АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовая экспертиза муниципальных правовых актов»
На правах рукописи
ЛОМАКИНА НАТАЛЬЯ ВАСИЛЬЕВНА
ПРАВОВАЯ ЭКСПЕРТИЗА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Специальность 12.00.02 -конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
21 НОЯ 2013
Москва - 2013
005539667
005539667
Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации ОВЧИННИКОВ Иван Иванович.
Официальные оппоненты: ЧЕРНОГОР Николай Николаевич
профессор кафедры правовых основ управления Факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук; ФРОЛОВА Наталья Николаевна юрисконсульт-консультант администрации муниципального округа Мещанский в городе Москве, кандидат юридических наук.
Ведущая организация: Государственное образовательное
учреждение высшего профессионального образования «Тверской государственный университет».
Защита состоится 21 ноября 2013 г., в 14-00 часов на заседании Диссертационного совета ДК 504.001.04 по юридически наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 2312.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.
Автореферат разослан «21» октября 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
О.Н. Доронина
Ь ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом факторов. В 2011 году органами прокуратуры в порядке осуществления прокурорского надзора за соответствие^ актов органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства, было опротестовано более 64 тысяч муниципальных правовых актов1. Очевидно, что проблемы качества и законности принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами муниципальных правовых актов можно отнести к наиболее значимым в современных условиях. Назрела настоятельная необходимость выработки механизмов совершенствования правотворческой деятельности в муниципальных образованиях.
Вопросы оптимизации процесса подготовки актов органов местного самоуправления находятся в тесной взаимосвязи и с проблемами борьбы с коррупционными проявлениями на местном уровне. Известно, что значительная часть подобных правонарушений в муниципальных образованиях совершается вследствие реализации муниципальных нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. Коррупционные деяния не только становятся возможными, но и легализуются актами органов местного самоуправления, подготовленными и принятыми без широкого обсуждения, без проведения необходимой правовой экспертизы. Не исключено, что коррупционные схемы могут включаться в муниципальные нормативные правовые акты заинтересованными органами и должностными лицами умышленно. Поэтому так важно проведение научного анализа правовых условий противодействия появлению в актах органов местного самоуправления положений, облегчающих и (или) легализующих коррупционные деяния.
Актуальность исследуемой темы диктуется также и другими потребностями правоприменительной практики. Со дня принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 131-ФЭ) его содержание подверглось многочисленным изменениям и дополнениям, существенно расширяющим перечень вопросов местного значения, касающихся вопросов реализации требований градостроительного, земельного, жилищного законодательства, законодательства о размещении муниципальных заказов
'Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 1ЖЬ: http://eenproc.gov.ru/
и др. Все это вызывает усложнение правотворческой деятельности местного самоуправления, детерминирует необходимость постоянного мониторинга законности подготовки и эффективности реализации муниципальных правовых актов и приведение их в соответствие с законодательством.
Многие негативные тенденции в местном правотворчестве в значительной степени связаны с отсутствием экспертного сопровождения процесса подготовки муниципальных правовых актов. Правовая экспертиза муниципальных правовых актов помогает выявить различного рода противоречия в их содержании, а также элементы несоответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Правовая экспертиза проектов муниципальных правовых актов позволяет выявить положения, нарушающие права, свободы и интересы граждан, и устранить их уже на начальной стадии.
Очевидно, что необходимость повышения качества муниципальных правовых актов является той проблемой, которую решить можно лишь при условии четкого взаимодействия всех участников правотворческого процесса и при наличии эффективного механизма экспертизы муниципальных правовых актов. Потенциал правовой экспертизы пока еще не в полной мере раскрыт в правотворческой деятельности местного самоуправления, не установлены единые правила юридической техники, что снижает уровень подготовки муниципальных правовых актов, приводит к возникновению трудностей в правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.
Изложенное обусловливает выбор темы диссертационного исследования как одного из актуальных и приоритетных направлений исследований в науке муниципального права.
Степень научной разработанности темы. В основу диссертации положены работы различных представителей наук конституционного права, муниципального права, теории государства и права: С.А. Авакьяна,
A.A. Акмаловой, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, C.B. Бошно, М.А.Васильева, В.И.Васильева, А.Б.Венгерова, В.И.Выдрина, В.Е.Гулиева,
B.В.Еремяна, Е.В.Журкиной, В.Г.Карташова, Д.А.Керимова, А.Д.Керимова, Е.Ю.Киреевой, О.Е.Кутафина, О.А.Коротковой,
С.А.Малько, Г.В. Мальцева, В.М. Марченко, Р. К. Надеева, А.Н. Писарева, И.В.Понкина, И.В.Постового, А.А.Разуваева, В.Ю.Рогозина, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Е-Д.С.Третьяковой, Т.Я.Хабриепой, В.Е.Чиркина и некоторых других.
Степень изученности проблематики правовой экспертизы нельзя признать достаточной. В имеющихся исследованиях затрагиваются лишь отдельные аспекты правовой экспертизы муниципальных правовых актов. В частности, отдельные аспекты правовой экспертизы муниципальных правовых актов нашли отражение в трудах: А.А.Акмаловой, В.И.Васильева, Р.К.Надеева, Ю.А.Тихомирова, а также в диссертационных исследованиях: М.А.Васильева, Е.В.Журкиной, В.Ю.Рогозина, В.Г.Карташова, O.A. Коротковой, A.A. Разуваева, Е-Д.С.Третьяковой и др.
Однако до настоящего времени вопросы правовой экспертизы муниципальных правовых актов пока еще не получили своего комплексного и системного исследования. Остается нормативно не определенным само понятие «правовая экспертиза муниципальных правовых актов». Требует своего обобщения и анализа практика экспертной деятельности в муниципальных образованиях. Все это актуализирует необходимость теоретико-правового исследования проблем организации и проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при проведении правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регламентирующие порядок проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование организации и проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Достижение поставленной цели определило необходимость решения следующих задач:
S исследовать понятие и природу правовой экспертизы муниципальных правовых актов;
S проанализировать принципы проведения правовой экспертизы актов местного самоуправления;
^ рассмотреть институт правовой экспертизы как обязательный элемент правотворческого процесса в муниципальном образовании;
^ охарактеризовать организацию и проведение правовой экспертизы муниципальных правовых актов на соответствие их законодательству;
^ изучить проведение экспертизы муниципальных правовых актов на соответствие требованиям юридической техники;
раскрыть сущность антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов;
разработать предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы правотворческой деятельности местного самоуправления и правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Методологическую основу исследования составили всеобщий диалектический метод познания, общенаучные (анализ, синтез, сравнение, системный, обобщение, логический, исторический), частнонаучные (сравнительно-правовой, историко-правовой, технико-юридический) и иные методы. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений принципами объективности, всесторонности, универсальности, конкретности, критического анализа.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области правотворческой деятельности местного самоуправления в целом и в сфере правовой экспертизы муниципальных правовых актов в частности.
Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации; Федеральный закон № 1Э1-ФЗ, иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения, складывающиеся при проведении правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей
юрисдикции, данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях, правоприменительная практика местного самоуправления, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет, по теме диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексное исследование теоретических и практических аспектов правовой экспертизы муниципальных правовых актов и порядка ее проведения в муниципальном образовании.
В диссертации предложено понятие правовой экспертизы муниципальных правовых актов, сформулированы принципы правовой экспертизы, исследовано значение института правовой экспертизы в обеспечении качества и эффективности муниципальных правовых актов, определена сущность правовой экспертизы муниципальных правовых актов на соответствие законодательству и требованиям юридической техники, изучены её элементы, выявлены характерные особенности антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.
Диссертантом обоснованы предложения по совершенствованию Федерального закона № 131-ФЭ и иных законодательных актов, регламентирующих вопросы правотворческой деятельности местного самоуправления, правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие элементами научной новизны:
1. Предложено определение понятия правовой экспертизы муниципальных правовых актов, как осуществляемой на постоянной основе деятельности уполномоченного на то органа (должностного лица) по проверке и оценке соответствия вида правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления), содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона № 131-ФЭ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституциям (уставам) субъектов РФ, законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ, уставу муниципального образования, правовым актам, принятым на местном
референдуме или сходе граждан при соблюдении правил юридической техники.
2. Выявлены и обоснованы принципы правовой экспертизы муниципальных правовых актов: 1) законность; 2) обязательность проведения; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов; 4) планомерность; 5) учет в муниципальных правовых актах интересов населения; 6) единство, полнота и непротиворечивость муниципальных правовых актов; 7) компетентность лиц, проводящих правовую экспертизу; 8) сотрудничество органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления) с институтами гражданского общества и гражданами; 9) соблюдение требований юридической техники.
3. Установлено, что институт правовой экспертизы муниципальных правовых актов является обязательным элементом правотворческого процесса в муниципальном образовании, под которым понимается непосредственная деятельность населения муниципального образования либо органа местного самоуправления и (или) должностного лица местного самоуправления, направленная на создание, изменение или прекращение общеобязательных правил поведения. Правотворческий процесс в муниципальном образовании выступает составной частью общего правотворческого процесса в системе публичной власти государства, который включает как внутреннюю процедуру (порядок) принятия правового акта, так и внешнюю форму возведения воли непосредственно населения муниципального образования либо органа местного самоуправления и (или) должностного лица местного самоуправления в общеобязательное правило поведения (норму права).
4. Обосновано, что необходимость повышения эффективности правовой экспертизы муниципальных правовых актов детерминирует создание в муниципальных образованиях постоянно действующего коллегиального органа - комиссии по совершенствованию правотворческой деятельности местного самоуправления и мониторингу правового пространства муниципального образования. К основным функциям и задачам комиссии, наряду с урегулированием возникающих в ходе правовой экспертизы муниципальных правовых актов разногласий, целесообразно отнести рассмотрение различных спорных вопросов, касающихся правотворческой деятельности в муниципальном образовании, а также выработку предложений, направленных на
повышение эффективности и качества муниципальных правовых актов.
5. Определено, что правовая экспертиза муниципального правового акта на соответствие законодательству состоит из следующих элементов:
1) анализ вида правового акта,
2) изучение целей и задач, предмета правового регулирования,
3) исследование компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления),
4) рассмотрение положений (норм) правового акта,
5) анализ порядка принятия, опубликования (обнародования).
6. Определено, что правовая экспертиза муниципального правового акта на соответствие требованиям юридической техники включает анализ стиля, языка, структуры муниципального правового акта, ясности и доступности изложения правовых предписаний, точности выражения воли субъекта правотворческой деятельности (населения либо органа (должностного лица) местного самоуправления). Отмечено, что дефекты лингвистического характера способны исказить волю населения либо органа (должностного лица) местного самоуправления и привести к правоприменительным ошибкам.
7. Выявлены и аргументированы специфические черты антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов местного самоуправления:
1) является самостоятельным элементом правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов;
2) характеризуется специальным предметом экспертного исследования, к которому относятся коррупциогенные факторы;
3) проводится специальными субъектами экспертного исследования, к которым относятся: органы прокуратуры (по вопросам, предусмотренным ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»), федеральный орган исполнительной власти в области юстиции (устава муниципального образования при его государственной регистрации), лица, уполномоченные на проведение антикоррупционной экспертизы органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления); институты гражданского общества и граждане;
4) направлена на достижение определенной цели - выявление
положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, предотвращение включения указанных положений в проект акта;
5) связана с использованием специальных знаний, полученных в результате профессиональной подготовки и опыта занятием какой-либо деятельностью (аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы);
6) представляет собой вид экспертного исследования, результаты которого оформляются субъектом экспертизы в виде соответственно: требования прокурора об изменении нормативного правового акта или обращения в суд; заключения органа юстиции; заключения уполномоченных органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) лиц; заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
8. Обоснована необходимость текущего и перспективного планирования правовой экспертизы муниципальных правовых актов, мониторинга их применения. Под мониторингом применения муниципального правового акта понимается осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики, а также практики применения с целью выявления соответствия планируемому результату правового регулирования.
9. Разработаны и аргументированы предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы правовой экспертизы муниципальных правовых актов:
- установлено, что правовая экспертиза проектов муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, проводимая институтами гражданского общества и гражданами способствует урегулированию споров в досудебном порядке, освобождению граждан и институтов гражданского общества от оспаривания решений органов местного самоуправления и их должностных лиц в порядке гражданского судопроизводства. В этой связи предложено Федеральный закон № 131-ФЭ дополнить статьей 31.1, в которой закрепить проведение независимой правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и
обязанности человека и гражданина по инициативе институтов гражданского общества и граждан;
- установлено, что принятие индивидуальных правовых актов не характерно для форм прямой демократии. Созыв референдума и направление на его проведение немалых финансовых ресурсов для принятия индивидуального правового акта являются неэффективным расходованием средств бюджета муниципального образования. Из полномочий схода граждан, предусмотренных статьями 25, 25.1 Федерального закона № 131-ФЭ, не вытекает принятие индивидуальных актов. В этой связи, из понятия муниципального правового акта, приведенного в статье 2 Федерального закона № 131-ФЭ, предлагается исключить решение, имеющее индивидуальный характер, принятое непосредственно населением муниципального образования.
- выявлено, что при проведении правовой экспертизы возникает проблема, связанная с отнесением к компетенции органов местного самоуправления (местной администрации или представительного органа муниципального образования) принятия долгосрочных целевых программ развития муниципального образования. Согласно п. 4 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие планов и программ развития муниципального образования находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования. Установлено, что ст. 179 Бюджетного кодекса РФ противоречит ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этой связи предложено данную норму из бюджетного законодательства исключить.
Теоретическая значимость исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, посвященных правовой экспертизе муниципальных правовых актов.
Практическая значимость исследования выражается в том, что его материалы могут быть использованы как непосредственно в
правотворческой деятельности местного самоуправления, так и при подготовке практических рекомендаций, направленных на совершенствование правотворческого процесса в муниципальном образовании. Помимо этого материалы диссертации могут быть включены в учебный процесс при преподавании курсов конституционного, муниципального права Российской Федерации, общей теории правотворчества, проблем муниципального правотворчества и юридической техники.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного и муниципального управления Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в выступлениях на научно-практических конференциях и научных публикациях диссертанта.
Структура и содержание диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, раскрыты его теоретическая база и методологическая основа, а также научная новизна и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации и внедрении результатов исследования.
В первой главе - «Понятие и сущность правовой экспертизы муниципальных правовых актов» исследованы понятие и природа правовой экспертизы муниципальных правовых актов (§ 1.1); принципы проведения правовой экспертизы актов местного самоуправления (§ 1.2); исследован институт правовой экспертизы муниципальных правовых актов как обязательный элемент правотворческого процесса в муниципальном образовании (§ 1.3).
Установлено, что экспертная деятельность в Российской Федерации в
современных условиях приобретает особую актуальность и значимость. Экспертиза правовых актов, принимаемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления играет ключевую роль в обеспечении законности в государстве.
Отмечено, что обращение людей к помощи экспертизы известно с давних времен. В целом это связано с судебно - криминалистической или медицинской деятельностью, но появление в ХХ-ХХ1 веке огромного количества законодательных актов поставило задачу по формированию и развитию экспертизы законодательства, которая выражается в правовой, общественной и иных формах.
Характерными признаками правовой экспертизы муниципальных правовых актов являются: во-первых, публично-правовая деятельность; во-вторых, деятельность на основе специальных знаний специальным субъектом - экспертом; в-третьих, экспертиза - это исследование, имеющее процессуальную природу, так как проводится в силу закона или акта органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления); в-четвертых, результаты экспертизы оформляются специальным документом (заключением).
Для уяснения сущности и принципов правовой экспертизы муниципальных правовых актов проведен анализ понятий правовой экспертизы, данных в различных диссертационных исследованиях. Установлено, что в юридической науке сущность правовой экспертизы муниципальных правовых актов не исследована.
Изучено состояние законодательства и иных нормативных актов, регламентирующих вопросы правовой экспертизы муниципальных правовых актов. Отмечено, что в настоящее время на федеральном уровне нет единого консолидированного нормативного акта, регламентирующего проведение правовой экспертизы муниципальных правовых актов. Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иные федеральные законы содержат положения о правотворческой деятельности местного самоуправления, которые должны быть учтены субъектами правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Определено, что институт правовой экспертизы муниципальных правовых актов является, во-первых, одним из элементов включения
населения, специалистов, экспертного сообщества в дела местного самоуправления, во-вторых, одним из направлений осуществления общественного контроля и государственного контроля (прокуратура) за правотворчеством органов и должностных лиц местного самоуправления.
Исследованы субъекты экспертной деятельности, к которым относятся следующие органы государственной власти: органы прокуратуры (всех муниципальных правовых актов); уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (муниципальных нормативных правовых актов); органы юстиции (Устава муниципального образования, изменений и дополнений, вносимых в Устав муниципального образования).
Субъектами внутренней (служебной) правовой экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов являются органы (должностные лица), уполномоченные на то органами местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) соответствующего акта. Как правило, таковыми являются органы местной администрации, уполномоченные в сфере правовой работы, должностные лица, муниципальные служащие аппаратов представительных органов муниципальных образований.
Определено, что органы местного самоуправления проводят правовую экспертизу не только своих муниципальных правовых актов, но и федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, о чем свидетельствует часть 5 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В разработке основ правовой экспертизы муниципальных правовых актов существенное значение имеет анализ принципиальных положений, на которых должно основываться проведение правовой экспертизы.
Обобщая имеющийся в литературе материал, дано определение принципов правовой экспертизы муниципальных правовых актов, под которыми следует понимать основные положения и (или) идеи, которые
определяют общие направления организации и производства правовой экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов, а также использования ее результатов в процессе муниципального правотворчества. Принципы отражают наиболее существенные стороны организации правовой экспертизы, определяют содержание процедуры экспертизы, а также взаимоотношения между субъектами, проводящими правовую экспертизу.
Исследован зарубежный опыт проведения правовой экспертизы актов местного самоуправления и отмечено, что в некоторых зарубежных странах проверку актов органов местной власти на соответствие закону осуществляет не единоличное должностное лицо, а коллегиальный орган в виде комитетов или комиссий. Опыт зарубежных стран может оказаться полезным для практики российского муниципального правотворчества.
Установлено, что вопросы муниципального правотворчества приобретают в современных условиях все большую значимость. От эффективности правотворческого процесса в муниципальном образовании напрямую зависят качество и эффективность муниципальных правовых актов, соблюдение интересов граждан, проживающих на территории муниципального образования, поскольку посредством принятия муниципальных правовых актов решаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Под правотворческим Процессом в муниципальном образовании следует понимать непосредственную деятельность населения муниципального образования либо органа местного самоуправления и (или) должностного лица местного самоуправления, направленную на создание, изменение или прекращение общеобязательных правил поведения.
Отмечено, что в условиях все более увеличивающихся масштабов правотворческой деятельности в муниципальном образовании, правовая экспертиза муниципальных правовых актов должна стать не только важнейшим, но и обязательным элементом правотворческого процесса в муниципальном образовании.
Во второй главе - «Организация правовой экспертизы муниципальных правовых актов - рассмотрена правовая экспертиза муниципальных правовых актов на соответствие их законодательству (§ 2.1); исследованы особенности правовой экспертизы Устава муниципального образования (§ 2.2.); изучена правовая экспертиза
муниципальных правовых актов на соответствие требованиям юридической техники (§ 2.3); антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов (§ 2.4).
Определено, что в настоящее время на федеральном уровне нет единого консолидированного нормативного акта, регламентирующего порядок проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов. Имеются ведомственные акты федеральных органов государственной власти, регламентирующие проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, одним из которых является Приказ Министерства юстиции России от 31.05.2012 № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Данный документ неприменим в отношении правовой экспертизы муниципальных правовых актов, поскольку правотворчество местного самоуправления имеет свои особенности, однако, положения, которые можно использовать при проведении такой экспертизы, содержит.
Установлено, что потенциал правовой экспертизы не в полной мере раскрыт в правотворческой деятельности местного самоуправления, не установлен на соответствие законодательству порядок проведения актов самоуправления, что приводит к возникновению трудностей в правоприменительной деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное правотворчество должно обеспечить оптимальное сочетание интересов населения, проживающего на территории муниципального образования, в этих целях для оценки соответствия муниципального правового акта федеральному законодательству, законодательству субъектов РФ, уставу муниципального образования должна проводиться его правовая экспертиза в порядке, установленном органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления.
После реализации субъектом правотворческой инициативы права на внесение проекта муниципального правового акта в правотворческий орган местного самоуправления (должностное лицо местного самоуправления) проект муниципального правового акта подлежит направлению субъекту, уполномоченному на проведение внутренней (служебной) правовой экспертизы, под которым понимается уполномоченный орган (должностное лицо), обладающее познаниями в сфере правовой работы.
По результатам внутренней (служебной) правовой экспертизы составляется письменное заключение. В случае выявления в проекте муниципального правового акта положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, региональному законодательству, уставу муниципального образования, решениям, принятым на сходах граждан, заключение органа, уполномоченного на проведение правовой экспертизы для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется субъекту правотворческой инициативы. В заключении по результатам правовой экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) нарушения и предложены способы их устранения.
Субъект правотворческой инициативы обязан рассмотреть заключение по результатам правовой экспертизы и, в случае согласия с заключением, принять меры в пределах компетенции по устранению выявленных нарушений. В случае несогласия с заключением, субъект правотворческой инициативы готовит мотивированный ответ на заключение со ссылками на нормы права, обосновывающие позиции субъекта правотворческой инициативы.
В случае возникших разногласий между субъектом правотворческой инициативы (разработчиком проекта) и субъектом правовой экспертизы, заключение правовой экспертизы и мотивированный ответ субъект правотворческой инициативы целесообразно передать в созданную на муниципальном уровне комиссию по совершенствованию правотворческой деятельности местного самоуправления. В целях недопустимости ограничения волеизъявления правотворческого органа (должностного лица) решение комиссии носит рекомендательный характер. Комиссия в данном случае не подменяет собой правотворческий орган, а высказывает компетентное мнение о правовом качестве муниципального правового акта, которое рассматривается правотворческим органом при принятии муниципального правового акта. Только при тесном взаимодействии участников правотворческого процесса могут быть достигнуты качество, высокий уровень и эффективность муниципальных правовых актов.
Отмечено отсутствие законодательного закрепления возможности институтов гражданского общества и граждан в установленном порядке проводить независимую правовую экспертизу проектов муниципальных
правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Установлено, что независимая правовая экспертиза проектов муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, проводимая институтами гражданского общества и гражданами, способствует урегулированию споров в досудебном порядке, освобождению граждан и институтов гражданского общества от оспаривания решений органов местного самоуправления и их должностных лиц в порядке гражданского судопроизводства. В этой связи предложено Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнить статьей 31.1 следующего содержания:
«Статья 31.1. Независимая правовая экспертиза муниципальных правовых актов
1. По инициативе институтов гражданского общества и граждан за счет собственных средств проводится независимая правовая экспертиза муниципальных правовых актов (проектов муниципальных правовых актов), затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой правовой экспертизы муниципальных правовых актов (проектов муниципальных правовых актов) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции.
2. В целях обеспечения возможности проведения независимой правовой экспертизы проектов муниципальных правовых актов разработчики проектов правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на рассмотрение в юридическую службу органа местного самоуправления, размещают эти проекты на сайте муниципального образования в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой правовой экспертизы.
3. Заключение по результатам независимой правовой экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в пятнадцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим
независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ.».
Определено, что при проведении правовой экспертизы возникает трудность, связанная с отнесением муниципальных правовых актов местной администрации к определенному виду. Постановления, как правило - акты, имеющие нормативный характер; распоряжения - акты, носящие индивидуальный характер. По результатам применения ч. 6 ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» акты местной администрации по вопросам местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий должны быть оформлены в виде постановлений, в том числе в случаях, если не направлены на установление, изменение и отмену правовых норм; по вопросам организации местной администрации, - в виде распоряжений, в том числе в случаях, если содержат нормы права . Однако в целях решения вопросов местного значения могут издаваться не только нормативные правовые акты, но и акты, носящие индивидуальный характер. Определение вида муниципального правового акта (постановление или распоряжение) в каждом конкретном случае, в зависимости от содержащихся в нем норм, является целесообразным отнести к компетенции местной администрации, по аналогии с частями 4, 5, 7 статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Выделены основные аспекты, которые должны быть в обязательном порядке учтены субъектом правовой экспертизы. Устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав являются противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, в случае, если:
содержат положения, которые противоречат Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации и законодательству субъектов Российской Федерации;
- регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации не могут регулироваться уставом, муниципальным правовым актом о внесении изменений в устав;
- не регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации должны регулироваться уставом; содержат положения, которые противоречат решениям, принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав являются принятыми с нарушением установленного Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка принятия устава, в случае, если:
- приняты ненадлежащим органом местного самоуправления (с нарушением компетенции органа местного самоуправления);
- приняты при отсутствии необходимого кворума;
- не соблюдена установленная законом процедура публичных слушаний;
- не соблюден тридцатидневный срок с момента официального опубликования (обнародования) проекта устава, проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав до дня рассмотрения вопроса о принятии устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
- не обеспечена государственная регистрации устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав в уполномоченном органе в сфере регистрации уставов муниципальных образований;
- не обеспечено официальное опубликование (обнародование) устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав, после их государственной регистрации.
Установлено, что текст муниципального правового акта должен излагаться в соответствии с нормами официально-делового стиля современного русского литературного языка. При подготовке текста муниципального правового акта следует использовать общепринятые, понятные словосочетания, стандартные языковые обороты, традиционно употребляемые в письменной речи и имеющие строго определённое истолкование; применять только общепринятые или официально установленные сокращения; использовать термины в прямом общеизвестном значении, не употреблять двусмысленные и нечётко сформулированные термины, допускающие разное истолкование, не допускать обозначения в муниципальном правовом акте разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговаривается в правовом акте.
Исследованы законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения в сфере антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов. Определено понятие антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, под которой понимается деятельность уполномоченного органа (должностного лица), направленная на выявление в муниципальных правовых актах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращения включения в них указанных положений.
Обоснована необходимость текущего и перспективного планирования правовой экспертизы муниципальных правовых актов, мониторинга их применения. Под мониторингом применения муниципального правового акта понимается осуществляемая на постоянной основе деятельность по обобщению и систематизации информации, необходимой для оценки, анализа, прогноза состояния и динамики, а также практики применения с целью выявления соответствия планируемому результату правового регулирования.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные положения и выводы, которые наиболее наглядно отражают научную новизну, теоретическую и практическую значимость проведенного исследования.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ
для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Ломакина Н.В. Правовая экспертиза муниципальных правовых актов и их проектов // Государственная служба. 2012, № 4. С. 19 - п.л.
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
2. Ломакина Н.В. Понятие, субъекты и принципы правовой экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов // Нравственные императивы в праве. 2012. № 3. С. 119
3. Ломакина Н.В. Правовая экспертиза муниципальных нормативных правовых актов и их проектов как обязательный элемент правотворческого процесса органов местного самоуправления // Ямальский меридиан. 2011.
№ 7. С. 39
4. Ломакина Н.В. Правовая экспертиза Устава муниципального образования, как акта, имеющего высшую юридическую силу в системе муниципальных правовых актов // Муниципальный Ямал, Салехард, 2013.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ломакина Наталья Васильевна
ПРАВОВАЯ ЭКСПЕРТИЗА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Научный руководитель
Овчинников Иван Иванович доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Изготовление оригинал-макета Ломакиной Натальей Васильевной
Подписано в печать 17 октября 2013 г. Усл. п.л. 1,5 Тираж 100 экз. Заказ № 140
Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГМИО (У) МИД России 119454, г. Москва, пр-т Вернадского, 76
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовая экспертиза муниципальных правовых актов»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правах рукописи
04201455700
Ломакина Наталья Васильевна
Правовая экспертиза муниципальных правовых актов
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации Овчинников Иван Иванович
Москва - 2013
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ......................................................................................3
Глава 1. Понятие и сущность правовой экспертизы муниципальных правовых актов..........................................................................................15
1.1. Понятие и природа правовой экспертизы муниципальных правовых актов................................................................................................15
1.2. Принципы проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов........................................................................................................33
1.3. Институт правовой экспертизы муниципальных правовых актов как обязательный элемент правотворческого процесса в муниципальном образовании.....................................................................................................................57
Глава 2. Организация правовой экспертизы муниципальных правовых актов................................................................................................75
2.1. Правовая экспертиза муниципальных правовых актов на соответствие их законодательству......................................................................................75
2.2. Особенности правовой экспертизы Устава муниципального образования.............................................................................................107
2.3. Правовая экспертиза муниципальных правовых актов на соответствие требованиям юридической техники.......................................................122
2.4. Антикоррупционная экспертиза муниципальных нормативных правовых актов..........................................................................................140
ЗАКЛЮЧЕНИЕ...............................................................................163
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК...................................................168
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом факторов. В 2011 году органами прокуратуры, в порядке осуществления прокурорского надзора за соответствием актов органов местного самоуправления требованиям федерального законодательства, было опротестовано более 64 тысяч муниципальных правовых актов1. Очевидно, что проблемы качества и законности принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами муниципальных правовых актов можно отнести к наиболее значимым в современных условиях. Назрела настоятельная необходимость выработки механизмов совершенствования правотворческой деятельности в муниципальных образованиях.
Вопросы оптимизации процесса подготовки актов органов местного самоуправления находятся в тесной взаимосвязи и с проблемами борьбы с коррупционными проявлениями на местном уровне. Известно, что значительная часть подобных правонарушений в муниципальных образованиях совершается вследствие реализации муниципальных нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы. Коррупционные деяния не только становятся возможными, но и легализуются актами органов местного самоуправления, подготовленными и принятыми без широкого обсуждения, без проведения необходимой правовой экспертизы. Не исключено, что коррупционные схемы могут включаться в муниципальные нормативные правовые акты заинтересованными органами и должностными лицами умышленно. Поэтому так важно проведение научного анализа правовых условий противодействия появлению в актах органов местного самоуправления положений, облегчающих и (или) легализующих коррупционные деяния.
Актуальность исследуемой темы диктуется также и другими потребностями правоприменительной практики. Со дня принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправ-
'Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: http://genproc.gov.ru/
ления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЭ) его содержание подверглось многочисленным изменениям и дополнениям, существенно расширяющим перечень вопросов местного значения, касающихся вопросов реализации требований градостроительного, земельного, жилищного законодательства, законодательства о размещении муниципальных заказов и др. Все это вызывает усложнение правотворческой деятельности местного самоуправления, детерминирует необходимость постоянного мониторинга законности подготовки и эффективности реализации муниципальных правовых актов и приведение их в соответствие с законодательством.
Многие негативные тенденции в местном правотворчестве в значительной степени связаны с отсутствием экспертного сопровождения процесса подготовки муниципальных правовых актов. Правовая экспертиза муниципальных правовых актов помогает выявить различного рода противоречия в их содержании, а также элементы несоответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Правовая экспертиза проектов муниципальных правовых актов позволяет выявить положения, нарушающие права, свободы и интересы граждан, и устранить их уже на начальной стадии.
Очевидно, что необходимость повышения качества муниципальных правовых актов является той проблемой, которую решить можно лишь при условии четкого взаимодействия всех участников правотворческого процесса и при наличии эффективного механизма экспертизы муниципальных правовых актов. Потенциал правовой экспертизы пока еще не в полной мере раскрыт в правотворческой деятельности местного самоуправления, не установлены единые правила юридической техники, что снижает уровень подготовки муниципальных правовых актов, приводит к возникновению трудностей в правоприменительной деятельности органов местного самоуправления.
Изложенное обусловливает выбор темы диссертационного исследования как одного из актуальных и приоритетных направлений исследований в науке муниципального права.
Степень научной разработанности темы. В основу диссертации положены работы различных представителей наук конституционного права, муниципального права, теории государства и права: С.А. Авакьяна, A.A. Акмаловой, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, ИН. Барцица, C.B. Бошно, М. А. Васильева, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, В.И. Выдрина, В.Е. Гулиева, В.В. Еремяна, Е.В. Журкиной, В.Г. Карташова, Д.А. Керимова, А.Д. Керимова, Е.Ю. Киреевой, O.E. Кутафина, O.A. Коротковой, С.А. Малько, Г.В. Мальцева, В.М. Марченко, Р. К. Надеева, А.Н. Писарева, И.В. Понкина, И.В. Постового, A.A. Разуваева, В. Ю. Рогозина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Е-Д.С. Третьяковой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и некоторых других.
Степень изученности проблематики правовой экспертизы нельзя признать достаточной. В имеющихся исследованиях затрагиваются лишь отдельные аспекты правовой экспертизы муниципальных правовых актов. В частности, отдельные аспекты правовой экспертизы муниципальных правовых актов нашли отражение в трудах: A.A. Акмаловой, В.И. Васильева, Р.К. Надеева, Ю.А. Тихомирова, а также в диссертационных исследованиях: М. А. Васильева, Е.В. Журкиной, В. Ю. Рогозина, В.Г. Карташова, O.A. Коротковой, A.A. Разуваева, Е-Д.С. Третьяковой и др.
Однако до настоящего времени вопросы правовой экспертизы муниципальных правовых актов пока еще не получили своего комплексного и системного исследования. Остается нормативно не определенным само понятие «правовая экспертиза муниципальных правовых актов». Требует своего обобщения и анализа практика экспертной деятельности в муниципальных образованиях. Все это актуализирует необходимость теоретико-правового исследования проблем организации и проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при проведении правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регламентирующие порядок проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование организации и проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Достижение поставленной цели определило необходимость решения следующих задач:
^ исследовать понятие и природу правовой экспертизы муниципальных правовых актов;
^ проанализировать принципы проведения правовой экспертизы актов местного самоуправления;
^ рассмотреть институт правовой экспертизы как обязательный элемент правотворческого процесса в муниципальном образовании;
^ охарактеризовать организацию и проведение правовой экспертизы муниципальных правовых актов на соответствие их законодательству;
^ изучить проведение муниципальных правовых актов на соответствие требованиям юридической техники;
^ раскрыть сущность антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов;
разработать предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы правотворческой деятельности местного самоуправления и правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Методологическую основу исследования составили всеобщий диалектический метод познания, общенаучные (анализ, синтез, сравнение, системный, обобщение, логический, исторический), частнонаучные (сравнительно-правовой, историко-правовой, технико-юридический) и иные методы. Указан-
ные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений принципами объективности, всесторонности, универсальности, конкретности, критического анализа.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют идеи, концептуальные положения, научные обобщения в области правотворческой деятельности местного самоуправления в целом и в сфере правовой экспертизы муниципальных правовых актов в частности.
Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации; Федеральный закон № 131-ФЭ, иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения, складывающиеся при проведении правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции, данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях, правоприменительная практика местного самоуправления, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой комплексное исследование теоретических и практических аспектов правовой экспертизы муниципальных правовых актов и порядка ее проведения в муниципальном образовании.
В диссертации предложено понятие правовой экспертизы муниципальных правовых актов, сформулированы принципы правовой экспертизы, исследовано значение института правовой экспертизы в обеспечении качества
и эффективности муниципальных правовых актов, определена сущность правовой экспертизы муниципальных правовых актов на соответствие законодательству и требованиям юридической техники, изучены её элементы, выявлены характерные особенности антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов.
Диссертантом обоснованы предложения по совершенствованию Федерального закона № 131-ФЭ и иных законодательных актов, регламентирующих вопросы правотворческой деятельности местного самоуправления, правовой экспертизы муниципальных правовых актов.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие элементами научной новизны:
1. Предложено определение понятия правовой экспертизы муниципальных правовых актов, как осуществляемой на постоянной основе деятельности уполномоченного на то органа (должностного лица) по проверке и оценке соответствия вида правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления), содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона № 131-ФЭ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституциям (уставам) субъектов РФ, законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ, уставу муниципального образования, правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан при соблюдении правил юридической техники.
2. Выявлены и обоснованы принципы правовой экспертизы муниципальных правовых актов: 1) законность; 2) обязательность проведения; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов; 4) планомерность; 5) учет в муниципальных правовых актах интересов населения; 6) единство, полнота и непротиворечивость муниципальных правовых актов; 7) компетентность
лиц, проводящих правовую экспертизу; 8) сотрудничество органов местного самоуправления (должностных лиц местного самоуправления) с институтами гражданского общества и гражданами; 9) соблюдение требований юридической техники.
3. Установлено, что институт правовой экспертизы муниципальных правовых актов является обязательным элементом правотворческого процесса в муниципальном образовании, под которым понимается непосредственная деятельность населения муниципального образования либо органа местного самоуправления и (или) должностного лица местного самоуправления, направленная на создание, изменение или прекращение общеобязательных правил поведения. Правотворческий процесс в муниципальном образовании выступает составной частью общего правотворческого процесса в системе публичной власти государства, который включает как внутреннюю процедуру (порядок) принятия правового акта, так и внешнюю форму возведения воли непосредственно населения муниципального образования либо органа местного самоуправления и (или) должностного лица местного самоуправления в общеобязательное правило поведения (норму права).
4. Обосновано, что необходимость повышения эффективности правовой экспертизы муниципальных правовых актов детерминирует создание в муниципальных образованиях постоянно действующего коллегиального органа - комиссии по совершенствованию правотворческой деятельности местного самоуправления и мониторингу правового пространства муниципального образования. К основным функциям и задачам комиссии, наряду с урегулированием возникающих в ходе правовой экспертизы муниципальных правовых актов разногласий, целесообразно отнести рассмотрение различных спорных вопросов, касающихся правотворческой деятельности в муниципальном образовании, а также выработку предложений, направленных на повышение эффективности и качества муниципальных правовых актов.
5. Определено, что правовая экспертиза муниципального правового акта на соответствие законодательству состоит из следующих элементов:
1) анализ вида правового акта,
2) изучение целей и задач, предмета правового регулирования,
3) исследование компетенции органа местного самоуправления (должностного лица местного самоуправления),
4) рассмотрение положений (норм) правового акта,
5) анализ порядка принятия, опубликования (обнародования).
6. Определено, что правовая экспертиза муниципального правового акта на соответствие требованиям юридической техники включает анализ стиля, языка, структуры муниципального правового акта, ясности и доступности изложения правовых предписаний, точности выражения воли субъекта правотворческой деятельности (населения либо органа (должностного лица) местного самоуправления). Отмечено, что дефекты лингвистического характера способны исказить волю населения либо органа (должностного лица) местного самоуправле
