АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовая культура должностных лиц и пути ее формирования»
АКАДЕМИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК ЦК КПСС
Кафедра советского государственного строительства и права
На правах рукописи
ЕРШОВА Людмила Алексеевна
УДК 340.0(47)
ПРАВОВАЯ КУЛЬТУРА ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ И ПУТИ ЕЕ ФОРМИРОВАНИЯ
Специальность 12.00.01 — теория и история государства и права;история политических и правовых учений
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 1991
Работа выполнена на кафедре советского государственного строительства и права Академии общественных наук ЦК КПСС.
Научный руководитель — доктор юридических наук,
профессор СОКОЛОВ Н. Я.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук —
САЛЬНИКОВ В. П.
кандидат юридических наук —
ЩЕГОРЦОВ В. А.
Ведущая организация — юридический факультет Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.
Защита состоится /3 июня 1991 г. в час. на заседа-
нии специализированного совета Д—151.04.05 по правовым наукам при Академии общественных наук ЦК КПСС по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке АОН ЦК КПСС.
Автореферат разослан
мая 1991 года.
Ученый секретарь специализированного совета, кандидат юридических наук,
до«ент (й ¿¿¿ищ'£ггьшуют в-м-
1. ОЕШАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблем правовой культуры должностных лиц, научного осмысления ее роли в становлении правового государства и организации действенного государственного управления.
Правовая культура общества - важный фактор и условие повышения роли Советов, исполнительно-распорядительных органов, правосудия. Без необходимого ее уровня невозможны успешное совершенствование законодательства, коренные преобразования в практике государственного строительства, которые способны привести к утверждению верховенства закона, равенства перед ним всех без исключения граждан,, должностных лиц и организаций. В этой связи существенной характеристикой государственного управления выступает состояние правовой культуры должностных лиц.
Роль правовой культуры должностных лиц неизмеримо возрастает в связи с усложнением задач государственного управления, преодолением кризисных явлений, демонтажем административно-командной и установлением демократически-правовой системы управления делами государства и общества. В материалах Съездов народных депутатов СССР, сессий Верховного Совета СССР, законодательных органов республик негативную оценку получила особенность нынешнего состояния государственного управления, состоящая в одновременном функционировании старых и новых структур, их разнонаправленном действии. Одновременно подчеркивается, что ломку прежней системы нельзя отождествлять с борьбой с аппаратом управления. Преодоление бюрократизма и других недостатков не принесет успехов, если ограничиться кампанией, направленной против аппарата вообще. Нужен новый, компетентный и хорошо отлаженный механизм управления с квалифицированными, обладающими развитой правовой культурой государственными служащими, должностными лицами.
На этапе практической реализации задач реформы полити-
о
~ ~
ческой системы общества, с учетом введения института президентства, на передний план выдвинулась задача реорганизации системы государственного управления, ее структурного, функционального и кадрового обновления. Начатые коренные преобразования в этом направлении закреплены в Законе СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР е связи с совершенствованием системы государственного управления" . Законе СССР "О Кабинете Министров СССР' , а также Законе СССР "О перечне министерств и других центральных органов государственного управления СССР".
Взаимообусловленность формирования советского правового государства и совершенствования управления делами общества усиливается также тем, что государственое управление представляет собой одну из форм деятельности государства, которая выражается в практическом осуществлении его функций на основе и ео исполнении законов. Отсюда понятны взаимозависимость государственного управления и права, роль правовой культуры в управленческой деятельности.
Государственное управление осуществляется через государственных служащих. Среди них особое место отводится должностным лицам, поскольку именно они наделены государственно-властными полномочиями. Деятельность должностных лиц по своему содержанию является управленческой, подзаконной и. как правило, правоприменительной. Усложнение, изменение управленческих задач влечет за собой возрастание роли должностных лиц. Поскольку управление реализуется в рамках закона, становится очевидным значение правовой культуры должностных лиц.
Актуальность проблем правовой культуры должностных лиц как с точки зрения практической значимости, так и недостаточной теоретической разработанности, обусловила выбор темы настоящей диссертации.
Научная разработанность проблемы.
Вопросы правовой культуры должностных лиц находятся на стыке нескольких фундаментальных направлений научного исследования, прежде всего, правовой культуры общества и госу-
дарственного управления. Этим определяется обширная научная литература, посвященная различным аспектам как правовой культуры, так и системы государственного управления.
Методологии изучения проблем культуры уделяют внимание многие советские философы: А. И. Арнольдов, Э. А. Еаллер, Н. С. Злобин, С. М. Коган, М. П. Ким, ЕМ, Межуев, Э. С. Маркарян, А. К Уледов и др.
Вопросы правовой культуры б последнее Еремя вызывают возрастающий интерес у представителей правовой науки. Обстоятельное освещение они находят в работах С. С. Алексеева, Е П. Казимирчука, Д. А. Керимова, Е М. Кейзерова. Е Е Кудрявцева, Е. А. Лукашевой, Г. Е Мальцева, А. Е Мицкевича, Е В. Тишенко, Л. С. Явича и других.
Различные аспекты проблемы правовой культуры, особенно социологический и психологический, исследуются в работах Е. Е Аграновской, Е. А. Зорченко, А. Р. Ратинова, В. П. Сальникова, А. ЕСемитко, Е Я. Соколова. Е А. Щегорцова.
Значительное внимание правовая мысль уделила и исследованию правового статуса должностных лиц, их роли и места в системе государственного управления. Обстоятельные сущностные, деятельностные и структурные и;: характеристики даются в трудах представителей административного права: И. А. Бачило, Б. Е Курашвили, Б. М. Лазарева, А. Е Оболонского, Ю. А. Розенбау-ма, Ю. А. Тихомирова
Вместе с тем вопросы правовой культуры должностных лиц до настоящего времени остаются малоизученными. Показательно, что по этой теме нет ни одного монографического исследования.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертации заключается в научной разработке теоретических и практических проблем правовой культуры должностных лиц, а также конкретных предложений правового и организационного характера по ее повыиению.
Для достижения указанной цели выделены следующие конкретные задачи:
- провести анализ и обобщение накопившегося в теории и
на практике материала, относящегося к исследуемой теме;
- исследовать- сущность правовой культуры должностных лиц, показать ее роль в формировании социалистического правового государства и совершенствовании государственного управления;
- выявить специфику правовой культуры должностных лиц государственного аппарата как социально-профессиональной группы;
- дать характеристику основных структурных элементов правовой культуры должностных лиц и ее функций;
- изучить причины получивших распространение среди должностных лиц правового нигилизма и девальвации культурно-правовых ценностей, деформации профессиональной правовой культуры;
- обосновать предложения, направленные на успешное формирование и последующее повышение уровня правовой культуры должностных лиц в системе высшего и среднего специального образавания, а также повышения квалификации.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектический и исторический материализм, марксистско-ленинское учение об обществе, государстве и управлении. Автором широко использовался, наряду с другими, системный и культурологический способы познания. Важное значение при разработке темы имела концепция правового государства, в которой существенное место должно быть отведено эффективному управлению, правовой культуре.
Нормативно-правовая основа диссертации - советское конституционное и текущее законодательство, материалы Съездов народных депутатов СССР, заседаний Верховного Совета СССР, законодательных органов республик.
• Работа написана на основе изучения практической деятельности аппарата государственного управления, результатов социологических исследований правовой культуры должностных лиц. Широко использованы статистические данные, материалы центральной и местной периодической печати, данные судебной практики.
При подготовке диссертации автор опирался на научные труды по культурологии, философии, социологии, праву, психологии, этике.
Эмпирической базой диссертации являются результаты социологического опроса , проведенного автором в 1990 году в Москве, Владимирской и Ульяновской областях по проблеме правовой культуры должностных лиц. Анкетированием было охвачено 600 человек, отобранных по квотной выборке. В работе использовались также данные всесоюзного социологического исследования политике-правовых проблем молодежной культуры, которое проводилось с участием автора в 1989-90 годах в Москве, Ленинграде. Шнеке, Свердловске, Омске. Уфе, Пензе по инициативе Государственного комитета РСФСР по делам науки и высшей школы, Советской ассоциации политических наук, Омского госу дарственного университета.
Научная новизна определяется прежде всего как самой постановкой проблемы, так и подходом к исследованию. Осуществлена попытка на баге имеющихся подходов интегрировать методологические возможности различных дисциплин в изучении правовой культуры должностных лиц. Настоящая работа представляет собой одно из первых исследований правовой культуры должностных лиц в условиях формирования социалистического правового государства, коренного обновления системы государственного управления. Проведенный анализ позволил автору сформулировать и вынести на защиту следующие имеющие теоретическое и практическое значение выводы, предложения и рекомендации:
- правовая культура должностных лиц - это мера освоения и использования правовых ценностей служащими, наделенными властными полномочиями, проявляющаяся в характере и уровне правовых знаний, оценок, установок, ценностных ориентаций и других структурных элементов их правосознания, а также в деятельности, определяемой правовым статусом;
_ самостоятельную группу носителей правовой культуры составляют должностные лица государственного аппарата, оказывающие существенное влияние на государственное управление,
- б -
процесс укрепления законности и правопорядка, демократизацию общественной жизни;
- правовая культура выступает существенным показателем компетентности, деловой квалификации должностных лиц, который должен учитываться при прохождении ими государственной службы;
- в современных условиях правовая культура должностных лиц нуждается в качественном улучшении, использовании в этих целях всей системы юридического всеобуча, включая подготовку в высших и средних специальных учебных заведениях, а также в институтах и на курсах повышения квалификации;
- повышению правовой культуры должностных лиц могло бы способствовать более четкое закрепление их прав и обязанностей в действующем законодательстве, разработка и принятие Закона СССР "Об основных началах службы в государственном аппарате".
Исследуя многоаспектный характер правовой культуры должностных лиц, автор посредством комплексного анализа теоретических источников, эмпирических данных Еыработал также подходы к проблеме, которые характеризуются элементами новизны:
- вопросы деятельности должностных лиц в сфере права рассматриваются с позиций обшэй теории государства и права;
- показаны значение и возможности исследования правовой культуры должностных лиц для углубления и разработки проблем правовой культуры общества в целом, выявления в ней дополнительных аспектов;
- предложены новые критерии для построения теоретической модели структуры и функций правовой культуры должностных лиц, обосновано предложение ввести в научный оборот термин "актуальная правовая культура должностных лиц";
- показано место правовой культуры должностных лиц в системе их общей культуры, дается анализ ее соотношения с другими формами: политической, нравственной, культурой социалистического демократизма и др.;
1 специально исследуются уровни правовой культуры долж-
ностных лиц: обыденный, профессиональный и научно-теоретический; соотношение групповой и индивидуальной правовой культуры должностных лиц, ее идеологической и психологической сфер;
- выделены факторы, оказывающие негативное воздействие на правовую культуру должностных лиц; в соответствии с задачами формирования правового государства, повышения эффективности государственного управления намечены пути их преодоления.
Практическая значимость и апробация результатов исследования.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения рассчитаны на использование в процессе совершенствования законодательства о государственной службе. Показана необходимость внесения дополнений и изменений в проект Закона РСФСР "О государственной службе" в части, касающейся определения должностного лица, предъявляемых к нему требований, расширения гласности в работе аппарата государственного управления.
Имеющийся в диссертации материал, в том числе связанный с результатами социологических исследований, может найти применение в процессе организации юридического всеобуча и правовой пропаганды, реализован в системах высшего и среднего специального образования, подготовки и повышения квалификации руководящих работников и специалистов народного хозяйства.
На основе проведенного исследования автором обобщен практический опыт правовой подготовки кадров в учебных заведениях ЦК КПСС, выдвинуты конкретные предложения по ее усилению в рамках преподавания государственно-правовых дисциплин.
Основные теоретические и практические выводы диссертации изложены в опубликованных работах автора, обсуждены на проблемном семинаре кафедры советского государственного строительства и права Академии общественных наук ЦК КПСС. Результаты исследования докладывались на Всесоюзной научно* практической конференции "Правовая и политическая культу-
ра молодежи в условиях радикальной демократической реформы" (Омск, 1990 г.)
Е КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Во Еведении обосновывается актуальность темы, показывается степень разработанности проблемы, определяются цель и задачи исследования, характеризуется его методологическая база, выявляются теоретическая и практическая значимость, научная новизна выносимых на защиту положений.
Первая глава - "Правовая культура должностных лиц: сущность, структура и функции". Значительное внимание в ней уделяется основным направлениям научного исследования правовой культуры должностных лиц в ее реальном функционировании. В первом параграфе "Понятие, сущность и содержание правовой культуры должностных лиц" дается анализ основных подходов к определению понятий "правовая культура" и "должностное лицо". Отмечается, что имеющаяся е юридической литературе противоречивость подходов в понимании правовой культуры, не позволяет выяеить единую сущность этого явления, которая находила бы свое проявление в различных ее формах, е том числе е правовой культуре должностных лиц.
Предлагается более точно определить сущность правовой культуры как меру освоения и использования правовых ценностей, накопленных обществом, различными субъектами в правовой сфере. При этом подчеркивается, что было бы неправильным понимать термин "мера" лишь как определенный показатель. "Мера" как философская категория выражает глубинное диалектическое единство качественных и количественных характеристик того или иного явления. В рамках данной меры количественные характеристики объекта могут меняться за счет степени развития, не изменяя при этом качество. Мера - это своего рода зона, в пределах которой правовая культура может модифицироваться, сохраняя при этом свои существенные характеристики.
Предложенное понимание правовой культуры позволяет органически совместить позитивные моменты, имеющиеся в подходах других ученых-юристов к исследованию этого феномена, отразить общую природу различных его проявлений. В качестве признаков правовой культуры рассматриваются: тЕорчес-кий характер, уровень развития, преемственность, социально-правовая активность, неразрывная связь с законностью и демократией.
Содержание правовой культуры должностных лиц тесно связано с характером и спецификой их служебной деятельности. Автор специально обращается к выявлению основных признаков должностного лица, прежде всего правового статуса и его реализации е правоотношениях, е повседневной практике.
Под должностными лицами понимаются государственные служащие,- выполняющие организационно-распорядительные функции по реализации компетенции государственных органоЕ, совершающие при этом юридически значимые действия, влекущие правовые последствия для граждан, а также собственную повышенную ответственность за невыполнение служебных обязанностей.
На основе проведенного анализа правовая культура должностных лиц определяется как мера освоения и использования правовых ценностей служащими, наделенными властными полномочиями, проявляющаяся в характере и уровне правовых знаний, оценок, установок, ценностных ориентация и других структурных элементов их правосознания, а также в деятельности, определяемой их правовым статусом.
В диссертации обосновывается необходимость введения в научный оборот термина "актуальная правовая культура-должностных лиц". По аналогии с культурологией, где используется термин "актуальная культура" для обозначения идеальной модели требований общества к'личности, и в порядке постановки проблемы автором предлагается определить содержание актуальной правовой культуры должностных лиц в виде нормативной модели требований законодателя к уровню их'правовых знаний, умений, навыков и поведения в сфере права.
В заключении параграфа отмечается, что новые требования
к должностным лицам, диктуемые задачами перестройки системы государственного управления, вызывают необходимость их четкого юридического закрепления. Тем более, что действующее советское законодательство о службе в государственном аппарате страдает неполнотой, отсутствием системности, наличием устаревших норм. В этой связи аргументируется необходимость разработки и принятия Закона СССР об основных началах службы в государственном аппарате, где нашли бы отражение принцип профессиональной подготовки, а также другие требования, предъявляемые к должностным лицам, Еключая необходимый уровень их правовой культуры.
Во втором параграфе - "Структура правовой культуры должностных лиц" исследование последней рассматривается как важное направление уяснения ее сущности, раскрытия содержания и внутренней формы. Не имея дискретного характера, правовая культура должностных лиц активно взаимодействует с другими областями культуры.
Поскольку деятельность должностных лиц носит государственно-властный характер, их правовая культура неразрывно связана с политической культурой. Более того, правовая культура должностных лиц выступает, как правило, в виде необходимого условия и органической части их политической культуры. Особенно если учесть, что сегодня те или иные события юридического характера, например, принятие указов Президента СССР и других государственных решений, нередко становятся в эпицентр общественно-политической жизни.
Значение правовой культуры должностных лиц в ее связи с политической особенно возрастает в условиях демократизации общества. Это обусловлено тем, что перестройка политической системы, внесение в нее качественно новых структур и элементов, придание ей нового содержания и динамизма предполагает их четкое юридическое закрепление. Важно учитывать также необходимость правовых процедур, которые способствовали бы функционированию механизма Елаети и управления, обеспечению действенного демократического контроля, что блокировало бы элементы случайности и непродуманности в решении важнейших
- и -
государственных вопросов, исключало бы возможность субъективизма со стороны должностных лиц.
Важное значение правовой культуры должностных лиц для демократических преобразований в обществе показывается и в связи с задачами укрепления законности. В условиях "войны законов", нарастающих нарушений общественного порядка и дисциплины становится очевидным, что законность, особенно в сфере государственного управления - не только объективная предпосылка, но и могучий фактор преодоления негативных явлений в различных сферах жизни общества, утверждения демократических форм. Соблюдение законности в деятельности должностных лиц, выражающееся в принятии ими обоснованных и справедливых решений, их реализация в соответствии с законом, свидетельствуют не только о юридической, но и о социальной эффективности деятельности должностных лиц.
Правовая культура должностных лиц с позиций формирования правового государства имеет исключительно важное значение для обеспечения прав граждан. Понимание должностными лицами того, что их деятельность составляет важный компонент юридических гарантий прав личности - существенный элемент их правовой культуры. Особую заботу должностные лица призваны проявлять об усилении охраны трудовых, жилищных и других прав граждан, поскольку такие радикальные изменения в экономике, как переход к рыночным отношениям, приватизация и разгосударствление собственности, развитие предпринимательства сопряжены с возможными серьезными трудностями и конфликтами, социальной напряженностью, нарастанием деструктив-*ых процессов. Значение правовой культуры должностных лиц зля соблюдения прав граждан особенно возрастает в связи с 1ринятием Закона СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и долж-юстных лиц, ущемляющих права граждан".
Автором анализируется взаимосвязь правовой культуры и фавственности должностных лиц, подчеркивается необходимость даленаправленного формирования нравстсвенных качеств у должностных лиц наряду с деловыми и политическими. Обращаясь к
профессиональной этике, делается вывод, что она с одной стороны обусловлена моралью общества, а с другой - сущностью управления. Касаясь проблемы кодификации норм профессиональной этики и высказываясь в целом за проведение этой работы, автор отмечает Еместе с тем, что ожидание сверхрезультатоЕ от нее вряд ли будет оправданным, поскольку чрезмерная регламентация способна "убить" прежде Есего именно мораль.
Определяя в субъектной структуре правовой культуры общества место правовой культуры должностных лиц, аЕтор останавливается на характеристике определяющих ее содержание объективных факторов: разделении труда, принадлежности к государственным служащим, реальном практическом положении их е обществе. Специально выделяется и анализируется влияние на правовую культуру должностных лиц как социально-профессиональной группы основных объективных социально-правовых характеристик государственных служащих, статуса должностных лиц. Именно на их основе происходит субъективное осознание должностными лицами своего положения, вырабатываются специфические черты не только психологии, профессиональной этики, но и правовой культуры.
Анализируя структуру правовой культуры должностных лиц с точки зрения ее глубины, в работе, наряду с обыденным и теоретическим, особое внимание уделяется практическому профессиональному уровню. Его непременными чертами являются деловитость, умение вести организационно-управленческую деятельность научно, единство слова и дела, непримиримость к любым проявлениям формализма, бюрократизма . Важной чертой профессионализма должностных лиц является их компетентность, в том числе в вопросах права. В этой связи правовая культура рассматривается как показатель и составная часть их деловой квалификации, компетентности.
Специальное внимание уделяется недостаткам профессионального уровня правовой культуры должностных лиц, в том числе излишнему практицизму, ведомственности. Нередко это приводит к приоритету целесообразности над законностью, принятию' того или иного решения не с позиций неукоснительного
юблюдения закона, а с точки зрения дальнейшего "прохождения юпроса". Для профессиональной правовой культуры управлен-¡еских кадров характерна также узкая специализация, ориенти-юванность лишь на нормы, непосредственно регламентирующие IX служебную деятельность. В этой связи подчеркивается важ-юсть повышения научно-теоретического уровня правовой культуры должностных лиц, их непрерывной правовой подготовки.
Исследуя идеологическую сферу правовой культуры долж-гсстныу. лиц, автор констатирует, что они как относительно замостоятельная социально-профессиональная группа, относящаяся к управленческой интеллигенции не имеет своей собственной правовой идеологии в ее понимании как системы идей, теорий, ценностей и норм, свойственной классовому сознанию. Однако должностные лица являются активными носителями той или иной правовой идеологии и, в этой связи, их правовая культура включает в себя такие элементы правовой идеологии как представления о праве, правах и обязанностях, законности, справедливости, правопорядке. Правовая культура должностных лиц, включая в себя правовую идеологию в форме правовых взглядов, способна воздействовать на формирование правовой идеологии общества.
Правовая психология должностных лиц имеет своей основой групповое сознание, базируется на совпадении их социального и правового положения. Правовая психология выражает зависимость содержания сознания должностного лица от занимаемого места в обществе, показывает профессиональную сторону его правового поведения. Правовая психология непосредственно отражает лишь одну, хотя и чрезвычайно важную сторону жизни должностных лиц, определяемую содержанием их деятельности.
С учетом деятельностного подхода, е диссертации подробно анализируются следующие основные компоненты правовой культуры должностных лиц: когнитивный (познавательный), аксиологический (оценочный) и регулятивный (поведенческий).
Правовая культура должностных лиц служит обобщающей характеристикой структурного единства не только правосознания, но и их поведения, деятельности в сфере права. Юридическая
деятельность должностных лиц рассматривается как разновидность социальной деятельности, для которой присущи следующие основные черты: предметность, целесообразность, упорядоченность, избирательность, системность, планомерность, организованность и др. Активную динамическую сторону юридической деятельности должностных лиц образуют правовые действия и операции.
Третий параграф - "Оункции правовой культуры должностных лиц" логически вытекает из предшествующего изложения, тесной взаимосвязи структуры и функций. Аетор сосредоточивает свое внимание на исследовании познавательной, оценочной и лиц. Регулятивная функция правовой культуры должностных лиц выделяется как основная, объединяющая б себе познавательную и оценочную. Значимость регулятивной функции проявляется и в том, что это единственная функция, которая имеет как внешние, так и внутренние проявления. Внутренние проявления регулятивной функции заключаются в том, что правовая культура должностных лиц направлена на урегулирование их собственного поведения. Внешние ее проявления выражаются в регулирующем и воспитательном воздействии на других участников управленческого процесса.
Показателем познавательной функции правовой культуры должностных лиц являются объем их правовой информированности, уровень правовых знаний, понимания требований законодателя, сути правовых явлений и процессов, умение анализировать, сопоставить и делать на основе этого правильные выводы.
В ходе социологического исследования, проведенного автором, выявлены основные источники, к которым чаще Есего обращаются должностные лица в целях получения правовой информации. Для большей части респондентов основным источником являются средства массовой информации, то есть официальный неспециализированный источник (58,5%). На втором месте стоят официальные правовые издания (23,6%). На просьбу назвать официальные специализированные источники правовой информации, которыми они чаще всего пользуются, респонденты указа-
пи: кодексы.^ комментарии к ним - 20% опрошенных; юридические куриалы и бюллетени - 472; служебные издания - 51%. Выявлено сравнительно редкое обращение должностных лиц к таким источ-шкам как "Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Вер-совного Совета СССР" (16%), "Собрание постановлений правительства Союза Советских Социалистических Республик" (10%).
По результатам опроса должностных лиц только 32 процента респондентов высказали свою удовлетворенность правовой шформированностью. Выделяются в основном две причины этого: отсутствие системы мер по доведению правовой информации до юлжностных лиц органов управления; низкая активность долж-юстных лиц в процессе освоения правовых ценностей, недоо-1енка роли правовых знаний в государственном управлении.
В диссертации рассматривается и другой аспект проблемы, ¡вязанный с ролью самих должностных лиц в правовом информи-ювании граждан. В этой связи осуждается практика, допускав-зая применение неопубликованных нормативных актов, затраги-твдих права, свободы и обязанности граждан. В этой связи штор отмечает Бажное позитивное значение принятия Заключе-[ия Комитета конституционного надзора СССР о правилах, дотекающих применение неопубликованных нормативных актов о ¡равах, свободах и обязанностях граждан, в котором осуждают-¡я подобные случаи.
Рассматривая проблему правового информирования с позиций гласности, автор приходит к выводу о необходимости ¡акрепления в проектах союзного и республиканских законов о ■осударственной службе положения, в соответствии с которым [редоставление гражданам, государственным и общественным ор~ ■анизациям, средствам массовой информации запрашиваемых ими :ведений, кроме составляющих государственную или иную охра-[яемую законом тайну, является обязанностью государственных :лужащих. *
Аксиологическая функция выражается прежде Есего в оцен-:е должностными лицами законодательства и практики его при-юнения, поведения граждан с точки зрения соответствия требованиям норм действующего законодательства, а также в
- 16 -
отношении к своей собственной деятельности в сфере права.
Об отношении должностных лиц к действующему законодательству, юридической практике свидетельствуют ответы, связанные с выявлением в их сознании образов права, юридической деятельности. Респондентам было предложено указать, в чем они видят прежде всего социальную ценность права. Спектр ответов на поставленный вопрос о социальной ценности права выглядит следующим образом: устанавливает права и обязанности граждан, регулирует общественные отношения - 537.; устанавливает меру ответственности лиц, нарушающих предписания права - 30; устанавливает в обществе необходимый порядок, в котором заинтересованы все члены общества - 28; является гарантией общечеловеческих свобод и справедливости - 26; является выражением прогрессивных идей и принципов - 21; является условием развития демократии - 13; выражает и защищает интересы государства - 12-, обеспечивает необходимый контроль за поведением членов общества - 10; выражает и защищает личные права и интересы граждан - 77..
Таким образом, должностные лица отмечают прежде всего способность права регулировать общественные отношения путем установления прав и обязанностей. В то же время выделяются такие характеристики права, которые связаны с установлением порядка в обществе, с обеспечением гарантии общечеловеческих свобод и справедливости, а также установлением мер ответственности лиц, нарушающих правовые предписания. Одновременно отчетливо проявляется недооценка роли права в развитии демократии, в защите личных прав и интересов граждан. Все эти обстоятельства необходимо учитывать в последующей работе по формированию правовой культуры должностных лиц.
Важное значение для определения уровня правовой культуры и эффективности ее функционирования имеет выявление оценок и отношения должностных лиц к действующему законодательству. В этих целях в ходе проведенного исследования респондентам был задан вопрос об их удовлетворенности, сравнительно недавно принятыми Законом СССР об аренде. Законом СССР о земле, Законом СССР о собственности, Законом СССР
) кооперации, Законом о предприятиях в СССР, Законом о пен-:ионном обеспечении граждан в СССР, Законом СССР о печати и 1ругих средствах массовой информации.
Обращает на себя внимание значительный процент неудовлетворенных Законом СССР об аренде (26%), Законом о предпри-зтиях в СССР (32%). Процесс перехода к рыночной экономике тодтверждает наличие существенных недостатков в этих законах. Отмечается значительное число должностных лиц. затруднившихся ответить на этот вопрос, а также вообше не ответив-пих. что расценивается как недостаточное знание респондентами этих важнейших нормативных актов.
Определенный интерес для совершенствования деятельности должностных лиц вызывает оценка респондентам!; различных стадий применения права. На вопрос "Решение каких вопросов, возникающих в практике применения права, вызывает у Бас наибольшие трудности", получены следующие ответы: изучение и оценка обстоятельств дела - 50,0%: принятие решения по рассматриваемому вопросу (делу) - 49; анализ содержания нормы права (толкование) - 25; выбор соответствующей нормы права -9; доведены содержания решения до сведения заинтересованных органов, организаций, лиц - 3; проверка подлинности текста нормы, ее анализ с точки зрения законности, действия во времени, в пространств и по кругу лиц - 1; каких- либо затруднений не испытываю -1%.
Ведущая функция правовой культуры должностных лиц - регулятивная. С точки зрения внутренней, субъективной - регулятивная функция носит социализаторский характер, представляет собой процесс усвоения должностными лицами правовых ценностей, приобретения определенного правового опыта, навыков, появления у них собственных правовых ориентаций. Таким образом, внутренняя регулятивная функция правовой культуры должностных лиц имеет направленность на формирование у них правового "я", является фактором их правовой адаптации и социализации.
Внешним проявлением регулятивной функции правовой культуры должностных лиц является их реальное правовое поведе-
ние, деятельность по осуществлению прав и обязанностей. Она свидетельствует не только о мере познания правовых ценностей, но прежде всего о мере их использования. Внешняя регулятивная функция правовой культуры должностных лиц наиболее отчетливо проявляется в способах управленческого воздействия на субъектов правоотношений и в качестве принимаемых ими решений .
Для характеристики регулятивной функции правовой культуры должностных лиц исключительно важное значение имеют мотивы поведения. На основе проведенных исследований автор выделяет следующие наиболее типичные мотивы служебного поведения должностных лиц: защита общественных интересов; защита личных интересов граждан; защита интересов ведомства, слу жебного коллектива; ортодоксально-юридическая мотивация ("закон есть закон"); служебный интерес к результатам деятельности; стремление реализовать экономический интерес коллектива, даже если это не совпадает с требованиями закона; конформная мотивация, ориентированная на поведение служебной группы; конформная мотивация, ориентированная на поведение вышестоящего и местного руководства; служебные привычки; страх юридической ответственности за несоблюдение должным образом служебных обязанностей; боязнь осуждения товарищами по коллективу, знакомыми, родственниками; эгоцентрическое поведение; беспечная позиция, выражаюшдя в недостаточно ответственном отношении к выполнению служебных обязанностей, повлекшем за собой неблагоприятные последствия; карьеристская мотивация; поведение, вытекающее из соображений личной материальной выгоды.
В программу исследования автором регулятивной функции правовой культуры должностных лиц входило также изучение моделей возможного их поведения в различных ситуациях. На вопрос: "Как бы Вы поступили, если в процессе применения закона были бы не согласны с каким-либо из его положений" лишь 38% опрошенных должностных лиц отметили, что намерены ориентироваться прежде всего на требования закона. В тоже время 15% респондентов считают возможным отступать от требований зако-
:а в силу хозяйственной целесообразности. По мнению автора, ¡еобходимо законодательно регламентировать порядок разреше-;ия ситуации, когда должностное лицо сталкивается с необходимостью применения незаконного, на его взгляд, нормативного юта
Специально анализируются причины, негативно влияющие на ¡еятельность должностных лиц. В частности, имеющиеся еще :лучаи нарушения законности сами должностные лица объясняют: [есовершенством действующего законодательства - 34%; недос-■аточными знаниями положений закона - 28; стремлением руко-юдствоваться интересами дела, вопреки требованиям закона -!2; отсутствием необходимого контроля за законностью прини-аемых руководящими работниками решений - 15; давлением, 1казываемым со стороны местных или вышестоящих руководящих ¡аботников - 13; отсутствием необходимого профессионального 1пыта -11; отсутствием возможности должным образом разоб->аться в деле, в связи с большой служебной загруженностью -0; отсутствием необходимой нормативно-справочной юридичес-:ой литературы - 3; отсутствием возможности получить помощь :о стороны юристов - 21.
Вторая глава - " Пути формирования правовой культуры (олжностных лиц". В качестве таких направлений диссертант 1ыделяет: юридический всеобуч как массовую базу, на которой >азвиваетея правовая культура должностных лиц; правовую под-•отовку будущих специалистов в системе высшего и среднего шециального образования; развитие правовой культуры в сис-•еме повышения квалификации руководящих кадров и специалис-'ов народного хозяйства.
В первом параграфе - "Юридический всеобуч и правовая сультура должностных лиц" исследуется комплекс вопросов, ¡вязанных с организацией юридического всеобуча как единой, ¡епрерывной общегосударственной системы правового воспита-шя, отвечающей современным потребностям развития общества. 1ри этом правовая культура должностных лиц рассматривается, : одной стороны, как предмет правовоспитательных мер, а с фугой - как необходимое условие эффективного участия самих
- £0 -
должностных лиц е организации юридического всеобуча.
Правовая культура должностных лиц испытывает на себе многофакторное влияние как объективного, так и субъективного характера. В этой связи ее уровень является достаточно четким, хотя и не абсолютным показателем состояния экономики, системы полититических институтов, общего культурного развития общества и государственного управления. Наряду с общесоциальными факторами, влияющими на уровень правовой культуры должностных лиц, исследуются некоторые формы специально организуемой в этом направлении работы, которые до настоящего времени не приобрели необходимого развития. Это, прежде всего, изменения в правовой подготовке кадров руководящего корпуса, профессионализация управленческой деятельности; формирование сильной и компетентной юридической службы в аппарате государственного управления; специализированное правовое обучение должностных лиц, систематическое информирование их о законодательных новеллах.
Исследуя взаимосвязь 'юридического всеобуча и правовой культуры должностных лиц, автор■исходит из понимания юридического всеобуча как составной части системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки кадроЕ. При этом, если процесс юридического всеобуча граждан предполагает построение его на принципах демократичности, доступности и добровольности, то юридический всеобуч для должностных лиц должен быть строго обязательным, а демократичным лишь в выборе форм правового обучения.
По мнению автора, при решении проблем юридического всеобуча б условиях перехода к рыночной экономике может быть более широко использована хозрасчетная система правового обучения должностных лиц, особенно, хозяйственных руководителей. В качестве примера диссертант ссылается на опыт работы юридического центра при управлении юстиции исполкома Ленсовета.
Во втором параграфе "Формирование правовой культуры будущих специалистов е системе высшего и среднего специального образования" - подчеркивается, что е процессе правовой под-
>товки закладывается основа правовой культуры будущих руко-)дителей, специалистов, должностных лиц. Подробно показано тчение курса "Советское право" для формирования правовой гльтуры студентов, обосновываются предложения по увеличению 1сов преподавания правовой дисциплины в неюридических ву-
ix.
Увеличение количества часов, отводимых для изучения завовых дисциплин даст многим вузам возможность иметь штат-IX преподавателей, а также создать предпосылки для органи-щии правовых кафедр. Пока же, как показывает изучение это-з вопроса, 28% преподавателей правовых дисциплин в ¿юридических вузах - это лица без базового юридического об-*зования. Такой кадровый состав, безусловно, затрудняет резкие проблем формирования у будущих специалистов, руководи-злей необходимого уровня правовой культуры. Важным резервом эавовой подготовки будущих руководителей, специалистов яв-?ется совершенствование взаимодействия высшей школы с юри-«ескими учреждениями.
Конкретные рекомендации содержатся в диссертации и по зрестройке правовой подготовки кадров в системе учебных заданий ЦК КПСС, что в определенной мере позволит оеущест-г!ть переход от "правового ликбеза" к профессиональному ос-эению партийными работниками теории и практики эсударственного строительства, достаточно свободному ориен-ярованию в действующем законодательстве.
Третий параграф - "Развитие правовой культуры должност-ых лиц в системе повышения квалификации руководящих кадров пециалистов народного хозяйства". В нем подробно анализиру-гся, с использованием данных конкретно-социологического ис-ледования, основные формы повышения квалификации и их воз-эжности для развития правовой культуры должностных лиц.
Действующей нормативно-правовой основой повышения ква-ификации является на сегодня постановление ЦК КПСС и Совета инистров СССР от 6 февраля 1988 года "О перестройке системы эвышения квалификации и переподготовки руководящих работни-эв и специалистов народного хозяйства". Правовая сущность
повышения квалификации должностных лиц определяется автором как обязательное прохождение обучения в определенной форме и сроках всеми работниками, занятыми трудом по управлению, направленное на непрерывное совершенствование уровня их теоретических знаний и практических навыков с целью обеспечения эффективной работы управленческих органов.
Прохождение государственной службы в условиях реорганизации системы управления диктует необходимость законодательно оформить повышение квалификации не только как обязанность, но прежде всего, как право государственных служащих, реализация которого будет учитываться при решении вопросов о продвижении по службе и присвоении более высокого квалификационного разряда.
В диссертации дается анализ состояния правовой подготовки должностных лиц, руководителей б институтах повышения квалификации. Отмечена общая тенденция усиления внимания к правовому обучению в рамках повышения квалификации. Вместе с тем подчеркнуто, что н« все имеющиеся для этого возможности системы повышения квалификации руководящих кадров и специалистов народного хозяйства используются в полной мере. В большинстве институтов данной системы не организована проверка правовых знаний слушателей, ошушзется острая нехватка учебной и методической литературы по юридическим дисциплинам, кодексов и сборников законодательных актов. Мало внимания совершенствованию правового обучения кадров в системе повышения квалификации уделяют органы юстиции. По мнению диссертанта, мероприятия по улучшению правовой подготовки на курсах и в институтах повышения квалификации окажут позитивное влияние на престиж этой формы подготовки и переподготовки кадров, позволят придать работе по развитию правовой культуры должностных лиц по-настоящему непрерывный и систематический характер.
В заключении - намечаются наиболее перспективные пути дальнейшего изучения правовой культуры должностных лиц и иных, связанных с ней проблем.
Основные положения и выводы диссертации изложены в сле-гювдх публикациях автора:
1. Повышение правовой культуры должностных лиц в усло-гях формирования социалистического правового государства // л-уальные вопросы реформы политической системы советского ¡¡цества. - М.: АОН при ЦК КПСС, 1990. - 0,4 п. л.
2. Правовая культура и демократия //Правовая и полити->ская культура молодежи в условиях радикальной демократи-■ской реформы: Материалы Всесоюзной научно-практической шференции. - Омск, 1990. - 0,2 п. л.
3. Правовая культура должностных лиц //Актуальные еоп-)сы реформы политической системы советского общества. - М. : )Н ПК КПСС, 1991.- 0,4 п. л.
