СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Ковешников, Евгений Михайлович, доктора юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. Государство и местное самоуправление как институты развития общества. 1.1. Понятие, теории, сущность местного самоуправления: исторический аспект и современное состояние.
4 1.2. Общество, государство, местное самоуправление, личность: теоретические и практические аспекты их соотношения.
Глава 2. Эволюция в теории и практике местного самоуправления в российском обществе и государстве.
2.1. Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика.
2.2. Теория и практика советского строительства: возможности использования позитивного опыта в муниципальном строительстве.
2.3. Местное самоуправление в Российской Федерации на рубеже 90-х годов XX столетия: поиски новых путей его возрождения.
Глава 3. Правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации.
3.1. Конституционно-правовая основа местного самоуправления.
3.2. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления: состояние, проблемы, перспективы.
Глава 4. Местное самоуправление в государственно-правовой структуре Российской Федерации.
4.1. Место и роль местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества: теоретические основы взаимосвязи и взаимодействия.
4.2. Функция государственного установления местного самоуправления: основные формы ее реализации.
Глава 5. Государственное и муниципальное строительство в Российской Федерации: состояние и перспективы.
5.1. Состояние российской государственности и некоторые проблемы ее модернизации.
5.2. Построение целостной общероссийской системы местного самоуправления — важнейшая задача муниципального строительства.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Государство и местное самоуправление в России"
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и организации уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий.
XIX век породил множество теорий местного самоуправления, которые до сих пор остаются актуальными и продолжают влиять на его практическую реализацию. Богатый исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России, все еще остается невостребованным.
Возрождение идей местного самоуправления и их реализация наблюдались в странах европейского континента в 60-70-х годах XX столетия; в 1985 году была одобрена Европейская Хартия о местном самоуправлении, принято новое национальное законодательство. Значительный интерес к местному самоуправлению проявлен в Российской Федерации в 90-х годах, на новом витке ее исторического развития.
Процесс становления местного самоуправления в Российской Федерации имеет свою специфику, свои исторические условия, связанные с переходным состоянием нашего общества, нестабильностью экономического и социального развития, неустойчивостью политических процессов. Все еще недостаточна законодательная основа, неглубоко разработаны теоретические концепции, нет единого мнения о месте и роли местного самоуправления в современной России. Одни пытаются полностью отделить местное самоуправление от государства, представить его в виде самостоятельной независимой общественной структуры, другие предпочитают рассматривать его в качестве местных органов государственной власти, обладающих ограниченной автономией и являющихся неотъемлемым институтом государства.
Поэтому особенно актуальное значение приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения, правового государства и гражданского общества.
Научно обоснованное исследование этой проблемы связано с развитием таких единых фундаментальных основ, на которых строятся Российская государственность и самоуправление как народность, общинность, соборность, коллективизм, духовно-нравственные начала. Исходя из этих основ, можно определить местное самоуправление через призму его взаимодействия с государством — как такой социальный феномен, в котором смыкаются полномочия государства и общества, через который проходит связующая нить между государством, обществом, народом и индивидом.
Поэтому важно, чтобы самоуправленческие структуры не замыкались только на местном уровне, а уже сегодня возносились на общероссийский уровень. В диссертации прослеживаются возможные пути такой трансформации, которая может привести в итоге к более тесному сочетанию самоуправляющихся начал в организации общественной жизни.
Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и, одновременно, обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и, зачастую, независимо от государственных структур.
XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы местного самоуправления. Поэтому одним из наиболее актуальных вопросов является исследование места, роли и предназначения местного самоуправления в общественной и государственно-правовой структуре Российской Федерации.
Характерной чертой современного этапа развития России является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий федерального Центра, регионов и муниципалитетов. В этой связи фактор самоорганизации территорий становится важнейшим условием дальнейшего осуществления реформ.
Россия пока делает первые шаги на пути внедрения различных правовых установлений, касающихся сути, организации и деятельности местного самоуправления; органы местного самоуправления все еще не обладают достаточными возможностями для реализации этих правовых установлений, хотя усилия, направленные на то, чтобы право и способность его осуществления слились воедино, предпринимаются как федеральными, так и региональными органами государственной власти и самими органами местного самоуправления. При этом важно учитывать опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.
Актуальность данного диссертационного исследования связана с нерешенностью и проблемностью многих вопросов местного самоуправления как правового и государственного характера, так и общефилософского, социологического и политического. В работе акцентаруется внимание на теоретико-правовых и конституционно-правовых аспектах избранной темы. В их числе:
- отсутствие современной научно обоснованной теории местного самоуправления. Господствующий в обществе конституционный принцип идеологического плюрализма порождает множественность подходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано с недостаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук, как теория государства и права, философия, социология;
- непоследовательность практики муниципального строительства - организация местного самоуправления осуществляется, зачастую, без учета объективно назревших общественных потребностей и интересов местных сообществ, а лишь в угоду региональным и местным элитам;
- противоречивость и недостаточная развитость правовой основы местного самоуправления, пробелы правового регулирования, отсутствие необходимых федеральных законов и, в то же время, множественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровнях, их несистематизированность порождают иногда правовую неопределенность и неразбериху;
- законодательное закрепление общих принципов местного самоуправления без учета различных типов, уровней, видов ведет к его единообразию, что в условиях российских геополитических, пространственных, национальных, демографических особенностей приводит, скорее всего, к негативным, чем позитивным результатам организации самоуправления и муниципального строительства в различных регионах страны, в конечном итоге, сковывает разнообразие форм и каналов самоорганизации граждан, живое творчество и потенциал народных масс;
- отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, перечень которых определен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", решаются также и региональными органами государственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнями местного самоуправления, а также между представительными и исполнительными органами местного самоуправления;
- существующее ныне реальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан от участия в управленческих процессах, проявление общественной пассивносш и политической апатии;
- отсутствие на местном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимого качественного кадрового потенциала. Слабо организованы учебная подготовка кадров муниципальной службы и система повышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципального управления; практически не проводится учеба депутатского корпуса;
- слабость информационного обеспечения местных самоуправленческих структур; недостаточность просветительской деятельности, направленной на разъяснение феномена местного самоуправления;
- неоднозначный подход на практике, а иногда и в научных исследованиях к принципу разделения властей, распространение его на организацию муниципальной власти, что может привести к коллизиям, а то и к конфликтным ситуациям;
- нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.
Не случайно одной из конечных целей реализации государственной политики в сфере развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований1.
Степень научной разработанности темы исследования. Российская правовая наука переживает период первоначального накопления материала по проблемам местного самоуправления, для решения которых необходим прочный научный фундамент.
Отечественные научные разработки по отдельным проблемам местного самоуправления, начиная с 1990 года, развиваются успешу но . Обширная литература появилась после принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Практические вопросы требуют своего юридического воплощения, а правовые формулировки сталкиваются с практикой их реализации. При этом авторы постоянно отмечают политическое значение реформы. Но материалов, посвященных, собственно, теоретико-правовому анализу местного самоуправления, оказалось немного.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5011.
2 См.: Рыженков С. Перспективы развития политического анализа реформы местного самоуправления в России / В кн.: Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. Материалы семинаров / Под ред. Рыженкова С. -М.: МОНФ, 1998.
Важным событием следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысления накопленного опыта. Так, в ряде работ содержатся положения о том, что стаа новление муниципального права в российском правоведении - сверт шившийся факт. Это монографические работы С.А.Авакьяна, О.Е.Кутафина, В.И.Фадеева, В.И.Васильева и Н.А.Емельянова, комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под редакцией Ю.А.Тихомирова, статьи О.Савранской и Л.Лаптевой. Можно говорить и о появлении политического анализа местного самоуправления (работы 1997-1998 гг. В.Г.Гельмана, С.Митрохина, С.Рыженкова). Активно используется традиционный для России исторический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В.Абрамова, 0' А.Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социологические и аксиологические методы изучения местного самоуправления (И.Миронова, Ж.Тощенко, Ф.Бродкин).
В настоящее время накоплен достаточный опыт специализированных, фрагментарных исследований по отдельным проблемам местного самоуправления, возникла новая научная дисциплина муниципального права, которая имеет своим предметом изучение вопросов организации и осуществления местного самоуправления, общественных отношений, возникающих на местном уровне. На этом благотворном фоне обращает на себя внимание то, что феномен местного самоуправления остается пока за рамками академических исследова-- нии и теоретического осмысления.
В научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания проблемам местного самоуправления с позиций философии, социологии и, к сожалению, теории права и государства, конституционного и других отраслей права. Поэтому одной из целей является по- v пытка восполнить имеющийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы с позиций не только конституционализма и муниципального права, но и теории права и государства. На первое место выдвигается, по нашему мнению, комплексный, междисциплинарный подход, направленный на поиск теоретико-правовой основы местного самоуправления, определение оптимальных путей его взаимодействия с государственными структурами.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с конституционно-правовым регулированием, организацией и деятельностью местного самоуправления в России. В центре внимания диссертанта находятся вопросы теории и практики Российской государственности и становления местного самоуправления, исследование конституционно-правового статуса местного самоуправления, его места, роли и назначения в общественной и государственно-правовой структуре российского общества.
Предметом диссертационного исследования является теоретико-правовое исследование состояния и развития организации и деятельности местного самоуправления в его взаимодействии с государством на основе разработки и обоснования современной концепции государственной политики поддержки местного самоуправления.
Цели и основные задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного критического анализа существующих взглядов, обобщения отечественного и зарубежного опыта определить природу местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента государственно-правовой структуры, установить основные параметры взаимодействия государства и местного самоуправления, выявить тенденции и закономерности формирования эффективной системы органов местного самоуправления, разработать и представить авторскую концепцию общероссийской системы местного самоуправления, отвечающую потребностям становления гражданского общества, правового, демократического, социального государства, задачам муниципального строительства и права.
Диссертант считает, что данное исследование может способствовать процессу осуществления и совершенствования государственно-правовых реформ в Российской Федерации, подготовке и принятию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов местного самоуправления в тесной взаимосвязи с процессами государственной модернизации.
Цели диссертации определили постановку и решение следующих задач, посредством которых они реализуются: исследовать и определить основы соотношения гражданского общества, местного самоуправления и государства, выявить их взаимосвязь и взаимодействие в условиях совершенствования Российской государственности и проведения муниципально-правовой реформы; изучить подходы к определению конституционно-правового статуса органов местного самоуправления, обосновать новую концепцию их организации и деятельности, соответствующую современным требованиям, показать их позитивную роль в российском обществе и государстве; проанализировать конституционно-правовые принципы организации и деятельности системы органов местного самоуправления, внести предложения, направленные на их совершенствование и адекватное отражение происходящих в обществе социально-политических и правовых процессов; выявить специфическое содержание и политико-юридические аспекты функционирования органов местного самоуправления, акцентируя внимание на соблюдением требований законов в целях повсеместного обеспечения единой демократической законности; проанализировать организационную и структурно-функциональную специфику деятельности органов местного самоуправления, особенности их построения на различном территориальном уровне; изучить состояние и перспективы государственного и муниципального строительства в их тесной взаимосвязи и в контексте становления новой Российской государственности, обновления российского федерализма; исследовать конституционно-правовой статус и систему органов местного самоуправления на основе изучения и обобщения российского и мирового опыта, разработать новые подходы к выработке современной модели местного самоуправления; определить основные пути становления единой общероссийской системы местного самоуправления; изучить современное состояние дел и определить меры по совершенствованию правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления в контексте развития законодательства, имея в виду его консолидацию, а в перспективе подготовку Муниципального кодекса Российской Федерации; обосновать и выявить сущность и специфическое содержание муниципальной власти и управления, как одной из разновидностей публичной власти и управления; осветить практические нововведения и наметить пути дальнейшего внедрения достижений науки в сфере конституционно-правового регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления, выделив муниципальное строительство и право в качестве самостоятельной научной дисциплины.
Становление местного самоуправления — задача не только самого местного самоуправления, но и государственной власти на всех ее уровнях, а теоретическое осмысление этого процесса - задача науки3. При этом мы исходим из того, что государство не должно создавать самоуправленческие структуры, они должны произрастать снизу самостоятельно, по инициативе населения; главная задача государства — создать необходимые правовые и организационные условия, благоприятную политическую атмосферу для становления в обществе самоуправленческих начал, первичными из которых являются широкое и повсеместное развитие местного самоуправления и, прежде всего, его низового уровня.
Теоретическая, методологическая и нормативно-правовая база исследования. Местное самоуправление, как показывает библиографический обзор научных публикаций по данной проблематике, является предметом исследований, проводимых представителями различных отраслей научного знания, в том числе юристами, политологами, экономистами, социологами, историками. Работы о местном самоуправлении, выпущенные в России, позволяют сделать заключение о том, что в XIX веке эта идея овладела умами значительной части ученых и практиков. Без преувеличения можно сказать, что это имена видных деятелей русской правовой науки. Достаточно упомянуть произведения М.А.Курчинского, В.В.Пошсского, А.И.Васильчикова, М.М.Свешникова, Б.Н.Чичерина, В.П.Безобразова, А.Д.Градовского, В.Н.Лешкова, И.А.Покровского, И.Д.Беляева, Н.М.Коркунова и др.
Внимательно исследованы труды по общей теории и истории права и государства, в том числе научные труды С.С.Алексеева, М.И.Байтина, Б.П.Елисеева, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева,
3 См.: Фомина Е.Г. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. - М.: Полис, 1998.
Н.В.Вшрука, С.Э.Жилинского, В.П.Казимирчука, Д.А.Керимова, О.С.Колбасова, С.А.Комарова, В.М.Корельского, И.Н.Куксина, М.Н.Кузнецова, А.В.Малько, М.Н.Марченко, Е.И.Матузова, Л.А.Морозовой, Г.В.Мальцева, Е.Е.Некрасова, В.С.Нерсесянца, Т.Н.Нешатаевой, ВД.Перевалова, М.И.Пискотина, Т.Н.Радько, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, В.Е.Чиркина, Т.М.Шамбы, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова, В.Ф.Яковлева и других; по конституционному праву - С.А.Авакьяна, Н.А.Айвазяна, М.В.Баглая, Г.В.Барабашева, А.А. Белкина, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гуценко, Л.М.Карапетяна, Н.Г.Кобеца, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина, Н.А.Михайловой, Ю.И.Лейбо, А.ИЛукьянова, В.ОЛучина, В.Р.Назаряна, А.И.Попова, С.В.Соловьевой, А.Я.Сливы, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, Л.М.Энтина, И.СЛценко и др.; по административному праву и управлению
A.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, Д.М.Овсянко, Г.И.Петрова,
B.С.Прониной, М.С.Студеникиной и др.
Методологическую и теоретическую основу исследования составили современные политические и правовые учения и методология научного познания. В процессе работы над диссертацией использованы общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический и конкретно-исторический подходы к рассмотрению изучаемых проблем. Кроме того, применялись такие методы научного исследования, как сравнительно-правовой, функционально-структурный, формально-юридический, социально-психологический. Диссертант предпринял попытку прогноза в области установления устойчивого правопорядка и развития законодательства в рассматриваемой области. Все эти общенаучные и юридико-отраслевые методы анализа комплексно использованы для полного и объективного исследования означенных выше проблем. Большую помощь диссертанту оказало обращение к таким общеуправленческим понятиям, как системный, институциональный, программно-целевой подходы.
В реализации целей и задач диссертации соискатель широко опирался на основные теоретические понятия, идеи, принципы права. Широкое использование научных идей позволило обосновать новые выводы, а также решить некоторые задачи, связанные с формированием и развитием законодательства о местном самоуправлении.
Правовая специфика и широкий аспект исследования потребовали обращения к теории и истории права и государства, конституционному, административному, муниципальному и другим отраслям права. Были привлечены материалы не только по теме исследования, но также отечественные и зарубежные публикации по философии, истории, социологии, управлению и другим отраслям общественных наук.
Источниковедческую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации; Европейская Хартия о местном самоуправлении; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; другие федеральные законы; акты Президента и Правительства Российской Федерации; Конституции, Уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Изучено и использовано соответствующее законодательство дореволюционной России, законы о местных Советах СССР и РСФСР, законодательство о местном самоуправлении ряда зарубежных стран.
Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научно-монографического материала, публикаций по теории и истории права и государства, по вопросам демократии, конституционализма, правового государства, специальных публикаций по проблемам местного самоуправления, в том числе использованы собственные публикации автора диссертации.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование общетеоретических проблем и практических задач взаимодействия государства и местного самоуправления в России. В ней содержится: анализ статуса местного самоуправления как института гражданского общества и структурного элемента государственно-правовой надстройки; показаны место и роль самоуправления в общественной и государственной жизни; раскрываются средства и методы, которые используются местным самоуправлением для осуществления своих функций и реализации задач, направленных на обеспечение прав и интересов населения, проживающего на территориях соответствующих муниципальных образований; анализируется взаимосвязь государственной и муниципальной власти как разновидностей публичной власти, соотношение государственного и местного управления в единой системе управления; рассматриваются меры, направленные на обеспечение правопорядка и единой демократической законности в сфере общественных отношений, возникающих на местном уровне; раскрываются взаимозависимость и взаимообусловленность государственного и муниципального строительства в процессе реформирования государственных и самоуправленческих структур.
С позиций общей теории права и государства, отечественного конституционализма и отраслевых правовых наук, прежде всего, конституционного, административного, муниципального и других отраслей права, проведено комплексное исследование современных теоретических проблем становления и развития местного самоуправления как института гражданского общества, в его взаимодействии с государством, с учетом соблюдения паритета заинтересованности и достижения сбалансированности целей и интересов общества, государства и личности.
В диссертации теоретически обоснована потребность современного российского общества и государства в разработке и научном обосновании вариантов решения проблем взаимоотношения государства и местного самоуправления. В систематизированном, обобщенном виде, в единстве с исследованием принятых понятий и категорий, правовых институтов и правоотношений, представлены правовой статус органов местного самоуправления, их типология, уровни, формы и виды.
Диссертант считает, что именно российские традиции и опыт должны быть положены в основу выработки новой модели местного самоуправления в нашей стране. v- Диссертантом разработана, обоснована и представлена авторская концепция понимания принципов взаимодействия, построения и особенностей организации и деятельности органов местного самоуправления, исходя из условий современного гражданского общества и правового, демократического государства; определены и уточнены правоотношения в сфере местного самоуправления как разновидности общественных отношений, основанных на конституционных и муниципальных правовых нормах и являющихся формой выражения и закрепления отношений между государством и гражданами по поводу разрешения местных дел путем самоорганизации граждан в самоуправляющиеся коллективы; всесторонне исследованы юридическая природа, исторические этапы развития и характерные особенности функционирования местного самоуправления в России; выявлены и обоснованы современная концепция и модель местного самоуправления, проанализированы вопросы его правового обеспечения, высказаны конкретные предложения по совершенствованию местного самоуправления.
Диссертант обосновывает ряд положений и делает выводы, w обладающие элементами научной новизны:
- на основе анализа положений Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, а также правоприменительной практики диссертант обосновывает положение о необходимости разработки и принятия современной концепции реформирования местной власти на основе принципов самоуправления. Такая концепция могла бы включать в себя положения: о тесной взаимосвязи и взаимозависимости государственного и муниципального строительства; о государственно-общественной природе местного самоуправления, выступающего связующим звеном российского гражданского общества и государственности; об основных направлениях становления целостной общероссийской системы местного самоуправления; о постепенном распространении принципов самоуправления на региональном уровне, исходя из положений Европейской Хартии регионального самоуправления (после ее подписания и ратификации Российской Федерацией);
- рассмотрение местного самоуправления с позиций государст-воведческих, философских и политических категорий "гражданское общество", "государство", "публичная власть", "управление", анализ их взаимосвязи и взаимоотношений, что позволило определить сущность местного самоуправления как относительно самостоятельного института гражданского общества, занимающего обособленное место и выполняющего свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, действующего в строго очерченных конституционными и муниципальными нормами рамках; исследование проблем государственного установления местного самоуправления позволило выявить многообразие различных форм, способов, механизмов воздействия государства на сферу местной жизни, что привело диссертанта к выводу о возможности выделения в числе внутренних функций Российского государства в качестве самостоятельной функции государственного установления местного самоуправления, которая на практике реализуется по следующим направлениям: государственно-правовое регулирование местного самоуправления; государственная политика в области развития местного самоуправления; государственная поддержка муниципальных образований; государственная защита и гарантии местного самоуправления; государственный контроль; государственно-правовая ответственность органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
- анализ территориальных основ местного самоуправления в их соотношении с административно-территориальным устройством позволил вынести на обсуждение следующие принципиальные положения:
1) муниципальное образование не всегда должно совпадать с существующим административно-территориальным делением. Хотя ныне оно практически строится, исходя из этого принципа. На наш взгляд, территориальные границы муниципального образования могут отличаться от границ административных территорий - быть меньше или больше их;
2) в соответствии с видами территориальных поселений, необходимо четко разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа - городское и сельское - правовое регулирование которых должно осуществляться с учетом такого деления. Исторический опыт осуществления местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда подразделялось на два типа — земское и гого родское. И это естественно, поскольку их значительные особенности объективно не позволяли выработать единообразный подход к их регулированию. Не следует забывать, что в России существовало значительное разнообразие форм организации и осуществления местного самоуправления, которое, во многом, можно использовать при проведении муниципальной реформы в современных условиях;
3) в рамках одного муниципального образования могут существовать различные виды самоуправления, кроме ныне существующего в законодательно очерченных рамках местного самоуправления: производственное самоуправление; ученическое, в том числе школьное, университетское; по месту жительства — то, что сейчас принято называть территориальным общественным самоуправлением; общественное или общественно-политическое, то есть совокупность различных общественных объединений, действующих на соответствующей территории и т.д., которые могут участвовать в формировании органов местного самоуправления путем делегирования в них своих представителей. В перспективе органы местного самоуправления могут формироваться на двух основах: прямых выборов населением; путем делегирования от других самоуправленческих структур, действующих в муниципальном образовании;
- анализ принципа разделения властей, закрепленного в Конституции Российской Федерации применительно к местному самоуправлению, позволил сделать следующие выводы:
1) этот принцип реализуется в аспекте отделения местного самоуправления от государственной власти; конкретно он проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, поэтому в пределах своих полномочий местное самоуправление является самостоятельным;
2) этот принцип не распространяется на организацию муниципальной власти, построение которой не связано с принципом разделения властей и не зависит от него. Поэтому многочисленные предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на муниципальном уровне не имеют под собой конституционно-правовых оснований, да и с точки зрения практической организации муниципальной власти они также не вызваны объективной необходимости. Те модели местного самоуправления, при которых глава муниципального образования одновременно возглавляет представительный орган, являются, по мнению диссертанта, наиболее эффективными и жизнеспособными;
- система местного самоуправления рассматривается большинством исследователей в рамках конкретных муниципальных образований, которые, зачастую, не соотносят ее напрямую с соответствующими объединениями муниципальных образований, представляя такие ассоциации и союзы как самостоятельные образования, не входящие в систему местного самоуправления.
Между тем, именно наличие таких объединений позволяет ставить вопрос о создании общероссийской, межрегиональной и региональной систем местного самоуправления. Такие системы, как представляется диссертанту, должны строиться снизу вверх путем формирования региональных союзов муниципальных образований через делегирование в них представителей всех муниципальных образований, действующих в субъекте Российской Федерации. Наряду с этим, через делегирование представителей таких союзов в межрегиональные самоуправленческие структуры, которые должны быть созданы в рамках существующих федеральных округов как ассоциации муниципальных образований федеральных округов. И, наконец, общероссийские самоуправленческие структуры формируются путем делегирования в них представителей ассоциаций муниципальных образований федеральных округов. Возможно, таким общероссийским органом местного самоуправления в несколько преобразованном виде с учетом внесенных предложений может стать существующий ныне Конгресс муниципальных образований Российской Федерации; обоснованы предложения: по созданию системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением; по формированию региональных и муниципальных систем информирования населения об основных направлениях государственной политики, доведения до сведения граждан существа принимаемых нормативных правовых актов; по созданию условий для формирования в муниципальных образованиях структур гражданского общества, способствующих участию населения в осуществлении местного самоуправления; изучено и проанализировано состояние правового регулирования субъектами Российской Федерации вопросов организации и деятельности местного самоуправления, включая вопросы установления территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления; внесены конкретные рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования этих вопросов, в том числе по приведению законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении в соответствие с федеральным законодательством; разработаны предложения: по систематизации муниципальных нормативных правовых актов; по совершенствованию федерального законодательства по вопросам местного самоуправления; по формированию правовой основы различных типов и уровней муниципальных образований; по совершенствованию муниципального нормотворчества, устранению противоречий законодательства в правовых актах органов местного самоуправления;
- внесены предложения: о разработке модельных законов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, а также модельных нормативных правовых актов органов местного самоуправления; по устранению противоречий при передаче государственных полномочий органам местного самоуправления, по судебной защите органов местного самоуправления и по внесению назревших изменений в систему муниципально-правовых актов;
- изучено и проанализировано состояние территориальных основ муниципальных образований и структур органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, внесены конкретные предложения по их совершенствованию;
Практическая значимость и апробация диссертационного исследования. Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, их союзов и ассоциаций, в законодательном и правоприменительном процессах, в научно-исследовательской и преподавательской работе.
Исследованию проблем организации и деятельности органов местного самоуправления соискатель посвятил более 10 лет. В результате были написаны и опубликованы учебники, учебные пособия, монографии, научные доклады, научные статьи по всем разделам диссертации общим объемом более 150 печатных листов. На монографические работы автора получены положительные отзывы и опубликованы положительные рецензии.
Сформулированные в представленной диссертации и в опубликованных автором научных работах положения и выводы были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, изложены в докладах и выступлениях на научно-практических и межвузовских конференциях и "круглых столах", а также при подготовке соответствующих материалов к проектам Конституции Российской Федерации, федеральных за-щ конов, указов Президента Российской Федерации, других нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.
Положения диссертационного исследования и опубликованные работы используются автором в его практической работе, а также в преподавательской и научной деятельности.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Ковешников, Евгений Михайлович, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В соответствии с поставленными диссертантом целями и задачами проведено комплексное системное исследование проблем российской государственности и местного самоуправления на основе теоретико-правового анализа их взаимосвязи и взаимодействия в аспекте их исторического развития, современного состояния в российской государственно-правовой действительности и возможных перспектив дальнейшего совершенствования.
Проведенные исследования позволяют в его заключительной части выделить наиболее важные выводы и предложения, которые, по 4|t> нашему мнению, являются определенным вкладом в теорию и практику таких основополагающих категорий науки теории и истории государства и права, конституционного и муниципального права, как "государство" и "самоуправление".
На основе анализа существующих в политико-правовой мысли и используемых ныне в научной литературе понятий и теорий местного самоуправления предлагается авторское видение сущности местного самоуправления, в основе которого лежат государственно-общественная концепция, которая проявляет себя как одна из основ конституционного строя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местного самоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, что позволило определить местное самоуправление как относительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающий обособленное место и выполняющий свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества. Именно такая концепция, с нашей точки зрения, должна быть положена в основу разработки федеральной государственной доктрины реформирования местного самоуправления.
Раскрывая соотношение категорий "общество", "государство", "местное самоуправление", "личность", показывается роль и значение местного самоуправления как связующего звена между государством и обществом, основное предназначение которого заключается в обеспечении нужд и потребностей человека, его коллективных и индивидуальных прав и свобод как главного субъекта местного сообщества.
Исторический аспект исследования избранной темы позволяет говорить о тесной взаимосвязи государства и самоуправления, существовавшей на всех этапах развития России. Анализ правового регулирования самоуправления, его организации и практической деятельности в дореволюционный период позволил сделать выводы, остающиеся важными и актуальными на современном этапе муниципального строительства. В их числе: разделение местного самоуправления на два типа — городское и земское; существование различных видов самоуправления (производственное, купеческое, ремесленное, студенческое и др.); функционирование самоуправленческих структур на общероссийском уровне; существование ступенчатых структур формирования органов местного самоуправления; взаимосвязь реформ государственного управления с проведением земских и городских реформ.
Позитивный опыт советского строительства свидетельствует о возможности его использования на современном этапе развития местного самоуправления. Это относится, в частности, к дифференцированному подходу к законодательному регулированию различных звеньев местных Советов; организации и деятельности местных Советов на основе принципа единой законности; участию широких народных масс в формировании и работе местных Советов, которые действовали на всех без исключения поселенческих и территориальных уровнях.
Исследуя правовую основу местного самоуправления, под которой понимается новая отрасль российского права — "муниципальное право", диссертант пришел к выводу о необходимости начать разработку муниципального кодекса Российской Федерации, который позволил бы устранить множественность и противоречивость нормативных правовых актов и повысить уровень законодательного регулирования на местном уровне.
Сегодня изучением муниципально-правовых норм, институтов и отношений занимается научная юридическая дисциплина "Муниципальное право", которая, с нашей точки зрения, не охватывает всего многообразия проблем, возникающих в сфере местного самоуправления. В этой связи внесено предложение о превращении названной научной дисциплины в новое междисциплинарное научное направление — "Муниципальное строительство и право", которое позволит расширить существующие рамки и предмет исследования, которые ныне сводятся зачастую к прикладным и специальным исследованиям, и привлечь к изучению проблем самоуправления представителей различных наук, в том числе государствоведов и теоретиков права, политологов, философов, которые в настоящее время уделяют им недостаточное внимание, что является существенным пробелом в исследовании концептуальных проблем теории и практики муниципального строительства и становления институтов самоуправления в нашей стране.
В целях обеспечения проведения научно-исследовательских работ в этой области и подготовки высокопрофессиональных специалистов в сфере местного самоуправления предложено учредить Институт муниципального строительства и права и ввести одноименный курс в ведущих вузах страны.
Анализ состояния нормативного правового регулирования местного самоуправления выявил множество нерешенных проблемных вопросов. Диссертант исходит из того, что дальнейшее совершенствование правового регулирования местного самоуправления является объективно назревшей потребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российского самоуправления, с другой — с совершенствованием его конституционно-правовой основы, разработкой законодательной базы, регулирующей типологию, виды, уровни самоуправления. В этой связи внесены конкретные предложения о разработке и принятии ряда федеральных законов, направленных на повышение эффективности организации и функционирования органов и должностных лиц местного самоуправления, усиление гарантий и защиты местных сообществ, а также повышение ответственности органов местного самоуправления за положение дел на территории муниципальных образований. Одним из перспективных направлений, по мнению диссертанта, является постепенное распространение положений Европейской Хартии о региональном самоуправлении на субъекты Российской Федерации, что позволит самоуправленческим началам в большей степени проникать в российский государственный организм.
Одним из спорных и нерешенных наукой вопросов является определение места и роли местного самоуправления в государственно-правовой структуре российского общества. Конституционное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является, с нашей точки зрения, результатом победы сторонников общественной теории самоуправления и не соответствует сегодня реалиям, сложившимся в нашем обществе и государстве за годы, прошедшие после принятия Конституции Российской Федерации. В этой связи исходя из государственно-общественной концепции местного самоуправления вносится предложение о корректировке существующего ныне конституционного положения и замене его нормой, закрепляющей местное самоуправление в качестве самостоятельного института гражданского общества и важнейшего элемента российской государственно-правовой структуры, которое собственными средствами и методами решает вопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном и муниципальном строительстве, реализует переданные ему государственные полномочия, осуществляет другие задачи и функции, направленные на обеспечение достойной жизни, прав и интересов людей, проживающих в городских и сельских поселениях, используя при этом разнообразные формы его организации с учетом исторических, национальных, культурных и других сложившихся традиций и образа жизни.
В работе акцентируется внимание на решающей роли государства в установлении местного самоуправления. Эта роль раскрывается через такую категорию теории государства и права, как внутренние функции государства, в числе которых предложено классифицировать эту деятельность государства в качестве самостоятельной внутренней функции российского государства в сфере местного самоуправления и которая осуществляется в таких основных формах, как: государственно-правовое регулирование; установление государственной политики; определение мер государственной поддержки; установление государственной защиты и гарантий; осуществление государственного контроля; установление государственно-правовой ответственности.
Исходя из тесной взаимосвязи таких категорий, как "государственность" и "самоуправление", диссертант считает, что процесс реформирования самоуправленческих структур, существующих в российском обществе, должен проводиться в органическом единстве с государственным строительством и соответствовать той государственной модернизации, которая проводится в настоящее время в нашей стране.
Предлагается авторское видение возможных путей укрепления структур президентской власти как главного властного каркаса, обеспечивающего устойчивость всех других звеньев публичной власти, в том числе государственной и муниципальной, на федеральном, межрегиональном и региональном уровнях.
На основе проведенного анализа существующих ныне территориальных основ местного самоуправления диссертант приходит к выводу о необходимости их трансформации и выработки новых подходов к организации местного самоуправления. В числе внесенных предложений наиболее значимыми мы считаем: дифференцированный подход к правовому регулированию городских и сельских поселений; определение уровней осуществления местного самоуправления; имея в виду закрепить двухуровневую систему организации местного самоуправления, отразив при этом специфику осуществления местного самоуправления на объединенных территориях — районы, сельские округа, а также в больших и крупных городах; законодательное закрепление существующих ныне других видов самоуправления и форм их участия в самоуправленческих процессах, происходящих в муниципальных образованиях.
Все это позволило диссертанту предложить собственное видение новой модели самоуправления, включающей в себя построение целостной общероссийской системы местного самоуправления, практическая реализация которых станет возможной после проведения конституционно-правовой реформы и пересмотрения либо внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации.
Автор отдает отчет в том, что ряд выводов и предложений имеют дискуссионный характер и их нельзя рассматривать в окончательно завершенном виде. Проведенное исследование, по мнению диссертанта, дает достаточный импульс для научного обсуждения поставленных в работе проблем, что послужит надежной основой для дальнейшей углубленной проработки как темы в целом, так и ее отдельных фрагментов.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Государство и местное самоуправление в России»
1. Нормативные правовые акты
2. Городовое положение (1892 г.) // Свод законов Российской Империи. Т.П. Кн. 1.М., 1910.
3. Декларация "О принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества" (Информ. бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1995. № 6. С.85—89).
4. Конституция Кабардино-Балкарской Республики. Принята 1 сентября 1997 г.204
5. Конституция Республик Алтай (Основной Закон). Принята в июне 1997 г.
6. ЗО.О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Смоленской области. Закон
7. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г. // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970).
8. Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. Утверждены Указом Президента Российской Федерации от 29 октября 1993 г. // САПП РФ. 1993. № 44.
9. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. // Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
10. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. // Свод законов Российской Империи. Т. II. Кн. 1. М., 1910.
11. Положение о Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 531 (СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2571).
12. Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 сентября 1995 г.
13. Устав Астраханской области от 28 марта 1997 г.
14. Устав города Дзержинского Московской области. Принят на местном референдуме 17 декабря 1995 г.1. Ш)
