Правовая организация взаимодействия органов государственной исполнительной власти с органами местного самоуправления в сфере образования

Ермакова, Анна Сергеевна

Правовая организация взаимодействия органов государственной исполнительной власти с органами местного самоуправления в сфере образованиятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовая организация взаимодействия органов государственной исполнительной власти с органами местного самоуправления в сфере образования»

На правах рукописи

ЕРМАКОВА Анна Сергеевна

ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

Специальность 12.00.14,- административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание учйной степени кандидата юридических наук

Саратов 2005

Работа выполнена на кафедре административного права и государственного строительства в Поволжской академии государственной службы им. П. А

Столыпина

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Братановский Сергей Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Конин Николай Михайлович

кандидат юридических наук, доцент Белова Светлана Ивановна

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Нижегородская академия МВД России»

Защита состоится 28 декабря 2005 г. в 14 ч. 00 мин. на заседании диссертационного Совета КМ 203.013.02 при ГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России» по адресу: 410034, г. Саратов, ул. Соколова*,339, ауд. 201.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России».

Автореферат разослан «_» ноября 2005 г.

Ученый секретарь регионального диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

Милышга Ю Н.

МоГЛ.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В процессе формирования России как федеративного государства повысилась активность органов государственной власти в различных сферах деятельности, в том числе и в сфере образования В связи с этим возникла необходимость выработки новых подходов к формированию государственной политики управления системой образования с участием субъектов РФ и органов местного самоуправления. От эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Закон РФ от 10 июля 1992г «Об образовании»1, многие его положения устарели, не отвечают сложившимся реалиям. Одной из проблем является отсутствие федеральных законов, определяющих общие принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в сфере образования, что приводит к дисгармонии в развитии правоотношений в данной сфере. В связи с этим необходима разработка эффективного правового механизма взаимодействия федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с целью создания условий реализации конституционных прав личности на получение полноценного образования Одной из неразрешённых пока задач является недостаточная конкретизация предметов ведения и полномочий субъектов РФ, а это лежит в основе неэффективного функционирования региональных органов управления образованием.

Для устранения этих ' негативных явлений необходимо совершенствовать организацию и управление системой образования, разработать правовую регламентацию этого механизма, повысить эффективность работы учреждений образования. «Следует создать условия для активного привлечения инвестиций в образование»2. Сильная политика государства в области образования должна быть направлена на сохранение единого федерального образовательного пространства, но с другой стороны - учитывать социально-экономические условия регионов, а это требует чёткого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти.

В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ говорится: «Следует чётко разграничить ответственность уровней власти в социальной сфере, правильным будет привлечение всех субъектов РФ к

1 См.: СЗ РФ -1996. -№3. -Ст.150; 1997. -№47. -Ст.5341;2000. -№30. -Ст.3120,№33.-Ст.3348;2002 -№7 -Ст634,№26 -Сг.25 17,2003 -№2.-Ст 163

2 См. Послание Президента РФ В.В. Пугана Федеральному Собранию РФ//Новые законы и нормативные аюы.-2005.-№18.-С.З-13.

активному участию в разработке нормативно-правовых актов и системы мероприятий по реализации пакета социальных программ с учетом разграничения полномочий между уровнями власти»1.

В связи с этим возникает необходимость комплексного исследования административно-правовой организации механизма управления образованием на уровне государства, региона и местного сообщества, а также поиска эффективных форм управленческого воздействия в условиях переходного состояния общества, ведь только на региональном и местном уровнях можно определить оптимальный объём и разнообразие образовательных услуг. Представляется актуальным изучение опыта управления образованием в странах с развитой рыночной экономикой.

Все вышеперечисленные факторы обусловливают необходимость теоретического анализа названных проблем, обобщения опыта деятельности органов управления образованием, обоснования собственного видения организационно-правовых проблем в образовании и разработки предложений по совершенствованию правового регулирования механизма организации взаимодействия органов государственной власти различных уровней в системе управления образованием Жизнь ставит перед юридической наукой задачи, требующие глубокого осмысления новых подходов во взаимоотношениях органов власти различных уровней в сфере образования, это предопределило выбор темы, характер и направление нашего исследования.

1 См. Послание Президента РФ В В. Пугина Федеральному Собранию РФ//Новые законы и нормативные акты.-2004.-№24.-С.3-15.

Степень научной разработанности темы.

Существенный вклад в вопросы управления образованием внесли представители отечественной дореволюционной науки - В.И. Вернадский,

B.И. Коркунов, Б. А. Кистяковский, Н А. Любимов, С.Н. Трубецкой, H.A. Чичерин. Большую роль в исследовании юридических проблем образования сыграли Т.Е. Абова, А.П. Алёхин, И.Н. Ананов, Д.Н. Бахрах,

C.Н. Братусь, Б Н Габричидзе, П.Т. Василенков, Г.Т. Ермошин, М.И. Еропкин, Е.А. Киримова, Ю.М. Козлов, Н М.Конин, A.JI. Коренев, O.E. Кутафин, В М Манохин, А.Я. Петров, J1.JI. Попов, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, В. А. Юсупов и др. Вопросы региональных особенностей и институционально-правовой сущности образования получили своё отражение в работах С. Барзилова, JI.E. Бляхера, М.Т. Гарунова, Б.С. Гершунского, Г.И. Ильина, А. Чернышова, И.Ф. Ярулина.

Непосредственное управление образованием и проблемы образовательного права исследовались С Н.Братановским, В.К. Булгаковым, Е В Бусловым, Ю С. Васильевым, В В. Глуховым, В.Г. Григоренко, E.H. Жильцовым, В.Н Казаковым, В.Г. Кинелевым, Н.М. Кониным, М Е.

Николаевым, В В. Сударенковым, В.М.Сырых, Ю.Г. Татур, В.М. Филипповым, В И. Шкатулла.

Различные аспекты разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ рассматривались С А.Авакьяном, С.С.Алексеевым, Г.В.Атаманчуком, И.Л.Бачило, В.П.Казимирчуком, Н.М.Казанцевым, О.Е Кутафиным, Г.В Мальцевым, В.Е.Чиркиным, Ю.А.Тихомировым и другими.

управление системой образования меняется в сторону увеличения числа новых способов регулирования сферы образования с учётом экономических, исторических, культурных особенностей «Условия глобальной конкуренции требуют от нас усиления практической направленности образования, это в первую очередь означает повышение требований к профессиональному образованию, соответствие самым высоким мировым стандартам. При этом нельзя забывать и о накопленных отечественных преимуществах»4 В настоящее время появляются публикации, посвященные вопросам совершенствования государственного управления образованием, однако в большинстве случаев они касаются насущных практических вопросов. Комплексно же этот вопрос ещё не рассматривался и требует более пристального внимания. В законодательных документах, определяющих перспективы развития российского образования, принятых в последнее время, очерчен круг проблем по совершенствованию экономики образования. Отдельно выделяются вопросы повышения конкурентоспособности образования в России, стимулирования интеграционных процессов, усиливается актуальность проблем разработки и внедрения нового механизма финансирования образования, развития системы общественных организаций в образовании.

В настоящее время проблемы правового регулирования сферы образования, совершенствования взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления в сфере образования всё чаще становятся предметом диссертационных исследований таких авторов, как М В Арлохов,С В. Барабанова, Д М. Вердиев, Е М Дзаногова, А К. Куранов, А Н Кубарков, Т Н Макарова, Т.Н Матюшева, А А Ментиков, Ф Г. Нагиев,

4 См. Послание Президента РФ В В Путина Федеральному Собранию РФ // Новые законы и нормативные аюы.-2004.-№24 -С.3-15.

O.A. Рекрут, Н.Ф. Тучков, Ю Н. Царёв, В В характер исследования вмимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в сфере управления образованием, нет.

Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе взаимодействия органов исполнительной власти Штыков и др Однако отдельного исследования, охватывающего комплексный различных уровней в сфере управления образованием, и нормативно-правовые акты, обеспечивающие регулирование этого процесса.

Предметом исследования выступает специфика полномочий федеральных, региональных и местных органов власти в процессе управления системой образования.

Цель исследования заключается в анализе особенностей распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти в сфере управления образованием, а также выработке предложений по совершенствованию механизма взаимодействия органов государственной власти различных уровней в процессе управления образованием на основе изучения теории, практики административно-правовой организации механизма управления в сфере образования с целью повышения эффективности его правового регулирования и создания условий эффективной реализации конституционных прав граждан на получение образования

Для достижения указанной цели ставятся конкретные задачи: • рассмотрение системы образования как объекта административно-правового регулирования в процессе взаимодействия органов управления образованием различных уровней власти;

• анализ правовой основы организации органов управления образованием различных уровней, их взаимодействия в Российской Федерации с целью выявления противоречий и недостатков в их деятельности;

• проведение сравнительного анализа законодательства об образовании в СССР, действующего законодательства РФ, а также актов международного права с целью проведения аналогии и использования отдельных элементов в отечественной практике;

• определение понятия и сущности компетенции органов исполнительной власти различных уровней в области образования в РФ и проблем разграничения полномочий между ними;

• изучение особенностей распределения полномочий и проблем взаимодействия между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в процессе управления в сфере образования;

• обоснование необходимости усиления влияния государственно-общественного характера управления образованием в России путём Привлечения общественности к участию в подготовке решений в связи с процессами демократизации общества и образования;

• определение своей позиции по ряду дискуссионных вопросов административно-правового регулирования системы образования в России; разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового механизма управления образованием и организации взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней в сфере образования посредством устранения пробелов в действующем законодательстве.

Методологической базой исследования являются: общенаучные методы ичучения - сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, логический, которые дают возможность выявить момент несогласованности в действиях субъектов правоотношений в сфере образования, определить круг наиболее острых вопросов, проследить генезис проблем, выявить их теоретико-правовые основания и частные методы - структурный, метод системного анализа, которые позволяют выделить и описать типологию управления образованием, выделить её основные элементы, социальные основы современного состояния в сфере образования, проследить особенности трансформации одного типа управления в другой.

Сравнительный анализ административно-правового регулирования деятельности органов управления образованием, их взаимодействия в России и зарубежных странах проводился, прежде всего, при помощи функционального и исторического методов, а также при использовании метода сравнительного правоведения.

Научная новизна работы состоит в комплексном характере исследования организации взаимодействия органов государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней в образовании с учётом особенностей правового регулирования системы образования на различных уровнях власти Осуществлён системный анализ основных элементов механизма административно-правового регулирования системы образования, выявлены пробелы в законодательстве об образовании, определены факторы повышения эффективности при взаимодействии органов государственной власти различных уровней в сфере образования. Изучение поставленных вопросов, критическая оценка складывающейся практики в области взаимодействия различных уровней публичной власти в сфере образования

позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений, направленных на совершенствование правового регулирования этих отношений.

В результате проведённого исследования на защиту выносятся следующие положения, характеризующие научную новизну:

1. На основе сравнительно-правового и историко-правового анализа выявлены противоречия в управлении системой образования, проявляющиеся в несогласованности полномочий федерального, регионального и местного уровней. Причиной данных противоречий является наличие нескольких центров управленческого воздействия на образовательные процессы в условиях недостаточной конкретизации полномочий органов управления образованием различных уровней, более чёткое разделение полномочий государственных и местных органов власти возможно в ходе заключения соглашений по разграничению компетенции между ними с включением в текст соглашений вопросов создания государственно-общественной системы управления образованием. Даны конкретные рекомендации по совершенствованию административно-правовой организации механизма взаимодействия при управлении системой образования на различных уровнях власти (например, разработка проекта модельного трёхстороннего соглашения между федеральным, региональным и муниципальными органами управления образованием).

Осуществлён сравнительный анализ взаимодействия органов государственной власти различных уровней в России и в ряде зарубежных стран, что позволило выявить специфику деятельности органов управления образованием в России, поскольку от эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций в образовательной сфере В

связи с наметившейся в сфере образования в России тенденцией к децентрализации, необходима выработка новых подходов к развитию системы образования с учётом региональных и муниципальных интересов

2 В ходе анализа компетенции органов исполнительной власти в области образования различных уровней, рассмотрения теоретических и практических аспектов правового регулирования разграничения полномочий, выявлена обособленность сферы совместной компетенции между органами власти различных уровней, отсутствие реальных механизмов реализации общественного компонента государственного характера управления высшим образованием, отсутствие на муниципальном уровне чёткого разграничения полномочий в управлении образованием при взаимодействии с другими структурами, отвечающими за проблемы образования. Целесообразно, по мнению автора, в Закон об образовании внести статью с указанием перечня отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления могут наделяться в сфере образования, дополнить ст.37 Закона об образовании обязанностями органов управления образованием, что важно для обеспечения государственной дисциплины в системе образования. Рассмотрены элементы и тенденции развития процесса взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в России в сфере образования.

По мнению диссертанта, можно выделить несколько элементов системы взаимодействия государственной и местной власти: разделение компетенции властей, механизм взаимодействия властей,

участие представителей органов местного самоуправления в разработке государственных решений, региональная политика и др. Успешное развитие системы образования возможно лишь при организации взаимодействия министерств, служб, агентств, общественных организаций, координации деятельности органов управления образованием федерального, регионального и муниципального уровней, учреждений и организаций образования.

5. В работе обоснована степень участия государства и общества в процессе управления образованием на основе сохранения единого образовательного пространства, учёта национально-региональных и местных особенностей Аргументируется предложение о необходимости принятия региональных и муниципальных программ развития образования, формирования федеральных, межрегиональных и региональных рынков образовательных товаров, создания региональных центров развития образования в каждом субъекте РФ. В настоящее время, по мнению автора, практика идёт по пути расширения компетенции органов местного самоуправления за счёт делегирования им полномочий органов управления субъектов РФ, в связи с этим аргументируется необходимость выработки схемы административно-договорных отношений между региональными и местными органами управления образованием.

6 В результате изучения зарубежного опьгга организации системы образования, в работе обоснована необходимость усиления влияния общественных структур при управлении системой образования в России. Привлечение общественности к участию в подготовке решений может осуществляться в форме общественных слушаний законопроектов,

общественных советов при государственном органе из числа представителей общественных объединений и др. На основе анализа законодательства об образовании, выделены критерии, при помощи которых определяется характер взаимоотношении государства и общественных объединений образовательной сферы: взаимодействие, учёт мнений и предложений, наделение контрольными полномочиями, привлечение к работе с органами власти, поддержка, привлечение к участию в подготовке решений, оценка социально значимой роли общественных объединений, оказание содействия общественным объединениям, сотрудничество, взаимное консультирование

7. В результате изучения практики систематизации образовательного законодательства выявлено, что сочетание широкого спектра специальных законов об образовании и отдельных норм, включённых в другие законы, в ряде случаев создаёт определённые трудности в их применении. В работе обоснована необходимость подготовки Кодекса об образовании, призванного обеспечить наиболее полное соответствие системы действующих норм права современному состоянию образовательных отношений и устранить больпгую часть недостатков, имеющихся в действующих федеральных законах и иных нормативно-правовых актах, принятых по вопросам образования.

совершенствовать административно-правовую организацию механизма управления образованием в России и избежать недостаточной конкретизации полномочий субъектов РФ и местных органов власти. Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью поднятых в диссертации проблем и предлагаемых ► решений. Исследование существенно расширяет, углубляет современные

представления о сущности, механизмах взаимодействия органов управления образованием различных уровней власти Предложения и выводы могут быть использованы при разработке конкретных рекомендаций по проблемам совершенствования организации и деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов управления образованием, способствующих выходу системы образования на уровень стабильного развития Выводы и предложения адресуются федеральным, региональным и местным органам управления образованием Некоторые рекомендации могут быть использованы при разработке нормативных актов различного уровня органами управления образованием, в практике региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления Данная работа может использоваться при подготовке проекта Кодекса РФ об образовании. Материалы исследования используются в учебно-методических целях при изучении курса «Административное право», «Муниципальное право», при создании научно' методических и учебных пособий, научных монографий.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические I предложения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:

• проведение практических занятий по административному праву в Поволжской академии государственной службы им. П. А Столыпина и в филиалах в городах Балаково, Ульяновске, Тамбове;

• выступление с докладами на Межвузовских научно-практических конференциях «Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых» (14 апреля 2000г.), «Реформы и укрепление государственности в России» (21 декабря 2000г), «Социально-экономическое и политическое развитие общества' актуальные проблемы» (20 апреля 2001г.), «Конституционные чтения» (2001г),

• публикация ряда статей;

• рассмотрение и одобрение диссертации иа заседании кафедры административного и уголовного права Поволжской академии государственной службы.

Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, трёх глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обоснована актуальность темы, определяются цели, задачи, предмет, объект исследования, обозначается его методология, характеризуется эмпирическая база, научная новизна, практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, определяются теоретическая и практическая значимость работы, сообщается об апробации её результатов.

Первая глава - «Административно-правовая организация системы образования в России» состоит из двух параграфов и включает в себя анализ, суждения и выводы диссертанта относительно системы образования как

объекта административно-правового регулирования в процессе взаимодействия органов управления образованием различных уровней власти на современном этапе развития России и в сравнении с историческим опытом В первом параграфе исследуются основные этапы формирования органов управления образованием в России, оцениваются возможность и эффективность использования отечественного опыта в создании оптимальной модели административно-правового регулирования системы образования

Изучая исторические вехи развития системы образования, автор полагает, что подлинное становление образования начинается с XVIII века, когда были применены на практике основы светского обучения и предприняты попытки создания государственной системы народного образования. В СССР действующие в сфере управления образованием государственные органы не представляли собой единой системы Единая система образования направлялась тремя, организационно не связанными, системами государственных органов* системой высшего и среднего специального образования, системой профессионально-технического образования и ведомственными органами. Раздробленность управления народным образованием в ряде случаев наносила серьёзный ущерб преемственности обучения, ощущалась потребность в координации деятельности органов управления школами, профессионально-техническими и высшими учебными заведениями.

С 90-х годов XX века начались усилия по обновлению научной базы управления образованием, упор был сделан на качественное преобразование содержания образования за счёт разработки новых образовательных стандартов, привлечения к процессу управления образованием общественных объединений

Тем не менее, результаты, на которые рассчитывало государство, не были достигнуты из-за недостаточного внимания к правовой форме системы

образования, недостаточного научного обеспечения реформирования законодательства об образовании, сокращения доли и фактического объёма финансирования отрасли.

Второй параграф посвящён рассмотрению системы образования в России Она представляет собой совокупность взаимодействующих преемственных образовательных программ, государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений и органов управления образованием, а также подведомственных им учреждений и организаций. В диссертации изучены все названные элементы, но особое внимание уделено органам управления образованием.

При рассмотрении сущности понятия управления образованием в специальных работах обращается внимание на необходимость деполитизации образовательной деятельности, научный характер управления, используется системный подход, применяется эксперимент. Управление в системе образования строится на основе вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей Последние основаны на перераспределении полномочий между исполнительными органами образования и образовательными учреждениями, заключении административных договоров и соглашений

Государственное управление системой образования, по мнению диссертанта, представляет собой целенаправленную, планомерную, непрерывную деятельность органов государственной власти, которая проявляется в исполнительно-распорядительном воздействии на образовательные учреждения для удовлетворения потребностей граждан России в образовании. Исходя из целевой направленности организации органов управления образованием в России, вся система управления может быть

разделена на две подсистемы, государственную и муниципальную, содержание которых раскрывается во второй главе диссертации.

Реформирование системы образования, по мнению диссертанта, следует осуществлять с помощью совершенствования механизма государственного управления системой образования, включая организацию взаимодействия министерств, ведомств, общественных организаций, координацию деятельности органов управления образованием федерального, регионального и муниципального уровней, учреждений образования. Результаты реорганизации системы управления образованием в России дают основания говорить об имеющем место перераспределении государственно-управленческих функций, происходит сокращение объектов непосредственного государственного управления, усиливается тенденция государственного регулирования.

Вторая глава «Организационно-правовые основы распределении полномочий федеральных, региональных н местных органов управлении образованием» состоит из трёх параграфов.

Первый параграф посвящен рассмотрению системы и полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере образования. В нём рассмотрен круг субъектов, обладающих федеральными полномочиями в сфере образования- Президент и Правительство РФ, Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство по науке.

Одним из основных направлений деятельности Министерства образования и науки РФ является взаимодействие с органами управления образованием субъектов РФ и местными органами управления. По мнению автора, в разрабатываемых Министерством документах необходимо более полно учитывать интересы субъектов РФ. В связи с этим выработан порядок

взаимоотношений федеральных и региональных органов власти- утверждение Министерством совместно с субъектами РФ национально-региональных программ развития образования, обеспечение их выполнения с помощью распорядительных документов Министерства образования и науки РФ, региональных и местных органов управления образованием в виде совместных постановлений, соглашений.

В Законе РФ «Об образовании» целесообразно, по мнению диссертанта, выделить такие аспекты, как участие и ответственность министерств, организаций в реализации образовательных программ. Серьёзного внимания заслуживают вопросы освещения сферы образования средствами массовой информации, важно определить механизм реализации ресурсного обеспечения сферы образования, налоговых льгот для образовательных учреждений. Значительная работа предстоит в систематизации подзаконных нормативных актов, регулирующих образовательные отношения. С одной стороны, их совокупность характеризуется множественностью, а с другой - отсутствием регламентации по важнейшим вопросам образования.

Компетенция федеральных органов управления образованием закреплена в ст.28 Закона об образовании, причём большая часть норм этой статьи, в силу своего общего характера, не является нормами прямого действия, а действует в единстве с нормами ст 29,31,32,37 и др. Закона об образовании. Непосредственно в ст28 Закона об образовании отсутствуют юридические механизмы, а также меры ответственности, обеспечивающие соблюдение её положений. Эти механизмы норм ответственности закреплены в других нормативных актах. Так, в соответствии с Конституцией РФ в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданном в РФ, действует федеральный закон.

Учитывая важность определения компетенционных основ организации органов управления образованием, целесообразно дополнить ст 37 Закона об образовании рядом положений:

• в ст 37 не перечисляются обязанности органов управления образованием, хотя это важно для обеспечения государственной дисциплины в системе образования,

• ч.4 ст 37 необходимо конкретизировать, так как основным направлением деятельности органов управления образованием нужно считать организацию исполнения законов об образовании, а не только Федеральной программы развития образования;

• в п. 10 ч.5 ст.37 говорится о бюджетной и финансовой дисциплине, хотя прежде всего нужно говорить о соблюдении государственной дисциплины в сфере образования;

• в ч.б ст.37 установлено право государственных органов управления образованием своим предписанием приостанавливать деятельность образовательного учреждения в случае нарушения им законодательства об образовании. Такое право должно быть дано и местным органам управления образованием;

• ст.37 необходимо дополнить положением об органах общественного управления образованием, это обусловлено процессом демократизации образования.

В настоящее время вопрос об органах общественного управления образованием мало исследован юридической наукой, хотя во многих странах с развитой рыночной экономикой созданы различные структуры участия граждан в управлении образованием (совет класса, педагогический совет, попечительский совет, родительский комитет школы, административный совет).

образования может способствовать система соглашений по разграничению компетенции между ними.

Привлечение общественности к участию в подготовке решений может осуществляться в форме общественных слушаний законопроектов, общественных советов при государственном органе из числа представителей общественных объединений.

Во втором параграфе дан анализ системы и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере образования (на примере Саратовской области). В последние годы в сфере образования РФ наблюдается тенденция к децентрализации, в связи с эти необходима выработка новых подходов к развитию системы образования с учётом региональных и муниципальных интересов, так как органы местного самоуправления решают местные задачи в целом эффективнее, чем это делают органы государственной власти.

В словаре понятий законодательства РФ об образовании региональная система образования определяется как система образования в данном регионе (на данной территории), она имеет взаимосвязи с системой образования РФ в целом и с муниципальной системой образования. В этой части диссертации рассматривается компетенция Правительства Саратовской области и Министерства образования Саратовской области.

Можно отметить различную юридическую природу полномочий субъектов РФ в сфере образования. Часть их производна от компетенции федеральных органов, другие - дополняют федеральные нормативы, третьи - самостоятельные полномочия субъектов РФ. На основе ст. 29 Закона об образовании, которая закрепляет объём полномочий субъектов РФ в области образования, могут быть выделены две большие группы правоотношений- односторонние индивидуальные правоотношения

нормативные документы в рамках своей компетенции) и правоотношения с определением обеих сторон (согласование с федеральными органами).

Результаты исследования законодательства субъектов Федерации об образовании позволяют сделать вывод, что:

• многие законодательные акты субъектов РФ носят общий характер и требуют принятия отдельных документов, содержащих механизмы реализации заложенных положений,

• законы об образовании субъектов РФ не должны дублировать федеральные законы, хотя в них часто используется расширительная трактовка компетенции субъектов РФ, что приводит к «покушению» на компетенцию РФ;

• для реализации полигики регионализации образования целесообразно было бы разработать модельные региональные программы развития образования5, издать закон об образовании в каждом субъекте РФ, создать региональные центры развития образования.

В работе уделяется внимание изучению муниципальной системы образования (это подсистема образования на уровне местного самоуправления) и рассмотрению полномочий Комитета по образованию г.Саратова. Необходимость разделения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления связана с тем, что они имеют неодинаковые возможности учёта факторов, влияющих на содержание управленческих решений Более чёткому разделению полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере

5 См., например, региональную программу развития образования в Саратовской области на 20012005гг //Информационный бюллетень - Саратов -2000. -№35 -С.77-132.

В настоящее время практика идёт по пути расширения компетенции органов местного самоуправления за счёт делегирования им полномочий органов управления субъектов РФ, в связи с этим целесообразно принять муниципальные программы развития образования, которые должны определить местные приоритеты образования, структуру местных органов управления образованием, местные нормативы финансирования В муниципальном органе управления образованием необходимо оговорить обязательное участие представителей общественности. Кроме того, целесообразно, по мнению диссертанта, в Закон об образовании внести статью с указанием перечня отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления могут наделяться в сфере образования.

Характерным для местного самоуправления в России, с точки зрения взаимодействия с органами государственной власти, является то, что последние могут контролировать лишь законность действий местных органов власти, но не их целесообразность Рекомендуется найти единые подходы к определению сферы совместного ведения органов управления образованием, так как на муниципальном уровне отсутствует чёткое разграничение полномочий в управлении образованием по вертикали и по горизонтали при взаимодействии с другими муниципальными структурами, отвечающими за проблемы образования, что приводит к невыполнению многих задач, находящихся в совместной компетенции органов управления образованием и местных органов власти.

В третьем параграфе проанализированы вопросы, связанные с исследованием правового регулирования разграничения полномочий органов исполнительной власти различных уровней в сфере образования

В связи с этим подвергаются научному анализу соотношения понятий «компетенция», «полномочие», «предметы ведения» органов управления образованием, что даёт возможность определить понятие предметов ведения органов управления образованием как сферу их деятельности

Анализируя опыт зарубежных стран, отметим, что в настоящее время в мире существует несколько схем разграничения полномочий между органами власти различных уровней' американская, немецкая, индийская По нашему мнению, схема разграничения компетенции между Федерацией и субъектами Федерации в России приближена к немецкой схеме, которая «содержит перечень исключительных полномочий федерации и перечень полномочий конкурирующего законодательства». По мнению диссертанта, можно выделить несколько элементов системы взаимодействия государственной и местной власти: разделение компетенции властей (координация деятельности уровней власти), механизм взаимодействия властей (практика партнёрских отношений государственных и местных властей), участие представителей органов местного самоуправления в разработке государственных решений, региональная политика (согласование интересов субъектов региональной политики).

В ходе анализа особенностей распределения полномочий РФ и субъектов РФ выявлены обособленность сферы совместной компетенции между органами государственной власти, непрописанность функций звеньев вертикали власти в условиях наличия федеральных округов, дублирование функций исполнительной власти субъектов РФ в аппарате федеральных округов, отсутствие реальных юридических рычагов воздействия у органов управления образованием субъектов РФ, отсутствие реальных механизмов реализации общественного компонента государственного характера управления образованием.

В ходе анализа выявлено, что в настоящее время предполагается перейти от договоров и соглашений о разграничении полномочий как одной из форм организации взаимодействия между органами власти различных уровней в образовании к регулированию посредством федеральных законов. На наш взгляд, действующие договоры следует подвергнуть ревизии с учётом правовых позиций Конституционного Суда РФ. Все договоры и соглашения о разграничении полномочий должны проходить процедуру утверждения федеральным законом, так как в настоящее время существует нечёткость в разграничении полномочий, непонятно, за что должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления.

Третья глава «Основные пути совершенствования взаимодействия органов управления образованием различных уровней в условиях формирования рыночных отношений» состоит из двух параграфов

Первый параграф посвящён разработке выводов и рекомендаций диссертанта относительно путей совершенствования организации взаимодействия федеральных, региональных, местных органов управления образованием в России. Автором были исследованы финансовый, кадровый, информационный, нормативно-правовой аспекты обеспечения управления образованием в России.

Исходя из Концепции модернизации российского образовании на период до 2010 года, планируется сформировать оптимальную модель, в которой будут чётко распределены и согласованы компетенция органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур, а также ответственность всех субъектов образовательной политики Решение проблем совершенствования правового статуса органов исполнительной власти на всех уровнях требует комплексного подхода, для этого целесообразно было

бы осуществить ревизию состава и правового положения органов исполнительной власти, необходимо установление и конкретизация полномочий органов исполнительной власти всех уровней, сокращение сфер их совместного ведения, однозначное выполнение субъектами РФ всего перечня федеральных законов, упорядочение системы принятия, реализации и контроля решений органов исполнительной власти, предусмотрение ответственности за нарушение законодательства.

Анализируя взгляды учёных на проблему образовательного законодательства, можно отметить противоположные точки зрения на развитие законодательства об образовании в субъектах РФ. Одни учёные (В.М. Жураковский, Л.П. Кураков) считают, что образовательное законодательство в субъектах РФ развивается медленно, сдерживается отсутствием практики в этой области. Другие юристы (Г. А. Ермошин) полагают, что перечень региональных законов в сфере образования насчитывает свыше сотни актов. По нашему мнению, законодательство об образовании будет развиваться по пути, заключающемуся в последовательном наращивании законодательства, имея конечной целью разработку Кодекса об образовании (данной проблеме посвящены исследования таких учёных, как: Е.В. Буслов, Ю. А. Кудрявцев, В.М. Сырых, C.B. Барабанова, Д. Волохова, В.И. Шкатулла).

В настоящее время отсутствует федеральный закон, регулирующий вопросы комплексного взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в сфере образования. По мнению диссертанта, необходимо дополнить Закон об образовании специальным разделом «Основные направления (организация) взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в сфере образования». Это позволит совершенствовать административно-правовую организацию

механизма управления образованием в России и избежать недостаточной конкретизации полномочий субъектов РФ, местных органов власти, что может привести к их неэффективному функционированию.

Для налаживания организации взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти и соединения усилий по совершенствованию деятельности региональных и муниципальных образовательных систем автор работы предлагает проект модельного трёхстороннего соглашения между федеральными, региональными и муниципальными органами управления образованием с указанием полномочий каждой группы органов на основе изучения особенностей правового регулирования образования на различных уровнях власти и в ряде зарубежных стран.

Второй параграф посвящён анализу правового регулирования деятельности органов управления образованием в зарубежных странах с изучением деятельности Совета Европы в области образования. Принято считать, что характер управления образованием в той или иной стране связан с типом государственного устройства, зависит от того, является ли страна унитарным или федеративным государством. Несмотря на многообразие изученных нами концепций к управлению образованием в зарубежных странах, многим их них присущи общие черты: децентрализация управления, расширение автономии высших учебных заведений с одновременным усилением их подотчётности перед обществом, движение в сторону рыночных моделей организации и управления образованием, признание всеми органами государственной власти автономии образовательных учреждений.

Изучение опыта развитых стран в области управления образованием позволяет выделить типичные государственно-общественные формы на каждом

из уровней публичной власти. В результате исследования сделан вывод, что в современной России целесообразно адаптировать американский опыт управления в части усиления влияния общественных структур, где право участия общественности в управлении образованием обеспечивается положениями соответствующих разделов общих законов об образовании На уровень субъектов РФ и муниципальный уровень можно перенести административные, распределительные функции в отношении образовательных учреждений, а федеральное Министерство образования и науки занималось бы принятием решений, затрагивающих общенациональные интересы, чем будет достигаться большая эффективность управления и экономия финансовых средств.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются выводы, полученные в процессе проведённой работы, даны рекомендации, указываются варианты решений наиболее важных теоретических и практических проблем, вытекающих из проведённого диссертационного исследования.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Ермакова А С К вопросу об управлении системой образования в РФ // Материалы межвузовской научно-практической конференции (14 апреля 2000г.).- Саратов ПАГС, 2000.0,3 п.л.

2. Ермакова А С. Разграничение компетенции федеральных органов и органов местного самоуправления в сфере образования //Материалы научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава ПАГС (21 декабря 2000г.).- Саратов: ПАГС, 2001.0,3 п.л.

Ермакова А С. Правовое регулирование сферы образования на современном этапе //Материалы межвузовской научно-практической конференции (20 апреля 2001г.).- Саратов: ПАГС,2001.0,3 п.л. Ермакова А С Необходимость изменения конституционных положений об образовании на современном этапе развития //Материалы Конституционных чтений. Межвузовский сборник научных трудов. Выпуск 2. - Саратов: ПАГС,2001.0,4 п л

Подписано i печать 18.11.2003 г. Усл. пет. л. 1,7. Бумага офсетная. Печать офсетная. Тираж 120 экз. Заказ № 218 Типография Саратовского военного института РХБЗ 4100037, Саратов, S0 лег Октября,}.

Р254 А 2

РНБ Русский фонд

2006-4 28072

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Ермакова, Анна Сергеевна, кандидата юридических наук

Введение3

Глава 1. Административно-правовая организация системы образования в России

1.1. Эволюция формирования органов управления образованием в Рии 13

1.2. Система образования • как объект административно-правового регулирования31

Глава 2. Организационно-правовые основы распределения полномочий федеральных, региональных и местных органов управления образованием

2.1. Сема и полномочия федеральных органов олнительной вли вере образования47

2.2. Сема и полномочия органов олнительной влибъектов РФ и органов многомоуправления вере образования (на примере Саратоой обли)60

2.3. Правовое регулирование разграничения полномочий органов исполнительной власти различных уровней в сфере образования с.91

Гл.З. Основные пути совершенствования взаимодействия органов исполнительной власти в сфере образования в условиях формирования рыночных отношений

3.1. Направлениявершевования админративно-правового регулированиястемы образования в Рии112

3.2. Зарубежный опыт организации органов управления образованием как одно из направленийвершевования их взаимодевия135

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовая организация взаимодействия органов государственной исполнительной власти с органами местного самоуправления в сфере образования"

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в процессе формирования России как федеративного государства повысилась активность органов государственной власти в различных сферах деятельности, в том числе и в сфере образования. В связи с этим возникла необходимость выработки новых подходов к формированию государственной политики управления системой образования с участием субъектов РФ и органов местного самоуправления. От эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

В настоящее время в России существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в области образования устарели. Нормативно-правовые акты оставляют нерешёнными целый ряд проблем в образовательной деятельности, ряд положений законодательства об образовании не соответствует Конституции РФ. Отсутствуют реальные юридические рычаги воздействия со стороны органов управления образованием субъектов РФ и органов местного самоуправления. Одной из проблем является разработка эффективного правового механизма взаимодействия федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с целью создания условий реализации конституционных прав личности на получение полноценного образования. Одной из неразрешённых пока задач является недостаточная конкретизация предметов ведения и полномочий субъектов РФ, а это лежит в основе неэффективного функционирования региональных органов управления образованием. Для устранения этих негативных явлений необходимо совершенствовать организацию и управление системой образования, разработать правовую регламентацию этого механизма, повысить эффективность работы учреждений образования. Сильная политика государства в области образования должна быть направлена на сохранение единого федерального образовательного пространства, но с другой стороны - учитывать социально-экономические условия регионов, а это требует чёткого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти. В связи с этим возникает необходимость комплексного исследования административно-правовой организации механизма управления образованием I на уровне государства, региона и местного сообщества, а также поиска эффективных форм управленческого воздействия в условиях переходного состояния общества, ведь только на региональном и местном уровнях можно определить оптимальный объём и разнообразие образовательных услуг. Представляется актуальным изучение опыта управления образованием в странах с развитой рыночной экономикой.

Все вышеперечисленные факторы предопределили выбор темы, характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка понять правовой механизм организации взаимодействия органов государственной власти различных уровней в системе управления образованием, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям, проанализировать необходимость корректировки законодательства об образовании.

Степень научной разработанности темы исследования

Существенный вклад в вопросы управления высшим образованием внесли представители отечественной дореволюционной науки - В.И. Вернадский, В.И. Коркунов, Б.А. Кистяковский, Н.А. Любимов, С.Н. Трубецкой, Н.А. Чичерин. Большую роль в исследовании юридических проблем образования сыграли Т.Е. Абова, А.П. Алёхин, И.Н. Ананов, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, Б.Н. Габричидзе, П.Т. Василенков, Г.Т. Ермошин, М.И. Еропкин, Е.А. Киримова, Ю.М. Козлов,

Н.М.Конин, A.JI. Коренев, О.Е. Кутафин, В.М. Манохин, А.Я. Петров, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, В.А. Юсупов и др. Вопросы региональных особенностей и институционально-правовой сущности образования получили своё отражение в работах С. Барзилова, Л.Е. Бляхера, М.Т. Гарунова, Б.С. Гершунского, Г.И. Ильина, А. Чернышова, И.Ф. Ярулина. Непосредственное управление образованием и проблемы образовательного права исследовались С.Н.Братановским, В.К. Булгаковым, Е.В. Бусловым, Ю.С. Васильевым, В.В. Глуховым, В.Г. Григоренко, Е.Н. Жильцовым, В.Н. Казаковым, В.Г. Кинелевым, М.Е. Николаевым, В.В. Сударенковым, В.М.Сырых, Ю.Г. Татур, В.М. Филипповым, В.И. Шкатулла. Различные аспекты разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ рассматривались С.А.Авакьяном, С.С.Алексеевым, Г.В.Атаманчуком, И.Л.Бачило, В.П.Казимирчуком, Н.М.Казанцевым, О.Е.Кутафиным, Г.В.Мальцевым, В.Е.Чиркиным, Ю.А.Тихомировым.

В отечественной научной литературе государственное управление образованием рассматривалось до недавнего прошлого с позиций совершенствования работы центрального аппарата управления. Сейчас управление системой образования меняется в сторону увеличения числа новых способов регулирования сферы образования с учётом экономических, исторических, культурных особенностей. В настоящее время появляются публикации, посвящённые вопросам совершенствования государственного управления образованием, однако в большинстве случаев они касаются насущных практических вопросов. Комплексно же этот вопрос ещё не рассматривался, и требует более пристального внимания. В законодательных документах, определяющих перспективы развития российского образования, принятых в последнее время, очерчен круг проблем по совершенствованию экономики образования. Отдельно выделяются вопросы повышения конкурентоспособности образования в России, стимулирования интеграционных процессов, усиливается актуальность проблем разработки и внедрения нового механизма финансирования образования, развития системы общественных организаций в образовании.

Задачи исследования:

• Рассмотрение системы образования как объекта административно-правового регулирования в процессе взаимодействия органов государственной власти различных уровней.

• Проведение сравнительного анализа законодательства об образовании в СССР, действующего законодательства РФ и актов международного права.

• Исследование компетенции органов исполнительной власти различных уровней в области образования в РФ и проблем разграничения полномочий между ними.

• Анализ особенностей перераспределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в процессе управления образованием.

• Исследование административно-правовых аспектов реформирования образования и проблем взаимодействия органов управления образованием в России в условиях формирования рыночных отношений.

• Обоснование необходимости усиления влияния государственно-общественного характера управления образованием в России.

• Определение своей позиции по ряду дискуссионных вопросов административно-правового регулирования системы образования в России; разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового механизма управления образованием и организации взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней в сфере образования посредством устранения пробелов в действующем законодательстве.

Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней в сфере управления образованием, и нормативно-правовые акты, обеспечивающие регулирование этого процесса.

Методологическую основу исследования составляют: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, логический методы, которые дают возможность выявить момент несогласованности в действиях субъектов правоотношений в сфере образования, определить круг наиболее острых вопросов, проследить генезис проблем, выявить их теоретико-правовые основания; общенаучные методы - методы абстрагирования, теоретического моделирования, восхождения от абстрактного к конкретному, статистический метод, анализ, синтез; частные методы - сравнительный, структурный, метод системного анализа, который позволяет выделить и описать типологию управления образованием, выделить её основные элементы, социальные основы современного состояния в сфере образования, проследить особенности трансформации одного типа управления в другой.

Научная новизна исследования состоит в комплексном характере исследования организации взаимодействия органов государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней в образовании с учётом особенностей правового регулирования системы образования на различных уровнях власти. Осуществлён системный анализ основных элементов механизма административно-правового регулирования системы образования, выявлены пробелы в законодательстве об образовании, определены факторы повышения эффективности при взаимодействии органов государственной власти различных уровней в сфере образования.

В результате проведённого исследования на защиту выносятся положения, характеризующие научную новизну:

1. На основе сравнительно-правового и историко-правового анализа выявлены противоречия в управлении системой образования, проявляющиеся в несогласованности полномочий федерального, регионального и местного уровней. Причиной данных противоречий является наличие нескольких центров управленческого воздействия на образовательные процессы в условиях недостаточной конкретизации полномочий органов управления образованием различных уровней. Более чёткое разделение полномочий государственных и местных органов власти возможно в ходе заключения соглашений по разграничению компетенции между ними с включением в текст соглашений вопросов создания государственно-общественной системы управления образованием. Даны конкретные рекомендации по совершенствованию административно-правовой организации механизма взаимодействия при управлении системой образования на различных уровнях власти (например, разработка проекта модельно трёхстороннего соглашения между федеральным, региональным и муниципальными органами управления образованием).

2. Осуществлён сравнительный анализ взаимодействия органов государственной власти различных уровней в России и в ряде зарубежных стран, что позволило выявить специфику деятельности органов управления образованием в России, поскольку от эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций в образовательной сфере. В связи с наметившейся в сфере образования в России тенденцией к децентрализации, необходима выработка новых подходов к развитию системы образования с учётом региональных и муниципальных интересов.

3. В ходе анализа компетенции органов исполнительной власти в области образования различных уровней, рассмотрения теоретических и практических аспектов правового регулирования разграничения полномочий, выявлена обособленность сферы совместной компетенции между органами власти различных уровней, отсутствие реальных механизмов реализации общественного компонента государственного характера управления высшим образованием, отсутствие на муниципальном уровне чёткого разграничения полномочий в управлении образованием при взаимодействии с другими структурами, отвечающими за проблемы образования. Целесообразно, по мнению автора, в Закон об образовании внести статью с указанием перечня отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления могут наделяться в сфере образования, дополнить ст.37 Закона об образовании обязанностями органов управления образованием, что важно для обеспечения государственной дисциплины в системе образования.

4. Рассмотрены элементы и тенденции развития процесса взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в России в сфере образования. По мнению диссертанта, можно выделить несколько элементов системы взаимодействия государственной и местной власти: разделение компетенции властей, механизм . взаимодействия властей, участие представителей органов местного самоуправления в разработке государственных решений, региональная политика и др. Успешное развитие системы образования возможно лишь при организации взаимодействия министерств, служб, агентств, общественных организаций, координации деятельности органов управления образованием федерального, регионального и муниципального уровней, учреждений и организаций образования

5. В работе обоснована степень участия государства и общества в процессе управления образованием на основе сохранения единого образовательного пространства, учёта национально-региональных и местных особенностей. Аргументируется предложение о необходимости принятия региональных и муниципальных программ развития образования, формирования федеральных, межрегиональных и региональных рынков образовательных товаров, создания региональных центров развития образования в каждом субъекте РФ. В настоящее время, по мнению автора, практика идёт по пути расширения компетенции органов местного самоуправления за счёт делегирования им полномочий органов управления субъектов РФ, в связи с этим аргументируется необходимость выработки схемы административно-договорных отношений между региональными и местными органами управления образованием.

6. В результате изучения зарубежного опыта организации системы образования, в работе обоснована необходимость усиления влияния общественных структур при управлении системой образования в России. Привлечение общественности к участию в подготовке решений может осуществляться в форме общественных слушаний законопроектов, общественных советов при государственном органе из числа представителей общественных объединений и др. На основе анализа законодательства об образовании, выделены критерии, при помощи которых определяется характер взаимоотношений государства и общественных объединений образовательной сферы: взаимодействие, учёт мнений и предложений, наделение контрольными полномочиями, привлечение к работе с органами власти, поддержка, привлечение к участию в подготовке решений, оценка социально значимой роли общественных объединений, оказание содействия общественным объединениям, сотрудничество, взаимное консультирование.

7. В результате изучения практики систематизации образовательного законодательства выявлено, что сочетание широкого спектра специальных законов об образовании и отдельных норм, включённых в другие законы, в ряде случаев создаёт определённые трудности в их применении. В работе обоснована необходимость подготовки Кодекса об образовании, призванного обеспечить наиболее полное соответствие системы действующих норм права современному состоянию образовательных отношений и устранить большую часть недостатков, имеющихся в действующих федеральных законах и иных нормативно-правовых актах, принятых по вопросам образования.

8. В связи с отсутствием в настоящее время федерального закона, регулирующего вопросы комплексного взаимодействия органов власти различных уровней в сфере образования, диссертант предлагает дополнить Закон об образовании специальным разделом «Основные направления (организация) взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в сфере образования». Это позволит совершенствовать административно-правовую организацию механизма управления образованием в России и избежать недостаточной конкретизации полномочий субъектов РФ и местных органов власти.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью поднятых в диссертации проблем и предлагаемых решений. Исследование существенно расширяет, углубляет современные представления о сущности, механизмах взаимодействия органов управления образованием различных уровней власти. Предложения и выводы могут быть использованы при разработке конкретных рекомендаций по проблемам совершенствования организации и деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов управления образованием, способствующих выходу системы образования на уровень стабильного развития. Выводы и предложения адресуются федеральным, региональным и местным органам управления образованием. Некоторые рекомендации могут быть использованы при разработке нормативных актов различного уровня органами управления образованием, в практике региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данная работа может быть использована при подготовке проекта Кодекса РФ об образовании. Материалы исследования используются в учебно-методических целях при изучении курса .«Административное право», «Муниципальное право», при создании научно-методических и учебных пособий, научных монографий.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические предложения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах: проведение практических занятий по административному праву в Поволжской академии государственной службы и в филиалах в городах Балаково и Тамбове; выступление с докладами на Межвузовских научно-практических конференциях: «Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых» (14 апреля 2000г.), «Реформы и укрепление государственности в России» (21 декабря 2000г.), «Социально-экономическое и политическое развитие общества: актуальные проблемы» (20 апреля 2001г.), «Конституционные чтения» (2001г.); публикация ряда статей; рассмотрение и одобрение диссертации на заседании кафедры административного и уголовного права Поволжской академии государственной службы.

Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, трёх глав, состоящих из семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Ермакова, Анна Сергеевна, Саратов

Заключение

При исследовании проблем организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов управления образованием, диссертант считал целью своего исследования выработку предложений по совершенствованию механизма взаимодействия органов государственной власти различных уровней в процессе управления образованием с целью повышения эффективности его правового регулирования и создания условий эффективной реализации конституционных прав граждан на получение образования, а также рассмотрение системы образования, административно-правового аспекта реформирования образования, особенностей разграничения полномочий между федеральными, региональными, местными органами исполнительной власти в России и органами государственной власти в ряде зарубежных стран в сфере управления образованием, проведение сравнительного анализа законодательства СССР, международного права и действующего законодательства РФ в данной сфере.

В ходе исследования выявлено, что в настоящее время существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство устарели и не отвечают новым условиям образования в России. Слабо разработаны вопросы правовой регламентации организации педагогической работы, отсутствует адекватное рыночным отношениям административно-правовое обеспечение статуса субъектов отношений в этой отрасли. Существующая правовая система не успевает за изменениями, происходящими в реальной жизни, несовершенное законодательство служит тормозом позитивных процессов. Нормативно-правовые акты оставляют нерешёнными целый ряд проблем, существовавших ранее и постоянно возникающих новых форм и явлений образовательной деятельности, несовершенна и правоприменительная практика по вопросам образования. Одной из проблем является определение роли и степени участия государства в управлении образованием, разработка эффективного правового механизма взаимодействия федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления с целью создания условий реализации конституционных прав личности на получение полноценного образования. Пока не создана система управления, которая бы обеспечивала стабильное и полноценное развитие образования в России. То есть имеет место проблема отсутствия чёткого правового разграничения предметов ведения между разными уровнями публичной власти, что препятствует эффективному решению вопросов, приводит к конфликтам между ними. Организационно-правовые проблемы разграничения предметов ведения, ресурсов, полномочий, ответственности между различными уровнями власти в РФ можно отнести к числу важнейших проблем государственного строительства.

Реформирование образования нужно осуществлять с помощью совершенствования механизма государственного управления сферой образования, включая управление собственностью, устранения ведомственной разобщённости образовательных учреждений, приведения структуры образовательных учреждений в соответствие с потребностями граждан в образовании. Успешное функционирование и развитие системы образования возможно лишь при организации взаимодействия министерств, ведомств и общественных организаций, координации деятельности органов управления образованием федерального, регионального и муниципального уровней, учреждений и организаций образования.

В целях совершенствования административно-правовой организации механизма управления образованием, выделены основные направления взаимодействия федеральных и региональных органов власти: создание региональных структур федеральных органов управления образованием с передачей им необходимых функций федерального управления; формирование источников финансирования реализации образовательных программ, обсуждение политики их финансирования из бюджетов различных уровней; формирование эффективных механизмов взаимодействия органов, механизмов реализации социальных гарантий и совершенствование механизмов контроля над субъектами образовательных правоотношений; оптимизация структуры подготовки кадров в вузах регионов, определение форм участия вузов в социально-экономическом развитии региона. Практика идёт по пути расширения компетенции органов местного самоуправления за счёт делегирования им полномочий органов управления субъектов РФ. Необходимо выработать схему административно-договорных отношений между органами управления субъектов РФ и органами местного самоуправления, принять региональные и муниципальные программы развития образования, которые должны определять местные приоритеты образования, структуру местных органов управления образованием, местные нормативы финансирования и др. Оценивая зарубежный опыт организации образования, необходимо отметить, что при всём разнообразии национальных моделей управления образованием, они могут быть сведены к двум исторически сложившимся системам -централизованной и децентрализованной. Рассмотрение на примерах Франции и США двух принципиально различных систем управления образованием показывает, что ни одна из них не может быть оценена однозначно положительно или отрицательно. Под влиянием новых социально-экономических факторов и процесса интернационализации, эти две системы обнаруживают тенденцию к конвергенции. В тех странах, для которых характерна крайняя децентрализация управления образованием, теперь усиливается роль центральных властей, а в странах с централизованными системами управления образованием, расширяются функции региональных и местных органов управления образованием. Таким образом, идёт поиск оптимальной модели управления, наиболее адекватно отвечающей актуальным задачам развития образования.

Как и любая система, сфера образования нуждается в правовом регулировании. Всё большее значение в области образования приобретает формирование законодательной базы субъектов РФ. Большая часть субъектов РФ разработали на основе федерального законодательства свои общие законы об образовании, устраняя тем самым пробелы федерального законодательства по регулированию общих вопросов, либо дополняя федеральное законодательство. В последние годы со многими субъектами РФ были подписаны соглашения о разграничении (передаче) полномочий в области образования, которые утверждаются совместными решениями Министерства образования и науки РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Правовой анализ законов субъектов РФ показывает, что они недостаточно чётко разграничивают полномочия органов местного самоуправления и муниципальных образовательных учреждений, не выделяют отдельно полномочия муниципальных образовательных учреждений; статьи о полномочиях органов местного самоуправления и муниципальных образовательных учреждений содержат взаимоисключающие положения при определении границ контроля над образовательными учреждениями со стороны органов местного самоуправления; статьи, регламентирующие полномочия образовательного учреждения, не указывают, за что конкретно оно несёт ответственность. По нашему мнению, в законах субъектов РФ об образовании отсутствуют правовые нормы, закрепляющие конкретные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению права граждан на образование, что исключает их ответственность за нарушение таких прав, также недостаточно конкретизированы предметы ведения субъектов РФ, что лежит в основе их неэффективного функционирования. При определении круга и содержания полномочий органов местного самоуправления в сфере образования необходимо повышение юридической ответственности по отношению к органам местного самоуправления в сфере образования как со стороны органов государственной власти за нарушение законодательства, так и со стороны населения муниципального образования за ненадлежащее решение вопросов, отнесённых к их ведению. То есть встаёт вопрос о пределах ответственности муниципальных образовательных учреждений в сферах деятельности, подконтрольных органам местного самоуправления, изучаемый многими авторами.

Законодательство об образовании, по нашему мнению, будет развиваться по пути, заключающемуся в последовательном наращивании законодательства посредством разработки и принятия федеральных законов в определённой последовательности с учётом реальных требований современности, и имея конечной целью разработку Кодекса об образовании. В настоящее время на федеральном уровне в России отсутствует федеральный закон, регулирующий вопросы организации взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в сфере образования, поэтому изучение данной проблемы возможно лишь на основе существующих федеральных законов «Об • образовании», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и др., которые нуждаются в более чётком и детальном регламентировании данного вопроса. По нашему мнению, необходимо дополнить Федеральный закон «Об образовании» специальным разделом «Основные направления (организация) взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов государственной власти в сфере образования». Это позволит совершенствовать административно-правовую организацию механизма управления образованием в России и избежать недостаточной конкретизации полномочий субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере образования, что может привести к их неэффективному функционированию.

Исходя из Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, в России планируется закрепить в установленном порядке правовой статус попечительского совета образовательного учреждения, обеспечивающий его участие в формировании перечня платных образовательных услуг, решении кадровых вопросов, организации общественного контроля за расходованием внебюджетных средств и сформировать оптимальную модель управления, в которой будут чётко распределены и согласованы компетенция, функции, ответственность всех субъектов образовательной политики, прежде всего — образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур. Для сопряжения мероприятий по реализации Концепции модернизации образования в РФ на федеральном и региональном уровнях целесообразно при органах государственной власти субъектов РФ создавать Советы (комиссии, рабочие группы) по модернизации образования. В систему управления образованием должен быть встроен механизм управления инновационными процессами, их анализа.

В целях реализации единой государственной образовательной политики* представляется возможным осуществить передачу ведомственных учреждений профессионального образования федерального подчинения в ведение Министерства образования и науки РФ, а также придать муниципальным учреждениям общего образования статус государственного образовательного учреждения путём передачи их в ведение субъектов РФ при обеспечении возможности передачи части полномочий по их управлению на муниципальный уровень. Возможно разделение учреждений начального и среднего профессионального образования на два уровня: федерального и регионального подчинения с передачей части полномочий на местный уровень. Эффективность деятельности органов управления начального профессионального образования может быть повышена за счёт построения системы управления, учитывающей особенности начального профессионального образования как подсистемы образования, совмещающей элементы образовательного учреждения, средства социальной защиты молодёжи. Нужно разработать и утвердить новую редакцию Типового положения об учреждении начального профессионального образования и разработать нормативно-правовую базу, обеспечивающую сохранение единого образовательного пространства.

К мерам, направленным на модернизацию образования можно отнести: регионализацию образования, обновление содержания образования и совершенствование механизмов контроля за его качеством; совершенствование структуры и повышение бюджетного финансирования образования; усиление социальной направленности системы образования; придание муниципальным учреждениям общего образования статуса государственного образовательного учреждения; повышение социального статуса и профессионального уровня работников образования.

Решение проблем совершенствования правового статуса органов исполнительной власти на всех уровнях требует комплексного подхода, а для этого необходимо: осуществить ревизию состава и правового положения органов исполнительной власти, так как нужна научно-обоснованная квалификация органов исполнительной власти на всех уровнях, выявление критериев их образования; установить и конкретизировать полномочия органов исполнительной власти всех уровней, сократить сферы их совместного ведения; добиться однозначного выполнения субъектами РФ всего перечня федеральных законов, упорядочить систему принятия, реализации и контроля решений органов исполнительной власти; предусмотреть субъектов ответственности за нарушение законодательства.

В результате изучения зарубежного опыта организации системы образования, в работе обоснована необходимость усиления влияния общественных структур при управлении системой образования в России.

Практически данный вопрос не исследован юридической наукой, хотя в последние десятилетия внимание к этой проблеме возрастает в связи с происходящими в обществе и в образовании процессами демократизации, что нашло отражение в документах совета Европы. Право участия общественности в управлении образованием должно обеспечиваться положениями соответствующих разделов законов об образовании. Основная идея государственно-общественного управления образованием состоит в том, чтобы объединить усилия государства и общества в решении проблем образования, предоставить субъектам образовательных отношений больше прав и свобод в выборе содержания, форм и методов организации учебного процесса. Участие в управлении образовательным учреждением для субъектов системы образования является тем фактором, который делает его не только субъектом, реализующим конституционное право на образование, но и активным участником образовательного процесса.

В своей работе автор исследования посвятил целую главу поиску финансовых, организационно-правовых и кадровых путей совершенствования управления системой образования на данном этапе развития Российской Федерации. Для налаживания организации взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов государственной власти и соединения усилий по совершенствованию деятельности региональных образовательных систем, автор исследования предлагает проект модельного трёхстороннего соглашения между федеральным, региональным и муниципальным органом управления образованием. Таким образом, в работе сделана попытка применить комплексный характер при исследовании организации взаимодействия органов государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней в административно-правовом управлении образованием с изучением особенностей правового регулирования системы образования на различных уровнях власти и в ряде зарубежных стран.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовая организация взаимодействия органов государственной исполнительной власти с органами местного самоуправления в сфере образования»

1. Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.-М.-1993

2. Всеобщая Декларация прав человека. Утверждена и провозглашена генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948г//Российская газета.-10 декабря

3. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах//Права человека. Сборник международных документов.-М,1986

4. Декларация прав и свобод человека и гражданина//Ведомости СНД и ВС РФ.-1991.-№52.-Ст.1865

5. Декларация прав ребёнка 1959г.//Права человека: основные международные документы.-М, 1989

6. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод//Права человека. Сборник международных документов.-М,1989

7. Европейская социальная хартия//Права человека. Сборник международных документов.-М., 1989

8. Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960г.-М,1993

9. Конвенция о правах ребёнка//Советский журнал международного права,-1991.-№2

10. Конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и учёных степеней в государствах региона Европы от 21 декабря 1979г.-М,1993

11. Конвенция СНГ «О правах и основных свободах человека» //Российская газета.-1995.-23 июня

12. Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной области от 29.03.1996г. №44-ФЗ между Правительством республики

13. Беларусь, Казахстана, Киргизии и Российской Федерации //СЗ РФ.-1997.-№17.-Ст.1915

14. Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» от 17.10.1997г. №2-ФЗ //СЗ РФ.-2000.-№41. -Ст.4089; Официальные документы в образовании.-2000.-№21

15. Федеральный закон от 16.05.1995 «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»//СЗ РФ.-1995.-№21.-Ст. 1922

16. Федеральный закон от 06.10.2003№131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»//СЗ РФ.-2003.№40.Ст.3822; Российская газета.-2003.-8 октября

17. Федеральный закон от 24.06.1999 «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»//СЗ РФ.1999.№26.Ст.3476

18. Федеральный закон от 4.07.2003г.№95 «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»//СЗ РФ.-2003.-№27

19. Федеральный закон «Об образовании» от 13.01.1996гУ/СЗ РФ.-1996.-№3.-Ст.150

20. Федеральный закон от 13.01.1996г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании»//СЗ РФ.-1997.-№3.-Ст.150;1997.-№47.-Ст.5431

21. Федеральный закон от 10.04.2000 №51-ФЗ «Об утверждении федеральной программы развития образования»//СЗ РФ.-2000.-№16.-Ст.1639

22. Федеральный закон от 22.08.1996 г.№125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"//СЗ РФ.-1996.-№35.-Ст.4135

23. Федеральный закон от 25.09.1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»//СЗ РФ.-1997.-№39.-Ст.4464

24. Указ Президента РФ от 09.03.2004г.№314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти//СЗ РФ.-2004.-№11.-Ст.945; Российская газета.-2004.-12 марта

25. Указ Президента РФ от 20.05.2004г.№649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»//СЗ РФ.-2004.-№21.-Ст.2023

26. Указ Президента РФ 11.06.1997г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ»//СЗ РФ.-1997.-№24.-Ст.3506

27. Указ Президента РФ от 12.07.1997г. «О Совете по местному самоуправлению»//российская газета.-1997.-16 июля

28. Указ Президента РФ от 27.03.1996г. «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений РФ»//СЗ РФ.-1996.-№14.-Ст.1428

29. Указ Президента РФ от 01.12.1995г.№134 «О дополнительных мерах социальной защиты аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования» //СЗ РФ.-1996.-№2.-Ст.67

30. Декреты Советской власти (25 октября 1917г.-16 марта 1918г.)- М.,1957.-Т.1

31. Декреты Советской власти (17 марта-10 июля 1918г.)-М., 1959.-Т.2

32. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О завершении перехода к всеобщему среднему образованию молодёжи»//СП СССР.-1972.-№11.-Ст.60

33. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 3.09.1966г.№729 «О мерах по улучшению подготовки специалистов и совершенствованию руководства высшим и средним специальным образованием в стране»//СП СССР.-1966.-№20.-Ст. 176

34. Постановление Совета Министров СССР от 17.06.1959г. №671 «О перспективе руководства высшими и средними специальными учебными заведениями СССР»//СП СССР.-1959.-№13.-Ст.79

35. Постановление 8 Всероссийского съезда Советов от 29.12.1920г. «О советском строительстве»//СУ РСФСР.-1921 .-№ 1 .-Ст. 1

36. Постановление Правительства РФ от 15.06.2004г.№280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки РФ»//СЗ РФ.2004.-№25,-Ст.2562

37. Постановление Правительства РФ от 16.06.2004г.№281 «О Федеральном агентстве по науке и инновациям»//СЗ РФ.-2004.-№25.-Ст.2563

38. Постановление Правительства РФ от 17.06.2004г.№288 «О Федеральном агентстве по образованию»//СЗ РФ.-2004.-№25.-Ст.2570

39. Постановление Правительства РФ от 17.06.2004г.№300 «О Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»//СЗ РФ.-2004.-№26.-Ст.2670

40. Постановление Правительства РФ от 28.04.1994г.№407 «О первоочередных мерах по поддержке системы образования в России»//СЗ РФ.-1994.-№2.-Ст.104

41. Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2001№1756-р «Об утверждении Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года»//Вестник образования.-2002.-№6

42. Постановление Правительства РФ от 05.06.1994г.№650 «Об утверждении Типового положения об учреждении начального профессионального образования»//СЗРФ.-1994.-№8 .-Ст. 864

43. Постановление Правительства РФ от 28.10.1995г.№1039 «О развитии сотрудничества с зарубежными странами в области образования» //СЗ РФ.-1995 .-№45 .-Ст.4317

44. Постановление Правительства РФ от 12.08.1994г.№940 «Об утверждении государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования»//СЗ РФ.-1994.-№18.-Ст.2085

45. Постановление Правительства РФ от 14.10.1994№1168 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования»//СЗ РФ.-1994.-№27.-Ст.2893

46. Постановление Правительства РФ от 31.08.1994№1008 (в ред.от 09.09.1996, 15.01.1997,09.09.1998) «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении»//СЗ РФ.-1994.-№19.-Ст.2221; 1996.-№38.-Ст.4430;1997.-№3.-Ст.395

47. Постановление Правительства от 03.11.1994№1237 «Об утверждении Положения о вечернем (сменном) общеобразовательном учреждении»//СЗ РФ.1994.-№29.-Ст.3050; 1996.-№3 8.-Ст.4430

48. Постановление Правительства РФ от 07.03.1995г.№233 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования детей»//СЗ РФ.-1995.-№ 12.-Ст. 1053; 1997.-№ 10.-Ст. 1169

49. Постановление Правительства РФ от 20.04.1995 «Об утверждении порядка разработки, утверждения и введения в действие государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования»//СЗ РФ.-1995.-№18.-Ст.1666

50. Постановление Правительства РФ от 25.04.1995№40 «Об утверждении Типового положения о специальном учебном заведении для детей с девиантным поведением»//СЗ РФ.-1995.-№8.-Ст.1681;1997.-№2.-Ст.3250

51. Постановление Правительства РФ от 01.06.1995№677 «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении»//СЗ РФ.1995.-№28.-Ст.2694;1997.-№8.-Ст.956

52. Постановление Правительства РФ от 01.06.1995 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»//СЗ РФ.-1995.-№28.-Ст.2693; 1996.-№43.-Ст.4917; 1997.-№36.-Ст.4191

53. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995№610 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования»//СЗ РФ.-1995 .-№27.-Ст.25 80

54. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995№612 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательной школе-интернате»//СЗ РФ.-1995.-№28.-Ст.2671; 1996.-№434.-Ст.4917; 1997.-№36.-Ст.4191

55. Постановление Правительства РФ от 18.08.1995г. «Об утверждении государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования»//СЗ РФ.-1995.-№34.-Ст.3664

56. Постановление Правительства РФ от 04.12.1995.№1186 «Об участии РФ в конвенциях Совета Европы в области образования»//СЗ РФ.-1995.-№50.-Ст.4926

57. Постановление Правительства РФ от 15.11.1997№1427 «Об утверждении Типового положения о кадетской школе»//СЗ РФ. -1997.-№47.-Ст.5411

58. Постановление Правительства РФ от 12.03.1997»Об утверждении Типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся с отклонениями в развитии»//СЗ РФ.-1997.-№11.-Ст.1326

59. Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 г. №751 «Об утверждении Национальной доктрины образования в РФ» //СЗ РФ.-2000.-№41.-Ст.4089

60. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о Правительственной комиссии по образованию» от 30.08.2002г.№646 //СЗ РФ.-2002.-№36.-Ст.3484; СЗ РФ.-1997.-№51.-Ст.5712; СЗ РФ.-1998.-№1.-Ст.1

61. Закон Липецкой области «Об образовании в Липецкой области» от 22.02.1998//Российская газета.-1998.-5 марта

62. Закон Саратовской области от 15.06.1999 «Об образовании в Саратовской области»//СЗ Саратовской области.-1999.-№6.-Ст.465

63. Закон Саратовской области от 13.03.2001№9«0 государственной поддержке общественных объединений в саратовской области»//Саратовские вести.-2001.-29 марта

64. Программа Саратовской области «Развитие образования на 2001-2005гг» // Информационный бюллетень.-Саратов,2000.-№35

65. Приказ Министерства образования РФ от 17.11.1994№442 «Об утверждении Положения о порядке лицензирования образовательных учреждений»//Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.-1995.-№3

66. Приказ Министерства образования РФ от 25.01.1996№27 «Об утверждении Положения о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений»//Образование в документах. 1996.№9

67. Приказ Министерства образования РФ от 22.11.2002г.№4089/25 «Об организации и проведении международных сравнительных исследований качества общего образования в 2002-2004гг.» //Вестник образования РФ. 2003. №1

68. Письмо Министерства образования РФ от 04.06.1997№06-51-34 ИН/25-2 «О муниципальном уровне управления образованием»//Образование в документах.-1997.-№17.-С.45

69. Приказ Министерства образования РФ 25.12.1997№2633 «О лицензировании государственных образовательных учреждений дополнительного профессионального образования»// Бюллетень Министерства образования. -1998. -№2.- Ст.45

70. Приказ Министерства образования РФ от 14.11.1997г. «Об утверждении Положения об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях РФ»//Бюллетень Министерства образования РФ.-1998.-№2

71. Приказ Министерства образования РФ о 26.11.1999№969 «О создании Координационного совета Минобразования России по проблемам международного сотрудничества в области образования и научных исследования»//Бюллетень Министерства образования РФ.-2000.-№2

72. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.10.2000г.№13-П «По делу о проверке конституционности пункта 13 статьи 39 Федерального закона «об образовании»//СЗ РФ.-2000.-№44.-Ст.4300

73. Положение о Министерстве образования Саратовской области: Приложение к Постановлению Губернатора саратовской области от 25.03.2003№55//С3 Саратовской области.-2003.-№3.-Ст.Ю0

74. Специальная литература Монографии, диссертации, учебники, учебные пособия

75. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органа государственного управления.- Киев, Наукова думка, 1979

76. Аграновский К.М. Управленческая деятельность в сфере образования.-М.: Орбита,2003

77. Административное право: Учебник/ Под. ред. Ю.М. Козлова, JLJL. Попова.- М, 2000

78. Алексеев С.С. Теория права.-М.,1994

79. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. -М., Юрид. лит., 1997

80. Ардан Ф. Франция: государственная система: Пер. с франц.-М.: Юрид. лит., 1994

81. Артюхов М.В. Теория и практика управления развитием муниципальной системы образования. Дис. д-ра пед. Наук.-Новокузнецк,2000

82. Байденко В.И. Образовательный стандарт. Опыт системного исследования. -Новгород, 1999

83. Барабанова С.В. Правовое положение вузов в РФ (административно-правовой аспект). Дис. .канд. юрид. наук. -Казань,С. 10

84. Барсукова Л.Я. Повышение эффективности управления муниципальной системой образования в условиях малого города. Дис. . канд. пед. наук.-Челябинск,1998

85. Баранчиков В.А. Местное самоуправление в Великобритании. -М.: МЮИД993

86. Бахрах Д.Н. Структура аппарата управления. -Свердловск, Изд-во СЮИД993

87. Бачило И.JI. Функции органов управления.-М., 1976

88. Бокарев Г.Д. Действие экономических принципов в вузовском образовании.-М.,2001

89. Братановский С.Н. Административное право. -М.: Изд-во МУПК,1996

90. Братановский С.Н. Правовое регулирование образовательных услуг. -Саратов, Научная книга,2003

91. Братановский С.Н. Системный анализ образовательной деятельности в России. -Саратов, Научная книга,2002

92. Братановский С.Н., Царёв Ю.Н. Муниципальная система образования в России: правовые основы организации и деятельности.- Волгоград.: Альянс,2004

93. Вернадский В .И. Об основаниях университетской реформы.-М., 1901

94. Вердиев Д.М. Государственно-общественная система управления образованием в условиях дифференцированной социокультурной и этнокультурной среды. Дис. .докт. пед. наук.- Ростов-на-Дону, 1999

95. Винхрехт С.М. Аналитический обзор современных управленческих структур.- М.: Фаворит,2002

96. Высшее образованием в России: Очерк истории до 1917 года/Под ред. В.Г. Кинелёва.-М.,1995

97. Губенко Л.П., Никитенко В.Н. Методическое пособие для руководителей и специалистов муниципальных органов управления образованием.-Биробиджан, Изд-во БГИД999

98. Глазунова Н.И. Система государственного управления.-М.,2002

99. Государственное управление народным образованием в СССР/Под ред. М.Л.Биндера. -Алма-Ата, 1986

100. Государственное управление образованием в России/Отв. ред. д-р юрид. наук, С.Н. Братановский.-Саратов,2003

101. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка.-М.,1998

102. Дащинская З.П., Шкатулла В.И., Якушева К.В. Проблемы перестройки законодательства о народном образовании.- М.: Педагогика, 1988

103. Дзаногова Е.М. Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне. Дис. канд. пед. наук.-М.,1998

104. Дольникова Л.А. Конституционное право на образование советских граждан. Дис. . канд. юрид. наук.-Саратов,1984

105. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании. -М.: Знание, 1985

106. Дорохова Г.А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании. Дис. .докт. юрид. наук.-М.Д982,

107. Дорохова Г. А. Управление народным образованием в СССР. -М. 1965

108. Договоры между РФ и её субъектами/ Рабко, Толстая.-М.,2001

109. Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры.-М., 1975

110. Жураковский В.М., Кураков Л.П. Укрепление российской государственности: место и роль системы образования.-М.,2000

111. Инспектирование в системе образования.- М.: Педагогика, 1995

112. Кейрим-Маркус М.Б. Государственное руководство культурой: Строительство Наркомпроса, ноябрь 1917-середина 1918г.-М,1980

113. Кинелёв В.Г. Объективная необходимость. История проблемы и перспективы реформирования высшего образования в России.- М.: Педагогика, 1995

114. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».-М.: Норма-Инфа,1999/ Под ред. Садикова О.Н.-М.: Юрист, 1997

115. Комментарий к Закону РФ «Об образовании»/Под ред. В.И. Шкатулла.-М.: Юрист, 1998

116. Комментарий к федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».-М., 1998

117. Ковина Т.Е. Аттестация педагогических кадров как средство управления системой образования в регионе. Дис. канд. юрид. наук. СПб, 1997

118. Крылов Б.С. Правотворчество субъектов РФ//Российское законодательство: проблемы и перспективы/Под ред. Л.А. Окунькова.-М.,1995

119. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций.- М.Д978.Т.12

120. Кулушева М.А. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в РФ: Автореф. дис. .канд. юрид. наук.-Саратов,2001

121. Куранов А.К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования. Дис. канд. юрид. наук.-Волгоград,2004

122. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления.-М.,1972

123. Лунев А.П. Совершенствование направлений образования. Астрахань, 1995

124. Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. -М.: Спарк,1996

125. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. Теоретическо-информационный аспект. -Саратов, 1994

126. Макарова Т.Н. Формирование системы показателей оценки профессиональной деятельности муниципальных органов управления образованием. Дис. канд. пед. наук.-М.,2002

127. Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах РФ.-Саратов,2000

128. Матузов Н.И. Правовая система и личность.- Саратов, Изд-во СЮИД987

129. Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина РФ в сфере образования. Дис. .канд. юрид. наук. -Ростов-на-Дону, 1999

130. Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности.-М.,1996

131. Меншиков А.А. Административно-правовое регулирование образования в РФ. Дис. .канд.юрид.наук.-М.,1998

132. Мицкевич А.В. Отрасли российского законодательства: возникновение, современное состояние и динамика развития/ Под ред. JI.A. Окунькова.- М.: Наука, 1995

133. Нагиев Ф.Г. Правовое регулирование и государственное управление образованием (сравнительный анализ в РФ и Азербайджанской республике). Дис. .канд. юрид. наук, 1991

134. Назаров B.JI. Модернизация муниципальной системы образования.- М.: Прогресс,2000

135. Николаев М.Е. Образование наш общенациональный приоритет.-Якутск,ЯГУ, 1999

136. Новиков П.Н., Зуев В.М. Опережающее образование: гипотезы и реалии.-М.: Мысль, 1996

137. Папаригопуло С.В. Из истории государственного управления в области образования в России.-М.,1954

138. Перспективы развития системы непрерывного образования/ Под ред. Б.С. Герушинского.-М., 1990

139. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации.-М., 1996

140. Развитие образования в России. Федеральная программа.-М., 1996

141. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами в зарубежных странах. -М., 1995

142. Региональная политика РФ в области высшего образования.- М.: ИНИОН РАН, 1994.-Вып. 1 -4

143. Региональная политика РФ в области высшего образования.-Вьш.З-4/НИИ регионологии при Морд. Ун-те.-Саранск,1994

144. Рекрут О.А. Административно-правовой статус негосударственных высших учебных заведений в России. Дис. .канд. юрид. наук.-Саратов,2003

145. Реформы образования в современном мире: Глобальные и региональные тенденции.- М.: Прогресс, 1995

146. Рождественский С.В. Исторический обзор деятельности МНП (18021902), 1902.

147. Российское административное право (особенная часть): Учебник/Под ред. Н.М.Конина, В.А.Юсупова. -Волгоград,2002

148. Салищева Н.Г., Ковешников Е.Н., Стешенко JI.A. О народном образовании .-М.: Наука, 1974

149. Сайман Б. Общество и образование.-М.,1989

150. Свирплис Н.П. Административно-правовое регулирование в области послевузовского профессионального образования. Дис. . канд. юрид. наук.-Саратов,2004

151. Справочник работника народного образования.-М, 1973

152. Старилов Ю.М. Административное право в 2-х частях.-Воронеж,1998

153. Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права.-М.: Прогресс,2000

154. Сырых В.М. Образовательная система России: Высшая школа.-М.,1999

155. Татур Ю.Г. Образовательная система России: Высшая школа.-М., 1999

156. Теория государства и права/Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. -М., 1997

157. Тихомиров Ю.А. Публичное право.- М.: БЕК, 1995

158. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие.- М.: Юринформцентр,2003

159. Тучков Н.Ф. Административно-правовое регулирование общего образования России. Дис. .канд. юрид. наук. -М., 2001

160. Филиппов В.М. Модернизация российского образования. -М.,2003

161. Филлипов В.М. Российское образование: состояние, проблемы, перспективы.-М.: Педагогика,2000

162. Чернятьева Е.Ю. Децентрализация высшего профессионального образования. Материалы заседания 3 международной конференции.-М.,1998

163. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран.- М.: Юрист, 1999

164. Шамхалов Ф. Теория государственного управления.-М.,2002

165. Шеремет К.Ф. Проблемы компетенции местных органов государственной власти в СССР: Автореф. Дис. д-ра юрид. наук.-М.,1969

166. Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. -М.: Высшая школа, 1997

167. Шкатулла В.И., Смолин О.Н., Широбоков О.Н., Утенков В.М. Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании.-М. :Педагогика, 1999

168. Шкатулла В.И. Образовательное право.-М: Педагогика,2001

169. Штамм С.И. Управление народным образованием в СССР (1917-1936гг.).-М.,1985

170. Штыкало Ф.Е. Работа отделов народного образования по управлению школами.-М., 1981

171. Штыков В.В. Административно-правовая организация механизма управления образованием: региональный аспект. Дис. .канд. юрид. наук.-Хабаровск, 2001

172. Юсупов В.П. Научная организация исполнительной власти.- Волгоград: Изд-во Волгоградского института экономики, социологии и права,2003

173. Юридический энциклопедический словарь.-М.:Сов.энциклопедия,1984

174. Язьж закона.-М.:Юрист, 1990

175. Egger Е., Blank Е. Education in Switzerland. Geneva, 19741. Статьи

176. Алфёров Ю.С. Образование в Швейцарии: организация и управление // Социально-политический журнал. -1998. -№2

177. Алфёров Ю.С. Организация управления образованием в, США //Социально-политический журнал.-1998.-№3

178. Байденко В. процесс И. Болонский и высшая школа России: время выбора //Высшее образования сегодня.-2003.-№1

179. Буслов Е.В., Кудрявцев Ю.А., Сырых В.М. Кодекс РФ об образовании -стратегический путь совершенствования образовательного законодательства в РФ //Право и образование. -2001.-№4

180. Волохова Е.Д. Понятие и содержание конституционного права на образование//Право и образованием.-2002.-№3

181. Галаган А.И. Сравнительная характеристика систем управления высшим образованием в России и некоторых зарубежных странах // Социально-гуманитарные знания.-1999.-№6

182. Глухов А.Г. На благо просвещения народа//Высшее образование.-2002.-№9

183. Дащинская З.П. Типология общеобразовательных учреждений: правовой аспект//Право и образование.-2002.-№6

184. Ермошин М.Н. Законодательная деятельность в образовательной сфере//Высшее образование в России.-1999.-№6

185. Заколодкин И. Развитие структуры Наркомпросса и его местных органов на местах/УНародное просвещение.-1927.-№11/12

186. Зернов В., Бархатова Т. Негосударственные вузы России//Высшее образование в России.-1999.-№4

187. Игнатов В.Г. Зарубежный опыт регионального управления и местного самоуправления в российскую практику //Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации. Тезисы докладов и сообщений на международной конференции.Апрель.-2002

188. Илалтдинова Е.Ю. Среднее образование в России (управленческий аспект)//Педагогика.-2001 .-№6

189. Ильичёв И.Е., Лазарева И.И. Управление образованием в РФ (Министерство образования: задачи и функции) //Право и образование.- 2002.-№1

190. Кинелев В.Г. Региональная политика в области высшего образования: какой ей быть?//Высшее образование в России.-1993.-№4

191. Козлова Т.А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление/Журнал российского права.-2001.-№7

192. Кондратов П.Е. Модернизация образования как задача социального управления // Высшее образование сегодня. -2002.-№3

193. Маркарьянц С. Япония: государственная политика в области образования // Проблемы теории и практики управления.-1998.-№2

194. Мельник В.В. Из опыта аккредитации в США// Педагогика.-1995.-№2

195. Министр образования в Болонском процессе //Россия в Глобальной политике-2002 .-№3

196. Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия//Российская юстиция.-2000.-№1

197. Муслен К. Управление высшим образованием во Франции //Высшее образование в Европе.-1992.-№3

198. Отношение к нововведениям: мнение ректорского корпуса //Вестник высшей школы.-1998.-№3

199. Проблемы законодательного обеспечения науки и образования в РФ//Аналитический вестник.-1996.-№21

200. Савельев А., Романова JI.O. О будущей доктрине высшего образования//Высшее образование в России.-1998.-№3

201. Садовничий В.А. Размышление о доктрине образования в России//Университетская книга,-1999.-№ 11

202. Самолётова Т.В. Основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в РФ//Материалы выставки-конференции «Управление-97».-М., 1997

203. Сырых В.М. Проблемы подготовки и принятия кодекса РФ об образовании //Право и образование.-2001.-№2

204. Тарасюк Л.Н.Образование в США //Социально-политический журнал.-1997.-№1

205. Туманова Л. Сделать образование практическим//Российская юстиция.-1999.-№5

206. Шкатулла В.И. Правовые аспекты государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования//Социально-политический журнал.-1997.-№1

207. Шкатулла В.И. Право на образование//Государство и право.-1999.-№7

208. Шудегов В.Е., Баулов Е.В., Рожков И.А. Проблемы и перспективы законодательного регулирования статуса педагогических работников//Право и образование.-2002.-№6

Автор: Ермакова, Анна Сергеевна
Город: Саратов
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Правовая организация взаимодействия органов государственной исполнительной власти с органами местного самоуправления в сфере образования тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Ермакова, Анна Сергеевна, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Ермакова, Анна Сергеевна, Саратов

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Ермакова, Анна Сергеевна, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Ермакова, Анна Сергеевна, Саратов