Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества

Гладышев, Александр Георгиевич

Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообществатекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества»

На правах рукописи

ГЛАДЫШЕВ Александр Георгиевич

ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОМПЛЕКСНОГО РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО СООБЩЕСТВА

(на опыте Одинцовского района Московской области)

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

Специальность 23.00.02 - политические институты; этнополитическая конфликтология; национальные и политические процессы и технологии (юридические науки)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва 2001

Работа выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

ВОЛОДИН Вячеслав Викторович

доктор юридических наук, профессор ПЕТРОВ Семен Михайлович

доктор юридических наук, профессор ФАДЕЕВ Владимир Иванович

Ведущая организация - Институт государства и права

Российской Академии Наук

Защита состоится 31 мая 2001 года в 13 часов на заседанш диссертационного совета Д.502.006.01 по специальности 12.00.14 ^ 23.00.02 — в Российской академии государственной службы пр? Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, Москва, проспект Вернадского, д. 84, 1 учебный корпус, аудитория 3370.

С диссертацией можно ознакомиться на кафедре государственной управления и правового обеспечения государственной службы РАГС пр1 Президенте Российской Федерации (1 учебный корп., ауд. 2300).

Автореферат разослан 27 апреля 2001 года.

Ученый секретарь диссертационного совета Н.А. Емельянов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность темы исследования. Россия вступила в XXI век в очень тяжелом положении, что требует новых подходов в решении практически всех проблем. Первостепенной и основополагающей среди них является проблема повышения качества управления общественными процессами. Именно в управлении, если рассматривать его как сплав науки, искусства и опыта, заложен тот интеллектуальный и волевой импульс, который способен инициировать и координировать жизненную энергию людей.

Президент Российской Федерации В.В. Путин поставил перед обществом целый ряд задач, связанных с укреплением государственности, совершенствованием государственного и муниципального управления, активизацией экономической деятельности1. Особое место среди них отводится улучшению взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. В этом направлении уже предпринят ряд шагов: создание федеральных округов, упорядочение правового "поля", восстановление вертикальной соподчиненности, формирование Государственного Совета и другие.

Но все новации пока идут как бы в рамках и пределах субъекта государственного управления (системы органов государственной власти и местного самоуправления) и исходя из его интересов и представлений. При этом не всегда анализируются и учитываются состояние, структура, развитость и другие свойства управляемых объектов, т.е. тех явлений, отношений и процессов, тех элементов сознания, поведения и деятельности людей, которыми, собственно говоря, и управляют субъекты различных видов управления. Суть ситуации здесь состоит в том, что все управляемые объекты, независимо от их характера (предназначения) и ведомствен-

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. — М., 2000.

ной или уровневой подчиненности, находятся на определенной территории и объективно взаимодействуют между собой. Даже люди, служащие или работающие на так называемых закрытых объектах, все равно общаются с другими людьми и пользуются услугами множества экономических, социальных и духовных структур. Абсолютное большинство видов и форм человеческой жизнедеятельности привязано к территории, осуществляется на ней, пользуется ее возможностями (землей, водой, недрами, воздухом и т.д. и т.п.). Поэтому как раз в горизонтальном взаимодействии и взаимообмене различных управляемых объектов достигается синергетический эффект.

Необходимость обеспечения рационального и эффективного взаимодействия всех управляемых объектов, расположенных на определенной территории, обозначенной административно-территориальным и иным делением, диктует актуальность целостности и вертикальной согласованности соответствующих уровней государственного управления. Нужны со-подчиненность, субординация, дисциплина не сами по себе, не только в целях совершенствования управленческой деятельности, а для более комплексного и в то же время дифференцированного и конкретного управления воспроизводственной деятельностью людей на каждой территории.

Поскольку управляемые объекты создают потребительские ценности, постольку они являются первичными и детерминирующими по отношению к органам государственного и муниципального управления. Если исходить из интересов благополучия и развития страны, то именно они (их потребности в управляющих воздействиях) определяют системность, т.е. связанность и согласованность всего государственного управления. В свою очередь в этой системности скрыты важные ресурсы и резервы действительной рационализации и повышения эффективности управленческой деятельности. На практике все эти вопросы отчетливо видны, их нерешенность сказывается на состоянии экономических и социальных процессов, на уровне благополучия людей. Однако в теории данные вопросы недоста-

точно осмыслены, не представлены в виде обоснованной концепции, способной влиять на структурные преобразования в системе органов субъекта государственного управления.

Степень научной разработанности темы диссертации

Проблемы государственного обустройства и государственного управления в России были и остаются предметом внимания многих ученых, политиков и общественных деятелей. Немало публикаций им посвятили такие известные мыслители, как Н.М. Коркунов, И.А. Ильин, H.A. Бердяев, H.H. Алексеев, Л.А. Тихомиров, B.C. Соловьев, В.И. Ленин, А.И. Лазаревский и многие другие. К сожалению, в советский период вопросы государственности прорабатывались недостаточно и поверхностно, что сыграло свою роль в разрушении СССР.

Хотя надо признать, что в период с 70-х годов XX века в стране нашли широкое применение планы комплексного экономического и социального развития территорий. Несмотря на их часто формальный и поверхностный характер, они помогли в решении ряда вопросов и, главное, в создании определенной методологии и технологии планирования.

В демократической России исследования названной проблематики были активизированы и идут по нескольким направлениям.

Ряд исследователей сосредоточили внимание на процессах становления и укрепления демократической правовой государственности России: С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, С.Н. Бабурин, A.B. Васильев, Н.В. Витрук, Р.В. Енгибарян, Е.И. Колюшин, В.Н. Кудрявцев, Г.В. Мальцев, B.C. Нерсе-сянц, А.Ф. Ноздрачев, В.А. Прокошин, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин и другие.

ния: Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, В.Г. Вишняков, Ю.А. Дмитриев, В.Н. Иванов, Н.М. Казанцев, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.И. Попов, Ю.Н. Старилов и другие.

В связи со становлением в России местного самоуправления развернуты достаточно интенсивные научные исследования и в этом направлении: H.A. Емельянов, O.E. Кутафин, И.И. Овчинников, В.И. Патрушев, В.И. Фадеев и другие.

Появилось также немало переводной литературы, в которой раскрывается опыт стран ЕС, США и Канады в области государственного и муниципального управления и в целом развития демократического правового государства с рыночной экономикой.

В общем, имеется обширная теоретическая база, позволяющая подойти к проблеме комплексного развития местного сообщества. Одновременно нельзя не отметить, что многие уже приведенные исследования как бы разрывают целостность государственной и общественно-воспроизводственной жизни на отдельные фрагменты, которые глубоко и предметно осмысливаются. Такие фрагменты однако трудно соединяются при их применении на практике, в которой все взаимосвязано и взаимообусловлено, предстает в комплексе множества элементов и их отношений. Из-за этого конструктивные, порой весьма талантливые идеи и предложения не попадают в поле внимания законодателей, не превращаются в государственную политику и не способствуют преодолению тяжелого положения страны. Действует негативный стереотип: с одной стороны, есть достоверные и созидательные (по целям) научные разработки, с другой, очевидна потребность практики в ее научном обеспечении, но не хватает опосредующих звеньев, которые соединили бы их в источник развития страны.

ных сообществ. В ней учтены достижения как юридической науки, так и социологической, экономической и других отраслей. Но акцент сделан на правовых и организационных аспектах, проблемах комплексного развития местных сообществ.

Объектом исследования избраны правовые и организационные отношения, которые возникают между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в процессах обеспечения с их стороны комплексного развития местных сообществ. Особое внимание обращено на объективную обусловленность и субъективную обоснованность управленческих решений и действий разных субъектов управления с точки зрения интересов, целей, закономерностей и организационных форм воспроизводственной деятельности людей — управляемых объектов.

Предмет исследования конкретизирован и ограничен вопросами создания, а также определения достаточности правовых и организационных управленческих условий рационального и эффективного комплексного развития местного сообщества. Это — вопросы "низового" исполнительского уровня, на котором происходит практическая реализация государственной политики и законодательства, непосредственно удовлетворяются потребности, интересы и цели жизнедеятельности людей, идет процесс воспроизводства материальных, социальных и духовных ценностей.

Цель исследования состоит в обосновании правовых и организационных управленческих ресурсов, необходимых для обеспечения комплексного функционирования и развития всех управляемых объектов (разных видов, подчиненности и форм собственности), расположенных на территории местного сообщества. В виду имеется выработка концепции интеграции и практического использования реальных возможностей по выводу страны из кризисного состояния.

Цель исследования достигалась посредством решения группы задач:

— теоретического анализа и оценки ситуации, которая сложилась в жизнедеятельности людей, проживающих на определенной территории, вследствие преобразований за последние десятилетия;

— обоснования теоретико-методологических подходов и социологических оснований для описания системы правовых, экономических, социально-культурных и управленческих отношений, которые объективно существуют в рамках местного сообщества;

— выявления возможностей юридической категории "местное сообщество" в обеспечении комплексного развития территории, на которой находятся управляемые объекты разных форм собственности и уровней подчиненности;

— определения организационно-правовых механизмов территориального взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления, структур и органов предпринимательства, социального и культурного обслуживания по вопросам комплексного развития местного сообщества;

— выработки и практического использования инновационных организационно-правовых технологий, способных гарантировать рациональное и эффективное комплексное развитие территорий;

— выделения источников и факторов комплексного развития местного сообщества, а также критериев и процедур оценки достигнутых результатов.

Методологической и теоретической основой диссертационного исследования являются следующие методы познания: конкретно-исторический и структурно-функциональный анализы, сравнительно-правовой и программно-целевой подходы, системное описание процессов и отношений. Широко использованы категории оптимальности, многовариантности, эффективности, коррелятивных взаимосвязей, объективной обусловленности, субъективной обоснованности и других, которые актуальны в современной научной мысли.

Исследование опиралось на труды отечественных и зарубежных ученых, посвященных избранным в диссертации вопросам.

Нормативно-правовой и социологической базой исследования являются Конституция РФ и законодательство РФ, нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, нормативные правовые акты органов государственной власти Московской области, а также других субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

В работе использованы материалы статистики, документы архивов, данные социологических исследований, другие источники информации, необходимые для исследования, обобщаются результаты многолетнего эксперимента по комплексному развитию жизнедеятельности на территории Одинцовского района Московской области. Важное значение придавалось анализу практики функционирования Правительства и органов местного самоуправления Московской области. В целом оценки, выводы и предложения, сделанные в диссертации, исходят из реальной ситуации, которая сложилась к настоящему времени в общественной жизни и управлении ее процессами.

Научная новизна содержания и результатов диссертационного исследования.

Впервые в российской юридической науке обоснована теоретическая модель правового и организационного управленческого обеспечения комплексного развития местного сообщества, на территории которого расположены структуры разных форм собственности и уровней подчиненности. Раскрыты взаимосвязь и взаимообусловленность между, с одной стороны, рациональностью координации управляемых объектов (воспроизводственной деятельности людей) определенной территории, а с другой — четкостью субординации органов разных уровней государственного и муниципального управления.

На защиту вынесены следующие основные положения и выводы, отличающиеся новизной или содержащие ее элементы:

— обосновано, что и в современных условиях крупная административно-территориальная единица (город областного подчинения, сельский район и т.п.), несмотря на многообразие действующих на ней управляемых объектов и органов управления ими, представляет собой целостное, комплексное образование со сложными экономическими, социальными, духовными и политическими взаимосвязями; это создает объективную основу для построения, правового регулирования и функционирования соответствующих управляющих структур (органов управления);

— показано, что в практике российского государственного и муниципального управления потенциал (синергетический эффект) управленческой координации управляемых объектов разных форм собственности и уровней подчиненности недооценивается и не используется; в результате во многих местах экономические и социальные процессы вышли из-под контроля, производственные мощности простаивают, человеческий ресурс обесценен;

— выделено понятие "местное сообщество", которым охватываются как предметы ведения органов местного самоуправления и объекты муниципальной собственности, так и все иные структуры общественной жизнедеятельности людей, расположенные на территории муниципального образования; тем самым заложены теоретико-методологические основы правового и организационного управленческого обеспечения комплексного развития территории;

— раскрыта внутренняя диалектика местного общества и местного самоуправления, состоящая в том, что они должны функционировать не только в интересах населения, его благополучия и развития (что само собой разумеется), а именно с участием населения, с привлечением его интеллектуальных, физических, финансовых и иных ресурсов; организационные формы выражения интересов и роли населения (местные референдумы, общественное мнение, собрания, сходы и т.п.) рассматри-

ваются в данном контексте с точки зрения сочетания самоорганизации населения и закрепления корпоративных механизмов его хозяйствования и управления;

— доказано, что правовой статус муниципального образования, определенный федеральным и субъектным (конкретно в Одинцовском районе Московской области) законодательством, не обеспечивает решения проблем, стоящих перед местным сообществом, выводит из-под ведения местного самоуправления множество структур общественной жизнедеятельности, без которых невозможно комплексное развитие территории, реально отчуждает многие слои населения от участия в развитии своего же местожительства; в сложившейся ситуации "малоправия" местного самоуправления очень затруднены организационные взаимосвязи, посредством использования которых можно решать управленческие вопросы на субъектном и федеральном уровнях;

— предложена концепция перспективного развития местного сообщества, суть которой заключается в комплексном целевом программировании; добровольном экономическом и социальном партнерстве всех субъектов хозяйствования; создании системы социальной и экономической поддержки населения (СЭПИН); формировании местных финансовых институтов с взаимовыгодным участием всего населения и структур его жизнедеятельности; укреплении взаимодействия управляемых объектов (и органов управления ими) разных форм собственности и уровней подчиненности, подготовке местной управленческой элиты, ориентированной на благополучие населения, и в других элементах, описанных в диссертации;

— аргументированы на основе многолетнего опыта, предложения по правовому и организационному управленческому обеспечению комплексного развития территории местного сообщества. Среди них: об актуальности взаимосвязанного анализа и, соответственно, обновления федерального и субъектного законодательства с точки зрения интересов

комплексного развития местного сообщества; о дифференцированном подходе к правовым статусам муниципальных образований, в котором бы отражался комплекс его конкретных условий и возможностей; о соответствии функций и полномочий органов местного самоуправления и их организационных ресурсов (штатов, информации, технических средств и т.д.); о формировании и использовании инновационных технологий государственного и муниципального управления; о целостной системе, начиная со школьного образования, профессиональной подготовки и развития управленческих кадров, и другие;

— акцентирован вывод о том, что основными препятствиями в развитии страны и ее отдельных территорий являются неподготовленность, неумение и нежелание управленческих кадров задействовать интеллектуальный и социальный потенциал, т.е. во всем использовать современные знания и опыт и одновременно заинтересовывать людей в повышении собственного благополучия; в этом усматривается основная управленческая и самоуправленческая проблема, для решения которой в диссертации предложены ряд идей и уже испытанных практических наработок.

Методологическое и практическое значение диссертационного исследования видится в следующем:

— обоснована модель комплексного развития общественной жизнедеятельности на территории местного сообщества, которая может быть широко использована в стране;

— предложены правовые и организационные механизмы, обеспечивающие формирование и практическое действие модели комплексного развития территории, а также государственное и муниципальное управление соответствующими процессами;

— разработаны конкретные методологические подходы, методические рекомендации, нормативные документы, комплексные и специализированные программы развития, учебные планы подготовки управленче-

ских кадров и другие ориентирующие материалы, которые позволяют в большинстве местных сообществ усилить управляющее воздействие на целостное развитие своих территорий; — в приложении к диссертации систематизированы управленческие решения и программные модули, характеризующие правовые и организационные механизмы обеспечения комплексного развития территории Одинцовского района Московской области, которые могут выступать типовыми образцами в управленческой деятельности органов местного самоуправления Российской Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования. Оценки, выводы, идеи и предложения, представленные в диссертации, формировались в процессе моей практической работы в качестве главы администрации Одинцовского района, председателя Ассоциации глав муниципальных образований и члена Правительства Московской области. Многие положения диссертации предложены и рассмотрены на международных, общероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах. Принципиальные идеи диссертации изложены в докладных записках, направленных в Московскую областную думу и Правительство Московской области, в адрес Государственной Думы РФ и Администрации Президента РФ. Содержание диссертации в основных своих аспектах опубликовано в монографиях и многих статьях, апробировано в докладах и выступлениях в аудиториях политиков, государственных и муниципальных служащих, а также в средствах массовой информации.

Структура диссертации отражает цели и предмет исследования, логику и содержание поставленных вопросов. Она состоит из введения, трех разделов, десяти глав, заключения, списка нормативных актов, научной литературы и приложений.

I I

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

В первом разделе "Теоретические и методологические основы правового регулирования и организационного обеспечения комплексного развития местных сообществ" (три главы) раскрывается группа вопросов, связанных с характеристикой социальной природы и правового статуса местного сообщества, обоснованием местного самоуправления как демократического института власти местного сообщества, анализом современных особенностей программирования комплексного развития местного сообщества.

Все суждения в диссертации, сделанные оценки и выводы исходят из той объективной ситуации, что в современных условиях, вследствие всех преобразований за последние десять лет, коренным образом изменилась жизнедеятельность во всех административно-территориальных единицах страны. Демократизация в политической и духовной сферах, приватизация в экономической и социальной областях привели к становлению не только новой системы общественных отношений, но и новых идеалов, ценностей и целей жизнедеятельности людей. Меняются государство, общество, человек и взаимосвязи между ними.

В таких условиях требуется новый подход к осмыслению вроде бы традиционных явлений: государство, общество, местное самоуправление, гражданин, государственное управление, жизнедеятельность на территории и многих других. Ведь названные явления, имея длительную историю, развивались в ее процессе, прощались с многими рудиментами и приобретали новое качество. Но по-прежнему жизнь всех этих явлений протекает на определенной территории, связана с ней и зависит от ее состояния. Территория государства, территория субъекта федерации, территория муниципального образования как юридические понятия существуют на одной и той же российской земле, которая является географической нишей нашего многонационального народа на планете. Вследствие этого все структуры

жизнедеятельности людей привязаны к территории и, соответственно, объективно взаимосвязаны и взаимообусловлены.

Однако в последние годы из-за чрезмерного разделения власти народа (см. ст. 3 Конституции РФ) на чуть ли независимые уровни: федеральный, субъектов федерации, местного самоуправления, становления разнообразных форм собственности, разрушения давних традиционных кооперационных связей и по многим другим причинам на территориях оказались местные управляемые объекты, которые никак не взаимодействуют между собой. Разная подчиненность управляемых объектов лишила территории предпосылок и факторов комплексного развития.

Поэтому в диссертации введено понятие местного сообщества, под которым подразумевается вся совокупность форм и взаимосвязей жизнедеятельности людей, реально осуществляемая на территории муниципального образования. Тем самым констатируется, что в современных условиях крупная административно-территориальная единица (город областного подчинения, сельский район), несмотря на многообразие действующих на ней управляемых объектов и органов управления ими, представляет собой образование со сложными, разноуровневыми экономическими, социальными, духовными и политическими взаимосвязями. В результате формулируются теоретические и методологические предпосылки нового подхода к проблемам организации общественной и частной жизнедеятельности и управления ею.

Подчеркивается, в частности, что актуальность укрепления "вертикали" исполнительной власти обусловливается не только необходимостью обеспечения исполнения российских законов, но и целесообразностью усиления горизонтальной координации управляемых объектов на любой территории. Сегодня в территориальной кооперации производственных и обслуживающих процессов кроется большой ресурс развития, ввести в действие который может только управление.

В диссертации показано, что социальная природа местного сообщества состоит в потребностях, интересах и целях жизнедеятельности людей, связанных общностью поселений или административных территорий, с одной стороны, и в потенциале их знаний, опыта, навыков и желания улучшить свою жизнь, с другой. Назрела необходимость глубокого анализа этой социальной природы применительно к каждому местному сообществу, ибо он везде в чем-то уникален, с тем, чтобы на его базе выстраивать систему правового и организационного обеспечения комплексного развития территории.

Сделан принципиальный вывод о том, что в правовом регулировании государственного и муниципального управления, а также конкретных видов общественных отношений слабо учитываются те объективные обстоятельства, что любая деятельность людей специализирована, но в то же время кооперирована и прежде всего на территориях муниципальных образований. Сегодня правовые возможности кооперации весьма ограничены как в рамках муниципальных образований, так и во многом в рамках субъектов федерации. Нет критериев рациональности и эффективности, опираясь на которые можно было бы дифференцировать и конкретизировать правовые статусы муниципальных образований и формировать местные сообщества. Многие муниципальные образования поэтому существуют формально, поскольку не имеют и не создают собственных ресурсов для развития. Желательно соединение социального потенциала местного сообщества и его правового статуса.

За последние годы принято немало важных и нужных законодательных и иных нормативных правовых актов как на федеральном, так и на субъектом уровнях, посвященных местному самоуправлению, но полноценной правовой базы не создано. В правовом регулировании пока не осознана сущность социальной и правовой природы местного сообщества, из-за чего акцент обычно делается на статусе органов и взаимоотношениях между ними, а не на потребностях и интересах комплексной жизнедея-

тельности людей и, соответственно, механизмах ее обеспечения. В результате многие, давно назревшие вопросы решаются с трудом, развитие местных сообществ идет медленно.

В соответствии с ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В ч. 1 ст. 130 Конституции закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Последнее в деятельности муниципальных образований реализовать очень сложно, так как нет действенного правового механизма воплощения этих конституционных норм. Необходимо уточнение самого понятия муниципальной собственности, ибо в нее до сих пор не входит значительная часть управляемых объектов, обслуживающих потребности всех жителей (так называемая общественная экономика)1.

В диссертации местное самоуправление рассматривается как первичный властный орган, важнейший демократический институт. Его основная цель состоит в объединении людей, формировании общности на основе совпадения интересов граждан, мобилизации жизненных сил всего населения для создания благоприятных условий совместного проживания. По самой идее, сопровождающей историю местного самоуправления, этот институт и нормы права, его регулирующие, должны обеспечивать наиболее рациональные, научно обоснованные, прогрессивные варианты (модели) поведения людей, выгодные как местному сообществу, каждому его члену, так и обществу и государству в целом. Важно видеть в системе местного самоуправления не только момент власти, отведенной ему законодательством, но именно форму вовлечения людей в дела коллективной жизни, их реальное соучастие в управленческих процессах. Исходя из это' См.: Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. Пер. с англ. М.: арена, 1993, гл. VII.

го суть организационно-правового механизма комплексного развития местного сообщества заключается в том, чтобы выявлять потенциальные возможности саморазвивающихся социально-экономических и культурных общностей, перспективные пути наиболее полного раскрытия источников жизнеобеспечения населения.

Это возможно только на основе концептуального управления и адекватного ему организационно-правового механизма, которые позволяют осуществлять стратегическое развитие местных сообществ и страны в целом.

В диссертации выделяется шесть основных стратегических направлений изменения местных сообществ: мобилизация масс; социальное действие; гражданское участие; общественная защита; социальное просвещение, развитие местных услуг. Опыт показывает, что реализация этих стратегий в местных сообществах проходит с большими трудностями.

Это обусловлено тем, что местное самоуправление, как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, только провозглашено, сформированы его органы, наделенные собственными полномочиями. Однако в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление не обеспечивает в полной мере защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории. Пока не сложились наиболее действенные формы самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, не развиты территориальные координационные связи.

Несмотря на законодательно оформленные общие принципы местного самоуправления, до сих пор на федеральном уровне распределяют доходные источники, а попутно и решают, какими вопросами позволено заниматься местному самоуправлению.

Произвол государственной власти в отношении местных сообществ является прямым следствием того, что федеральное законодательство не отрегулировало в полной мере полномочия местного самоуправления как

полноценного субъекта властных отношений, не связало полномочия с ресурсами.

Концептуальная идея комплексного развития местного сообщества — сочетание инициативы "снизу" с организационно-правовым обеспечением "сверху" дополняется корпоративным методом хозяйствования, который позволяет с помощью финансово-промышленных групп, муниципального менеджмента аккумулировать средства населения, создавать иную мотивацию и новые формы участия людей в решении вопросов их местожительства.

В предлагаемой концепции правового регулирования горизонтальных связей местного сообщества вводится новая модель антикризисного управления, которая позволяет сделать население территории субъектом управления, мотивирует его к разработке и поддержке местных социально-экономических программ и к более эффективному использованию и поиску социально-экономических резервов. По существу создается такой ресурс развития местных сообществ, который до сих поря явно недооценивался, как комплексность развития территории и системность обеспечения этого процесса правовыми нормами.

Развитие демократии снизу — от местных сообществ, регионов на основе законов и договорных отношений, сохранения за федеральными структурами властных полномочий лишь стратегического уровня управления — такова универсальная технология реформирования как самой власти, так и существующего правового поля.

При таком (возможном) подходе стратегические цели местного сообщества, механизмы их реализации соотнесены с глубинными интересами населения, что открывает современную мотивацию к деятельности, к установлению прочных социальных связей, иному качеству жизни и социальному самочувствию людей. На уровне территорий формируются факторы перехода к постиндустриализму, который выступает стратегическим направлением современного развития. Здесь сочетаются город и деревня,

промышленность и сельское хозяйство, наука и практическое действие, другими словами существуют источники синергетического эффекта.

В диссертации обоснована современная инновационная модель организационно-правового регулирования местных сообществ, которая представлена в виде следующих взаимосвязанных подсистем и элементов:

Модель организационно-правового регулирования целостного развития местного сообщества

Как показывает опыт экспериментальной проверки такого механизма в Одинцовском районе, появляется реальная возможность более рационально осуществлять:

- управление муниципальной собственностью и местным хозяйством, формирование и исполнение местного бюджета;

- выбор населением рациональных организационных форм самоуправления, современной структуры формирования его органов, реального воплощения народовластия на своей территории;

- осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных им государственных функций;

- реализацию органами местного самоуправления права на судебную защиту от неправомерных в отношении их действий и компенсацию понесенных затрат по переданным государственным функциям.

Можно полагать, что российская модель местного самоуправления, в отличие от зарубежных, должна строиться на принципах общинности, соборности, независимости, справедливости, взаимопомощи, открытости, корпоративности, природосообразности и договорное™. Это — первичная ячейка жизнедеятельности людей по территориальному, поселенческому признаку, в которой всесторонне учитываются исторические корни, национальные, культурные традиции, обычаи, язык, менталитет народа.

В диссертации подчеркивается, что динамику местного сообщества, различные формы самодеятельности населения нельзя понять без всесторонней диагностики местной жизни. С этой точки зрения правовое регулирование муниципальных отношений должно в одинаковой степени охватывать как существующий порядок формирования и функционирования органов местного самоуправления, где доминируют некоторые постоянные признаки, так и проблемный характер развития местных сообществ. Все это обусловливает необходимость при обосновании организационно-правового механизма целостного развития местных сообществ использовать различные аналитические модели: статическую, динамическую, факторную, социально-технологическую, программно-целевой подход. В результате появляется возможность существенно перестроить нормативно-творческую, информационно-аналитическую деятельность органов местного самоуправления.

Включение в организационно-правовой механизм программно-целевых методов рассматривается как перевод управляющей системы местного сообщества в новое качественное состояние, формирование команды инновационного типа, активно использующей в работе современные

принципы правовой и управленческой культуры, в том числе методы моделирования и прогнозирования социально-экономических процессов, математические, статистические и иные методы целеполагания.

В диссертации раскрывается сущность программно-целевого подхода в деятельности органов местного самоуправления:

— обеспечение формирования современных механизмов самоуправления местного сообщества, адаптированных к рынку, создание рыночной инфраструктуры, поддержка предпринимательства, решение социальных проблем, особенно повышения уровня и качества жизни населения, обоснование основных целей программы;

— комплексное развитие местного сообщества на основе эффективного поддерживания на высоком уровне социально-экономического потенциала и жизнеобеспечения территории;

— улучшение экономической деятельности на основе поддержки разных форм собственности путем стимулирования деловой активности населения;

— создание благоприятной социокультурной и духовной среды для всестороннего развития личности.

Программа развития носит комплексный характер и строится на приоритетных направлениях, содержит согласованную и увязанную по ресурсам, исполнителям и срокам реализации систему экономических, научно-технических, организационных и других целевых мероприятий, выраженную в сбалансированной системе экономических и других показателей. Она разрабатывается в соответствии с действующим законодательством.

Сделан вывод, что правовое регулирование муниципальных правоотношений должно развиваться на современной методологии познания динамики реальных процессов в местном сообществе. Прежняя методологическая задача "успеть за изменениями", "выработать и принять необходимые правовые нормы", сегодня выглядит иначе: "жить и продуктивно работать в непрерывно меняющемся мире". На этот вопрос отвечает иннова-

ционная методология правового регулирования сложных муниципальных отношений, которая должна служить юридическому обеспечению появляющихся в местной жизни инноваций, а не сдерживать их развитие. Ее практическое использование в ходе проводимого в Одинцовском районе эксперимента позволяет надеяться, что инновационные методы нормотворчества и юридической техники могут стать эффективным оружием в руках юристов, управленцев, представителей власти всех уровней.

Во втором разделе "Состояние и тенденции правового регулирования и организационного обеспечения комплексного развития местного сообщества", состоящем из четырех глав, рассматриваются вопросы правового регулирования социального предназначения местного сообщества, правового статуса финансово-экономических основ местного сообщества, организационно-правовых механизмов комплексного развития местного сообщества, организации и использования социальных ресурсов местного сообщества.

Показано, что комплексное развитие местных сообществ требует четкого определения как территориальных, правовых, финансово-экономических и организационных основ местных сообществ, так и социального предназначения самих этих организационных структур жизнедеятельности людей. Природа местного самоуправления в том-то и состоит, что оно обусловливает ведение самим населением, с учетом, разумеется, его профессиональной занятости, всех дел, касающихся своего местожительства. Население местных сообществ есть и цель, и средство их комплексного развития. Поэтому необходимо повышенное внимание социальной основе местного самоуправления, ее изучение, совершенствование и стимулирование развития.

В диссертации подчеркивается, что это наиболее важная и сложная область жизни местного сообщества, охватывающая комплекс существующих в каждом из них социальных групп населения, разнообразных со-

циальных институтов, отношений и процессов, требующих адекватного правового регулирования.

В статье 7 Конституции констатируется, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Этим самым подчеркивается синтез двух составляющих — правового и социального начал. В правовом государстве юридически защищены и практически обеспечены равные права и свободы человека и гражданина и реализуется выполнение гражданами равных обязанностей перед обществом. Социальное начало обусловлено нарастанием социальных обязанностей государства перед личностью. Правовое начало представляет собой основание для социального и одновременно метод для упорядочения социальных норм. Придерживаясь норм международного права, Конституция устанавливает обязанность государства проводить такую социальную политику, которая гарантировала бы каждому гражданину необходимый жизненный уровень.

Изучение некоторых субъектов Российской Федерации, Московской, Самарской и ряда других областей позволило выявить, что около 40% принимаемых их законодательными органами законов носит социальную направленность. Воплощая в жизнь эти законы, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции создают необходимые условия жизнедеятельности населения. Если до недавнего прошлого значительная часть социальной инфраструктуры находилась в ведомственном подчинении, то теперь жилищный фонд, многие социально-культурные учреждения перешли на баланс местного сообщества. Резко возросли расходы на содержание и развитие социальной сферы, а доходная часть местных бюджетов, наоборот, из года в год сужается. В такой ситуации в Одинцовском районе активно привлекаются ресурсы многих бизнес- и общественных структур для реализации политики социальной защиты: заключаются договоры и соглашения на предоставление отдельных видов

услуг с различными муниципальными учреждениями и негосударственными организациями; совершенствуется организационно-управленческая структура муниципальной социальной политики, интенсивно развивается инфраструктура социального обслуживания семьи и детей, военнослужащих, уволенных в запас и членов их семей.

Однако, главная проблема, отмечается в диссертации, заключается в расхождении нормативно-правовой базы социальной сферы с современными экономическими ресурсами. В настоящее время государством установлено предоставление свыше 150 различных видов социальных льгот и компенсаций населению, которые охватывают свыше 200 категорий граждан. Но практическая их реализация во многом возложена на местные сообщества. Кроме того, здесь, на местах непосредственно ощущаются негативные последствия безработицы, неуправляемой миграции, низкого уровня жизни ряда слоев населения, порой бездомность и безпризорность детей.

В то же время ресурсы, необходимые для решения местных проблем, в ряде местных сообществ являются совершенно недостаточными, что в свою очередь отторгает население от органов местного самоуправления. Назрел перелом в подходе к самому местному самоуправлению. Если мы хотим, чтобы там, где люди живут и трудятся, решались комплексные вопросы их жизнедеятельности, то следует и в правовом регулировании, особенно на федеральном уровне, создавать комплекс функций и полномочий органов местного самоуправления, способный обеспечивать нужды людей. Все упирается в государственную политику, которая пока еще не осознала место, значение и возможности местных сообществ в укреплении Российской Федерации и повышении благополучия ее граждан.

Ведь на территории местного сообщества живут люди, которые трудятся на объектах разных форм собственности и уровней подчинения, следовательно все они социально взаимосвязаны и взаимозависимы. Значит, в социальном аспекте трудно найти вопросы, которые являются толь-

ко "местными" и могут разрешаться в пределах компетенции органов местного самоуправления. Практически вся социальная жизнь местного сообщества протекает на одной территории и нуждается в согласовании, регулировании и умелой организации. Тем более в условиях ограниченных ресурсов. Все это доказывает необходимость формирования комплексной отрасли социального законодательства, основу которой мог бы составить Федеральный закон "Об основах социальной политики государства в период реформы". В этом законе следовало бы свести воедино социальные гарантии и льготы, которые в настоящее время представляют собой неупорядоченную совокупность норм, воплощенных в многочисленных законах и подзаконных актах.

Полагаю исключительно важным для комплексного развития социальной сферы местного сообщества утверждение совокупности государственных минимальных социальных гарантий как регулятора объема социальных обязанностей государства перед личностью. В целях активизации перехода органов социальной защиты населения на адресную социальную помощь и снятия ряда спорных вопросов, которые могут возникать в процессе осуществления данного перехода, необходимо внести дополнения и изменения в Федеральный закон "О государственной социальной помощи" (№ 178-ФЗ от 17.07.99 г.), выделив в отдельную статью определение полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в данных вопросах.

В целом, считаю, что особое внимание в условиях социального государства следует уделить выработке и последовательному воплощению в жизнь ответственной социальной политики на всех уровнях власти: федеральном, региональном и местном. Причем, в интересах людей многое сместить вниз, туда, где людям доступнее решать вопросы своей жизни.

В обеспечении социальных целей неизмеримо возрастает роль финансово-экономических основ местного самоуправления. Реальное воплощение в жизнь этого института выявило существенные пробелы в законо-

дательстве. Не нашла всестороннего раскрытия основная социально-экономическая проблема российского общества — возвышение правового статуса местного сообщества. Именно на уровне поселений складывается благоприятная ситуация, чтобы население в соответствии с Конституцией РФ владело, пользовалось и распоряжалось наряду с частной, акционерной и т.д., также и муниципальной собственностью. Однако в результате приватизации большинство населения страны по-прежнему не имеет "собственнической" основы для своего независимого статуса, экономической и правовой самостоятельности. Поэтому, подчеркивается в диссертации, всесторонней комплексной оценке подлежит муниципальная собственность. За годы Советской власти в России сложилась отраслевая (вертикальная) и межотраслевая производственная и социальная инфраструктура и существуют большие трудности в выделении и организационной интеграции тех объектов, которые должны составить основу муниципальной собственности.

В результате неоправданно затянулся жизненно актуальный процесс для каждого местного сообщества. Нередко объекты, перешедшие в муниципальную собственность, лишаются источников финансирования, или не могут нормально функционировать, так как тесно связаны с государственными или частными и иными предприятиями.

В этих условиях в Одинцовском районе пошли по пути поиска новых управленческих решений более эффективного использования муниципальной собственности. Разработана собственная нормативная база о совершенствовании учета и инвентаризации имущества муниципальной собственности. Накоплен определенный опыт в вопросах коммерческого использования земли. В рамках действующего законодательства разработано Положение о порядке заключения договоров аренды на земельные участки под коммерческие цели. Комитету по управлению муниципальным имуществом делегировано право выступать арендодателем в отношении земельных участков. Была разработана новая методика расчета арендной платы.

За основу «базовой ставки» был принят минимальный размер оплаты труда в Российской Федерации. В зависимости от вида деятельности предприятия, его социальной значимости, в методику расчета введен коэффициент назначения земельного участка, который колеблется от 0,1 до 2,0. Такой подход дифференцирован и более объективно подходит к размеру платежей.

В диссертации подчеркивается, что одним из системных принципов Европейской хартии местного самоуправления является достаточность материальных, финансовых и других ресурсов местного сообщества.

С этой целью на федеральном уровне неоднократно провозглашались программы государственной поддержки местного самоуправления. Однако пока нельзя признать, что вопросы местных финансов решены должным образом. До сих пор не разделены полномочия по уровням бюджетной системы, нечетко распределены доходные источники, в результате чего федеральные органы власти ежегодно пересматривают распределение федеральных налогов между уровнями бюджетной системы. В ряде случаев федеральными законами органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Сложилась обстановка, когда органы местного самоуправления функционируют в условиях неопределенности своих доходных и расходных полномочий. Подобная ситуация дезорганизует финансовую деятельность органов местного самоуправления, не дает им возможности осуществлять долговременную социально-экономическую политику в интересах избравшего их населения.

Укрепление местных финансов является основой жизнеобеспечения населения, что выходит за рамки вопросов местного значения, и становится общегосударственной проблемой. Назрела острая необходимость государственной поддержки местного самоуправления, укрепления правовой основы его финансовой самостоятельности. Для решения этих проблем

следует на федеральном уровне закрепить основные правовые принципы формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, хозяйствующими субъектами и финансово-кредитными институтами, а также порядок бюджетного процесса, разграничения доходов и расходов между бюджетами, территориального сводного финансового планирования.

Одновременно должны быть выработаны единые принципы системы оказания вышестоящими бюджетами финансовой поддержки нижестоящих бюджетов в различных ее видах: трансферты, субсидии, дотации, субвенции и т.п. Органы местного самоуправления при формировании бюджета должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем отнесения в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации.

Необходима новая корпоративная модель организации экономической жизни местного сообщества на принципах соучастия, совладения и договора. Через соответствующие социально-финансовые институты население своими средствами участвует в развитии местной промышленности, создании новых рабочих мест, реализации муниципальных программ. Тогда появляется личная (частная) и семейная заинтересованность всего населения в развитии местной экономики, ее рыночные механизмы становятся понятными и доступными всему населению.

Корпоративный метод хозяйствования, осуществляемый пока экспериментально в ряде местных сообществ России, хотя и дает в целом хорошие результаты, но требует всесторонней поддержки федеральных и региональных органов власти, отработки соответствующих правовых норм.

Но и сегодня, даже отдельные механизмы, отрабатываемые в Одинцовском районе в ходе эксперимента, уже способствуют более успешному решению местных вопросов за счет внутренних источников, самофинансирования социальных программ. Среди них следует выделить такую перспективную форму, как муниципальный банк с собственностью местного сообщества не менее 50%. Его задачей является управление денежными потоками на территории района, аккумуляция временно свободных денежных средств населения и направление их на развитие производственной и социально-культурной сферы.

Мощным источником комплексного развития местного сообщества является малое предпринимательство. Накоплен опыт «выращивания» предпринимателей в бизнес-инкубаторах, особенно из числа офицеров, уволенных в запас. На местном уровне создается организационно-правовой механизм финансовой поддержки проектов предпринимателей. Финансовая поддержка осуществляется не путем прямого финансирования, а на возвратной и компенсационной основе. Разработано положение о социально-деловом центре, конкурсе социально значимых проектов предпринимателей. Определены обязательные требования к предпринимателям — участникам конкурса. Такой подход способствовал активизации деятельности предпринимателей в развитии собственного бизнеса, объективности в рассмотрении проектов, привлечения самой активной части населения к жизнеобеспечению территории.

Вместе с тем даже Московская область, отмечается в диссертации, относится к группе регионов, характеризующихся начальной стадией развития малого предпринимательства. Число малых предприятий на 1000 жителей (4,7 ед.) существенно ниже, чем необходимо для развития рыночной среды по показателям, характерным для стран с развитой рыночной экономикой.

В этой связи первоочередные меры государственно-правовой поддержки малого предпринимательства целесообразно концентрировать на:

— создании целостной инфраструктуры поддержки предпринимательства, в том числе региональных и местных территориальных инфраструктурных комплексов;

— совершенствовании системы гарантированного участия малого предпринимательства в реализации государственных и муниципальных заказов, в том числе через организацию выполнения ими субподрядных работ во взаимодействии с крупными предприятиями;

— организации доступа малого предпринимательства к незагруженным мощностям и неиспользуемым площадям крупных и средних предприятий, путем развития лизинга основных средств через систему взаимозачетов долгов предприятий бюджету и ресурсного обеспечения деятельности государственных фондов поддержки малого предпринимательства;

— дополнительном привлечении инвестиционных ресурсов для реализации предпринимательских проектов за счет средств населения.

Научный эксперимент в Одинцовском районе предполагает создание инновационно-экспериментального непрерывно и самостоятельно развивающегося местного сообщества. В ходе этой работы формируется собственная нормативная база1, позволяющая получать более значительные результаты, чем прежние способы действий. Итогом этой инновационной работы является целевая комплексная программа "Развитие Одинцовского района на 1998-2005 годы":

1 См. приложение к диссертации.

СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ОДИНЦОВСКОГО РАЙОНА

1. Концепция развития Одинцовского района

2.Стратегические направления развития района

3. Механизм реализации целевой комплексной программы

МЕСТНАЯ ПОЛИТИКА КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ

1.Попшикав сощшыю-куэтьтурной сфере

2 Экологическая попишка

3. Попишка в области экономики

4.Попшика

вразвшии

ЖКХ

5. Полигона в области местного самоуправления

СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРОГРАММЫ

1. Развито социально-культурной сферы

2. Сохранение и умножение экологических ценностей

3. Развитие бюджепю-финансоюй сферы

4. Одинцовский район- Подмосковный цапр международного туризма

5.Развшие предпринимательства ималого бизнеса

6. Развитое

инвестиционной

деятельности

7. Развитое

(лроигешлого

комплекса

8. Формирование современной транспорт юй системы

9. Управление

муниципальной

собствелностъю

10. Продовольственное обеспечение

11.Жилищно-коммунальное хозяйство

12 Раштие системы местного самоуправления

13. Одинцовская информационная система

ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ

Схема целевой комплексной программы "Развитие Одинцовского района на 1998-2005 годы"

Правовое и организационное обеспечение стратегического развития Одинцовского района на основе целевых комплексных программ позволяет более рационально и эффективно решать социальные проблемы местного сообщества1.

Проведенный анализ социально-экономической сферы местных сообществ позволяет обозначить основные элементы теоретической модели, пригодной для создания в будущем действенного организационно-правового механизма возрождения и развития хозяйственной жизни территории:

Модель материально-финансового развития муниципального образования

1 См.: «Муниципальный мир», № 1,2001 г.

Многие элементы предложенной модели прошли опытную проверку в Одинцовском районе. Однако, в целом модель не работает, так как в законодательстве много противоречий, правовых пробелов. Для выполнения задач по реформированию местного самоуправления, укреплению экономической и финансово-бюджетной самостоятельности местных сообществ необходимо внести ряд изменений в законодательную базу, в частности:

— начинать формирование бюджетов «снизу = вверх», производить разграничение бюджетов и источников их накопления на основе четкого разграничения функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;

— выработать единые принципы оказания вышестоящими бюджетами финансовой поддержки нижестоящих бюджетов в различных ее видах: трансферты, субсидии, дотации, субвенции и т.п.;

— осуществить централизацию доходов на федеральном уровне исключительно в целях реализации общегосударственных экономических и социальных программ;

— до принятия соответствующих решений проводить компенсацию органам местного самоуправления дополнительных расходов, вызываемых установлением органами государственной власти более высоких социальных норм и нормативов и введением повышенных цен и тарифов;

— отладить механизм возмещения ущерба, нанесенного местному самоуправлению решениями органов государственной власти;

— ускорить принятие на федеральном уровне закона, регулирующего основы межбюджетных отношений в Российской Федерации;

— принять федеральный закон «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

В третьем разделе "Правовые и организационные формы социально-экономического программирования комплексного развития местного сообщества" (три главы) внимание сосредоточено на теоретическом обобщении практики Одинцовского района (как в какой-то мере ин-

новационной) по программированию образования и социального здоровья жителей местного сообщества, формированию определенной ресурсной базы через страхование, созданию системы местной социальной помощи малообеспеченным и пенсионерам.

Избраны три важных направления деятельности органов местного самоуправления, в которых наиболее выражена социальная проблема функционирования местного сообщества. Они анализируются во взаимосвязи и взаимодействии, поскольку сама жизнь местного сообщества является системным образованием. В диссертации поставлен вопрос о возрождении и совершенствовании на базе новых методик программирования комплексного развития местных сообществ и составления конкретных программ по решению наиболее актуальных вопросов. Выдвижение на первое место именно программ связано с тем, что еще нет достаточной четкости и надежности в возможных ресурсах, источниках их поступления и гарантиях неизъятия вышестоящими государственными органами. Программа позволяет включать в себя правовые и организационные механизмы, которыми реально располагают местные сообщества и таким образом, несмотря на известные неопределенности и допуски, придавать производственной, обслуживающей и управленческой деятельности в местном сообществе должные целеполагание и упорядоченность. Для анализа взяты те программы, которые, по мнению автора, представляют интерес для всех местных сообществ, ибо везде могут быть применимы, с учетом, разумеется, местной специфики. Кроме того, конкретность способов, форм, методов, технологий решения тех или иных вопросов является сегодня самым важным для преодоления кризисного состояния страны. Время показало, что абстрактное теоретизирование мало что дает: многие безупречные логические схемы жизнь не признает.

Для перспективного комплексного развития местных сообществ особое значение имеет, безусловно, образование. Причем, как подрастающих поколений, так и всего населения. Проблема заключается не признанием

актуальности высокого уровня образованности людей (это понятно давно), а в том, чтобы образование, с одной стороны, связать с содержанием и динамикой тех социально-экономических перемен, которые происходят в местном сообществе, а с другой, придать ему такой характер, чтобы человек мог всю жизнь находиться в соответствии с развитием научно-технического и гуманитарного знания. Речь идет о практичности и непрерывности образовательного процесса и наращивании интеллектуального ресурса местного сообщества.

Территории, где не задерживается интеллигенция (учителя, врачи), уезжает образованная молодежь, не возвращаются выпускники вузов, не имеют перспективы.

Главной целью программирования образования стало формирование системы образовательных учреждений, форм и методов обучения в них, а также их взаимосвязей с экономическими, социальными и иными структурами местного сообщества. Кроме программ Российской Федерации по воспитанию детей дошкольного возраста создано 7 инновационных программ: "Радуга", "Развитие", "Детство", "Золотой ключик", "Гармония", "Истоки", "Шаг за шагом". Для наиболее способных детей организованы лицеи и гимназии, в которых внедрено так называемое опережающее обучение. Во многих названных учебных заведениях выделена профессиональная подготовка школьников по актуальным сегодня специальностям, которые, кстати, востребованы в производственных и обслуживающих структурах района. Используется система дистанционного обучения со стороны вузов г. Москвы по курсам "Бухгалтерский учет", "Помощник юриста", "Продавец-кассир", "Фито- и ландшафтный дизайн" и другим. С ноября 1996 г. Одинцовский район является экспериментальной площадкой в рамках российско-фламандского проекта "Системное образование. Интеграция". Интерес представляет введение в учебные и воспитательные программы управленческих знаний и практики. Реализуется проект "Управленец-менеджер XXI века".

В общем формируется структура образования в местном сообществе, которая должна стать комплексной, охватить многообразие обучающих и воспитывающих процессов и сопровождать ребенка от рождения до вступления в самостоятельную трудовую жизнь. Это для России, в которой демографическая ситуация характеризуется отрицательными показателями, имеет стратегическое значение: сужающееся количество населения должно компенсироваться высоким качеством подготовки будущих поколений.

Основная жизнедеятельность жителей местного сообщества протекает на его территории, в системе тех общественных и коллективных отношений, которые здесь складываются. Естественно, что все в жизни в конечном счете сводится к положению человека, которое статистически определяется через индекс человеческого развития (ИЧР): долголетие, образованность, уровень жизни. В диссертации поэтому значительное внимание уделено анализу тех условий и факторов жизни местного сообщества, которые в целом и предопределяют реальное состояние и самочувствие человека. Для этого используется понятие социальное здоровье жителей местного сообщества, посредством которого раскрываются, анализируются и отслеживаются результаты и последствия экономических, социальных и духовных процессов.

Введение данного понятия в программирование комплексного развития местного сообщества заставило органы местного самоуправления по-новому подойти к пониманию многих своих функций, полномочий и ресурсов. Оказалось, что необходим более глубокий анализ структуры и запросов населения, территории как пространства взаимодействия людей, духовно-культурной микросреды, психологических явлений и, разумеется, места и роли семьи в обеспечении жизнедеятельности каждого человека. Установлено, что социальное здоровье жителей есть слагаемое многих явлений и их состояний: образа жизни, развитости местного хозяйства, условий труда на предприятиях, реальных трудовых доходов, состояния здравоохранения, окружающей природной среды и т.д.

В диссертации описана теоретическая модель достижения оптимального состояния социального здоровья в местном сообществе, которая включила в себя девять подсистем. Отмечено, что каждая подсистема должна иметь свои социальные нормативы для измерения, которые к тому же желательно юридически закреплять. Важно, чтобы люди знали и сегодняшние параметры явлений, определяющих состояние здоровья в местном сообществе, и направления, способы и параметры их предполагаемых изменений. Тогда деятельность органов местного самоуправления становится понятной населению и оно пытается ее поддерживать. Создаются предпосылки того, чтобы забота о социальном здоровье становилась делом всего местного сообщества. В рамках соответствующих программ в работе большое внимание уделяется физическому и психологическому здоровью новых поколений, особенно в период их обучения в школе, когда закладывается их потенциал на всю последующую жизнь. Для школьников создана и реализуется программа "Конкурс здоровья", суть которой раскрывается подробно, поскольку подобные программы необходимы для каждого местного сообщества. Ведь таким путем формируется будущее страны.

Повышение уровня социального здоровья жителей местного сообщества требует значительных ресурсов, участия в этом деле структур разных форм собственности и уровней подчинения. Одним из источников необходимых, хотя и небольших, ресурсов выступает страхование, которому подлежат многие материальные, социальные ценности и виды человеческой деятельности.

Однако ныне этот источник в России почти не востребован. Расходы населения на страхование (на душу населения в год) почти в 100 раз ниже аналогичного показателя в развитых странах. Кроме того, даже те небольшие денежные средства, аккумулированные страховщиками в местном сообществе, размещаются в московских банках, поскольку в муниципальных образованиях имеются только филиалы страховых компаний.

Поэтому в порядке эксперимента была подготовлена и реализуется муниципальная программа развития страхования на территории Одинцовского района. Посредством ее ставились цели обеспечить:

— страховую защиту законных прав и имущественных интересов граждан — жителей района и субъектов хозяйствования независимо от форм собственности и уровня подчиненности;

— значительное снижение возможных расходов из районного бюджета на компенсацию ущерба пострадавшим лицам и покрытие вреда, причиненного муниципальному имуществу и окружающей среде;

— формирование дополнительных внебюджетных источников финансирования и использование их в интересах местного сообщества для реализации инвестиционных проектов и проведения предупредительных мероприятий, снижающих риск возникновения страховых случаев.

В результате создается действенный социально-финансовый институт с участием населения и предприятий различных форм собственности, способствующий целостному развитию местного сообщества. Реальное воплощение в жизнь этой программы повышает эффективность местного самоуправления, создает рациональную организацию жизнедеятельности, когда индивидуальные риски страхуются всем сообществом, формируется механизм взаимопомощи, социальных гарантий, инвестиций.

В диссертации подробно раскрыты виды страхований, их организационно-правовой статус, ресурсные возможности, роль в комплексном развитии местного сообщества. Сделан вывод, что страхование является не только важным резервом улучшения инвестиционного климата, укрепления финансово-экономических основ местного самоуправления, но и сплочения местного сообщества. Важно на местах организовать деятельность страховых компаний, стимулировать их вклад в производственные и обслуживающие структуры, в оказание помощи людям в конкретных критических ситуациях.

В современных условиях вследствие многих причин местному сообществу приходится много сил тратить на оказание помощи малообеспеченным слоям населения и пенсионерам, в частности тем, объем доходов которых ставит их на грань бедности, а то и просто физического выживания. Учитывая это, в Одинцовском районе отрабатываются организационно-правовые механизмы, которые хоть немного облегчают участь попавших в беду людей. Были разработаны программы социальной поддержки жителей путем введения дисконтных карт в систему торгового и бытового обслуживания, а также формирования негосударственных пенсионных фондов.

В диссертации описана достаточно простая и проверенная в мировой практике технология работы с населением с помощью дисконтных карт. Органы местного самоуправления постоянно участвуют в удовлетворении повседневных потребностей населения в продуктах питания, товарах хозяйственного назначения через сеть сервисных торговых домов (СТД). Население приобретает товары в СТД по ценам, ниже рыночных. Эти СТД могут быть муниципальными, частными, акционерными, кооперативными, народными, созданными на средства населения. Создается понятная и доступная людям система экономических и социальных связей органов местного самоуправления с населением, практически воплощается в жизнь модель целостного развития местного сообщества. Для этих целей был создан фонд "СЭПИН", имеющего уже 4-летний опыт практической работы. В диссертации подробно описаны его правовой статус, структура, формы и методы деятельности, показаны его большие возможности. Интересные инновационные подходы были найдены также в создании в местном сообществе ряда организационных структур, связанных с социальной поддержкой людей, которые находятся на пенсии или движутся ко времени ее получения.

В рамках научного эксперимента опробована альтернатива действующей распределительной системе, построенная на реализации трех уровней пенсионного обеспечения граждан:

1) государственное пенсионное страхование, по которому выплата пенсии обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования. Оно финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд РФ, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление и в качестве инвестиционного дохода от размещения;

2) государственное пенсионное обеспечение для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, а также отдельных категорий граждан (государственные служащие, военнослужащие и другие) за счет средств федерального бюджета;

3) дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), формируемое по накопительным схемам за счет добровольных взносов работодателей и граждан.

Поэтому следующим элементом комплексной модели стала программа формирования системы негосударственного пенсионного обеспечения населения во имя достижения следующих целей:

— создания условий для развития системы социальных гарантий для жителей района;

— роста социальной стабильности в районе;

— оптимизации системы пенсионных выплат;

— формирования дополнительных инвестиционных ресурсов, необходимых для развития региона и создания современной производственной и социальной инфраструктуры.

Возникает особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительной сферой деятель-

ности которой является негосударственное пенсионное обеспечение участников фонда на основании заключенных с ними договоров.

Взаимоотношения между Фондом, вкладчиком и участником определяются договором о негосударственном пенсионном обеспечении, пенсионными схемами и правилами, зарегистрированными в соответствии с действующим законодательством, а также пенсионным полисом, выдаваемым участнику к моменту начала выплат.

• В заключение подводятся итоги диссертационного исследования, отмечается, что в процессе его осуществления были решены новые крупные проблемы, подтверждены основные гипотезы1, сделаны соответствующие выводы и рекомендации в области теории и практики местного сообщества, местного самоуправления и муниципального права.

. Убедительно подтверждено, что отдельные фрагменты правового и организационного обеспечения комплексного развития местного сообщества не могут дать должного результата. Очевидно, следует дополнить правовые акты о статусе местного самоуправления крупным блоком законодательных документов по муниципальному хозяйству, муниципальной собственности, налоговой системе, социально-культурной сфере, другим направлениям и приступить к кодификации законодательства в области местного самоуправления.

По теме исследования опубликовано:

1 Каждая из разработанных и реализуемых программ имеет организационно-правовой механизм обеспечения, который представлен в приложении диссертации.

1. Монографии и учебные пособия

1. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. Монография. ЮКИ "Граница" г.Москва. Серия. "Энциклопедия

управленческих знаний". 1999. - 24 п.л.

2. Правовые основы местного самоуправления. М.: Славянский диалог, 1996.- 11,7 п. л.

3. Основы современного социального управления. Учебное пособие. Академия социальных технологий и местного самоуправления. М., 1999. -18 п.л. — в соавт., 2 п.л. — авторские.

4. Основы современного социального управления. М., 2000. Ученый секретарь проекта "Управленец-менеджер XXI века", который включает ряд изданий в серии "Энциклопедия управленческих знаний". - 16 п.л. — в соавт., 2 п.л. — авторские.

5. Основы современного муниципального управления. М., 2000. Академия социальных технологий и местного самоуправления. - 15 п.л. — в соавт., 4 п.л. — авторские.

6. Основы социального управления. Учебное пособие. М.: Высшая школа, 2000. - 18 п.л. — в соавт., 2 п.л. — авторские.

7. Ресурсы региона: инновационные технологии реализации. М.Н.Новгород, 1995. - 10,2 п.л. — в соавт., 0,5 п.л. — авторские.

8. Современная управленческая культура: Пути формирования в процессе допрофессиональной подготовки учащихся в гимназии. М.Н.Новгород, 1999. - 11,6 п.л. — в соавт., 1 п.л. — авторские.

9. Развитие Одинцовского района на 1998-2005 гг.

Целевая комплексная программа. М.: Славянский диалог, 1999. - 7,56 п.л. (руководитель проекта).

2. Научные брошюры и статьи

1. Особенности правового регулирования местного самоуправления в районе // Этнополитический вестник. 1996. № 1.(1 п.л.)

2. Правовой механизм ресурсного обеспечения местного самоуправления в районе // Этнополитический вестник. 1996. № 3. (1,2 п.л.). По итогам научно-практической конференции "Теоретические основы управления и самоуправления".

3. Теоретические аспекты управления местным сообществом. М., 1999. (0,5 п.л.). По итогам научно-практической конференции "Теоретические основы управления и самоуправления".

I I

4. Методология современного муниципального управления. М., 1997. (0,9 п.л.). По итогам научно-практической конференции "Теоретические основы управления и самоуправления".

5. Теоретические предпосылки создания земельного рынка. Сборник науч. трудов. В соавторстве. М., 2000. (1 п.л.)

6. Схема построения и стратегия развития местного самоуправления. Сборник научных трудов. М., 2000. -(0,5 п.л.)

7. Концепция развития Одинцовского района. Сборник науч. трудов. М., 2000. (0,5 п.л.)

8. Инновационное муниципальное управление. Риски инноваций. Сборник науч. трудов. М., 2000. (0,5 п.л.)

9. Структуры местного самоуправления. (0,4 пл.). Сборник научных трудов. Тезисы докладов на V международной научно-практической конференции 23-25 сентября 1998 г. Москва, 1998.

10. Проблемы кредитования АПК. М., 1998. (0,3 п.л.). Сборник науч. трудов. Тезисы докладов на V международной научно-практической конференции 23—25 сентября 1998 года.

11. Управление и самоуправление в регионах. Сборник науч. трудов. М., 1998. (0,4 п.л.). Тезисы докладов на Международной научно-практической конференции 15-16 апреля 1998 года.

12. Некоторые аспекты местного самоуправления. Сборник научных трудов. М. - Нью-Йорк, 1998. (0,25 п.л.)

13. Экономическая основа местного самоуправления. Сборник науч. трудов. М. - Нью-Йорк, 1999. (0,2 п.л.)

14. Правовая поддержка местного самоуправления. Сборник научных трудов. М. - Нью-Йорк, 1999. (0,3 п.л.)

15. Становление правовых основ местного самоуправления. Сборник науч. трудов. М. - Нью-Йорк, 1999. (0,3 п.л.)

16. Финансово-экономические проблемы местного самоуправления. Сборник науч. трудов. М. - Нью-Йорк, 1999. (0,15 п.л.)

17. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями. Сборник науч. трудов. М. - Нью-Йорк, 1999. (0,2 п.л.)

18. Малый бизнес и политика налогообложения. Сборник науч. трудов. М., 2000. (0,3 п.л.)

19. Местное самоуправление-исторический аспект. Сборник научных трудов. М., 2000. (0,3 п.л.)

20. Роль малого предпринимательства в экономическом развитии муниципальных образований. Сборник науч. трудов. М., 2000. (0,3 п.л.)

21. Стратегия развития района П Муниципальный мир. 1999. № 4. (0,5 п.л.)

22. Методология современного муниципального управления. Сборник науч. трудов. М. - Одинцово, 1999. (0,6 п.л.)

23. Теоретические основы управления местным сообществом. Сборник науч. трудов. М. - Одинцово, 1999. (0,5 п.л.)

24. Схема построения и стратегия развития местного самоуправления. М., 2000. (0,5 п.л.). Сборник науч. трудов. М. - Одинцово. 10-12 ноября 1999 года.

25. Концепция развития Одинцовского района. М., 2000. (0,4 п.л.). Сборник науч. трудов. М. - Одинцово. 10-12 ноября 1999 года.

26. Инновационное муниципальное управление. Риски инноваций. М., 2000. (0,3 п.л.). Сборник науч. трудов. М. - Одинцово. 10-12 ноября 1999 года.

27. Теоретические предпосылки создания рынка земли. В соавт. М.: Полистром, 1999. (1 пл.). Сборник науч. трудов.

28. Правовое обеспечение устойчивого развития местного сообщества (0,8 п.л.). Сборник науч. статей. М.: Книжник, 2000.

29. Муниципальное образование: Стратегии и технологии антикризисного развития (1 п.л., в соавт.). Академия социальных технологий и местного самоуправления. М., 1997.

30. Социальные технологии укрепления государственности и реализации прав субъектов Российской Федерации. В соавт. (0,2 п.л.). Нальчик: Изд-во СКНЦВШ-Ростов-на-Дону, 1996.

31. Правовые аспекты самоуправления (0,8 п.л.). Сборник науч. трудов. М.: Полистром, 1998.

32. Сущность местного самоуправления (0,15 п.л.). Сборник науч. трудов. М. - Нью-Йорк, 1999.

33. Теоретические аспекты управления местным сообществом (0,5 п.л.). Сборник науч. трудов. М., 1997.

34. Экономические основы местного сообщества (0,5 п.л.). Сборник науч. трудов. М., 1997.

35. Муниципальная собственность и способы ее формирования (0,4 п.л.). Сборник науч. трудов. М., 1997.

36. Опорный фактор (0,2 п.л.) // Муниципальный мир. 1999. № 4.

37. Стратегия развития района (0,3 п.л.) // Муниципальный мир. 1999. № 4.

Всего по теме диссертации опубликовано 46 работ общим объемом свыше 70 п. Л.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Гладышев, Александр Георгиевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ

РАЗДЕЛ I. Теоретические и методологические основы правового регулирования и организационного обеспечения комплексного развития местного сообщества

Глава 1. Социальная природа и правовой статус местного сообщества

Глава 2. , Местное самоуправление как демократический институт власти местного сообщества

Глава 3. Формирование программ комплексного развития местных сообществ

РАЗДЕЛ II. Состояние и тенденции правового регулирования и организационного обеспечения комплексного развития местных сообществ

Глава 4. Правовое регулирование социального предназначения 111 местного сообщества

Глава 5. Правовой статус финансово-экономических основ 133 местного сообщества

Глава 6. Организационно-правовые механизмы комплексного развития местного сообщества

Глава 7. Организация и использование социальных ресурсов • 187 местных сообществ

РАЗДЕЛ III. Правовые и организационные формы комплексного социально-экономического развития местного сообщества

Глава 8. Программирование образования и социального 221 здоровья жителей местного сообщества

Глава 9. Муниципальная программа развития страхования

Глава 10. Программирование местной социальной помощи 262 малообеспеченным и пенсионерам

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества"

Но все новации пока идут как бы в рамках и пределах субъекта государственного управления (системы органов государственной власти и местного самоуправления) и исходя из его интересов и представлений. При этом не всегда анализируются и учитываются состояние, структура, развитость и другие свойства управляемых объектов, т.е. тех явлений, отношений и процессов, тех элементов сознания, поведения и деятельности людей, которыми, собственно говоря, и управляют субъекты различных видов управления. Суть ситуации здесь состоит в том, что все управляемые объекты независимо от их характера (предназначения) и ведомствен

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. — М., 2000. ной или уровневой подчиненности, находятся на определенной территории и объективно взаимодействуют между собой. Даже люди, служащие или работающие на так называемых закрытых объектах, все равно общаются с людьми, работающими в других структурах, и пользуются услугами множества экономических, социальных и духовных структур. Абсолютное большинство видов и форм человеческой жизнедеятельности привязано к территории, осуществляется на ней, пользуется ее благами (землей, водой, недрами, воздухом и т.д. и т.п.). Поэтому как раз в горизонтальном взаимодействии и взаимообмене различных управляемых объектов достигается синергетический эффект.

Поскольку управляемые объекты создают потребительские ценности, постольку они являются первичными и детерминирующими по отношению к органам государственного и муниципального управления. Если исходить из интересов благополучия и развития страны, то именно они (их потребности в управляющих воздействиях) определяют системность, т.е. связанность и согласованность всего государственного управления. В свою очередь, в этой системности скрыты важные ресурсы и резервы действительной рационализации и повышения эффективности управленческой деятельности. На практике нерешенность всех этих вопросов сказывается на состоянии экономических и социальных процессов, на уровне благополучия людей. Однако в теории данные вопросы недостаточно осмыслены, не представлены в виде концепции, которая обосновывает структурные преобразования в системе органов субъекта государственного управления.

Степень научной разработанности темы диссертации

Проблемы государственного обустройства и государственного управления в России на разных этапах были и остаются предметом внимания многих ученых, политиков и общественных деятелей. Немало публикаций им посвятили такие известные мыслители, как Н.М. Коркунов, И.А. Ильин, H.A. Бердяев, H.H. Алексеев, Л. А. Тихомиров, B.C. Соловьев, В.И. Ленин, А.И. Лазаревский и многие другие. К сожалению, в советский период вопросы государственности прорабатывались недостаточно и поверхностно, что сыграло свою роль в разрушении СССР.

Серьезные продвижения наметились в области разработки теории государственного управления, в которой сформулированы принципиальные положения, важные для темы данного диссертационного исследования: Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, В.Г. Вишняков, Ю.А. Дмитриев, В.Н. Иванов, Н.М. Казанцев, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.И. Попов, Ю.Н. Старилов и другие.

Со становлением в России местного самоуправления развернуты достаточно интенсивные научные исследования и в этом направлении: (H.A. Емельянов, O.E. Кутафин, И.И. Овчинников, В.И. Патрушев, В.И. Фадеев и другие).

Появилось немало переводной литературы, в которой раскрывается опыт стран ЕС, США и Канады в области государственного и муниципального управления и в целом развития демократического правового государства с рыночной экономикой.

Таким образом, имеется обширная теоретическая база, позволяющая подойти к решению проблемы комплексного развития местного сообщества. Одновременно нельзя не отметить, что приведенные исследования как бы разрывают целостность государственной и общественно-воспроизводственной жизни на отдельные фрагменты, которые глубоко и предметно осмысливаются. Такие фрагменты, однако, трудно соединяются при их применении на практике, в которой все взаимосвязано и взаимообусловлено, предстает в комплексе множества элементов и их отношений. Из-за этого конструктивные, порой весьма талантливые идеи и предложения не попадают в поле внимания законодателей, не воплощаются в государственную политику и не способствуют улучшению тяжелого положения страны. Действует негативный стереотип: с одной стороны, есть достоверные и созидательные (по целям) научные разработки, с другой, очевидна потребность практики в ее научном обеспечении, но не хватает опосредующих звеньев, которые соединили бы их в источник развития страны.

Данная диссертация является одной из попыток синтеза теории и практики функционирования субъектов и объектов государственного и муниципального управления в рамках территории формирующихся местных сообществ. В ней учтены достижения как юридической науки, так и социологической, экономической и других отраслей. Но акцент сделан на правовых и организационных аспектах, проблемах комплексного развития местных сообществ.

Цель исследования состоит в обосновании правовых и организационных управленческих ресурсов, необходимых для обеспечения комплексного функционирования и развития всех управляемых объектов (разных видов, подчиненности и форм собственности), расположенных на территории местного сообщества. Имеется в виду выработка концепции интеграции и практического использования реальных возможностей по выводу страны из кризисного состояния.

Цель исследования достигалась посредством решения следующей группы задач: теоретичесий анализ и оценка ситуации, которая сложилась в жизнедеятельности людей, проживающих на определенной территории, вследствие преобразований за последние десятилетия; обоснование теоретико-методологических подходов и социологических оснований для описания системы правовых, экономических, социально-культурных и управленческих отношений, которые объективно существуют в рамках местного сообщества; выявление возможностей юридической категории "местное сообщество" в обеспечении комплексного развития территории, на которой находятся управляемые объекты разных форм собственности и уровней подчиненности; определение организационно-правовых механизмов территориального взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления, структур и органов предпринимательства, социального и культурного обслуживания по вопросам комплексного развития местного сообщества; выработка и практическое использование инновационных организационно-правовых технологий, способных гарантировать рациональное и эффективное комплексное развитие территорий; выделение источников и факторов комплексного развития местного сообщества, а также критериев и процедур оценки достигнутых результатов.

Методологической и теоретической основой диссертационного исследования являются следующие методы познания: конкретно-исторический и структурно-функциональный анализы, сравнительноправовой и программно-целевой подходы, системное описание процессов и отношений. Широко использованы категории оптимальности, многовариантности, эффективности, коррелятивных взаимосвязей, объективной обусловленности, субъективной обоснованности и других, которые актуальны в современной научной мысли.

В работе использованы материалы статистики, документы архивов, данные социологических исследований, другие источники информации, необходимые для исследования. В центре исследования — опыт и результаты многолетнего эксперимента по комплексному развитию жизнедеятельности на территории Одинцовского района Московской области. Важное значение придавалось обобщению и анализу практики функционирования Правительства и органов местного самоуправления Московской области. В целом оценки, выводы и предложения, сделанные в диссертации, исходят из реальной ситуации, которая сложилась к настоящему времени в общественной жизни и управлении ее процессами.

Научная новизна содержания и результатов диссертационного исследования.

На защиту вынесены следующие основные положения и выводы, отличающиеся новизной или содержащие ее элементы: обосновано, что и в современных условиях крупная административно-территориальная единица (город областного подчинения, сельский район и т.п.), несмотря на многообразие действующих на ней управляемых объектов и органов управления ими, представляет собой целостное, комплексное образование со сложными экономическими, социальными, духовными и политическими взаимосвязями; это создает объективную основу для построения, правового регулирования и функционирования соответствующих управляющих структур (органов управления); показано, что в практике российского государственного и муниципального управления потенциал (синергетический эффект) управленческой координации управляемых объектов разных форм собственности и уровней подчиненности недооценивается и не используется; в результате во многих местах экономические и социальные процессы дегради-рованы, производственные мощности простаивают, человеческий ресурс не работает на созидание. выделено понятие "местное сообщество", которым охватываются как предметы ведения органов местного самоуправления и объекты муниципальной собственности, так и иные структуры общественной жизнедеятельности людей, расположенные на территории муниципального образования; тем самым заложены теоретико-методологические основы правового и организационного управленческого обеспечения комплексного развития территории; раскрыта внутренняя диалектика местного общества и местного самоуправления, состоящая в том, что они должны функционировать не только в интересах населения, его благополучия и развития (что само собой разумеется), а именно с участием населения, с привлечением его интеллектуальных, физических, финансовых и иных ресурсов; организационные формы выражения интересов и роли населения (местные референдумы, общественное мнение, собрания, сходы и т.п.) рассматриваются в данном контексте с точки зрения сочетания самоорганизации населения и закрепления корпоративных механизмов его хозяйствования и управления; доказано, что правовой статус муниципального образования, определенный федеральным и субъектным (конкретно в Одинцовском районе Московской области) законодательством, не обеспечивает решения проблем, стоящих перед местным сообществом, выводит из-под ведения местного самоуправления множество структур общественной жизнедеятельности, без которых невозможно комплексное развитие территории, реально отчуждает многие слои населения от участия в развитии своего же местожительства; в сложившейся ситуации "малоправия" местного самоуправления весьма затруднены организационные взаимосвязи, посредством использования которых можно решать управленческие вопросы на субъектном и федеральном уровнях; предложена концепция перспективного развития местного сообщества, суть которой заключается в комплексном целевом программировании, добровольном экономическом и социальном партнерстве всех субъектов хозяйствования, создании системы социальной и экономической поддержки интересов населения (СЭПИН), формировании местных финансовых институтов с взаимовыгодным участием всего населения и структур его жизнедеятельности, укреплении взаимодействия управляемых объектов (и органов управления ими) разных форм собственности и уровней подчиненности); подготовке местной управленческой элиты, ориентированной на благополучие населения, и в других элементах, рассмотренных в диссертации; аргументированы на основе многолетнего опыта предложения по правовому и организационному управленческому обеспечению комплексного развития территории местного сообщества. Среди них: об актуальности взаимосвязанного анализа и соответственно обновления федерального и субъектного законодательства с точки зрения интересов комплексного развития местного сообщества; о дифференцированном подходе к правовым статусам муниципальных образований, в котором бы отражался комплекс его конкретных условий и возможностей; о соответствии функций и полномочий органов местного самоуправления и их организационных ресурсов (штатов, информации, технических средств и т.д.); о формировании и использовании инновационных технологий государственного и муниципального управления; о целостной системе, начиная со школьного образования, профессиональной подготовки и развития управленческих кадров и другие; акцентирован вывод о том, что основными препятствиями в развитии страны и ее отдельных территорий являются неподготовленность, неумение и нежелание управленческих кадров задействовать интеллектуальный и социальный потенциал населения, т.е. использовать современные знания и опыт и одновременно заинтересовывать людей в повышении собственного благополучия; в этом усматривается основная управленческая проблема, для решения которой в диссертации предложены ряд идей и уже испытанных практических наработок.

Методологическое и практическое значение диссертационного исследования в следующем: обоснована модель комплексного развития общественной жизнедеятельности на территории местного сообщества, которая может быть широко использована повсеместно; предложены правовые и организационные механизмы, обеспечивающие формирование и практическое действие модели комплексного развития территории, а также государственное и муниципальное управление соответствующими процессами; разработаны конкретные методологические подходы, методические рекомендации, нормативные документы, целостные и специализированные программы развития, учебные планы подготовки управленческих кадров и другие ориентирующие материалы, которые позволяют в большинстве местных сообществ усилить управляющее воздействие на комплексное развитие своих территорий; в приложении к диссертации систематизированы управленческие решения и программные модули, характеризующие правовые и организационные механизмы обеспечения комплексного развития территории Одинцовского района Московской области, которые могут выступать типовыми образцами в управленческой деятельности органов местного самоуправления Российской Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования. Оценки, выводы, идеи и предложения, представленные в диссертации, формировались в процессе практической работы автора в качестве Председателя Совета, председателя исполкома главы администрации всенародно избранного главы Одинцовского района, председателя Ассоциации глав муниципальных образований и члена Правительства Московской области. Многие положения диссертации были рассмотрены на международных, общероссийских и региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах. Принципиальные идеи диссертации изложены в докладных записках, направленных в Московскую областную думу и Правительство

Московской области, в адрес Государственной Думы РФ и администрации Президента РФ. Содержание диссертации в основных своих аспектах опубликовано в монографиях и многих статьях, апробировано в докладах и выступлениях в аудиториях политиков, государственных и муниципальных служащих, а также в средствах массовой информации.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Гладышев, Александр Георгиевич, Москва

ВЫВОДЫ.

В настоящей Программе обозначены основные направления развития страхования на территории Одинцовского района. По мере дальнейшего развития страхового рынка и реализации Муниципальной программы в нее могут быть включены другие виды страхования (в том числе перспективные) по программам, разработанным Страховщиками с учетом особенностей региона, а также по предложениям Администрации.

В реализации Муниципальной Программы развития страхования на территории Одинцовского района основная роль принадлежит Администрации района, которая выступает как субъект страховой деятельности (Страхователь) и может осуществлять страхование муниципального жилищного фонда и другого имущества, находящегося в муниципальной собственности (ведении Комитета по управлению муниципальным имуществом).

Во-вторых, Администрация создает условия для деятельно-спш страховых компаний на территории района путем издания ряда нормативных актов, содержащих административные меры, прямо или косвенно (через запрет без страховой зашиты заниматься тем или иным видом деятельности) предписывающие заключать договоры страхования.

Целенаправленное развитие страховой деятельности на территории Одинцовского района позволит обеспечить достижение следующих финансовых результатов:

• во-первых, постепенное наращивание денежных фондов страховщиков за счет страхового покрытия большого количества различных рисков значительно снижает нагрузку на расходную часть районного бюджета, связанную с компенсацией последствий несчастных случаев, происшествий, аварий и других чрезвычайных ситуаций, как природного, так и техногенного характера:

• во-вторых, за счет увеличения объемов страховых премий, собираемых страховыми компаниями на территории района, пополняется доходная часть бюджета, так как увеличивается налогооблагаемая база для целого ряда федеральных и местных налогов; в-третьих, денежные средства, аккумулируемые страховыми компаниями для обеспечения выполнения своих обязательств, являются мощным инвестиционным ресурсом;

• в-четвертых, формирование дополнительных внебюджетных источников финансирования даст возможность использовать их в интересах района для проведения предупредительных мероприятий, снижающих риск возникновения страховых случаев;

• в-пятых, расширение деятельности страховых компаний может дать дополнительные рабочие места для жителей района и тем самым способствовать снижению социальных и финансовых проблем, связанных с явной и скрытой, (работа без оплаты труда) безработицей. L

IV. ПОРЯДОК РАСЧЕТОВ. ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОГОВОРА И ПЕРЕДАЧА ПРАВ

4.1. Победитель торгов производит платежи за право аренды земельного участка единовременно или в рассрочку в соответствии с условиями торгов, производит оплату расходов, указанных в п.1.3.

Сумма внесенного задатка засчитывается победителю торгов в счет платежей за право аренды земельного участка.

Средства, полученные за продажу права аренды зачисляются в районный бюджет и направляются на финансирование целевой программы социально-экономического развития района.

4.2. Задатки, внесенные участниками торгов, не признанных победителями, подлежат возвращению в 10-дневный срок после утверждения протокола о результатах торгов.

4.3. После полной оплаты победителем права аренды .и других расходов по проведению конкурса готовится постановление о выделении земельного участка в аренду:

- на муниципальные земли на территории г.Одинцово и муниципальные земли районного фонда перераспределения - Главы Одинцовского района;

- на муниципальные земли на территории сельских округов и поселков Одинцовского района - главы соответствующего сельского округа или поселка.

4.4. Договор аренды земельного участка заключается между Комитетом по управлению муниципальным имуществом Одинцовского района или соответствующей Администрацией сельского округа или поселка и победителем торгов в срок не позднее одного месяца после издания постановления.

4.5. Государственная регистрация перехода прав на земельный участок осуществляется арендатором в соответствии с действующим законодательством после заключения договора аренды.

V. ПОРЯДОК ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРОВ АРЕНДЫ

5.1. Заключение договоров аренды осуществляется:

5.1.1. на муниципальные земли на территории г. Одинцово и муниципальные земли районного фонда перераспределения - Комитетом по управлению муниципальным имуществом Одинцовского района согласно, Постановления Главы Одинцовского района;

5.1.2. на муниципальные земли на территории сельских округов и поселков Одинцовского района - Администрациями сельских округов и поселков Одинцовского района, согласно Постановлений Главы администрации сельского или поселкового округа.

5.2. Средства от сдачи в аренду земельных участков поступают на расчетный счет районного бюджета.

VI. РАСЧЕТ АРЕНДНОЙ ПЛАТЫ

6.1. Земельные участки передаются юридическим и физическим лицам в аренду на срок, указанный в Постановлениях Главы Одинцовского района или главы администрации сельского или поселкового округа.

6.2. Базовая ставка арендной платы устанавливается на уровне одного минимального размера оплаты труда за один квадратный метр земельного участка в год.

6.3. При расчете арендной платы учитываются:

6.3.1. коэффициенты зон ценности земельных участков в Одинцовском районе (Кзц)

I зона г.Одинцово, Баковка, Яскино, Аксиньинский сельский округ, Барвихинский сельский округ, Горковский сельский округ, Захаровский сельский округ, Успенский сельский округ, пос. Дубки, пос.Жаворонки, пос. Лесной городок, пос. Немчиновка, Мамоновский сельский округ, Ново-Ивановский сельский округ,Юдинский сельский округ - 1,0.

Большевяземский сельский округ, Введенский сельский округ, пос. Голицыно, Ершовский сельский округ, Ликинский сельский округ, пос. Кубинка, Назарьевский сельский округ, Саввинский сельский округ. Сидоровский сельский округ, Часцовский сельский округ -0,8.

III зона

Волковский сельский округ, Каринский сельский округ, Крымский сельский округ, Наро-Осановский сельский округ, Никольский сельский округ, Шараповский сельский округ - 0,6.

6.3.2. Коэффициент функционального назначения земельного участка и предполагаемого направления вида деятельности (Кнд).

Использование арендуемого участка под: а) жилищно-коммунальное хозяйство, индивидуальное жилищное и дачное строительство, бюджетные организации и учреждения, участки для добычи сырья для производства, временные огороды, фермерские хозяйства, площадки для дрессировки собак б) негосударственные учреждения и организации школьного и дошкольного образования, медицины, спорта; научные учреждения; объекты производства продуктов питания первой необходимости, объекты общественного питания, работающие без применения алкогольных напитков, объекты бытового обслуживания

Арендная плата на уровне налога на землю

- 0,1 в) производственные предприятия всех видов деятельности - 0,15 г) открытые рынки и торговые площадки, -0,3 гаражные кооперативы, платные автостоянки д) торговые объекты, автосервис, станции технического обслуживания, ремонтные мастерские, мойки, автозаправочные станции, складские здания и сооружения, хранилища горюче-смазочных материалов; гостиничное хозяйство, коттеджное строительство, кемпинги, мотели - 1,0 ж) банки, биржи, ломбарды, учреждения страхования, выставки - 1,2 з) рекламная деятельность - 1,5 и) рестораны, кафе, казино, бары, игорные заведения -2,0 к) прилегающая территория, не занятая постройками -0,3 л) расчет арендной платы для Кнд, не указанного в данном перечне, производится исходя из полной базовой ставки

6.3.3. Коэффициент социальной значимости Ксз устанавливается в пределах от 0,5 до 2,0.

Применяется для заинтересованности арендаторов в социально-экономическом развитии региона.

По решению Главы Одинцовского района и глав сельских округов и поселков коэффициент социальной значимости понижается до 0, 5 для арендаторов, выполняющих социально-значимые задачи и повышается до 2 арендаторам, нарушающим договорные отношения.

6.4. Величина арендной платы за 1 квадратный метр земельного участка в год определяется:

Ам = Бап х Кнд х Кзц х Ксз

Ам - величина арендной платы за 1 кв.м. в год

Бап - базовая ставка за 1 кв.м. в год (один минимальный размер оплаты труда)

Кнд - коэффициент функционального назначения участка и направления вида деятельности

Кзц - коэффициент зон ценности земельных участков

Ксз - коэффициент социальной значимости

Общая сумма арендной платы за земельный участок в расчете за год (А) определяется:

А = Ам х Б (площадь)

В случае, если при применении коэффициентов арендная плата окажется меньше размера налога на землю, то арендная плата устанавливается в размере земельного налога.

6.5. Земельный участок, сданный в аренду, остается собственностью Одинцовского района. Залог и сдача земельного участка в субаренду не допускается.

6.6. В случаях нарушений, несоответствий режиму разрешенного использования арендуемых земельных участков, в расчетах арендной платы за землю исключается применение понижающих коэффициентов, а значения повышающих коэффицентов удваиваются, как удваивается и размер базовой ставки для лиц, расчет арендной платы которым производится с применением коэффициента, равным единице.

6.7. После заключения договора аренды Арендатор:

6.6.1. оформляет следующие разрешительные документы:

- постановление Главы Одинцовского района на проектирование объекта на земельном участке, предоставленном в аренду;

- положительное заключение Государственной вневедомственной экспертизы ЛЭУ Московской области на строительную и проектно-смет-ную документацию;

- разрешение госархстройнадзора на строительно-монтажные работы.

6.6.2. в установленные сроки производит строительство сооружения на арендованном земельном участке и после приема объекта Гос

VII. ПОРЯДОК ДОСРОЧНОГО РАСТОРЖЕНИЯ ИЛИ ПРОДЛЕНИЯ ДОГОВОРОВ АРЕНДЫ

7.1. Комитету по управлению муниципальным имуществом Одинцовского района, Главам администраций сельских округов и поселков, выступающих арендодателем предоставляется право в установленном порядке досрочного расторжения или пролонгации договоров аренды земельных участков в соответствии с настоящим положением.

7.2. Пролонгация договоров аренды на земельные участки, ранее арендуемые юридическими и физическими лицами и используемые под предпринимательскую деятельность осуществляется без конкурса или аукциона после выкупа арендатором права аренды на новый срок пользования.

7.3. Права, обязанности, имущественная ответственность договаривающихся сторон, сроки аренды, ' порядок досрочного расторжения или пролонгации договоров излагаются в договорах аренды.

7.4. Все споры между Сторонами рассматриваются в соответствии с действующим законодательством и с соблюдением претензионного порядка и предъявлением иска в арбитражный суд.

РЕШЕНИЕ от & № ////^ г.Одинцово

Об утверждении Целевой программы вовлечения в малое предпринимательство военнослужащих, уволенных в запас, и членов их семей.

Рассмотрев предложения Администрации района, Совет депутатов Одинцовского района

РЕШИЛ:

1. Утвердить Целевую программу вовлечения в малое предпринимательство военнослужащих ? уволенных в запас, и членов их семей.

Программа прилагается).

2. Осуществлять финансирование Целевой программы из внебюджетного фонда Одинцовского района по мере поступления средств.

3. Контроль за исполнением настоящего решения возложить на заместителя главы администрации Одинцовского района Еремина И.М. и советника главы администрации Одинцовского района Чибисова В.П.

Глава Одинцовского района А.Г.Гладышев

Л.И.Сопкина

Автор: Гладышев, Александр Георгиевич
Город: Москва
Год: 2001
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообществатекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Гладышев, Александр Георгиевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Гладышев, Александр Георгиевич, Москва

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Гладышев, Александр Георгиевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое и организационное обеспечение комплексного развития местного сообщества"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Гладышев, Александр Георгиевич, Москва