случае отсутствия руководителя группы разработчиков, его, с согласия членов группы, может заменить любой член коллектива. Со стороны правотворческого органа проект принимает руководитель, по его поручению - заместитель руководителя или иное должностное лицо. Акт принятия проекта к рассмотрению должен быть зарегистрирован. Это условие обязательно, поскольку с момента регистрации начинает идти срок рассмотрения проекта. Информация о дате регистрации проекта нормативного правового акта, регистрационном номере документа обязательно доводится до сведения субъекта, вносившего проект в правотворческий орган. Таким образом, у субъектов этой группы нормотворческих отношений возникают взаимные права и обязанности. Субъект, подготовивший проект, обязан передать его в правотворческий орган. При этом вместе с проектом он должен передать и сопутствующие документы, справки, замечания, протоколы разногласий. Одновременно у него возникает право требовать зарегистрировать факт внесения проекта в правотворческий орган и получить об этом соответствующий документ-справку. В свою очередь субъект, принимающий проект, обязан принять проект
нормативного правового акта, зарегистрировать его лично или поручить это сделать соответствующим лицам и выдать документ о принятии проекта. В то же время он имеет право требовать сопутствующие документы: справки, обоснования, протоколы согласований, замечания.
Чрезвычайно важным для обеспечения эффективности правового регулирования нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления является вопрос о сроках внесения проектов на рассмотрение полномочного органа. Между прочим, эти сроки очень важны, особенно для рассмотрения и принятия таких актов, как план экономического и социального развития муниципального образования и местного бюджета. По мнению автора диссертации, для проектов этих актов должен быть установлен срок не позднее 1 ноября года, предшествующего планируемому. Это позволит в течение ноября каждого года изучить проекты плана и бюджета и в первых числах декабря их принять. Что касается проектов других нормативных правовых актов, то их сроки должны быть альтернативными в зависимости от характера и сложности проекта и тех отношений, которые предполагается регулировать. В ст. 26 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации нормотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Автор диссертации считает, что это крайний срок для проектов актов, регулирующих очень сложные блоки общественных отношений. Во всех других случаях такие сроки, по его убеждению, не могут превышать 10 дней. В противном случае это породит проволочку в рассмотрении и принятии актов, в которых отдельные должностные лица будут не заинтересованы. Автор предлагает принять в субъектах Российской Федерации специальные законы о порядке разработки и принятия нормативных правовых актов органами и должностными лицами местного самоуправления. В них следует установить сроки внесения проектов нормативных правовых актов в правотворческие органы.
В пятом параграфе «Нормотворческие отношения стадии рассмотрения проекта нормативного правового акта» обосновывается, что на этой стадии проявляется волевое начало субъектов, принимающих юридически значимые акты. Действующее
законодательство предоставляет право рассматривать проекты решений непосредственно населению (референдум, сход граждан, различные формы территориального общественного самоуправления), органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления.
Население как совокупный субъект нормотворческих отношений вправе рассматривать любые проекты нормативных правовых актов местного значения. На референдуме может быть принято решение поручить соответствующим органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления разработать и принять нормативный правовой акт. В этом случае процесс рассмотрения состоит из двух частей, и возникают две взаимосвязанные между собой группы нормотворческих отношений стадии рассмотрения проекта нормативного правового акта. Первая группа - отношения возникают между коллективным субъектом - населением, принявшим участие в референдуме, с одной стороны, и органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, с другой стороны. Вторая группа - отношения возникают между группой разработчиков и органом местного самоуправления или должностным лицом в процессе рассмотрения подготовленного или исправленного проекта нормативного правового акта. Примерно так же развиваются отношения при обсуждении проектов решений на сходах граждан, в процессе реализации территориального общественного самоуправления.
Особой формой рассмотрения проектов нормативных правовых актов являются публичные слушания. Такая форма рассмотрения проектов нормативных правовых актов вводится впервые в нашем законодательстве о местном самоуправлении Федеральным Законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Суть ее состоит в том, чтобы объединить усилия населения, депутатов представительного органа местного самоуправления, органов и должностных лиц местного самоуправления для коллективного обсуждения проекта нормативного правового акта. Между этими субъектами возникают нормотворческие отношения по рассмотрению проектов нормативных правовых актов. Инициатива в проведении публичных слушаний принадлежит населению, представительным органам муниципального образования и главе муниципального образования. Если такая инициатива исходит от населения или представительного органа муниципального образования, то публичные слушания назначаются представительным органом муниципального образования. Если же инициативу проявляет глава
муниципального образования, то на него ложится обязанность назначить публичные слушания.
Правовой режим возникающих в ходе публичных слушаний нормотворческих отношений стадии рассмотрения нормативных правовых актов носит императивный характер. Законодатель употребляет такие термины, как «должны», «определяются», «проводятся», «назначаются». И только один раз в ч. 1 ст. 28 названного федерального закона использовано словосочетание «могут проводиться публичные слушания». Автор диссертации считает, что сама по себе эта формулировка противоречит общему императивному духу нормы права о публичных слушаниях. По его убеждению, в предлагаемых в диссертации законах субъектов Российской Федерации о порядке разработки и принятии нормативных правовых актов органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления соответствующую статью о публичных слушаниях следует сформулировать следующим образом:
«1. Для обсуждения проекта устава муниципального образования, а также проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; проекта местного бюджета и отчета о его исполнении; проектов планов и программ муниципального образования; вопросов о преобразовании муниципального образования проводятся публичные слушания с участием жителей муниципального образования или их представителей, депутатов представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, должностных лиц местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
2. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.
3. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное
ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования (или их представителей), опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний».
В шестом параграфе «Нормотворческие отношения стадии принятия решения по проекту нормативного правового акта местного самоуправления» обосновывается положение о том, что стадия принятия решения по проекту нормативного правового акта является разновидностью юридического процесса со своей специфической конструкцией. Этот процесс характеризуется своими субъектами, обособленной группой отношений, соответствующим правовым режимом и последовательностью действий участников.
В принятии нормативных правовых актов участвуют коллективные и индивидуальные субъекты управленческих отношений на уровне местного самоуправления. К числу коллективных субъектов относятся: население, представительные органы муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования. Единоначальным субъектом является глава муниципального образования.
Между участниками коллегиального органа, обсуждающего проект нормативного правового акта, возникают материальные нормотворческие отношения, направленные на поддержание зафиксированных в проекте велений, их изменении или прекращении. Каждый из участников этих отношений наделен определенными полномочиями влиять на окончательное решение. Одновременно с материальными нормотворческими отношениями развиваются и процессуальные, устанавливающие порядок ознакомления с проектом, порядок выступлений участников коллегиального органа и порядок голосования. Субъекты нормотворческих отношений, возникающих в коллегиальном органе в процессе принятия решения по проекту нормативного правового акта местного самоуправления, с одной стороны, пользуются полномочиями голосования, с другой, обязаны выразить свою волю в форме «за», «против» или изложив особое мнение. Простое воздержание при голосовании должно рассматриваться как результат некомпетентности.
В единоначальных органах возникает другая ситуация. Руководитель-единоначальник сам принимает решение. Так, в силу ч. 3 ст. 36 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты. Здесь нормотворческие отношения
складываются как бы «в себе». Единоначальник обязан принять проект нормативного правового акта (или подготовить его сам), рассмотреть его и выразить свою волю. Между тем, принятие решения нормативного правового акта единоначальником чаще всего осуществляется на принципах сочетания коллегиальности и единоначалия. Различные формы предварительного коллегиального обсуждения вопросов и проектов решений находят широкое применение. К сожалению, в Федеральном Законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацию) ничего не сказано о коллегиях при главе муниципального образования. По убеждению автора диссертации, в предлагаемых законах субъектов Российской Федерации о порядке разработки и принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления необходимо закрепить положение о необходимости при принятии главой муниципального образования наиболее важных нормативных правовых актов предварительно обсуждать их на коллегиях или аналогичных коллегиальных органах.
В седьмом параграфе «Нормотворческие отношения стадии опубликования нормативного правового акта местного самоуправления» доказывается, что на этой стадии возникают отношения передаточного звена между нормотворческим органом и теми лицами, которым предписывается их реализация. Субъектами этих связей являются: население, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления. По своему содержанию и функциональному назначению отношения опубликования нормативного правового акта местного самоуправления являются, прежде всего, информационными. Их объектом являются принятый нормативный правовой акт, выполняющий функции регулирования определенных общественных отношений на муниципальном уровне, информирующий население и других субъектов местного самоуправления о воле компетентного органа. Кроме того, информационные отношения обеспечивают упорядоченность системы местного самоуправления. Эта последняя функция информационных отношений имеет очень важное значение для обеспечения стабильности и эффективного развития механизма правореализации.
Информационные отношения, возникающие в процессе опубликования нормативного правового акта, по своей природе являются нормотворческими. Они переводят нормотворческий процесс
из сферы профессиональной деятельности субъектов местного самоуправления в сферу публично-правовых отношений.
Понятие «опубликовать» означает сделать публичным достоянием принятый нормативный правовой акт путем напечатания в газетах и других средствах массой информации. Можно выделить два вида опубликования: непосредственное и опосредованное. Непосредственное опубликование имеет место в тех случаях, когда, например, на сходе граждан муниципального образования принимается нормативный правовой акт путем голосования. Он сразу проходит стадию публичного оповещения населения и других субъектов самоуправления. Опосредованные опубликования осуществляются с помощью средств массовой информации: печать, радио, телевидение и т.п. Часто вслед за непосредственным опубликованием используется опосредованное.
Законодательство о местном самоуправлении регулирует нормотворческие отношения стадии опубликования нормативного правового акта местного самоуправления путем установления порядка и сроков опубликования. Наиболее сложной является процедура опубликования устава муниципального образования. Согласно ст. 44 Федерального Закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат сначала государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. После государственной регистрации устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). В Федеральном Законе от б октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ничего не говорится о сроке опубликования вышеназванных нормативных правовых актов со дня их официальной регистрации в органах юстиции. По мнению автора диссертации, этот срок должен быть указан и составлять не более десяти дней. Для актов, принятых в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями или эпизоотиями следует предусмотреть немедленное опубликование во всех имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления средствах массовой информации.
В восьмом параграфе «Нормотворческие отношения стадии вступления нормативного правового акта местного самоуправления в законную силу» рассматриваются отношения, возникающие на этой стадии. Их субъектами являются: население, органы местного самоуправления и должностные лица, с одной стороны, и лица, реализующие право, с другой. Объектом нормотворческих отношений стадии вступления нормативного правового акта местного самоуправления являются порядок и сроки вступления акта в законную силу. На уровне местного самоуправления и в субъектах местного самоуправления нет специальных актов, которые были бы направлены на регулирование рассматриваемых нами отношений. Автор диссертации анализирует содержание Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и выясняет, что в нем нет единого подхода в решении вопроса о сроках и порядке вступления в законную силу принятых нормативных правовых актов. Здесь нет указания на какие-то конкретные сроки вступления устава в законную силу. Выражение «после их официального опубликования» может толковаться по-разному: и через день, и через месяц, и через год. По мнению автора, должны быть указаны точные сроки вступления в законную силу уставов муниципальных образований. В частности, предлагается следующий порядок вступления в законную силу этих важнейших нормативных правовых актов местного самоуправления. Уставы муниципальных образований должны быть опубликованы в десятидневный срок со дня их государственной регистрации и вступать в законную силу со дня опубликования. Исключение из этого правила должно касаться лишь обстоятельств, предусмотренных абзацем вторым ч. 8 ст. 44 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой части ст. 44 сказано, что изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выбранных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявших муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. В принципе, это правильное положение, которое могло бы быть использовано при подготовке проектов предлагаемых законов субъектов Российской федерации о порядке разработки, принятия и
вступления в законную силу нормативных правовых актов органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления. Однако здесь следует обратить внимание на следующее обстоятельство. Любое изменение устава муниципального образования требует повторной регистрации его в органах юстиции. Таким образом, изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования по поводу изменения структуры органов местного самоуправления, полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должны влечь за собой сначала регистрацию в органах юстиции, и только после этого и после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений, устав вступает в законную силу.
В отношении других, кроме устава, нормативных правовых актов местного самоуправления Федеральный Закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» занял отсылочную позицию. В ч. 1 ст. 47 сказано, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Достаточно неопределенно решен вопрос и о вступлении в законную силу муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Такие акты, как сказано в ч. 2 ст. 47 Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). И все же остается неясным, когда, в какие сроки должно наступить это «после».
Есть особая группа нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, которые вступают в законную силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. К ним относятся акты о налогах и сборах. В соответствии со ст. 5 Налогового кодекса Российской Федерации, принятого 31 июля 1998 года (в редакции Федеральных законов от 09.07.1999 года № 154-ФЗ, от 02.01.2000 года № 118-ФЗ (редакция 24.03.2001 года), от 28.12.2001 года №180-ФЗ, от 29.12.2001 года № 190-ФЗ, с изменениями, внесенными Федеральным Законом от 30.03.1999 года № 51-ФЗ), акты законодательства о налогах вступают в законную силу не ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему
налогу. Что касается актов законодательства о сборах, то они вступают в силу не ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Однако по отношению к актам о налогах и сборах на уровне местного самоуправления есть исключения из вышеназванных правоустановлений. Акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.
Нормотворческие отношения стадии вступления нормативного правового акта местного самоуправления в законную силу создают основу для правоприменительной деятельности полномочных органов и должностных лиц органов государства и органов местного самоуправления.
Глава четвертая «Эффективность нормотворчества на уровне местного самоуправления» включает в себя три параграфа.
В первом параграфе «Понятие эффективности нормотворчества па уровне местного самоуправления» на основе имеющихся теоретических разработок российских ученых осуществлено изучение понятия эффективности нормотворчества субъектов местного самоуправления. Автор диссертации исходит из того, что следует различать два понятия «Эффективность нормативно-правого регулирования общественных отношений» и «эффективность нормотворчества». Если первое предполагает учитывать соотношение заложенной в нормативном велении цели и результата самого регулирования, то второе понятие связано с поиском критерия в создании эффективной нормы права. На уровне местного самоуправления нормотворческий процесс характеризуется широким участием населения и большой самостоятельностью в решении местных проблем. Разумеется, цель, которую преследуют субъекты нормотворческих отношений, должна быть связана с необходимостью учитывать интересы местного населения, права и свободы граждан, проживающих на территории муниципальных образований. Формирование такой цели требует тщательного изучения интересов отдельных групп населения, возможностей интеграции этих интересов. В этом смысле очень важной является работа по совершенствованию нормотворческих отношений стадии установления необходимости издания нормативного правового акта местного самоуправления. Становление этих связей предполагает привлечение максимально большего числа участников к обсуждению вопроса о необходимости принятия того или иного акта. Представительные органы местного
самоуправления могли бы публиковать в печати планы законотворческой работы на предстоящий период для того, чтобы граждане могли заблаговременно знакомиться с ними и вносить свои предложения.
Эффективность нормотворческого процесса оказывает непосредственное влияние на эффективность нормы муниципального права, способной наилучшим образом регулировать общественные отношения. Поэтому определять ее следует как соотношение тщательно обоснованной цели нормы права, предполагающей всесторонний учет интересов, прав и свобод местного населения, потребностей всего российского общества и государства, и результатов ее применения в процессе нормативного правового регулирования муниципально-правовых отношений.
Во втором параграфе «Условия эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления» подчеркивается, что обеспечить эффективность нормотворчества на уровне местного самоуправления возможно лишь при учете определенных условий.
Опираясь на предшествующие исследования, автор диссертации доказывает, что условия эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления должны рассматриваться как определенные требования, учет которых будет способствовать наилучшему решению проблем и задач местного населения. Исходя из того, что нормативный правовой акт местного самоуправления - это управленческое решение, состоящее из двух блоков: целевая функция и комплекс организационных идей; следует определить условия обеспечения эффективности каждого из данных блоков, что будет способствовать оптимизации материальных нормотворческих отношений. Кроме того, важно обеспечить и эффективность процессуальных нормотворческих отношений. В диссертации охарактеризованы три группы условий эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления: а) условия, обеспечивающие эффективность цели нормативного правового акта; б) условия, обеспечивающие эффективность организационных идей в структуре нормы права; в) условия, обеспечивающие эффективность процессов подготовки проекта нормативного правового акта, внесения его на рассмотрение в нормотворческий орган, обсуждения, принятия решения по проекту нормативного правового акта, опубликование и вступление в законную силу нормативного правового акта.
К условиям, обеспечивающим эффективность цели нормативного правового акта местного самоуправления, прежде всего, следует отнести правильность выбора основной цели. Каждая норма права призвана реализовать не одну, а несколько целей. Цели формирует человек или группа людей, которые, осознав потребности общественного развития, трансформируют их в интересы. Последние же определяют содержание цели или группы целей.
Эффективность цели нормативного правового акта местного самоуправления определяется ее реальностью. Действительно, если нормотворческий орган ставит нереальные, необоснованные цели -пользы от такого акта будет мало. Разумеется, понятие «реальная цель» означает «продуманная, научно-обоснованная цель». Реальность цели обусловливается учетом ряда объективных и субъективных факторов. К числу объективных факторов следует отнести особенности социально-экономического развития муниципальных образований, действующее законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Местное самоуправление осуществляется не изолированно, а во взаимодействии с органами государства, различными общественными формированиями. Поэтому и формирование целей актов местного самоуправления происходит под воздействием целей других норм права. Системный характер права порождает нормы местного самоуправления, содержащие передающе-конкретизирующие цели. Особенностью их является то, что они вытекают из содержания актов вышестоящих органов. Эффективность таких целей зависит не только от того, как будет учтено нормативное веление вышестоящего органа, но и насколько правильно органы местного самоуправления сформируют конкретизирующий элемент этой цели.
Наконец, условием эффективности цели нормативного правового акта является законность поставленной цели. Здесь, прежде всего, важно учитывать компетенцию органа местного самоуправления, требования федеральных нормативных актов, актов субъектов Российской Федерации, актов соответствующих органов местного самоуправления.
Эффективность организационных идей требует учета научных достижений в области управленческих процедур. Она напрямую зависит от знания науки об управленческих структурах и об управленческих процедурах, умения использовать эти знания при подготовке проектов нормативных правовых актов. Наконец, важно обеспечить эффективность самого процесса нормотворчества, начиная с этапа доказательства необходимости принятия акта, вплоть до этапа вступления его в законную силу. Здесь можно выделить четыре условия
эффективности: а) высокая степень квалификации субъектов нормотворческого процесса; б) достаточный уровень оснащенности правовой базой и вспомогательными техническими средствами; в) сокращение времени на подготовку проекта нормативного правового акта, его принятия и доведения до сведения правоисполнителей и населения; г) удешевление нормотворческого процесса; д) соблюдение правил юридической техники.
Наконец, при подготовке нормативных правовых актов на уровне местного самоуправления чрезвычайно важно соблюдать правила юридической техники. С учетом этих условий автором диссертации разработаны «Рекомендации по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов на уровне местного самоуправления».
В третьем параграфе «Повышение уровня правовой культуры населения как условие эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления» обосновывается положение о необходимости дальнейшего повышения правовой культуры населения муниципальных образований, включая и должностных лиц местного самоуправления. Проведенные автором диссертации социологические исследования в Волгоградской области в начале 2004 года показали, что большая часть населения разных категорий слабо разбирается или вообще не знает большинства нормативных актов местных органов власти. В ходе опросов особое внимание было уделено сведениям о Федеральном Законе от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С этой целью автором диссертации были разработаны три анкеты. Одна из них предназначалась для работников органов местного самоуправления, вторая - для населения и третья — для студентов юридических факультетов высших учебных заведений.
Полученные сведения позволили, во-первых, сделать вывод о том, что, к сожалению, основная масса жителей муниципальных образований не знакома с таким важным нормативным правовым актом, как Федеральный Закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Во-вторых, работники органов местного самоуправления не уверены в его жизнеспособности. В-третьих, пока в высших учебных заведениях ведется недостаточная работа по изучению этого юридического акта.
По мнению автора диссертации, следует незамедлительно организовать обучение должностных лиц и работников органов местного самоуправления, актива территориальных органов
общественного самоуправления с целью освоения программных положений Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Необходимо ввести в юридических высших учебных заведениях и на юридических факультетах вузов спецкурс «Нормотворчество на уровне местного самоуправления». Важно также усилить пропаганду вышеназванного федерального закона в средствах массовой информации. Кроме того, органам местного самоуправления следует наладить издание сборников, в которых бы публиковались принятые ими нормативные правовые акты.
В заключении излагаются итоги проведенного исследования, делаются обобщения и выводы, а также формулируются предложения по совершенствованию законодательств в данной сфере.
РОС НАЦИОНАЛЬНАЯ I БИБЛИОТЕКА I СПтрбург ]
09 300 мг * Зо
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы.
1. Юсупов А.В. Законность и ответственность в работе органов местного самоуправления. // Ученые записки ВИЭСП. -Волгоград, 2000. (0,3 п. л.)
2. Юсупов А.В. Исполнительная власть и местное самоуправление. // Ученые записки ВИЭСП. Выпуск второй. -Волгоград, 2001. (0,3 п. л.)
3. Юсупов А.В. Понятие акта муниципального управления. // Материалы конференции студентов и молодых ученых г_ Волгограда и Волгоградской области. Выпуск второй. - Волгоград, 2002. (0,2 п. л.)
4. Юсупов А.В. Нормативные акты органов местного самоуправления. // Ученые записки ВИЭСП. Выпуск третий. — Волгоград, 2003. (0,2 п. л.)
5. Юсупов А.В. Устав муниципального образования как нормативно-правовой акт // Ученые записки ВИЭСП. Выпуск четвертый. - Волгоград, 2003. (0,5 п. л.).
6. Юсупов А.В. Нормотворческие отношения на уровне местного самоуправления: Монография. - Волгоград: Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права, 2004.(5 п. л.)
Издательство Волгоградского института экономики, социологии и права
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Юсупов, Андрей Витальевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ НОРМОТВОРЧЕСТВА НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие нормотворчества на уровне местного самоуправления
§ 2. Принципы нормотворчества на уровне местного самоуправления
§ 3. Механизм нормотворчества на уровне местного самоуправления
ГЛАВА II. НОРМОТВОРЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Общая характеристика нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления
§2. Субъекты нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления
§ 3. Объекты нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления
ГЛАВА III. ВИДЫ НОРМОТВОРЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§1. Процесс нормотворчества на уровне местного самоуправления
§ 2. Нормотворческие отношения стадии установления необходимости издания (изменения, отмены) нормативного правового акта
§ 3. Нормотворческие отношения стадии подготовки проекта нормативного правового акта
§ 4. Нормотворческие отношения стадии внесения проекта нормативного правового акта в правотворческий орган
§ 5. Нормотворческие отношения стадии рассмотрения проекта нормативного правового акта
§ 6. Нормотворческие отношения стадии принятия решения по проекту нормативного правового акта местного самоуправления
§7. Нормотворческие отношения стадии опубликования нормативного правового акта местного самоуправления
§8. Нормотворческие отношения стадии вступления нормативного правового акта местного самоуправления в законную силу
ГЛАВА IV. ЭФФЕКТИВНОСТЬ НОРМОТВОРЧЕСТВА НА УРОВНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления
§2. Условия эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления
§ 3. Повышение уровня правовой культуры населения как условие эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Нормотворчество на уровне местного самоуправления"
Актуальность темы диссертационного исследования. Становление и развитие правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года ознаменовано рядом противоречий и отсутствием теоретической базы. В последнее десятилетие выявился ряд негативных тенденций в правотворческой и правоприменительной деятельности органов местного самоуправления: нечеткое разграничение полномочий между уровнями власти, проблемы формирования доходной части бюджета, отсутствие механизма нормотворческой деятельности на уровне местного самоуправления. Все это требует серьезного изучения представителями юридической науки, выработки эффективных рекомендаций на практике. Принятый Федеральный Закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 определил, по существу, начало реформы в системе местного самоуправления. Однако успех этой реформы возможен при условии тщательного изучения всего механизма местного самоуправления, разработки научно обоснованных рекомендаций по формированию компетенции тех или иных субъектов муниципальных правоотношений, процедуры принятия нормативных правовых актов и механизма реализации норм. Все это можно осуществить лишь на основе стройной теории муниципального права, формирование которой идет достаточно успешно.
Между тем, некоторые проблемы этой теории остаются либо совсем не разработанными, либо их решение находится на начальной стадии. К числу важнейших аспектов развития муниципального права относится вопрос о нормотворчестве на уровне местного самоуправления. Хотя в последнее вреЛ мя появились крупные монографии и отдельные
1 СЗ РФ. - 2003. - №40. - Ст. 3822.
2 См., например: Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль Российского права. - М., 2003. диссертации1 в этой области, они либо частично затрагивают проблему нормотворчества, либо анализируют отдельные ее аспекты: природу, сущность, конституционные основы. Пока в литературе нет детального анализа механизма нормотворчества, не исследованы нормотворческие отношения. Все это требует пристального внимания со стороны представителей юридической науки.
Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность механизма нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления, отсутствие его законодательного регулирования, слабость теоретического обеспечения эффективности процесса нормотворчества определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблема нормотворчества явилась объектом пристального внимания ученых-специалистов в области теории государства и права. Они заложили общие принципы и подходы к изучению этого сложного социально-юридического явления. Среди ученых, работы которых стали теоретической базой для настоящего исследования, следует отметить таких, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.М. Горшенёв, Б.В. Дрейшев, Д.А. Керимов, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, С.В. Поленина, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой, Ф.Н. Фат-куллин, P.O. Халфина, В.А. Юсупов и другие.
Значительный вклад в разработку правовых проблем местного самоуправления внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Бара-башев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, A.M. Володин, И.В. Выдрин, Б.Н. Габ-ричидзе, А.Е. Гавришев, С.А. Глотов, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев,
1 См., например: Андреева JI.A Правотворчество органов местного самоуправления ( по материалам Новгородской области). Дисс. канд. юрид. наук. - СПб., 1999; Баринов Д.А. Правотворчество органов местного самоуправления. Дисс. канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2000; Гавришев А. Г. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2004; Петров А.А. Реализация правотворческих полномочий на муниципальном уровне. Дисс. канд. юрид. наук. - СПб., 2001.
А.И. Коваленко, А.Н. Костюков, О.Е. Кутафин, JT.A. Нудненко, И.И. Овчинников, B.C. Основин, В.А. Пертцик, А.Н. Писарев, М.И. Пискотин, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, В.А. Сивицкий, В.В. То-болин, Н.С. Тимофеев, А.А. Торшенко, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.М. Чепурнова, Н.Н. Черногор, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и другие.
В данной работе теоретические положения и выводы опираются на идеи предшественников, анализ Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законодательства субъектов Российской Федерации. Особо тщательно исследуется Федеральный Закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Анализируется практика регулирования нормотворчества в Волгоградской, Саратовской областях и некоторых других субъектах Российской Федерации.
Объектом исследования является процесс нормотворчества на уровне местного самоуправления.
Предметом исследования являются нормотворческие отношения, возникающие в системе местного самоуправления.
Целью диссертационного исследования является изучение механизма нормотворчества на уровне местного самоуправления. В связи с этим предполагается:
1) исследовать сущность нормотворчества на уровне местного самоуправления;
2) выявить и обосновать принципы организации нормотворчества на уровне местного самоуправления;
3) провести анализ и классифицировать нормотворческие отношения на уровне местного самоуправления;
4) выявить негативные и позитивные стороны нормотворческого процесса;
5) определить условия эффективности нормотворчества на уровне местного самоуправления и разработать предложения по его совершенствованию.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют достижения философии, социологии, общей теории государства и права, а также общенаучные и специальные методы исследования, такие как формально-логический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, статистический. Эти методы, как правило, использовались комплексно.
Научная новизна диссертационной работы. Представленная диссертация посвящена исследованию общетеоретических проблем функционирования механизма нормотворчества на уровне местного самоуправления. Она является одним из первых монографических исследований, посвященных выявлению сущностных характеристик нормотворчества субъектов местного самоуправления, изучению нормотворческих отношений на разных этапах нормотворческого процесса и выработки условий их эффективности.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Нормотворческая деятельность субъектов местного самоуправления осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, нормативной базы Российской Федерации, нормативных актов субъектов Российской Федерации. Она представляет собой процесс познания нормативных правовых потребностей органов местного самоуправления и населения муниципальных образований, формирования и принятия новых нормативных правовых актов, изменения или прекращения действующих в рамках установленных законом процедур;
2. Нормотворчество на уровне местного самоуправления является важнейшим фактором демократического развития российского общества и его правовой системы. Основными принципами нормотворчества являются: научность, законность, сочетание государственно-властных и публично-корпоративных начал, демократизм;
3. Принципы нормотворчества лежат в основе его механизма, который представляет собой взаимодействующую совокупность субъектов местного самоуправления, а также возникающие между ними и развивающиеся на основе установленных процедур отношения по поводу создания нового, изменения или прекращения уже действующего нормативного правового акта.
Изучение механизма нормотворчества даёт возможность выявить и исследовать нормотворческие отношения, наметить пути улучшения их правового регулирования.
4. Особенностью нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления является то, что они реализуют две цели: управленческую волю государства и волю населения муниципального образования. Материальные нормотворческие отношения отражают цель нормотворчества, социальные и управленческие потребности местного самоуправления. Процессуальные нормотворческие отношения обеспечивают порядок осуществления цели нормотворчества. Материальные и процессуальные нормотворческие отношения возникают и развиваются как комплексное явление на всех стадиях нормотворческого процесса.
5. Субъектами нормотворческих отношений являются: население муниципальных образований, органы местного самоуправления, органы управления межмуниципальных объединений, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица местного самоуправления. В диссертации предложена классификация субъектов нормотворческих отношений по следующим основаниям: а) по содержанию функций субъекты нормотворчества делятся на представительные и исполнительно-распорядительные; б) по способу принятия нормативных правовых актов - на коллективные (коллегиальные) и единоначальные; в) по характеру компетенции: общей и специальной; г) по юридическим возможностям участвовать в нормотворческом процессе: субъекты, которые могут участвовать в нормотворческой деятельности только в системе местного самоуправления, и субъекты, которые имеют право быть участниками нормотворчества так же и вне сферы местного самоуправления.
6. Нормотворческие отношения возникают на всех стадиях нормотвор-ческого процесса. На каждой стадии они имеют свою специфику и регулируются особой группой процессуальных норм муниципального права. Соответственно этапам нормотворчества выделяются и характеризуются нормотворческие отношения стадии установления необходимости издания (изменения, отмены) нормотворческого правового акта местного самоуправления; нормотворческие отношения стадии подготовки проекта нормативного правового акта; нормотворческие отношения стадии внесения проекта нормативного правового акта местного самоуправления в нормотворческий орган; нормотворческие отношения стадии рассмотрения проектов нормативного правового акта; нормотворческие отношения стадии принятия решения по проекту нормативного правового акта; нормотворческие отношения стадии опубликования нормативного правового акта; нормотворческие отношения стадии вступления нормативного правового акта в законную силу;
7. Нормотворческий процесс — это продукт духовного творчества. Он складывается из определенной системы последовательных этапов человеческой деятельности, каждый из которых является комплексом высокоинтеллектуальных действий. Поэтому объектом нормотворческих отношений является интеллектуальная деятельность по выработке определенных решений. Объекты нормотворческих отношений на уровне местного самоуправления классифицируются по следующим основаниям: а) коллективному и индивидуальному характеру; б) уровню интеллектуального вклада; в) целевому назначению.
8. Совершенствование нормотворчества на уровне местного самоуправления связано с научной разработкой условий эффективности нормо-творческого процесса. Такими условиями являются: а) условия, обеспечивающие правильность выбора цели нормотворчества; б) условия закрепления в норме права комплекса организационных идей, обеспечивающих реализацию цели; в) условия соблюдения правил законодательной техники.
Эффективность нормотворчества на уровне местного самоуправления требует повышения роли правовой культуры должностных лиц местного самоуправления и всего населения муниципальных образований.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическое значение работы состоит в том, что в ней сформулированы положения, которые дополняют и развивают теоретические концепции по вопросам местного самоуправления. Они могут быть использованы для совершенствования и дополнения учебных курсов по муниципальному, конституционному и административному праву. Практическая значимость исследования состоит в разработке рекомендаций по процедуре осуществления нормотворческого процесса на уровне местного самоуправления, по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и теоретические разработки нашли отражение в шести опубликованных научных работах, используются в учебном процессе при проведении занятий по муниципальному праву Российской Федерации в Волгоградском институте экономики, социологии и права. Результаты исследований были представлены на VI Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области 13-16 ноября 2001 года; VII Региональной конференции молодых исследователей Волгоградской области 12-15 ноября 2002 года; Всероссийской научно-практической конференции на тему: «Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития» (Воронеж, 14-15 ноября 2003 года). Рекомендации по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов на уровне местного самоуправления, разработанные автором диссертации, используются органами местного самоуправления Волгоградской области.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных нормативных актов и специальной литературы, приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Юсупов, Андрей Витальевич, Волгоград
Проведенное диссертационное исследование позволяет сформулиро вать ряд выводов и положений, касающихся сущности и механизма нормо творчества на уровне местного самоуправления и проблем его совершенствования.1. Прежде всего, следует отметить, что Конституция Российской Феде рации 1993 года создала правовые условия для развития нормотворческих отнощений на уровне местного самоуправления. Принятые на ее основе Фе деральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Феде ральный Закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах ор ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» создают ус ловия для активизации нормотворчества на уровне местного самоуправления.2. Нормотворческая деятельность субъектов местного самоуправления • это сложное социально-правовое явление, которое представляет собой про цесс познания правовых потребностей органов местного самоуправления и населения муниципальных образований, формирования и принятия новых, изменения или прекращения уже действующих нормативных правовых ак тов, в рамках установленных законом процедур.3. В настоящее время в Российской Федерации создана правовая база для включения в нормотворческий процесс большого числа субъектов: насе ления, органов местного самоуправления, должностных лиц местного само управлершя. Возникающие между ними нормотворческие отношения явля ются составной частью механизма местного самоуправления. Их специфической особенностью является то, что они обеспечивают две цели: а) реализуют управленческую волю государства; б) осуществляют волю насе ления муниципального образования.4. Процесс нормотворчества складывается из следующих этапов (ста дий): установление необходимости издания (изменения, отмены) норматив ного правового акта местного самоуправления; подготовка проекта норма тивного правового акта; внесение проекта в нормотворческий орган; рассмотрение проекта; принятие решения по проекту нормативного правово го акта; опубликование акта; вступление нормативного правового акта в за конную силу. На каждом этапе возникают специфические группы нормо творческих отношений, которые определяют свой механизм нормативно процессуального регулирования. На основании проведенного в диссертации исследования нормотворческих отношений предложено в субъектах Россий ской Федерации принять закон о порядке разработки, принятия и вступления в законную силу нормативных правовых актов на уровне местного само управления. Кроме того, автором диссертации разработаны «Рекомендации по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов на уровне местного самоуправления».5. В диссертации сделан вывод о необходимости привлечь внимание ученых-юристов к проблеме эффективности нормотворчества на уровне ме стного самоуправления. Эффективность рассматривается как соотношение тш,ательно обоснованной цели нормы права, предполагающ,ей всесторонний учет интересов, прав, свобод местного населения, потребностей всего рос сийского общества и государства и результатов ее применения в процессе нормативного правового регулирования муниципально-правовых отношений.6. К условиям эффективности нормотворчества на уровне местного са моуправления отнесены: а) условия, обеспечивающие эффективность цели нормативно-правового акта; б) условия, обеспечивающие эффективность организационных идей в структуре нормы права; в) условия, обеспечивающие эффективность процессов подготовки проекта нормативно правового акта, внесение его на рассмотрение в нормотворческий орган, обсуждение, принятие решения по проекту нормативного правового акта, опубликование и вступление в законную силу нормативного правового акта вступление в законную силу нормативного правового акта местного само управления.7. Особое внимание следует обратить на повышение уровня правовой культуры населения как важнейшего условия эффективности нормотворче ства на уровне местного самоуправления. С этой целью следует незамедли тельно организовать обучение должностных лиц и работников органов мест ного самоуправления, актива территориальных органов общественного самоуправления с целью освоения программных положений Федерального Закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».8. В высших юридических учебных заведениях и на юридических фа культетах вузов следует ввести спецкурс «Нормотворчество на уровне мест ного самоуправления».9. Органам местного самоуправления необходимо наладить работу пе риодических изданий, в которых бы публиковались принятые на уровне ме стного самоуправления нормативные правовые акты.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Нормотворчество на уровне местного самоуправления»
1. Конституция Российской Федерации. - М., 1993.
2. Федеральный Закон «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 года// Собрание законодательства Российской Федерации .- 1998.- № 15.-Ст. 1695.
3. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998.- № Зб.-Ст. 4466.
4. Федеральный Закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - №2. -Ст.224; 1999. - № 16.- Ст. 1933; 2002. -№16-Ст.1499.
5. Федеральный Закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. -Ст.3822.
6. Закон Амурской области от 26 марта 1996 года №71-03 «О местном референдуме в Амурской области» // Амурская правда. - 1996. - 16 апреля.
7. Закон Владимирской области от 14 августа 1996 года «О собраниях (сходах) граждан» // Ведомости Законодательного собрания Владимирской области. - Владимир. - 1997. - № 3.
8. Закон Волгоградской области от 25 декабря 1995 «О референдумах на территории Волгоградской области» // Волгоградская правда. - 1996. - 9 января.
9. Закон Республики Башкортостан от 31 октября 1996 года «О местном референдуме». // Советская Башкирия. - 1996. - 20 ноября.
10. Закон Саратовской области от 31 декабря 1996 года «О референдумах в Саратовской области» // Саратовские вести. — 1997. - 9 января.
11. Закон Саратовской области от 20 июля 1998 года «О территориальном общественном самоуправлении в Саратовской области». // Саратовские вести по понедельникам. - 1998. - 27 июля; 1999. - 22 марта.
12. Устав города - героя Волгограда от 29 марта 1996года. // Городские вести. - 1996. - 29 октября .- № 120.
13. Устав города Краснодара. // Сб. «Устав Краснодарского края и Устав города Краснодара». - Краснодар, 2001.
14. Устав муниципального образования города Барнаула. — Барнаул, 2001.
15. Устав города Саратова. // Саратовская мэрия.- Саратов, 1997. П. Монографии и научные статьи
16. Авакян А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 1996. - № 2. - 3-33.
17. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации. («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. - 1997. - №5. - 24-45.
18. Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: Опыт социологического исследования./ Под ред. Дальнова Г.В. -Саратов, 1997.
19. Алексеев С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. - М.: Юридическая литература, 1996.
20. Алексеев С. Право: азбука, теория, философия. Опыт комплексного исследования. - М.: Статус, 1999.
21. Арановский К. Рец. на книгу: Д. Князева, Е.Н. Хрусталева. Российское муниципальное право // Правоведение. - 1998. - № 2.
22. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. - М.: Юридическая литература, 1975.
23. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. - М., 1980.
24. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М.: Политиздат, 1973.
25. Афанасьев В.Г. Системность и общество. - М.: Политиздат, 1980.
26. Балытников В.В. Государственная природа местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 1998. - № 1.
27. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М., 1996.
28. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления: правовые проблемы. - М.: Наука, 1984.
29. Белкин А.А., Гумерова Л.Ш. Понятие и особенности правового статуса органа советского государственного управления // Государственное управление и право: история и современность. - Л., 1984.
30. Белораменский В.В. Особенности современной концепции местного самоуправления // Правоведение. - 1993. - № 5.
31. Бондарь Н.С., Зинченко А. Городской Совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. - 1993. - № 3.
32. Бондарь Н. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти. // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. - Нижний Новгород, 2002.
33. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону, 1998.
34. Бородин В. В. Роль правовой культуры в нормотворческой деятельности местного самоуправления. // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. - Нижний Новгород, 2002.
35. Васильев В.И. Местное самоуправление: Закон и практика. // Журнал российского права.-2001. - № 8.
36. Васильев Р.Ф. Акты управления. - М.: Издательство МГУ, 1987.
37. Васильев Р.Ф. Правовые акты местных советов. Очерки о правовой природе. М.: Издательство МГУ, 1975.
38. Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. - М.,1972.
39. Володин A.M., Немчинов А.А. Муниципальная служба. - М., 2002.
40. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М.: Дело, 1998.
41. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. - Екатеринбург, 1998.
42. Гавришев А.Е. Проблемы регулирования процессуальной формы муниципального правотворчества. // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. - Нижний Новгород, 2002.
43. Гегель. Философия права. - М.: Мысль, 1990.
44. Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб., 1904.
45. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996.
46. Глотов А. Конституционно-правовые проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области прав человека. - Саратов, 1999.
47. Годовальник В.Н. Практика и проблемы местного самоуправления на современном этапе // Инфо — Академия. - 2000. - № 1.
48. Годовальник В.Н. Уставы муниципального образования: юридическая сила, содержание, порядок разработки и принятия, регистрация, обнародование // Инфо - Академия. - 2000. - № 3.
49. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. - М., 1972.
50. Гурней Б. Введение в науку управления. - М., 1969.
51. Давитнидзе И.Л. Коллегии министерств. Правовое положение и организация работы. - М.: Юридическая литература, 1972. - 15.
52. Дейнеко О.А. Методические проблемы науки управления производством. - М.: Наука, 1971.
53. Доленко Д.В. Политико-территориальная организация общества. - Саранск, 1997.
54. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. - М.: Юридическая литература, 1977.
55. Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. - Л.: Издательство ЛГУ, 1978.
56. Дуров А.И. Проблемы законности в организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 1998. - № 1.
57. Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации. Конституционно-правовой анализ. - Москва —Тула, 1999.
58. Еремин А.Р. Проблемы развития местного самоуправления // Право и социально-ориентированная рыночная экономика (проблемы и перспективы): Материалы Всероссийской научно-практической конференции (25 - 26 ноября 1997 года). - Саранск, 1998.
59. Жеребин B.C. Правовая конфликтология. Курс лекций. Часть I. - Владимир, 1998.
60. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории управления. Курс лекций. - Ростов-на-Дону, 2000.
61. Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. - Л.: Издательство ЛГУ, 1949.
62. Каган М.С. О системном подходе к системному подходу // Философские науки. - 1973. - № 6.
63. Кан А.Д. Правовые вопросы управления объединением в промышленности. - Ростов-на-Дону, 1989.
64. Ковалевски Научные основы административного управления. - М.: Экономика, 1979.
65. Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Артания, 1995.
66. Ковачев Д.А. Механизм правотворчества в социалистическом государстве. - М., 1977.
67. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия, - М.: Норма, 2002.
68. Колосовский Н.Н. Теория экономического районирования. - М., 1969.
69. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Ч. 2. Правовое положение министерств СССР. - М., 1971.
70. Козлов Ю.М. Административные отношения. - М.: Юридическая литература, 1976.
71. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. - М., 2003.
72. Копнин П.В. Диалектика как логика и теория познания. - М.: Наука, 1983.
73. Кочубей З.К. К вопросу о единстве органов государственной и муниципальной власти // Журнал российского права, 2000. - № 12.
74. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. -1990. - № 12.
75. Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Государство и право. — 1992. - № 1.
76. Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. - М.: Юридическая литература, 1969.
77. Курдюк П.М. Компетенция местной администрации — исполнительного органа местного самоуправления // Инфо-Академия. - 1999. - № 3.
78. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. - М.: Юридическая литература, 1986.
79. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ, 2002.
80. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М.: Юридическая литература, 1972.
81. Лазарев Б.М. О компетенции органов советского государства // Советское государство и право. - 1988.
82. Лебедев М.И. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. - М.: Юридическая литература, 1974.
83. Лисичкин В.А. Теория и практика прогностики. Методологические аспекты. - М.: Наука, 1972.
84. Ленинизм и управление социальными процессами при социализме. - М.: Мысль, 1973.
85. Лежикова Ю.Г. Содержание экономической функции местного самоуправления // Юрист. - 1998. - № 3.
86. Лопатина Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. - 2000. - № 2.
87. Ливеровский А.А. О статусе субъекта Российской Федерации // Правоведение. - 2000. - № 2.
88. Любовный В.Я. Территориальное управление в условиях формирования рыночных отношений // Государство и право, - 1992. - № 9.
89. Малько А.В,, Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. - Саратов, 2003.
90. Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. - Саратов, 2000.
91. Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. - М.: Юридическая литература, 1973.
92. Мельников А.Н., Поликарпов Б.Э. Становление городского самоуправления в современной России // Правоведение. - 1995. - № 2.
93. Мозолин В.П. Распоряжение и управление муниципальной собственностью: (Материалы обсуждения, состоявшегося 30 ноября 1992 г. в мэрии г. Москвы) // Государство и право. - 1993. - № 6.
94. Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития.// Российское право. — 2002. - № 1.
95. Мирошников Е.Г. Ясность и точность как требования к языку закона.// Проблемы юридической техники. - Нижний Новгород, 2000.
96. Научные основы советского правотворчества. - М., 1981.
97. Невзоров Т.Б. Конституционное правовое государство и местное самоуправление (общетеоретический аспекты) // Правоведение. - 1992. - № 4.
98. Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. - М.: Юридическая литература, 1971.
99. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и нормотворчество муниципальных образований. // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. - Нижний Новгород, 2002.
100. Организация процессов управления / Под. ред. Г.Х. Попова. - М.: Экономика, 1975.
101. Панова И.В. Курс административно-процессуального права России. - Саратов, 2003.
102. Петров А.С. Экономические основы управления производством. - М., 1966. ПО. Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. - Л.: Издательство ЛГУ, 1972.
103. Петров Г.И. Основы советского социального управления. - Л.: Издательство ЛГУ, 1974.
104. Писачкин В.А. Социология жизненного пространства. - Саранск, 1997.
105. Полянский В.В. Некоторые проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении. // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. - Нижний Новгород, 2002.
106. Постовой Н.В. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. - М., 1994.
107. Поленина СВ. Теоретические проблемы системы советского законодательства. - М.: Наука, 1979.
108. Правовая организация территориального управления. - Саратов: Издательство Саратовского университета, 1984.
109. Правотворчество в Республике Мордовия. - Саранск, 2000.
110. Правотворчество в СССР. - М., 1974.
111. Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. -М., 1995.
112. Проблемы общей теории права и государства. - М., 2001.
113. Пронина B.C. Конституционный статус органов межотраслевого управления. - М., 1981.
114. Пронская Т.В. Правовые вопросы организации и деятельности промышленных объединений. - Киев, 1971.
115. Прохоров В.Т., Кащо B.C. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления. // Государство и право. - 1992.-№7.
116. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. - М.: Юрист, 1994.
117. Савченко Д.Д., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. - Новосибирск, 1997.
118. Садовский В.Н. Основания общей теории систем. - М.: Наука, 1974.
119. Сафаров Р.А. Прогностический метод государственного управления. // Советское государство и право. - 1971. - № 8.
120. Сетров М.И. Основы функциональной теории организации, — Л., 1972.
121. Сергеев А.А., Скрынников Б.М. Законы субъектов Российской Федерации в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права. - 1999. - № 9.
122. Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. - М.: Высшая школа, 1990.
123. Солнышков Ю.С. Как обосновать решение. - М., 1972.
124. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М., 1972.
125. Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, реформы и система // Правоведение. - 2000. - № 5.
126. Строгович М.С. Основные вопросы социалистической законности. - М., 1996.
127. Таболин В.В. Право муниципального управления. - М.: Элиг, 1997.
128. Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. - М.: Юридическая литература, 1968.
129. Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. - М.: Наука, 1978.
130. Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. - 1983. - № 8.
131. Тихомиров Ю.А. Законодательная техника как фактор эффективности законодательной и правоприменительной деятельности. // Проблемы юридической техники. - Нижний Новгород, 2000.
132. Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. - 1999. - № 11.
133. Тихомиров Ю.А. Социалистическое самоуправление народа. - М.: Знание, 1986.
134. Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. - М., 1972.
135. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М.: Юринформцентр, 1998.
136. Тихомиров Ю.А. Теории компетенции // Журнал российского права. - 2000.-№ 10.
137. Толстой Ю.К. К теории правоотношения. - Л.: Издательство ЛГУ, 1959,
138. Токвиль А. Демократия в Америке.-М., 1992.
139. Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. - М., 1992.
140. Уваров А.А. Муниципальная собственность: проблемы формирования и управления // Журнал российского права. - 1999. - № 3-4.
141. Уёмов A.M. Системный подход и общая теория систем. - М.: Мысль, 1978.
142. Управленческие процедуры. - М.: Наука, 1988.
143. Урсул А.Д. Природа информации. - М., 1968.
144. Фадеев В.И. Муниципальное право России, - М.: Юрист, 1994.
145. Фаткуллин Ф.Н. Проблемы эффективности советского права, // XXIV съезд КПСС и проблемы повышения эффективности Советского права. - Казань, 1973.
146. Фомина Е.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. - М., 1998.
147. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - М.: Юридическая литература, 1974.
148. Хворостов В.М. Общая теория права. - СПб., Варшава, Вильно, 1914.
149. Хорев Б.С. Территориальная организация общества, - М,, 1981,
150. Храпанюк Н.В. Теория государства и права. Хрестоматия. - М.: Интерстиль, 1998.
151. Цабрия Д.Д. Статус органов управления // Советское государство и право,-1978,-№2.
152. Чемякин Е,А. Исторические традиции казачьего самоуправления в России. - Волгоград, 2002.
153. Черкасов А,И. Сравнительное местное управление: теория и практика. -М., 1998.
154. Шадрин И.П. Подготовка и принятие управленческого решения. - Якутск, 1970.
155. Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право, - 1965. - № 4.
156. Шибутани Т. Социальная психология, - М,, Прогресс, 1969,
157. Широков А,Н, Классификация органов местного самоуправления // Городское управление, - 1999. - № 3,
158. Шугрина Е.С. Власть: понятие, содержание // Актуальные проблемы правоведения в современный период, - Томск, 1995,
159. Щегорцев В,А, Социология правосознания, - М.: Мысль, 1981.
160. Эртель А,Г. Финансовая основа местного самоуправления // Право и социально-ориентированная рыночная экономика: Материалы Всероссий-ской научно-практической конференции (25-26 ноября 1997 года). - Саранск, 1998.
161. Эффективность правовых норм / Автор, кол. В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Самощенко, В.В. Глазырин. - М.: Юридическая литература, 1980.
162. Юридическая процессуальная форма: теория и практика. - М.: Юридическая литература, 1976.
163. Юсупов В.А. Право и советское государственное управление. - Казань, 1975.
164. Юсупов В.А. Теория административного права. - М.: Юридическая литература, 1985.
165. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. - Волгоград, 2003.
166. Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. - М., 1999.
167. Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. - М., 1974. III. Учебники и учебные пособия
168. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М., 1999.
169. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М., 1996.
170. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций, - М.: Юридическая литература, 1997.
171. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Норма, 1998.
172. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. - М.: Норма, 2000.
173. Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник. - М., 2000.
174. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учебное пособие. - Новосибирск - Москва, 1997.
175. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно- практическое пособие. - М.: Юринформцентр, 1999.
176. Власов В.Г., Студеникин Советское административное право: Учебник.-М., 1959.
177. Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О. Е. Кутафина. - М.: Юридическая литература, 1996.
178. Законодательная техника: Научно-практическое пособие. - М. 2000.
179. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (методология, политика, экономика, право): Учебное пособие. - Ростов-на-Дону, 1998.
180. Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров. - М.: БЕК, 1996.
181. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник. - М.: Новый юрист, 1998.
182. Ковешников Е.М. Муниципальное право: Краткий учебный курс. - М.: Норма, 2000.
183. Козлов Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - М.: Юрист, 1995.
184. Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. - М.: Юридическая литература, 1994.
185. Коренев А.П. Административное право России (в трех частях): Учебник. Ч. 1. - М.: Щит-М, 2000.
186. Курдюк П.М., Лесных А.В., Прудников В.В. Муниципальное право: Учебное пособие. - Краснодар, 2000.
187. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрист. 1997.
188. Лупарев Е.Б. Государственное управление сельским хозяйством в Российской Федерации (административно-правовые вопросы): Учебное пособие. - Краснодар, 2000.
189. Мельников В.А. Административное право Российской Федерации (Общая часть). - Волгоград, 1998.
190. Местное самоуправление в Российской Федерации и Краснодарском крае. Сборник нормативно-правовых актов. - Краснодар. 1998.
191. Муниципальное право Российской Федерации. / Под ред. Н.С. Бондаря. - М.: Закон и право, 2002.
192. Муниципальное право Российской Федерации. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: Профобразование, 1999.
193. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. - М.: Юрист, 1994.
194. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. - М.: Юрист, 2000.
195. Основы управления народным хозяйством / Под ред. Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.И. Пискотина. - М.: Юридическая литература, 1981.
196. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник. - М,: ЮНИТИ, 1997.
197. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. - М.: Новый Юрист, 1998.
198. Салдатова А.П. Административная ответственность юридических лиц: Учебное пособие. - Краснодар, 1999.
199. Теория государства и права: Учебник / Под. ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М.: Юрист, 1997.
200. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. - М.: БЕК, 1995.
201. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно- практическое и справочное пособие. - М.: Юринфорцентр, 1999.
202. Четвериков B.C. Административное право: Учебное пособие. - М.: Новый Юрист, 1998.
203. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. - Новосибирск, 1995.
204. Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М.: Дело, 2002. IV. Диссертации и авторефераты диссертаций
205. Андреева Л.А. Правотворчество органов местного самоуправления (по материалам Новгородской области) Дисс. ...канд. юрид. наук. — СПб., 1999.
206. Арбузов СВ. Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования (на примере городского самоуправления). Дисс. ...канд. юрид. наук. - Омск, 2001.
207. Ахмеджанов Р.А. Проблемы становления системы органов местного самоуправления в Российской Федерации. Дисс. ...канд. юрид. наук. - М., 1998.
208. Баринов Д.А. Правотворчество органов местного самоуправления. Дисс. ...канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2000.
209. Болтенко Ю.Н. Правовые основы организации и деятельности органов местного самоуправления на районном уровне. Дисс. ...канд.юрид. наук, -Владивосток, 1998
210. Вешкина И.А. Нормативные правовые акты городских Советов народных депутатов. Дисс. ...канд. юрид. наук, -Кемерово, 1987.
211. Гавришев А,Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2004.
212. Губаева Т.В. Словесность в юриспруденции. Дисс. ...докт. юрид. наук. -Казань, 1996.
213. Дудин А.П. Объект правоотношения как самостоятельная правовая категория. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. — Саратов, 1970,
214. Жуйкова P.M. Роль социального эксперимента в прогнозировании общественных явлений. Автореф. дисс. ...канд, юрид. наук. - Казань, 1972.
215. Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права. Дисс. ...канд. юрид. наук. - Нижний Новгород, 1997.
216. Кудрякова О.В. Правовые акты местного самоуправления, Дисс, ...канд. юрид. наук. - М., 2000.
217. Мокрый B.C. Правовые проблемы становления и организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (по материалам Самарской области). Дисс. ...канд, юрид, наук, - Самара, 1998.
218. Лопатина Н. Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления. Дисс. ...канд. юрид. наук. - СПб., 2000.
219. Петров А,А, Реализация правотворческих полномочий на муниципальном уровне. Дисс. ...канд, юрид, наук, - СПб,, 2001,
220. Сергеев А.А, Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и практики, Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. - М,, 2001.
221. Сомова О.А, Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Автореф. дисс. ...канд, юрид, наук. - Саратов, 2003,
222. Тарасов О.Ю. Европейская Хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. Дисс. ...канд. юрид. наук. - М., 1998.
223. Холодная Е.В, Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации: правовые основы организации и деятельности, Автореф, дисс, ...канд. юрид, наук, -Саратов, 2003.
224. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Дисс. ...канд, юрид, наук, -Новосибирск, 1997.
