АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое и организационное обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России»
005008399
На правах рукописи
ДЕРБИНА Ольга Васильевна
ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПЛАНИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 9 ЯНВ 2012
Вологда-2011
005008399
Диссертация выполнена в Федеральном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Вологодский институт права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Кононов Анатолий Михайлович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация - Федеральное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний»
Защита диссертации состоится «28» января 2012 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 338.002.01 при Федеральном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Псковский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний» по адресу: 180014, г. Псков, Зональное шоссе, д. 28.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Псковского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний.
Автореферат разослан «27» декабря 2011 г.
Залужный Александр Гаврилович
кандидат юридических наук, профессор Старков Валентин Иванович
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена повышением значения планирования деятельности государственных органов в условиях политических, экономических и социальных преобразований. Уголовно-исполнительная система (далее - УИС) находится в состоянии реформирования. При этом одним из направлений реформы является совершенствование правоохранительной деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Для того чтобы максимально полно и эффективно достичь поставленные цели, следует, прежде всего, оптимально определить необходимые мероприятия и требуемые для их исполнения ресурсы.
Если советский период характеризовался определенным преувеличением значимости функции планирования в регулировании общественных отношений, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний, то при переходе к рыночным отношениям произошло во многом необоснованное снижение роли планирования и недооценка его важности. В настоящее время планирование правоохранительной деятельности УИС должно выступить одним из основных способов эффективного решения важных социальных задач по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнения уголовных наказаний.
На базе применения новейших разработок науки и техники в управленческой деятельности, на основе изучения положительного опыта в России и зарубежных странах, с учетом ошибок, допущенных в практике планирования в предыдущие годы, необходимо придать планированию правоохранительной деятельности УИС инновационный характер, отвечающий современным потребностям управления.
Несмотря на значимость планирования в решении актуальных задач в сфере исполнения уголовных наказаний, в теории государственного управления не достаточно исследованы вопросы становления и развития правового и организационного обеспечения планирования правоохранительной деятельности УИС в российском государстве. Не совсем четко определена сущность ряда теоретических понятий, таких как: «планирование», «акты планирования», «процесс планирования» и некоторых других. Определенные ранее в научной литературе данные понятия не объективированы и не адаптированы к правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы в настоящее время.
В полном объеме не сформировано правовое обеспечение организаци планирования правоохранительной деятельности УИС на современном этап Нормативные акты, регулирующие общие вопросы планирования1, были npj няты в условиях ускоренной переработки правовой базы и приведения ее в сс ответствие с принятой Конституцией Российской Федерации 1993 года2, чт отрицательно отразилось на содержании и уровне юридической техники. Кром того, с момента их принятия произошли существенные изменения в практик государственного планирования, в том числе и правоохранительной деятельнс сти УИС. В результате в настоящее время не все формы государственного пл: нирования правоохранительной деятельности имеют надлежащее правовое pí гулирование. Не выстроена единая, логически последовательная система акте планирования правоохранительной деятельности. Отсутствует современно обоснование и правовое закрепление перечня принципов, которыми необхода мо руководствоваться в процессе планирования правоохранительной деятел! ности. Законодательно не установлен перечень субъектов планирования праве охранительной деятельности, не систематизированы полномочия отдельны субъектов в процессе государственного планирования правоохранительно деятельности. Не урегулированы формы и порядок участия общественности планировании правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
С учетом реформ в организации правоохранительной деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, изменений в пенитенциарной политике и уголовно-исполнительном законодательстве, новаций в научно-техническом обеспечении управления нуждаются в переработке положения ведомственных правовых актов, регулирующих вопросы планирования. Прежде всего, необходимо дальнейшее совершенствование положений Инструкции об организации планирования в уголовно-исполнительной системе, утвержденной Приказом ФСИН России от 8 августа 2005 года № 7033 (далее -Инструкция, Инструкция об организации планирования в УИС). Требуется на-
'См.: Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ (с юн. от 09.07.1999) «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2871; Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3492; Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация; утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 (ред. от 24.05.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 28. Ст. 2669; Собрание законодательства РФ. 2010. № 22. Ст. 2778.
См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 1993. №237.
3См.: Приказ ФСИН России от 8.08.2005 № 703 (в ред. приказа ФСИН России от 18.09.2007 № 502) «Об утверждении Инструкции об организации планирования в уголовно-исполнительной системе» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 1. С. 66-69.
учное обоснование вопросов качества и необходимого количества актов планирования правоохранительной деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. Нуждаются в уточнении требования к содержанию и структуре планов, обязанности отдельных субъектов в процессе планирования текущей правоохранительной деятельности УИС, а также ряд процессуальных сроков.
На федеральном уровне не создана единая информационная база актов планирования, подготовленных по вопросам правоохранительной деятельности различными государственными органами, что затрудняет поиск необходимой информации и сказывается на качестве и эффективности планирования правоохранительной деятельности, в том числе и уголовно-исполнительной системы.
Не в полной мере отвечают современным требованиям кадровое обеспечение планирования правоохранительной деятельности УИС, оснащенность подразделений уголовно-исполнительной системы современной техникой и информационными технологиями. Имеют место недостатки при профессиональной подготовке и мотивации должностных лиц органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, на которых возложены обязанности по реализации функции планирования правоохранительной деятельности.
Таким образом, правовое и организационное обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы является актуальной проблемой, требующей своевременного, научного и комплексного исследования и решения.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты планирования исследованы в значительном количестве научных работ, однако, большинство из них анализируют планирование хозяйственной деятельности. Планирование как управленческая функция в экономике является предметом исследования в работах М.М. Алексеевой, М.И. Бухалкова, А.И. Ильина, JI.C. Максименко, И.В. Матвеевой, В.А. May, Б.А. Райзберга и многих других авторов.
Рассмотрению проблем правового обеспечения планирования уделялось меньшее внимание. Правовые аспекты планирования различных сфер народного хозяйства исследованы в трудах O.A. Брызгуновой, A.C. Беляковой, Е.Ю. Жаровой, Е.В. Кудряшовой, O.E. Кутафина, А.Ф. Ноздрачева, A.C. Матненко, Г.Н. Сусловой и других.
Вопросы правового регулирования и организации планирования в правоохранительной сфере, преимущественно в органах внутренних дел, рассматривались A.B. Бабенко, А.В.Васевым, Б.Е.Власовым, X. Исмайловым,
B.B. Данилейко, А.Г. Залужным, A.M. Кононовым, P.M. Кульбаевым, В.Г. Кутушевым, В.Д. Малковым, A.B. Ольшевским, Г.А. Тумановым, М.В. Ходжнчем и другими. Среди имеющихся трудов необходимо выделить исследования, осуществленные в советские годы В.Г. Кутушевым1 и В.Д. Малковым2, поскольку в них наиболее полно освещены организационны и правовые аспекты планирования в ОВД.
Отдельные проблемы планирования деятельности непосредственно уголовно-исполнительной системы в той или иной степени затронуты Г.А. Аванесовым, A.A. Аксеновым, В.М. Анисимковым, В.Г. Афанасьевым, В.З. Веселым, С.Е. Вициным, С.М. Зубаревым, А.И. Зубковым, Г.Г. Зуйковым,
A.П. Ипакяном, Б.Б. Казаком, А.Ф. Майдыковым, А.П. Печниковым,
B.И. Селиверстовым, И.Н. Смирновой, В.И. Старковым, Г.А. Тумановым, В.А. Уткиным, О.В. Филимоновым, С.Х. Шамсуновым и другими.
В целом, следует отметить явную недостаточность исследований, посвященных вопросам планирования правоохранительной деятельности УИС. Комплексный анализ правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний не проводился.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по правовому регулированию и организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
Предмет исследования составили теоретические, организационные и правовые аспекты планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -дальнейшая разработка теоретических, правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы и обоснование комплекса мер, направленных на их совершенствование.
В соответствии с целью исследования были поставлены и решены следующие задачи:
1. Исследованы понятие и сущность планирования правоохранительной деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания;
'См.: Кутушев В.Г. Методологические и организационно-правовые основы социального планирования в ОВД. Дне.... доет. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР, 1984.498 с.
2 См.: Малков В.Д. Планирование в управлении органами внутренних дел (теоретические и организационно-методические аспекты). Дис.... докт. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР, 1978.453 с.
2. Проведен ретроспективный анализ развития правового и организационного обеспечения функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний.
3. Проанализировано содержание правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, выявлены проблемы в правовом регулировании планирования, определены направления их решения.
4. Исследована специфика системы, структуры и содержания актов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, определены пути их совершенствования.
5. Изучены правовые и организационные аспекты системы субъектов, участвующих в планировании правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, предложены направления по их совершенствованию.
6. Осуществлен анализ процессуально-правовых аспектов организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, на основе которого разработаны предложения по совершенствованию этапов планирования.
Методологическая основа и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили комплексный, системный и конкретно-исторический подходы.
Исследование основано на комплексном подходе, предполагающем использование теоретических положений разных наук, в том числе уголовного, уголовно-исполнительного права, теории социального и государственного управления, экономической теории, юридической психологии, политологии и ДР-
Системный подход определил последовательность проведения исследования, направленного на достижение единой цели, а также логику, взаимосвязь и взаимозависимость сформулированных выводов.
Исследование проблемы планирования правоохранительной деятельности УИС проведено на основе конкретно-исторического подхода, с учетом процессов реформирования уголовно-исполнительной системы, приведения ее состояния в соответствие с международными актами и стандартами.
Методика исследования включила как общие научные методы (диалектический метод, методы индукции и дедукции, анализа и синтеза), так и специальные (историко-правовой, сравнительно-правовой, метод анкетирования, экспертного опроса и другие).
Диалектический метод позволил исследовать планирование правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний в развитии на основе принципов объективности, всесторонности и полноты познания.
Получению большинства из сформулированных выводов, разработке понятийного аппарата, связанного с тематикой исследования, способствовали методы индукции и дедукции, анализа и синтеза.
Историко-правовой метод позволил выявить последовательность подходов к пониманию сущности планирования правоохранительной деятельности УИС и особенности развития его правового обеспечения в тот или иной исторический период развития российского государства.
С помощью сравнительно-правового метода были установлены недостатки в правовом регулировании планирования деятельности органов и учреждений УИС по сравнению с иными федеральными органами исполнительной власти (МВД России, Минюстом России, ФССП России и другими), в результате разработаны предложения по внесению изменений в Инструкцию об организации планирования в УИС.
Методы анкетирования и экспертного опроса позволили определить проблемы в практике планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России и способствовали разработке основных направлений их решения.
Теоретическая основа исследования включает положения теории государственного управления, менеджмента, теории государства и права, конституционного, административного, уголовного, уголовно-исполнительного и иных отраслей права, а также научные знания в области психологии, экономической теории, социологии, политологии. В своей работе автор, прежде всего, опирался на результаты исследований таких ученых, как A.A. Аксенов, В.М. Анисимков, М.Н. Гернет, С.М. Зубарев, А.И. Зубков, В.Г. Кутушев, O.E. Кутафин, JI.C. Максименко, В.Д. Малков, A.C. Матненко, А.П. Печников, Г.А. Туманов.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные правовые акты и стандарты, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, подзаконные нормативные правовые акты, акты органов местного самоуправления, имеющие отношение к теме диссертационного исследования.
Эмпирическую основу исследования образуют материалы практической деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы (планы работы, справки об их выполнении), а также результаты анкетирования
сотрудников органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток разработки комплекса теоретических и практических вопросов правового и организационного обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
Элементы новизны содержатся в авторских определениях понятий «планирование правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы», «акт планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы», «процесс планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы».
Научной новизной обладают положения о периодизации этапов становления и развития правового и организационного обеспечения функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний.
Диссертантом выявлены основные направления совершенствования правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы: во-первых, аргументировано внесение изменений и дополнений в действующие правовые акты (Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»1, Инструкцию об организации планирования в УИС); во-вторых, обосновано принятие новых нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов о государственном стратегическом планировании правоохранительной деятельности,
0 правоохранительной службе Российской Федерации.
Автором приведены доводы о необходимости формирования новой системы актов планирования правоохранительной деятельности, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний. Обоснована важность создания для уголовно-исполнительной системы единой информационной базы актов планирования правоохранительной деятельности различных органов государственной власти. Подготовлены практические рекомендации по планированию правоохранительной деятельности в органах (учреждениях) ФСИН России, их подразделениях. Разработаны критерии и показатели, на основе которых возможно оценить качество планирования правоохранительной деятельности в УИС. Изложено авторское представление о содержании квалификационных требований к должностям по реализации функции планирования правоохранительной деятельности УИС.
1 См.: Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 (ред. 07.02.2011) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316; Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 901.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «планирование правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы».
Планирование правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы - это реализуемая установленными субъектами управленческая функция по разработке, согласованию, утверждению и организации исполнения актов планирования (документов, в которых определены цели (задачи) на предстоящий период времени, мероприятия по их достижению, исполнители и сроки их выполнения), выступающая способом повышения эффективности деятельности по обеспечению безопасности, правопорядка и законности, борьбе с преступностью, защите прав, свобод и законных интересов лиц в сфере исполнения уголовных наказаний.
2. Периодизация этапов становления и развития функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний в зависимости от состояния ее правового и организационного обеспечения.
В развитии данной функции выделены пять основных этапов:
- первый этап (IX век - до конца XVII века) - этап зарождения планирования пенитенциарной функции, обусловленный возникновением государства и началом правового регулирования государственной деятельности по исполнению наказаний;
- второй этап (XVIII век - до октября 1917 года) - этап становления планирования как самостоятельной функции в управлении пенитенциарной системой России;
- третий этап (октябрь 1917 года - 50-е годы XX века) - этап формирования научных, организационных и правовых основ реализации функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний;
- четвертый этап (60-е - 80-е годы XX века) - этап интенсивного развития форм и методов планирования и широкой практики их применения в сфере правоохранительной деятельности органов, исполняющих уголовные наказания;
- пятый этап (начало 90-х годов XX века - по настоящее время) - этап совершенствования планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России в условиях рыночной экономики и демократизации общества, реформирования органов государственной власти и правового регулирования.
3. Предложения по формированию правовой основы планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
В целях формирования правовой основы планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы предлагается:
- разработать и принять Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании правоохранительной деятельности», концепция которого сформулирована автором;
- дополнить Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» нормой о социальном предназначении этих органов, которая будет служить ориентиром планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы по различным направлениям, а также положением о том, что цели (задачи) правоохранительной деятельности органов и учреждений УИС, направления по их достижению определяются на основании (с учетом) актов государственного стратегического планирования правоохранительной деятельности в целом.
4. Предложения по совершенствованию системы, структуры и содержания актов планирования правоохранительной деятельности в УИС.
В целях повышения качества и эффективности планирования правоохранительной деятельности, совершенствования системы, структуры и содержания актов планирования правоохранительной деятельности в УИС предлагается:
- создать единую информационную систему актов планирования правоохранительной деятельности;
- внести в Инструкцию об организации планирования в УИС следующие изменения и дополнения:
о переходе от квартального к полугодовому периоду планирования работы структурных подразделений органов (учреждений) УИС, что позволит сократить количество разрабатываемых планов;
о закреплении за руководителями органов (учреждений) УИС, их подразделений полномочия по самостоятельному решению вопроса о разработке актов планирования правоохранительной деятельности с учетом специфики работы и требований правовых документов;
о новой редакции примерной структуры плана организационно-практических мероприятий в УИС, отражающей новейшие направления правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы;
о требованиях, предъявляемых к содержанию планов, включающих: законность, актуальность, обоснованность, реальность, конкретность, системность содержания, равномерность, напряженность плана.
5. Предложения, направленные на совершенствование правового и организационного положения субъектов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы:
- законодательно установить перечень субъектов государственного стратегического планирования правоохранительной деятельности, определить полномочия указанных субъектов и основы их взаимодействия; урегулировать формы участия общественности в обсуждении актов планирования правоохранительной деятельности;
- сформировать правовую основу для определения квалификационных требований к должностям по реализации функции планирования правоохранительной деятельности в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы (Федеральный закон о правоохранительной службе Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации о перечне типовых должностей правоохранительной службы, Приказ ФСИН России о перечне должностей сотрудников уголовно-исполнительной системы, соответствующих им специальных званий и общих квалификационных требований);
- в Инструкции об организации планирования в УИС определить показатели и критерии оценки качества реализации субъектами планирования этой функции.
6. Предложения по совершенствованию процесса планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы:
- на законодательном уровне установить перечень принципов процесса планирования правоохранительной деятельности: законности, системности, непрерывности, открытости, самостоятельности и ответственности;
- в Инструкции об организации планирования в УИС:
определить требования, предъявляемые к предложениям, направляемым в проекты планов; регламентировать порядок и сроки доработки предложений в проекты плана; закрепить ответственность за непредставление в установленный срок предложений, отвечающих установленным требованиям;
определить субъектов, ответственных за согласование проекта плана, установить сроки и форму согласования проекта плана; указать субъекта, на которого возлагается обязанность организовать утверждение проекта плана, и субъекта, уполномоченного утверждать проект плана, а также четко регламентировать срок, в течение которого проект вносится на рассмотрение субъекта, утверждающего проект плана;
указать субъектов организации выполнения плана и субъектов, ответственных за его выполнение, установить их обязанности и ответственность; опре-
делить сроки доведения мероприятий плана до конкретных исполнителей.
Теоретическая значимость исследования. В диссертационном исследовании содержатся научные выводы, позволяющие расширить теоретические взгляды на организацию планирования в сфере исполнения уголовных наказаний, которые могут оказаться полезными при дальнейших научных исследованиях, связанных с совершенствованием отдельных видов, форм и методов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
Практическая значимость исследования выражается в разработанных автором предложениях по совершенствованию нормативных правовых актов и практических рекомендациях по планированию правоохранительной деятельности органов и учреждений ФСИН России.
Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе при преподавании курсов, затрагивающих проблемы организации планирования работы правоохранительных органов, для подготовки учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам.
Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждаются комплексностью анализа правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, выразившейся в использовании положений различных отраслей научного знания и применении разнообразных научных методов. В ходе исследования изучено более 200 правовых и научных источников, документация органов и учреждений УИС, связанная с темой исследования.
Проводились беседы с сотрудниками различных подразделений органов и учреждений УИС с целью выявления проблем в организации планирования правоохранительной деятельности и разработки предложений по их решению. Изучено и обработано 506 анкет, предложенных сотрудникам УИС 11-ти субъектов Российской Федерации (республик Карелия и Коми, Архангельской, Вологодской, Калининградской, Кемеровской, Мурманской, Новгородской, Псковской и Ленинградской областей, г. Санкт-Петербурга), из которых большинство проходят службу в должностях руководителей или сотрудников организационно-инспекторских (организационно-аналитических) подразделений.
Апробация и внедрение результатов исследования. Наиболее значимые положения диссертационного исследования нашли отражение в одиннадцати научных публикациях, а основные результаты были представлены в докладах на международных научно-практических конференциях «Управление и экономика: опыт, теория, практика» (Вологда, 2009 год), «Уголовно-
исполнительная система России: история и современность (к 130-летию УИС)» (Вологда, 2009 год), «Управление и экономика: опыт, традиции, инновации» (Вологда, 2010 год), «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального законодательства, регулирующего деятельность уголовно-исполнительной системы в условиях ее реформирования» (Рязань, 2010 год), «Уголовно-исполнительная система России в условиях реформирования» (Вологда, 2010 год), «Становление и развитие уголовно-исполнительной системы России» (Пермь, 2010 год), научно-практических семинарах «Административно-правовой статус сотрудника ФСИН России в условиях реформирования УИС и системы государственной службы в Российской Федерации» (Вологда, 2010 год), «Проблемы формирования ювенальной юстиции в России и создания исправительных учреждений нового типа для несовершеннолетних» (Вологда, 2010 год).
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Вологодского института права и экономики ФСИН России, Пермского института ФСИН России, а также практическую деятельность органов и учреждений ФСИН России двух субъектов: Республика Карелия, Вологодская область, о чем имеются соответствующие акты о внедрении.
Структура и объем работы. Структура диссертации, ее содержание соответствуют объекту, предмету, цели и задачам исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении автор обосновывает выбор темы диссертационного исследования, раскрывает ее актуальность и степень разработанности, определяет объект и предмет, цель и задачи исследования, его методологическую и эмпирическую базу, научную новизну, формулирует основные положения, выносимые на защиту, подчеркивает теоретическую и практическую значимость исследования.
Первая глава «Теоретические и правовые аспекты планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России» включает три параграфа.
В первом параграфе «Понятие и сущность планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы» исследуются различные подходы к понятию, сущности и значению планирования.
Отмечается многозначность и сложность анализируемого феномена, который можно рассматривать и как принцип управления, и как метод, и как процесс, и как функцию. Рассматриваются особенности взглядов на сущность данного понятия, сложившиеся в различных науках: экономической теории, психологии, социологии, политологии, технике, юриспруденции и других. Делается вывод, что качественное планирование правоохранительной деятельности УИС предполагает необходимость учета различных аспектов и, соответственно, знаний широкого круга отраслей науки.
Автором указывается на ряд важных ролей планирования в процессе управленческой деятельности (оптимизационную, аналитическую, прогностическую, целеустанавливающую, координирующую, мотивационную, информационную, контролирующую). По мнению диссертанта, ведущей из них является оптимизационная, поскольку планирование правоохранительной деятельности УИС направлено на решение поставленных задач по обеспечению безопасности, правопорядка и законности, борьбе с преступностью, защите прав, свобод и законных интересов лиц в сфере исполнения уголовных наказаний в возможно короткий срок при наименьших затратах трудовых, материальных и финансовых ресурсов.
Автор приходит к выводу, что многоаспектность, комплексность и значимость планирования правоохранительной деятельности УИС обуславливают необходимость четкого законодательного определения и раскрытия сущности данного понятия. Вместе с тем, анализ нормативных правовых актов показал, что ни в Конституции РФ, ни в названиях или текстах федеральных законов не используется понятие «планирование». В содержании подзаконных актов (указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и др.) функция планирования практически не регламентируется. Имеются лишь упоминания о данной функции в положениях, регламентах, устанавливающих круг обязанностей и полномочий государственных органов и их должностных лиц. При этом правовое определение планирования не дается. Правовые акты, специально регулирующие организацию планирования, имеются лишь на ведомственном уровне. Сравнительный анализ правовых актов отдельных органов исполнительной власти, регулирующих вопросы планирования (МВД России, ФССП России, ФМС России и др.), свидетельствует, что лишь в отдельных документах раскрывается понятие и сущность планирования.
На основе исследования имеющихся правовых норм с учетом выводов о многоаспектности, комплексности и значимости планирования автор приходит к выводу, что планирование правоохранительной деятельности УИС представ-
ляет собой реализуемую в определенной последовательности управленческую функцию по определению целей (задач) на предстоящий период времени, мероприятий по их достижению, исполнителей и сроков их выполнения, выступающую способом повышения эффективности деятельности по обеспечению безопасности, правопорядка и законности, борьбе с преступностью, защите прав, свобод и законных интересов лиц в сфере исполнения уголовных наказаний.
Во втором параграфе «Ретроспективный анализ развития функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний» осуществляется исследование развития функции планирования правоохранительной деятельности в истории российского государства. В зависимости от уровня правового регулирования и организационного обеспечения определяются основные этапы ее развития.
Автором установлено, что первые попытки придать системе исполнения наказаний целенаправленный характер были предприняты уже в Древнерусском государстве. В это время еще не было создано специального органа по управлению исполнением уголовных наказаний. Планирование существовало как объективная необходимость, без глубокого научного обоснования. Элементы исследуемой функции получали внешнее выражение в форме правовых актов («Русской Правде», Судебниках 1447 г. и 1550 г., Соборном уложении 1649 г.). Именно на этом этапе были заложены организационные и правовые предпосылки для формирования планирования в сфере исполнения уголовных наказаний как отдельного вида деятельности.
Становление планирования как самостоятельной функции управления уголовно-исполнительной системой России осуществлялось в условиях модернизации российского общества, начиная с XVIII века. Положительное значение в развитии рассматриваемой функции имело реформирование структуры органов государственного управления, когда в 1717 г. были созданы коллегии, в 1802 г. - образованы министерства, в 1879 г. - учреждено Главное тюремное управление, а также упорядочение правового регулирования их деятельности.
После революции 1917 года и гражданской войны происходит совершенствование организации планирования правоохранительной деятельности. В период с 20-х по 50-е годы XX века закладываются методологические, правовые и организационные основы в организации работы правоохранительных органов, в том числе исполняющих уголовные наказания. В структуре НКВД, в ведении которого находились и пенитенциарные учреждения, создан специальный ор-
ган по подготовке планов - плановая комиссия. Регулирование вопросов планирования начинает осуществляться на конституционном уровне.
В 60-е - 80-е годы XX века получили интенсивное развитие формы и методы планирования. В сфере правоохранительной деятельности органов, исполняющих уголовные наказания, стали применяться прогнозирование, перспективное и программно-целевое планирование. Были созданы обособленные структурные подразделения, специализирующие на выполнении функции планирования. Осуществлялась целенаправленная подготовка кадров для выполнения обязанностей, связанных с подготовкой планов работы. Планирование получило нормативное правовое закрепление в приказах МВД России.
С начала 90-х годов XX века по настоящее время на фоне общих изменений социально-экономической формации, а также в условиях административного реформирования органов государственной власти с учетом ценностей правового и социального государства происходит дальнейшее совершенствование организационного и правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России. В пенитенциарной сфере акценты делаются на обеспечении комплексного и устойчивого ее развития, в связи с этим более широкое применение получают такие методы, как программно-целевой и стратегического планирования, востребованными формами планирования становятся стратегии, программы, концепции.
На основании проведенного исследования диссертант делает вывод о том, что данная функция и в будущем не потеряет своей актуальности, в связи с этим будет нуждаться в дальнейшем совершенствовании организационного и правового обеспечения.
В третьем параграфе «Правовое обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы» исследуется сущность правового обеспечения, соотношение данной категории с категорией «планирование», дается анализ правовых актов, регламентирующих планирование правоохранительной деятельности УИС.
Отмечается, что для правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности УИС свойственна множественность правовых источников. Это предопределило использование для его исследования приема классификации.
В зависимости от характера правовых норм выделены две основные группы актов. Первую группу составляют правовые акты, регламентирующие содержание планов, составляющие правовую основу планируемых мероприятий (Конституция РФ, международные акты, федеральные конституционные
законы, федеральные законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, ФСИН России и другие).
Вторую группу составляют правовые акты, регулирующие порядок осуществления планирования и содержащие процессуальные нормы права. К ним, в частности, относятся Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», Инструкция об организации планирования в УИ С.
Анализ правовых актов, входящих в каждую из групп, наряду с анализом научной литературы позволил выявить ряд проблемных и дискуссионных вопросов в регулировании общественных отношений по планированию и внести предложения по их решению. Так, в научных кругах обсуждается вопрос о необходимости закрепления процессуальных основ планирования на конституционном уровне. Автором поддерживается точка зрения О.В. Брызгуновой, Е.В. Кудряшовой1, согласно которой достаточно урегулировать общий порядок разработки актов планирования в федеральном законе. Конституция РФ должна определять планирование лишь как один из методов воздействия на общественные отношения.
Автором указывается на несоответствие действующего Федерального закона от 20 июля 1995 года сложившимся теоретическим представлениям и практике государственного управления и планирования. В связи с указанным обстоятельством автором разработана Концепция проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании правоохранительной деятельности», который мог бы выступить нормативным правовым актом общего характера для планирования различных направлений правоохранительной деятельности.
Кроме этого, в целях формирования правовой основы планирования необходима легализация роли документов стратегического планирования в общих положениях Закона РФ от 21 июля 1993 года «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (далее - Закона РФ), выступающего специальным нормативным правовым актом по организации правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы. В связи с этим автором предлагается внести в Закон РФ положение о том, что цели (задачи) правоохранительной деятельности органов и учреждений УИС, на-
1 См.: Брызгунова О.В. Конституционные принципы регулирования экономических отношений в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Пенза, 2010. С. 3; Кудряшо-ва Е.В. Государственное планирование: выбор путей правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20. С. 11-14.
правления по их достижению определяются на основании (с учетом) актов государственного стратегического планирования правоохранительной деятельности в целом. Это позволит обеспечить методологическое единство правовых норм и намерений государства в данной области.
В анализируемом Законе РФ не определено социальное предназначение системы органов и учреждений, исполняющих наказания. Статья 2 Закона РФ, устанавливавшая задачи уголовно-исполнительной системы, утратила силу1. Однако, четкая социальная цель необходима и должна закрепляться нормативно, поскольку определяет дальнейшую направленность деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, придает последовательности в их организации, служит ориентиром для планирования работы. В связи с этим внесено предложение статью 1 Закона РФ дополнить абзацем следующего содержания: «Учреждения и органы, исполняющие уголовные наказания, предназначены для обеспечения безопасности, правопорядка и законности, борьбы с преступностью, защиты прав, свобод и законных интересов лиц в сфере исполнения уголовных наказаний».
Во второй главе «Совершенствование организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России» осуществлен анализ вопросов, связанных с организацией системы актов планирования, системы субъектов планирования и этапов планирования правоохранительной деятельности УИС, на основе которого разработаны предложения по совершенствованию организационного и правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
В первом параграфе «Система, структура и содержание актов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы» исследуются различные подходы к раскрытию сущности актов планирования, особенности его отдельных разновидностей (стратегии, концепции, программы, директивы, плана-графика и тому подобных). Отмечается, что в настоящее время не все формы государственного планирования получили надлежащее правовое урегулирование. Отсутствует общий термин, объединяющий возможные виды указанных актов. Не выстроена единая, логически последовательная система государственных актов планирования, что делает не достаточно эффективным использование их в качестве ориентира и для практической деятельно-
' Федеральный закон от 29.06.2004 № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» (ред. от 27.11.2010) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2711; Собрание законодательства РФ. 2010. № 48. Ст. 6252.
сти, и для научных исследований. В связи с указанным обстоятельством в законодательстве предлагается закрепить понятие акта государственного планирования правоохранительной деятельности, определить формы актов государственного планирования с указанием особенностей содержания и разработки, установить иерархию актов государственного планирования.
Далее исследованы особенности структуры и техники изложения содержания актов планирования на примере планов правоохранительной деятельности УИС на период до года. Проанализированы требования инструкций об организации планирования различных органов исполнительной власти (Минюста России, МВД России, ФСИН России, ФССП России, ФМС России и Росрегист-рации), изучены материалы практической деятельности. В результате диссертант пришел к выводу о необходимости дальнейшего совершенствования положений Инструкции об организации планирования в УИС, определяющих требования к содержанию и структуре планов.
По мнению автора, в Инструкции следует не только перечислить требования, предъявляемые к плану, но и раскрыть их содержание. При этом под законностью предлагается понимать соответствие мероприятия и средств его выполнения нормативным правовым актам; актуальностью - своевременность мероприятия; обоснованностью - анализ и учет всех факторов и конкретных условий выполнения мероприятия; реальностью - выполнимость мероприятия; конкретностью - определенность формулировки мероприятия, не допускающая двусмысленного толкования его содержания; системностью содержания - учет мероприятий иных органов управления и предыдущих планов работы; равномерностью - равное распределение мероприятий между различными исполнителями и в течение всего планируемого периода; напряженностью - достаточную насыщенность плана мероприятиями.
С учетом направлений совершенствования деятельности УИС, новейших научных разработок в сфере исполнения уголовных наказаний необходимо переработать типовую структуру плана организационно-практических мероприятий в УИС, в частности, дополнив ее мероприятиями по совершенствованию социальной, психологической, воспитательной и образовательной работы с осужденными; мероприятиями, направленными на создание условий для участия общественности в деятельности уголовно-исполнительной системы.
Изучение вопроса о необходимом и достаточном количестве планов, подлежащих разработке в той или иной структурной единице уголовно-исполнительной системы, позволило сделать вывод о том, что в Инструкции невозможно перечислить все виды планов в каждом из структурных подразде-
лений ФСИН России. В этой связи предлагается за руководителями органов (учреждений) УИС, их подразделений закрепить полномочие по самостоятельному решению вопроса о разработке документов планирования правоохранительной деятельности с учетом специфики работы и требований правовых актов.
Автором обоснован вывод о необходимости сокращения количества разрабатываемых планов в уголовно-исполнительной системе путем внесения изменений в Инструкцию, направленных на переход от квартального к полугодовому периоду планирования работы структурных подразделений органов (учреждений) УИС. Уменьшение количества планов структурных подразделений позволит повысить эффективность планирования за счет сокращения временных затрат на процедуры подготовки планов и тесно связанные с ними вопросы делопроизводства, организации исполнения, учета, контроля запланированных мероприятий.
Автором рассмотрены различные виды актов планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний (общие и специальные; межведомственные и ведомственные; долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные; стратегические и тактические; другие). В целом, осуществленный анализ деления актов планирования на группы показал, что система планов правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний является достаточно сложной.
Множественность и разнообразие документов планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний привели автора к выводу о необходимости создания единой информационной базы актов планирования, подготовленных по вопросам правоохранительной деятельности различными государственными органами. Создание единой информационной системы, по мнению автора, позволит улучшить качество и оперативность подготовки планов, усовершенствовать процессы взаимодействия и координации между органами государственной власти, обеспечить необходимый уровень информационной открытости правоохранительной деятельности.
Во втором параграфе «Субъекты планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы» дается характеристика системы субъектов, участвующих в планировании правоохранительной деятельности УИС.
В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что в планировании правоохранительной деятельности, в том числе и уголовно-исполнительной системы, принимает участие широкий круг государственных
органов и должностных лиц: Президент РФ, Совет Безопасности, Совет Федерации и Государственная Дума РФ, Правительство РФ и иные федеральные органы власти. Однако перечень участников государственного стратегического планирования правоохранительной деятельности, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний, в настоящее время законодательно не установлен. Не определены полномочия отдельных субъектов и основы их взаимодействия между собой в процессе государственного стратегического планирования правоохранительной деятельности. Предлагается решить указанные проблемы путем разработки соответствующих правовых норм.
К участию в планировании правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний, особенно на стратегическом уровне, в настоящее время привлекаются представители таких институтов гражданского общества, как Общественная палата РФ, общественные советы при Президенте РФ, при ФСИН России и ее территориальных органах, фонды помощи заключенным, общественные наблюдательные комиссии. Вместе с тем, формы и порядок участия общественности в обсуждении актов государственного стратегического планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы не урегулированы. Автор считает возможным предусмотреть такие формы участия общественности в планировании правоохранительной деятельности, в том числе уголовно-исполнительной системы, как проведение общественной экспертизы проектов актов планирования, выработка рекомендаций при разработке проектов актов планирования, осуществление общественного контроля за исполнением актов планирования. Кроме того, в федеральном законе о государственном стратегическом планировании правоохранительной деятельности предлагается установить обязанность органов исполнительной власти, в том числе и ФСИН России, размещать на официальном сайте сети Интернет акты (проекты актов) стратегического планирования для информирования общества, а при необходимости, и для их общественного обсуждения.
Уровень планирования правоохранительной деятельности находится в прямой зависимости от квалификации субъектов, участвующих в подготовке актов планирования. Вместе с тем, автор отмечает, что в настоящее время квалификационные требования к должностям по реализации функции планирования формально не установлены ни для руководителей органов (учреждений) УИС, их подразделений, ни для сотрудников организационно-аналитических подразделений, что затрудняет работу по качественному отбору кандидатов на такие должности. Причиной является не достаточно полное правовое урегулирование вопросов, связанных с организацией правоохранительной деятельно-
сти. До сих пор не принят Федеральный закон о правоохранительной службе Российской Федерации. Соответственно Указом Президента РФ не определен перечень типовых должностей правоохранительной службы. Принятие названных нормативных правовых актов выступит правовой основой для последующей разработки проекта приказа ФСИН России, определяющего перечень должностей сотрудников уголовно-исполнительной системы, соответствующих им специальных званий и общих квалификационных требований.
Далее изложено авторское представление о содержании квалификационных требований (профессиональных знаний и навыков) к должностям, предполагающим реализацию функции планирования правоохранительной деятельности УИС.
Диссертантом отмечено отсутствие показателей и критериев оценки качества планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы. В связи с этим предлагается в Инструкции об организации планирования в УИС закрепить ряд показателей оценки качества реализации этой функции (наличие планов, подлежащих обязательной разработке в соответствии с правовыми актами, приказами, указаниями, распоряжениями; соответствие планов установленным требованиям; наличие системы организации выполнения запланированных мероприятий; степень достижения цели планирования) и критерии их оценки.
В третьем параграфе «Стадии планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы» анализируются организационные аспекты процесса планирования, выявляются особенности каждого из этапов, на основе чего разрабатываются предложения, направленные на повышение эффективности процесса планирования в целом и его отдельных этапов.
Автором отмечается, что организация процесса планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы должна основываться на ряде законодательно закрепленных принципов. Это законность, системность, непрерывность, открытость, самостоятельность и ответственность участников процесса планирования. В то же время, они не получили надлежащее правовое закрепление. В связи с этим предлагается определить перечень и сущность принципов государственного стратегического планирования правоохранительной деятельности в федеральном законе.
Диссертантом осуществлен анализ имеющихся в литературе точек зрения о стадиях процесса планирования, в результате которого он пришел к выводу, что процесс планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы включает в себя совокупность последовательных и
взаимосвязанных действий субъектов планирования по разработке, согласованию, утверждению акта планирования и организации его выполнения.
Процесс планирования начинается с разработки проекта акта планирования. В данной стадии процесса, в свою очередь, можно выделить три этапа: подготовительный, основной и заключительный. На подготовительном этапе принимается соответствующее управленческое решение, осуществляется сбор, систематизация и анализ информации о внешних и внутренних условиях функционирования уголовно-исполнительной системы, о тенденциях их развития. Основный этап подготовки акта планирования предполагает сбор предложений от заинтересованных органов. Заключительный этап включает такие действия субъекта планирования, как распределение мероприятий по разделам, корректировка текста проекта, уточнение формулировок мероприятий, сроков, исполнителей.
Следующая стадия планирования включает в себя этапы согласования акта планирования и его утверждения. Сущность согласования состоит в получении оценки акта планирования со стороны руководителей органов, задействованных в его выполнении. Утверждение акта планирования - это его одобрение субъектом, по инициативе которого он разработан.
Стадия организации выполнения акта планирования предполагает необходимость доведения мероприятий до исполнителей, осуществления анализа хода выполнения мероприятий и контроля за сроками исполнения, при необходимости, - решение вопросов о внесении изменений и дополнений в акт планирования.
Поскольку наиболее часто в практике работы органов и учреждений уголовно-исполнительной системы России приходится иметь дело с тактическими планами работы, более подробно исследованы особенности организации процесса тактического планирования правоохранительной деятельности УИС. По результатам внесены предложения по внесению изменений и дополнений в Инструкцию об организации планирования в УИС, направленные на совершенствование процесса планирования.
В заключении изложены основные выводы по итогам исследования.
В приложениях представлены обобщенные сведения о результатах опроса сотрудников УИС; концепция проекта Федерального закона «О государственном стратегическом планировании правоохранительной деятельности»; концепция создания единой информационной системы актов планирования правоохранительной деятельности; практические рекомендации по планированию правоохранительной деятельности в органах, учреждениях ФСИН России
(их подразделениях); критерии оценки качества планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы; схема «Обязанности и основания ответственности субъектов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы на различных этапах процесса планирования».
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
Статьи в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России:
1. Козлова О.В. О профессиональной подготовке сотрудников уголовно-исполнительной системы к выполнению функции планирования работы // Вестник Московского университета МВД России. - 2009. - № 10. - С. 20-21. -0,2 п.л.
2. Козлова О.В. Правовое обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы на современном этапе развития Российского государства // Вестник института: преступление, наказание, исправление. Научно-практический журнал Вологодского института права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний. - 2011. - № 14. -С. 37-41.-0,4 пл.
Статьи в иных изданиях:
3. Козлова О.В. Планирование как функция управления в уголовно-исполнительной системе: историко-правовой аспект // Вестник института: преступление, наказание, исправление. Научно-практический журнал Вологодского института права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний. -2010. -№ 9. - С. 40-43. - 0,3 пл.
4. Козлова О.В. Планирование в системе функций управления УИС // Уголовно-исполнительная система России: история и современность (к 130-летию УИС). Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции адъюнктов, курсантов, студентов и слушателей (Вологда, 24 апреля 2009г.) / Под ред. канд. юрид. наук, доцента A.A. Крымова. - Вологда: ВИТО ФСИН России, 2009. - С. 39-43. - 0,3 пл.
5. Козлова О.В. О правовом регулировании организации планирования в УИС // Управление и экономика: опыт, теория, практика: Материалы научно-практической конференции (г. Вологда, 10-11 апреля 2009 года). - Вологда: Легия, 2009. - С. 316-318. - 0,2 п.л.
6. Козлова О.В. Планирование в уголовно-исполнительной системе России как функция и объект научного исследования // Вестник Кузбасского
института Федеральной службы исполнения наказаний. Научный журнал. —
2010. -№ 1 (2). -С. 9-12,-0,4 п.л.
7. Козлова О.В. Становление и развитие планирования в истории уголовно-исполнительной системы России И Становление и развитие уголовно-исполнительной системы России: сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф,, 26-27 февраля 2010 г., г. Пермь / отв. ред. И.В. Бочаров; ФКОУ ВПО Пермский институт ФСИН России. - Пермь: [б.и.], 2011. - С. 17-25. - 0,3 п.л.
8. Козлова О.В. Общая характеристика правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности в уголовно-исполнительной системе России на современном этапе ее реформирования // Актуальные вопросы современного российского законодательства и организации деятельности уголовно-исполнительной системы. Сборник научных трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. - Рязань: Академия ФСИН России, 2010. - С. 157-161. -0,2 п.л.
9. Козлова О.В. О соотношении правового регулирования и планирования в организации правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы // Управление и экономика: опыт, традиции, инновации. Материалы научно-практической конференции (г. Вологда, 9-10 апреля 2010 г.). - Вологда: Легия, 2010. - С. 343-348. - 0,3 п.л.
10. Козлова О.В. Особенности планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России на современном этапе ее реформирования // Уголовно-исполнительная система России в условиях реформирования. Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции адъюнктов, курсантов, студентов и слушателей (Вологда, 30 апреля 2010 г.) / Под ред. канд. юрид. наук, доцента A.A. Крымова. - Вологда: ВИПЭ ФСИН России, 2010. - С. 30-35.-0,3 п.л.
11. Козлова О.В. О сущности планирования правоохранительной деятельности в уголовно-исполнительной системе России // Вестник Кузбасского института Федеральной службы исполнения наказаний. Научный журнал. -
2011. -№ 3 (6). - С. 22-25. - 0,4 п.л.
ДЕРБИНА Ольга Васильевна
ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПЛАНИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 26.12.2011 Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ № 657.
Отпечатано: Информационно-технический отдел ФКОУ ВПО «Вологодский институт права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний»
160000, г. Вологда, ул. Щетинина, 2.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое и организационное обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России»
61 12-12/378
Федеральное казенное образовательное учреждение «Вологодский институт права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний»
На правах рукописи
ДЕРБИНА ОЛЬГА ВАСИЛЬЕВНА
ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПЛАНИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Специальность: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Кононов A.M.
Вологда, 2011
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ...................................................................................3
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПЛАНИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ...................................18
1.1. Понятие и сущность планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.................................18
1.2. Ретроспективный анализ развития функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний....................................................................................40
1.3. Правовое обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы..................................62
2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ПЛАНИРОВАНИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ...................................87
2.1. Система, структура и содержание актов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы......87
2.2. Субъекты планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы....................................................115
2.3. Стадии планирования правоохранительной деятельности
уголовно-исполнительной системы...................................................135
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.........................................................................160
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК............................................166
ПРИЛОЖЕНИЯ.........................................................................198
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена повышением значения планирования деятельности государственных органов в условиях политических, экономических и социальных преобразований. Уголовно-исполнительная система (далее - УИС) находится в состоянии реформирования. При этом одним из направлений реформы является совершенствование правоохранительной деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Чтобы максимально полно и эффективно достичь поставленные цели, следует, прежде всего, оптимально определить необходимые мероприятия и требуемые для их исполнения ресурсы.
Если советский период характеризовался определенным преувеличением значимости функции планирования в регулировании общественных отношений, в том числе и в сфере исполнения уголовных наказаний, то при переходе к рыночным отношениям произошло во многом необоснованное снижение роли планирования и недооценка его важности. В настоящее время планирование правоохранительной деятельности УИС должно выступить одним из основных способов эффективного решения важных социальных проблем по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнения уголовных наказаний.
Задача совершенствования планирования деятельности УИС вытекает из Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, в которой указано на необходимость повышения уровня управления органами и учреждениями, исполняющими уголовные наказания1. Для этого на базе применения новейших разработок науки и техники в управленческой деятельности, на основе изучения положительного опыта в
'См.: Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 1772-р // Собрание законодательства РФ. 2010. № 43. Ст. 5544.
России и зарубежных странах, с учетом ошибок, допущенных в практике планирования в предыдущие годы, следует придать планированию правоохранительной деятельности УИС инновационный характер, отвечающий современным потребностям управления.
Несмотря на значимость планирования в решении актуальных задач в сфере исполнения уголовных наказаний, в теории государственного управления не достаточно исследованы вопросы становления и развития правового и организационного обеспечения планирования правоохранительной деятельности УИС в российском государстве. Не совсем четко определена сущность ряда теоретических понятий, таких как: «планирование», «акты планирования», «процесс планирования» и некоторых других. Определенные ранее в научной литературе данные понятия не объективированы и не адаптированы к правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы в настоящее время.
В полном объеме не сформировано правовое обеспечение организации планирования правоохранительной деятельности УИС на современном этапе. Нормативные акты, регулирующие общие вопросы планирования1, были приняты в условиях ускоренной переработки правовой базы и приведения ее в соответствие с принятой Конституцией Российской Федерации 1993 года , что отрицательно отразилось на содержании и уровне юридической техники. Кроме того, с момента их принятия произошли существенные изменения в практике государственного планирования, в том числе и правоохранительной деятельности УИС. В результате в настоящее время не все формы государственного планирования правоохранительной деятельности имеют надлежащее правовое регулирование. Не выстроена единая, логически последовательная
'См.: Федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ (с изм. от 09.07.1999) «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2871; Собрание законодательства РФ. 1999. № 28. Ст. 3492; Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация: утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 (ред. от 24.05.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 28. Ст. 2669; Собрание законодательства РФ. 2010. № 22. Ст. 2778. 2См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 1993. № 237.
система актов планирования правоохранительной деятельности. Отсутствует современное обоснование и правовое закрепление перечня принципов, которыми необходимо руководствоваться в процессе планирования правоохранительной деятельности. Законодательно не установлен перечень субъектов планирования правоохранительной деятельности, не систематизированы полномочия отдельных субъектов в процессе государственного планирования правоохранительной деятельности. Не урегулированы формы и порядок участия общественности в планировании правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
С учетом реформ в организации правоохранительной деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, изменений в пенитенциарной политике и уголовно-исполнительном законодательстве, новаций в научно-техническом обеспечении управления нуждаются в переработке положения ведомственных правовых актов, регулирующих вопросы планирования. Прежде всего, необходимо дальнейшее совершенствование положений Инструкции об организации планирования в уголовно-исполнительной системе, утвержденной Приказом ФСИН России от 8 августа 2005 года № 7031 (далее - Инструкция, Инструкция об организации планирования в УИС). Требуется научное обоснование вопросов качества и необходимого количества актов планирования правоохранительной деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания. Нуждаются в уточнении требования к содержанию и структуре планов, обязанности отдельных субъектов в процессе планирования текущей правоохранительной деятельности УИС, а также ряд процессуальных сроков.
На федеральном уровне не создана единая информационная база актов планирования, подготовленных по вопросам правоохранительной деятельности различными государственными органами, что затрудняет поиск необходимой информации и сказывается на качестве и эффективности планирова-
!См.: Приказ ФСИН России от 8.08.2005 № 703 «Об утверждении Инструкции об организации планирования в уголовно-исполнительной системе» // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 1. С. 66-69.
ния правоохранительной деятельности, в том числе и уголовно-исполнительной системы.
Не в полной мере отвечают современным требованиям кадровое обеспечение планирования правоохранительной деятельности УИС, оснащенность подразделений уголовно-исполнительной системы современной техникой и информационными технологиями. Имеют место недостатки при профессиональной подготовке и мотивации должностных лиц органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, на которых возложены обязанности по реализации функции планирования правоохранительной деятельности.
Таким образом, правовое и организационное обеспечение планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы является актуальной проблемой, требующей своевременного, научного и комплексного исследования и решения.
Степень разработанности темы исследования. Различные аспекты планирования исследованы в значительном количестве научных работ, однако, в большинстве из них анализируется планирование хозяйственной деятельности. Планирование как управленческая функция в экономике является предметом исследования в работах М.М. Алексеевой, М.И. Бухалкова, А.И. Ильина, Л.С. Максименко, И.В. Матвеевой, В.А. May, Б.А. Райзберга и
многих других авторов.
Рассмотрению проблем правового обеспечения планирования уделялось меньшее внимание. Правовые аспекты планирования различных сфер народного хозяйства исследованы в трудах O.A. Брызгуновой, А.С.Беляковой, Е.Ю.Жаровой, Е.В. Кудряшовой, O.E. Кутафина,
A.Ф. Ноздрачева, A.C. Матненко, Г.Н. Сусловой и других.
Вопросы правового регулирования и организации планирования в правоохранительной сфере, преимущественно в органах внутренних дел, рассматривались A.B. Бабенко, A.B. Васевым, Б.Е. Власовым, X. Исмайловым,
B.В. Данилейко, А.Г. Залужным, A.M. Кононовым, P.M. Кульбаевым, В.Г. Кутушевым, В.Д. Малковым, A.B. Ольшевским, Г.А. Тумановым,
М.В. Ходжичем и другими. Среди имеющихся трудов необходимо выделить исследования, осуществленные в советские годы В.Г. Кутушевым1 и В.Д. Малковым2, поскольку в них наиболее полно освещены организационные и правовые аспекты планирования в ОВД.
Отдельные проблемы планирования деятельности непосредственно уголовно-исполнительной системы в той или иной степени затронуты Г.А. Аванесовым, А.А. Аксеновым, В.М. Анисимковым, В.Г. Афанасьевым, В.З. Веселым, С.Е. Вициным, С.М. Зубаревым, А.И. Зубковым, Г.Г. Зуйковым, А.П. Ипакяном, Б.Б. Казаком, А.Ф. Майдыковым, А.П. Печниковым, В.И. Селиверстовым, И.Н. Смирновой, В.И. Старковым, Г.А. Тумановым, В.А. Уткиным, О.В. Филимоновым, С.Х. Шамсуновым и другими.
В целом, следует отметить явную недостаточность исследований, посвященных вопросам планирования правоохранительной деятельности УИС. Комплексный анализ правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы не проводился.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по правовому регулированию и организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
Предмет исследования составили теоретические, организационные и правовые аспекты планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -дальнейшая разработка теоретических, правовых и организационных основ планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной
'См.: Кутушев В.Г. Методологические и организационно-правовые основы социального планирования в ОВД. Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1984. 498 с.
2 См.: Малков В.Д. Планирование в управлении органами внутренних дел (теоретические и организационно-методические аспекты). Дис. ... докт. юрид. наук. М., 1978. 453 с.
системы и обоснование комплекса мер, направленных на их совершенствование.
В соответствии с целью исследования были поставлены и решены следующие задачи:
1. Исследованы понятие и сущность планирования правоохранительной деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания.
2. Проведен ретроспективный анализ развития правового и организационного обеспечения функции планирования правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний.
3. Проанализировано содержание правового обеспечения планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, выявлены проблемы в правовом регулировании планирования, определены направления их решения.
4. Исследована специфика системы, структуры и содержания актов планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, определены пути их совершенствования.
5. Изучены правовые и организационные аспекты системы субъектов, участвующих в планировании правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, предложены направления по их совершенствованию.
6. Осуществлен анализ процессуально-правовых аспектов организации планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы, на основе которого разработаны предложения по совершенствованию этапов планирования.
Методологическая основа и методика исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составили комплексный, системный и конкретно-исторический подходы.
Исследование основано на комплексном подходе, предполагающем использование теоретических положений разных наук, в том числе уголовного, уголовно-исполнительного права, теории социального и государственного
уголовно-исполнительного права, теории социального и государственного управления, экономической теории, юридической психологии, политологии.
Системный подход определил последовательность проведения исследования, направленного на достижение единой цели, а также логику, взаимосвязь и взаимозависимость сформулированных выводов.
Исследование проблемы планирования правоохранительной деятельности УИС проведено на основе конкретно-исторического подхода, с учетом процессов реформирования уголовно-исполнительной системы, приведения ее состояния в соответствие с международными актами и стандартами.
Методика исследования включила как общие научные методы (диалектический метод, методы индукции и дедукции, анализа и синтеза), так и специальные (историко-правовой, сравнительно-правовой, метод анкетирования, экспертного опроса и другие).
Диалектический метод позволил исследовать планирование правоохранительной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний в развитии на основе принципов объективности, всесторонности и полноты познания.
Получению большинства из сформулированных выводов, разработке понятийного аппарата, связанного с тематикой исследования, способствовали методы индукции и дедукции, анализа и синтеза.
Историко-правовой метод позволил выявить последовательность подходов к пониманию сущности планирования правоохранительной деятельности УИС и особенности развития его правового обеспечения в тот или иной исторический период развития российского государства.
С помощью сравнительно-правового метода были установлены недостатки в правовом регулировании планирования деятельности органов и учреждений УИС по сравнению с иными федеральными органами исполнительной власти (МВД России, Минюстом России, ФССП России и другими), в результате разработаны предложения по внесению изменений в Инструкцию об организации планирования в УИС.
Методы анкетирования и экспертного опроса позволили определить проблемы в практике планирования правоохранительной деятельности уголовно-исполнительной системы России и способствовали разработке основных направлений их решения.
Теоретическая основа исследования включила положения теории государственного управления, менеджмента, теории государства и права, конституционного, административного, уголовного, уголовно-исполнительного и иных отраслей права, а также научные знания в области психологии, экономической теории, социологии, политологии. В своей работе автор, прежде всего, опирался на результаты исследований таких ученых, как A.A. Аксенов, В.М. Анисимков, М.Н. Гернет, С.М.Зубарев, А.И. Зубков, В.Г
