Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти

Шмалий, Оксана Васильевна

Правовое обеспечение эффективности исполнительной властитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти»

На правах рукописи

Шмалий Оксана Васильевна

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ (ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ)

12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

1 6 июн 2011

Ростов-на-Дону - 2011

4850276

Работа выполнена в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Северо-Кавказская академия государственной службы»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор

Денисенко Виктор Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Лупарев Евгений Борисович; доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Старилов Юрий Николаевич; доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, Шергин Анатолий Павлович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Московская государственная

юридическая академия им. О.Е. Кушфина»

Защита состоится 1 июля 2011 года в 10 часов на заседании диссертационного совета Д.203.011.02 по юридическим наукам при ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 503.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России». Автореферат размещен на сайте ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России» - www.ruimvd.ru.

Автореферат разослан 30 мая 2011 года

Ученый секретарь диссертационного совета "У / А.Б. Мельниченко

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

Логика современных государственно-правовых преобразований обусловлена целью реализации закрепленной в Конституции РФ идеи социального правового государства, роль которого через призму сущности последнего не может определяться популярной на заре политических реформ конца XX века концепцией «ночного сторожа», ибо создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, возможно только при условии активной государственной политики во всех сферах общественной жизни. Наметившиеся тенденции социализации государства как следствие смены парадигмы государственного управления обусловили формирование системы связей, опосредующих взаимодействие государства и гражданского общества, последовательное упрочение и усложнение которых сопровождается обогащением выполняемых государством социальных функций. В рамках данного процесса объективно возрастает значение исполнительной власти, место которой в системе разделения властей определяется задачей постоянного воздействия на общественные отношения посредством осуществления правоприменительной деятельности.

Пронизывая всю систему государственной власти, государственное управление проявляется в деятельности законодательной и судебной ветвей лишь в виде отдельных его элементов, которые обретают системную интеграцию в деятельности исполнительной власти, обеспечивающей реальное воплощение в жизнь выраженных в законах нормативных установлений. Эффективность публичного воздействия на уровне связи «государство - общество» обусловлена таким образом, прежде всего, эффективностью исполнительной власти, повышение которой определяет смысл и дух административной реформы, которая по своим масштабам и значимости за-

нимает одно из ведущих мест в процессе становления современной российской государственности.

Анализ действующего законодательства в его динамике наглядно свидетельствует об активном процессе поиска оптимальной структуры органов исполнительной власти, комплексном обновлении административно-правового инструментария по всем направлениям, включая последовательную процессуализацию административной деятельности, внедрение новых форм управления и др. Между тем ни каждая из указанных мер в отдельности, ни все они в совокупности не будут способны вывести отечественную систему государственного управления на качественно новый уровень механизма, прецизионно сбалансированного по соотношению публичных и частных интересов, в отсутствие общего интегративного начала, подчиняющего опосредуемое им властное воздействие общесистемным целям, степень достижения которых станет мерилом эффективности исполнительной власти.

Принимая во внимание систему задач, стоящих перед государством, позиционирующим себя в качестве социального, правовой механизм осуществления исполнительной власти не может быть ограничен лишь формальным соблюдением прав и законных интересов граждан и юридических лиц в процессе и результате правоприменительной деятельности; совокупность образующих содержание государственного управления средств, способов и форм должна обеспечивать положительное воздействие на общественные процессы, гарантируя достижение необходимого социального эффекта. С этой точки зрения эффективность исполнительной власти не может быть сведена лишь к ее формальной законности, но подлежит восприятию и оценке через призму достижения поставленных перед субъектами управления целей, выражающих объективные потребности общественного развития.

Подобный подход к пониманию эффективности управления можно обнаружить в ряде программных и нормативных документов. В частности, на необходимость формирования системы «управления результатами» в бюджетной сфере было указано еще в 2004 году в Послании Президента РФ Федеральному Собранию. Система критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень которых был утвержден Указом Президента РФ от 28 июня 2007 года № 8251, прямо реализует идею оценки эффективности управления через призму оценки состояния и динамики социальных сфер, входящих в объект управления.

Между тем при ближайшем рассмотрении обнаруживается, что проблема правового обеспечения эффективности исполнительной власти не получила адекватного разрешения ни в позитивном праве, ни в правоприменительной деятельности. Ориентир на оценку эффективности деятельности исполнительной власти федерального уровня по результатам задан программными документами Президента РФ только в отношении бюджетной сферы; признание актуальности этой задачи на сегодняшний день в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2010 года свидетельствует о том, что в полной мере эта задача не решена. Полноценный правовой механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предпосылки которого были заложены Указом Президента РФ № 825 от 28 июня 2007 года, фактически не создан, ибо принятая в его развитие методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъ-

' См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 (в ред. от 13 мая 2010 года) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3256; 2010. № 20. Ст. 2432.

ектов Российской Федерации2 сводит опосредуемый ею контроль только к информационной составляющей. Единый подход как к понятию эффективности, так и ее системной оценке в иных сферах государственного управления в позитивном праве отсутствует. Самостоятельно формируемые в рамках отдельных ведомств системы оценки эффективности управления ориентированы преимущественно на оценку собственно управленческой деятельности как «вещи в себе»; игнорирование при таком подходе результатов управления, отражающих его влияние на управляемую среду, не позволяет получить объективную картину эффективности исполнительной власти ни по отдельным сферам, ни в целом, что создает серьезные препятствия успешному развитию административной реформы. До сих пор позитивное право не дало системной регламентации ряда вызванных к жизни трансформацией политико-правовой системы России административно-правовых форм, обеспечивающих эффективное управление в условиях существенного сокращения сфер использования прямых административных методов. Административный договор по-прежнему остается преимущественно доктринальной категорией; восполнение в ходе правоприменительной деятельности вакуума административно-правового регулирования нормами гражданского договорного права приводит к выхолащиванию управленческой сущности данной формы. Не соответствует стандартам правового государства состояние процессуальной составляющей административной деятельности; несмотря на определенный прогресс в этой сфере, преодоление россий-

2 См.: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 года № 322 (в ред. от 18 декабря 2010 года) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 17. Ст. 2083; 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7109.

ской системой государственного управления «процессуального нигилизма» далеко от своего завершения. Высказанная еще в середине 90-х годов прошлого века идея принятия Административно-процессуального кодекса РФ так и не получила легальной реализации; отклонением в 2009 году находившегося в Государственной Думе Федерального собрания РФ в течение восьми лет без движения проекта Федерального закона «Об административных процедурах» законодатель фактически отказался от идеи нормативного закрепления единого подхода к формированию процессуальной формы исполнительной деятельности на уровне закона.

Одним из факторов, обусловливающих сложившуюся ситуацию, является неудовлетворительный уровень научного осмысления проблем эффективности исполнительной власти; в доктрине административного права нет ясного и четкого представления как о самом понятии эффективности исполнительной власти и методологии правового опосредования ее критериев и механизма оценки, так и о системе правовых способов и форм, обеспечивающих эффективное государственное управление в современных политико-правовых условиях. Отсутствие научной концепции эффективности исполнительной власти не может не отражаться на состоянии законодательства и правоприменительной практики.

Сказанное свидетельствует об актуальности избранной темы. На основе достижений современной правовой науки, позитивного права, отечественного и зарубежного опыта необходимо сформировать научное понимание эффективности исполнительной власти и правового инструментария ее обеспечения в современных политико-правовых условиях, которые, будучи положены в основу правового механизма административной деятельности, позволят в полной мере реализовать потенциал государственного управления как важнейшего фактора общественного развития.

Степень разработанности темы исследования. Проблемам эффективности права и правоприменительной деятель-

ности посвящен ряд работ по общей теории права как советского периода (С.С. Алексеев, В.П. Кудрявцев, М.П. Лебедев, В.И. Никитинский, A.C. Пашков, И.С. Самощенко, Е.П. Шишкин и др.), так и наших дней (И.Н. Марина, Д.Н. Мешков, М.В. Трегубов, О.В. Хусаинова, С.Б. Швецов и др.). В настоящее время наблюдается становление новой концепции государственного управления, в ходе которой так или иначе затрагиваются проблемы эффективности организации и осуществления исполнительной власти, административного права и его отдельных институтов. Между тем комплексные исследования, которые имели бы своим объектом эффективность исполнительной власти как системное явление, в науке административного права на сегодняшний день отсутствуют. С точки зрения сказанного недостаточная степень научной разработанности проблем правового обеспечения эффективности исполнительной власти очевидна.

Целью исследования является разработка концептуальных основ правового обеспечения эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях и путей их реализации в действующем законодательстве и правоприменительной практике.

Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, состоят в следующем:

- исследовать сущность и методологию государственного управления как средства гармонизации публичных и частных интересов в современных условиях взаимодействия государства, общества и личности;

- выявить правовую природу критериев эффективности исполнительной власти;

- проанализировать роль принципов административного права в обеспечении эффективности исполнительной власти;

- исследовать системную организацию исполнительной власти через призму категорию эффективности;

- установить содержание и соотношение понятий контроля и надзора в правовом механизме оценки эффективности исполнительной власти;

- исследовать виды и правовые формы надзора за осуществлением исполнительной власти;

- проанализировать виды и правовые формы контроля в системе исполнительной власти;

- обосновать роль и значение процессуализации административной деятельности как фактора повышения эффективности исполнительной власти;

- изучить административный договор как правовую форму эффективного государственного управления в современных политико-правовых условиях;

- исследовать проблему повышения эффективности нор-мотворческой деятельности исполнительной власти;

- сформулировать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.

Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с обеспечением эффективности исполнительной власти, а также тенденции и перспективы развития правового регулирования этих отношений в современных политико-правовых условиях.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаи-

модействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический метод, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

B.В. Денисенко, И.И. Евтихиев, А.И. Елистратов, М.Д. Загряц-ков, A.A. Кармолицкий, М.И. Климко, С.Д. Князев, В.А. Коз-баненко, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, С.А. Корф, Е.А. Кочергин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Е.Б. Лупарев, В.М. Манохин, С.Н. Махина, A.B. Морозов,

C.Е. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, Д.В. Овсянко, И.В. Панова, Г.И. Петров, A.A. Позднышов, Л.Л. Попов, А.Л. Прозоров, Ф.С. Разаренов, Б.В. Россинский, B.C. Рыжов, Н.Г. Салище-ва, В.Д. Сорокин, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилов, М.С. Сту-деникина, Э.В. Талапина, A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, A.B. Филатова, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хамане-ва, А.Г. Чернявский, А.П. Шергин, Е.В. Шорина, В.А. Юсупов и др. Теоретико-правовые основы данной диссертации составили труды С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.Б. Венге-рова, Н.В. Витрука, Р.З. Лившица, A.B. Малько, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, P.O. Халфи-ной, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина и др. Воздействие на настоящее исследование оказали работы таких зарубежных ученых, как Г. Брэбан, Ж. Ведель, А. Виткон, М. Гунель, К. Кил-лен, Д. Локк, Ш.Л. Монтескье, П. Сандевуар, П. Стайнов, P.M. Фалмер, П.Х. Хэммонд и др.

Эмпирическую базу составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановле-

ния Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения КоАП РФ, обзоры судебной практики, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судебные акты федеральных арбитражных судов округов и иных судебных органов, статистические данные, результаты социологических опросов. Весь процесс сбора, обработки и анализа статистической и социологической информации осуществлялся на основе соблюдения требований репрезентативности, предъявляемых к социальным исследованиям. В качестве информационной базы исследования были использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, СССР, ряда зарубежных стран.

Научная новизна исследования состоит в разработке концепции правового обеспечения эффективного государственного управления в современных политико-правовых условиях. Новизна подхода состоит в представлении управления не только как реализации политической власти, но явления, образуемого системным взаимодействием политико-регулятивных и организационно-имущественных компонентов, для каждого из которых с учетом определенных Конституцией РФ и международными документами параметров взаимодействия правового государства и личности определяются сферы эффективного использования. На основе современных научных представлений сформированы подходы к правовому опосредованию эффективности исполнительной власти, сущностные предпосылки которой раскрываются через общесистемные для исполнительной власти цели правового регулирования и эффективности правоприменительной деятельности, проявляющиеся на уровне организации исполнительной власти и ее осуществления. Возрастающая потребность в осмыслении складывающейся парадигмы управления в сфере исполнительно-распорядительной деятельности обусловила исследование принципов исполнительной власти через приз-

му их функционального назначения как средства обеспечения эффективности норм административного права. Новизна состоит в обосновании системы принципов административного права и исследовании правового механизма их действия посредством реализации нормотворческой, регулятивной, информационной (дескриптивной и прескриптивной) функций. Через призму понятия и критериев эффективности исполнительной власти обоснованы направления гармонизации целевого, компетенционного и структурно-организационного факторов организации исполнительной власти, а также совершенствования правовых форм государственного управления, в результате чего сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, направленные на достижение целей современной административно-правовой реформы. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

Конкретные результаты исследования выражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:

своим последствием деформацию управленческого эффекта. Правовой механизм государственного управления, опосредованного экономической властью государства как собственника, основан на формировании субординационной структуры отношений «расщепленной» собственности, в рамках которых управляющий субъект определяет поведение управляемого субъекта через осуществление в отношении переданного в управление последнему имущества правомочий собственника. Поле эффективного государственного управления в этом случае определяется сферой государственной собственности, а сама эффективность управления определяется степенью соответствия использования государственного имущества публичным интересам в их конкретном преломлении к соответствующей сфере социально-экономической жизни; содержание управленческих связей здесь характеризуется использованием метода прямого управления.

2. Подход к эффективности исполнительной власти как явлению, образованному системным взаимодействием двух ее составляющих - законности и результативности, - позволил обосновать понимание эффективности исполнительной власти как состояния ее организации и осуществления, обеспечивающего достижение правовыми средствами выраженных в праве целей, отражающих сбалансированное соотношение социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации, и подлежащей эмпирической верификации посредством правового мониторинга.

3. Обоснована система критериев, посредством которых оценивается эффективность исполнительной власти, включающая следующие направления:

- законность исполнительной власти как соответствие ее организации, порядка осуществления и актов управления действующему законодательству;

- целесообразность исполнительной власти как соответствие содержания и результатов государственного управления, выраженных в реальном влиянии на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, юридически формализованных в их статусных актах и конкретизированных в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер;

- рациональность исполнительной власти как осуществление позитивного воздействия на управляемую подсистему, обеспечивающего достижение поставленной цели с минимальными затратами государственных ресурсов.

4. Функциональная роль правовых принципов проявляется в трех основных сферах механизма их взаимодействия с нормами административного права: нормотворческой, регулятивной и информационной.

Посредством нормотворческой функции правовые принципы обеспечивают: формирование концепции административного законодательства; адекватность отражения в нормах административного законодательства объективных потребностей развития государственно-управленческих отношений, единство и внутреннюю согласованность правовых норм.

Посредством регулятивной функции правовые принципы обеспечивают: преодоление пробелов в системе норм административного права; непосредственное возникновение прав и обязанностей субъектов административно-правовых отношений; правильное толкование норм права в процессе административно-правового регулирования; оценку законности и обоснованности норм административного права.

принципов распространяется и за рамки информационного обеспечения содержания правовых норм; в этом случае информация, содержащаяся в различных элементах структуры правовых принципов, оказывает непосредственное (прямое) воздействие на сознание субъектов, помогая в концентрированном виде получить представление о сущности и особенностях административно-правового регулирования.

5. Обоснована необходимость легальной дифференциации функций органа исполнительной власти на общие и специальные. Общие функции органов исполнительной власти представляют собой нормативно установленные основные направления его деятельности, образующие предмет ведения, объем и характер государственно-властных полномочий, постоянно осуществляемые им в масштабах Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Специальные функции представляют собой нормативно установленный вид властной деятельности органа исполнительной власти, временно осуществляемый им на основании акта уполномоченного органа.

6. Отсутствие нормативного понятия функции по выработке государственной политики обусловливает неопределенность опосредующих ее правовых форм, препятствуя формированию полноценного правового механизма обеспечения результативности государственного управления.

«б) под функциями по выработке государственной политики понимается определение в правовых плановых актах основных целей, задач, этапов, направлений и приоритетов развития, а также определение наиболее рациональных способов (разработка и реализация системы мер финансово-эконо-

мического, организационно-институционального, нормативно-правового характера) и условий достижения поставленных целей и задач, а также целевых показателей, характеризующих степень достижения целей в установленной сфере деятельности».

Подпункты «б» и «в» пункта второго Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» считать подпунктами «в» и «г».

7. Разработана нормативная модель правового регулирования организации исполнительной власти; основные начала предлагаемой нормативной модели могут быть использованы как в варианте инкорпорации соответствующих положений в тот или иной законодательный акт, регулирующий правоотношения в отдельных сферах государственного управления, так и в варианте самостоятельного нормативного акта (закона) об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации.

8. Закрепленный Конституцией РФ принцип разделения властей исключает взаимодействие ее законодательной, судебной и исполнительной ветвей по модели управляющей и управляемой подсистем, поскольку каждая из них самостоятельна в пределах своего предмета ведения. Сущность обеспечивающей самостоятельность каждой из ветвей власти и равновесие между ними системы сдержек и противовесов предполагает наделение законодательной и судебной ветвей власти полномочиями по оценке только законности деятельности исполнительной власти, осуществляемыми в правовой форме надзора. Результативность исполнительной власти включается в объект надзора постольку, поскольку заложенные в выраженных федеральными законами нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют нормативные параметры административной деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень

достижения указанных целей характеризует законность исполнительной власти.

9. Легальное ограничение объекта контроля, понятие которого в контексте соответствующей функции исполнительной власти закреплено в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», законностью деятельности подконтрольных субъектов, являясь корректным с точки зрения сущности взаимоотношений государства и субъектов, юридически от него обособленных, закладывает формальные предпосылки изначально дефектного правового механизма надведомственного контроля в системе исполнительной власти, который, ограничивая объект контроля только параметром законности, не способен дать полноценную оценку эффективности деятельности органа исполнительной власти. Преодоление указанной проблемы требует дополнения понятия контроля указанием на вторую составляющую эффективности исполнительной власти - результативность, что требует дополнения абзаца первого подпункта б) пункта 2 Указа Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» следующими словами: «а также за соблюдением органами исполнительной власти нормативно установленных критериев результативности их деятельности».

опосредующих ее осуществление правоотношениях, набор юридически значимых действий, последовательность и условия их совершения, а также юридические последствия несоблюдения указанных условий. Процессуальная форма административных актов включает набор административных актов, оформляющих юридически значимые действия субъектов административной деятельности, требования к их форме и содержанию, а также юридические последствия несоблюдения указанных требований.

11. Правовым последствием нарушения административно-процессуальной формы должна являться отмена административного акта вышестоящим органом либо признание его недействительным судом; при этом пороки административно-процессуальной формы могут быть дифференцированы на два вида: влекущие безусловную отмену административного акта как незаконного либо приводящие к указанному последствию в случае, если соответствующее нарушение привело или могло привести к вынесению неэффективного акта управления.

12. Фактором, снижающим эффективность осуществления исполнительной власти в форме административного договора, является отсутствие в позитивном праве отраслевых мер ответственности за нарушение прав и обязанностей, образующих содержание административно-договорного правоотношения. Использование для указанных целей мер гражданско-правовой ответственности, сущность которой определяется функцией восстановления нарушенных имущественных прав, исключает обеспечение реализации собственно управленческой функции административного договора. Поскольку административная ответственность не может быть установлена условиями административного договора, постольку указанная проблема должна быть разрешена исключительно нормативной регламентацией административно-договорной ответственности на уровне федерального закона; исходя из существующей системы административных наказаний ответственность за нарушение административного договора может опо-

средоваться следующими видами наказаний: предупреждение, административный штраф - в отношении всех субъектов, а кроме того, в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей - административное приостановление деятельности, в отношении должностных лиц - дисквалификация.

13. Обоснована нормативная модель административно-процессуальной формы, позволяющая интегрировать планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти в общегосударственный правовой механизм, обеспечивающий планомерное становление и совершенствование нормативной основы современного Российского государства. Указанная модель основана на создании системы правовых актов, опосредующих планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти, в рамках которой план нормотворческой и законопроектной деятельности каждого органа исполнительной власти наделяется качеством индивидуального правового акта, порождающего обязанности соответствующего органа по исполнению закрепленных в нем предписаний в силу утверждения Правительством РФ и обеспеченного мерами административной квазиделиктной ответственности.

14. В целях повышения эффективности нормотворческой деятельности исполнительной власти необходимо включение в административно-процессуальную форму разработки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в качестве обязательных стадий, предшествующих принятию указанного акта, правовой, финансовой и экономической экспертиз. Правовая экспертиза должна проводиться в отношении всех нормативных актов; финансовая экспертиза должна проводиться в отношении нормативных актов, исполнение которых обусловлено бюджетным финансированием либо влияет на доходы соответствующего бюджета; экономическая экспертиза должна проводиться в отношении нормативных актов, исполнение которых связано с оказанием воздействия на сферу экономики.

15. Обоснована идея юридической квазиделиктной ответственности в отношениях государственного управления, сущностной предпосылкой которой является опосредованное нарушение субъективных прав и свобод как следствие неэффективного осуществления исполнительной власти.

16. Разработаны подходы к формированию правового режима квазиделиктной ответственности за ненадлежащий результат государственного управления. Объективная сторона правонарушения, образующего юридическое основание такой ответственности, выражается в не совершении органом исполнительной власти потенциально выраженных в его компетенции действий, направленных на достижение юридически формализованных в его статусном акте и конкретизированных в правовом плановом акте целей деятельности органа (нецелесообразность деятельности) либо совершении таких действий с нарушением нормативно установленных критериев результативности (нерациональность деятельности). Субъектом ответственности является должностное лицо органа исполнительной власти, реализующее компетенцию последнего. Субъективным условием ответственности является вина должностного лица, которая считается установленной, если субъект правонарушения не докажет, что, действуя разумно и осмотрительно, предпринял в рамках своей компетенции все соответствующие нормативно установленным критериям результативности меры, необходимые для достижения юридически формализованной цели деятельности органа исполнительной власти. В качестве наказания как формы квазиделиктной ответственности предлагается использовать дисквалификацию, что позволит эффективно реализовать превентивную функцию административной ответственности путем отстранения виновного в неэффективной реализации полномочий исполнительной власти должностного лица от осуществления государственного управления.

Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования,

соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.

Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование правовой природы отношений, связанных с обеспечением эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики организации и осуществления исполнительной власти в науке административного права; законодательное закрепление разработанной в результате исследования правовой концепции обеспечения эффективности исполнительной власти позволит повысить эффективность государственного управления как средства гармонизации публичных и частных интересов. Результаты исследования могут быть использованы также в судебной и иной правоприменительной деятельности.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы, научных и практических конференциях, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических и учебных пособий по курсу «Административное право». Положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в научных работах автора, в том числе трех монографиях, а также двенадцати статьях, опубликованных в изданиях, рекомендованных Перечнем ВАК Минобр-науки Российской Федерации, для опубликования результатов диссертационного исследования.

Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновываются актуальность, теоретические и практические предпосылки выбора темы исследования, его научная новизна, формулируются цель и задачи диссертации, определяется научно-теоретическая и практическая значимость полученных результатов.

Глава первая «Эффективность исполнительной власти как правовая категория» состоит из четырех параграфов.

Первый параграф называется «Эффективное государственное управление как средство гармонизации публичных и частных интересов». Государственное управление как осознанное целеполагающее воздействие государства на общество в направлении реализации определенных общих целей пронизывает всю деятельность государства, проявляясь в функционировании всех ветвей государственной власти, подчиняя их задаче поддержания оптимального равновесия между интересами общества и личности, с точки зрения достижения которой должна оцениваться эффективность государственного управления.

Государство, представляя собой институт публичной власти, как организация обладает определенным имуществом, соединяя в себе как политическую, так и экономическую власти, в силу чего осуществление государственного управления опосредуется политической властью государства как субъекта социального принуждения и экономической властью государства как собственника, что проявляется на уровне правовых механизмов управления.

систему, корректируется в направлении гармонизации с публичными интересами. Таким образом, поле эффективного государственного управления, опосредуемого политической властью, определяется допустимыми естественным правом пределами ограничения прав и свобод личности, нарушение которых приводит к деформациям управленческого воздействия, провоцируя противозаконное поведение в обществе. Вне указанных пределов управляющее воздействие может носить исключительно рекомендательно-стимулирующий характер. Эффективность такого управления предопределена степенью соответствия назначения устанавливаемых государством ограничений субъективных прав цели поддержания равновесия между интересами общества в их конкретном проявлении и интересами личности; отсутствие указанного соответствия имеет своим последствием деформацию управленческого эффекта. Закрепленные статьей 55 Конституции РФ нормативные параметры ограничения прав и свобод личности, не обусловленные категорией «общего блага», допускают введение ограничений безотносительно к ценностной иерархии публичных и частных интересов; элиминирование в результате такого подхода социальных составляющих прав и свобод личности закладывает правовой фундамент изначально неэффективных отраслевых конструкций, посредством которых осуществляется государственное управление.

целью государственного управления. В силу изложенного эффективность управления, опосредованного экономической властью, определяется степенью соответствия использования государственного имущества публичным интересам в их конкретном преломлении к соответствующей сфере социально-экономической жизни. Содержание управленческих связей, несмотря на определенную дифференциацию в зависимости от предусмотренных позитивным правом юридических форм субординационных отношений собственности, характеризуется использованием метода прямого управления, игнорирующего интерес управляемого субъекта, который принимается во внимание лишь в той мере, в какой это способствует эффективности использования государственной собственности с точки зрения публичных интересов. Последний фактор определяет допустимость использования методов косвенного управления, выражающихся в мерах экономического и пр. стимулирования.

Во втором параграфе «Правовая природа критериев эффективности исполнительной власти» указывается, что в основе категории эффективности исполнительной власти лежат два взаимообусловленных правовых фактора: во-первых, эффективности административно-правовых норм; во-вторых, эффективности деятельности органов исполнительной власти, опосредующей применение указанных норм. Эффективность административно-правовой нормы определяется тем, насколько выраженное в ее диспозиции правило поведения способствует достижению целей правового регулирования общественных отношений в определенных социально-экономических условиях. Указанные цели как выявленные в результате нормотворческой деятельности социальные потребности выступают детерминантой правового воздействия. Объективизация цели достигается путем правоприменительной деятельности, в результате которой норма права обретает конкретную форму реализации.

При этом между целями и средствами правового регулирования существует диалектическая взаимосвязь, которая характеризуется степенью сбалансированности социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразую-

щего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации.

Задачей субъекта нормотворческой деятельности является выявление пространства правообразующего интереса и его фиксация посредством правовой нормы, выражающей компромисс конфликтующих интересов. Критерий социально-ценностной обусловленности права позволяет оценить эффективность права с точки зрения соответствия правовых явлений естественно-правовым ценностям. Органы исполнительной власти являются инструментом для достижения целей правового государства, поэтому системная оценка эффективности государственных органов должна включать не только и столько результат по достижению отдельных целей его органов, а определяться степенью соответствия достигнутого результата общесистемным целям правового регулирования. Принципиальное значение имеет возможность верификации эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности исполнительной власти; накопление опыта эмпирических исследований посредством правового мониторинга позволит применительно к каждой сфере управления определить тот допустимый предел конфликтности, при котором норма может считаться эффективной. В настоящее время в России на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга; автор полагает, что нормативной основой правового мониторинга могут стать федеральные законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов».

Исходные параметры системы критериев эффективности исполнительной власти заданы элементами указанного понятия, к которым относятся законность организации и осуществления исполнительной власти и результативность реализуемого ее органами государственного управления. Критерий законности отражает эффективность исполнительной власти в ее статическом и динамическом проявлениях с точки зрения формального соответствия требованиям позитивного права. Результатив-

ность исполнительной власти выражает степень достижения целей конкретных органов исполнительной власти, которые должны формироваться как подцели по отношению к общесистемной цели правового регулирования и непосредственно определять организацию исполнительной власти как систему ее органов; выделение данного элемента эффективности исполнительной власти обусловлено дискреционностью управления, выраженной в содержании компетенционных административно-правовых норм. Результативность исполнительной власти раскрывается через целесообразность, отражающую степень соответствия содержания и результатов государственного управления как реального влияния на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, юридически формализованным в их статусных актах и конкретизированным в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер, и рациональность, отражающую степень достижения поставленных целей с минимальными затратами государственных ресурсов.

Третий параграф называется «Роль принципов административного права в обеспечении эффективности исполнительной власти». Принципы административного права обусловливают онтологическую и методологическую связь между нормами, устанавливающими порядок реализации исполнительной власти и результатом правоприменительной деятельности данных органов. При этом высокая степень соответствия принципам административного права позволяет говорить о достаточной степени эффективности в деятельности органов исполнительной власти. Сами же принципы административного права обусловлены существованием принципов функционирования исполнительной власти, государства, государственных органов и государственного управления.

Вместе с тем в современной правовой доктрине является недостаточно разработанной проблема, связанная с формами выражения регулятивной функции правовых принципов как на уровне общей теории права, так и в отраслевом преломлении к проблематике административного права.

Уяснение функциональной роли принципов административного права имеет важное значение для правового обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти. Выработка единого подхода к соотношению и взаимодействию правовых принципов и норм административного права в механизме правового регулирования позволит максимально точно отразить основные идейные начала в нормотворческом и правоприменительном процессах.

Проведенный анализ позволил установить, что функциональная роль правовых принципов проявляется в трех основных сферах механизма их взаимодействия с нормами административного права: нормотворческой, регулятивной и информационной.

Фактором, обусловливающим недостаточную эффективность функциональной роли принципов административного права, является отсутствие адекватного закрепления в административном законодательстве как самой системы принципов, так и формируемой на ее основе концепции административно-правового регулирования. Представляется необходимым определить основные требования, предъявляемые к принципам административного права, и систему основных идейных начал деятельности органов исполнительной власти.

В четвертом параграфе «Эффективность как фактор системной организации исполнительной власти» указывается, что преодоление конфликта объективных и субъективных факторов, влияющих на организацию исполнительной власти, возможно посредством четкой нормативной регламентации институциональной составляющей системы государственного управления, предполагающей определение принципов построения единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в форме федерального закона. Эти положения, в свою очередь, должны стать основой для формирования системы исполнительной власти и определения правового статуса образующих эту систему органов Президентом РФ, Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией.

Обоснована необходимость определения федеральным законом нормативной модели исполнительной власти как совокупности следующих элементов:

1. Функционально-компетенционные основы организации исполнительной власти, включающие нормативное определение видов ее функций, видов органов исполнительной власти и определение корреляционных связей между ними. Обосновывается необходимость нормативной дифференциации функций органа исполнительной власти на общие и специальные;

2. Нормативное определение порядка создания и ликвидации органа исполнительной власти;

3. Ресурсы системы исполнительной власти, включающие нормативное определение основ правового механизма финансового, материального, кадрового, информационного и научного обеспечения административных органов;

4. Правовые формы взаимодействия элементов системы исполнительной власти, включая формы делегирования полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, формы координации деятельности между несоподчиненными органами, а также формы взаимодействия с иными государственными органами.

Глава вторая «Надзор и контроль как правовые средства оценки эффективности исполнительной власти» состоит из трех параграфов.

Первый параграф называется «Соотношение надзора и контроля в системе оценки эффективности исполнительной власти». Объект государственного контроля, осуществляемого в отношении исполнительной власти, образуется двумя составляющими - законность исполнительной деятельности и ее результативность. Первое предполагает оценку административной деятельности с точки зрения соблюдения органами власти норм позитивного права, второе смещает акцент в плоскость целесообразности и рациональности организации и осуществления государственного управления; разграничение указанных понятий не означает отрицания тесной взаимосвязи между ними, выра-

жающейся в том, что они отражают две стороны эффективности исполнительной власти. Поскольку осуществление исполнительной власти представляет собой деятельность по применению норм права, постольку заложенные в этих нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют нормативные параметры такой деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень достижения указанных целей соответственно характеризует законность исполнительной власти. Необходимость оценки исполнительной деятельности с точки зрения критерия результативности обусловлена категорией административной дискреции, допускающей возможность выбора органом исполнительной власти средств и методов воздействия на объект управления. Дискреционные полномочия отражают самостоятельность исполнительной власти в пределах отведенного ей Конституцией РФ предмета ведения, в силу чего принимаемые ею решения как нормативного, так и индивидуального характера не являются «механической» проекцией выраженного в диспозиции административно-правовой нормы правила поведения на отвечающую признакам ее гипотезы жизненную ситуацию, а представляют собой сплав законности, целесообразности и рациональности.

«Подзаконный» характер исполнительной власти не означает ее вторичности по отношению к законодательной и судебной ветвям, ибо конституционный принцип разделения властей подразумевает самостоятельность каждой из них в пределах своего предмета ведения. В силу изложенного, как парламентский, так и судебный контроль в отношении исполнительной власти не являются функцией системы управления, опосредующей взаимодействие управляющей и управляемой подсистем, а представляют собой элементы правового механизма «сдержек и противовесов».

Сущность обеспечивающей самостоятельность каждой из ветвей власти и равновесие между ними системы сдержек и противовесов допускает наделение любой из них полномочиями по оценке только законности деятельности других ветвей. В силу изложенного необходимо говорить о парламентском, президент-

ском и судебном видах надзора в отношении исполнительной власти. Рациональность и целесообразность входят в объект надзора за исполнительной властью в той мере, в которой указанные категории получили нормативное закрепление в федеральных законах, определяющих организацию и функционирование исполнительной власти.

Полноценная оценка рациональности и целесообразности административной деятельности характерна для контроля, опосредуемого функционированием системы управления, в качестве подсистем которой выступают вышестоящие (управляющая подсистема) и нижестоящие (управляемая подсистема) органы исполнительной власти. Данный вид контроля включает в качестве необходимого элемента контроль законности деятельности, ибо незаконная деятельность, являясь правонарушением, a priori не может быть признана рациональной и целесообразной с точки зрения позитивного права.

Во втором параграфе «Надзор за осуществлением исполнительной власти» затронуты вопросы осуществления различных видов надзора за осуществлением исполнительной власти, при этом основное внимание уделено судебному надзору, повышение эффективности которого рассматривается через призму административной юстиции.

В настоящее время в России судебный надзор за исполнительной властью опосредуется несколькими процессуальными формами, являющимися элементами различных видов судопро-изводств - конституционного, гражданского, арбитражного; соответственно указанным видам судопроизводств дифференцированы виды органов, наделенных полномочиями по осуществлению данного вида судебного надзора. Характерный для отечественной судебной системы полиформизм суцебно-надзорной деятельности, специфика которого выражается в легальном обособлении процессуальных форм последней не только с учетом специфики судебных дел, но и в привязке к виду судебного органа, порождает ситуацию, при которой надзор за законностью исполнительной власти посредством разрешения дел об оспаривании актов органов исполнительной власти, признании их

действий и решений незаконными, в судах общей юрисдикции опосредуется гражданской процессуальной формой, а в арбитражных судах-арбитражной процессуальной формой. Поскольку в основе их разграничения лежит субъектный признак, постольку единая с точки зрения материально-правовой природы категория административно-надзорных дел разрывается на две процессуальные категории. Между тем существование двух процессуальных моделей судебного надзора за исполнительной властью, дифференцированных по критерию субъектного состава, не обусловлено объективно существующими связями в системе общественных отношений, в силу чего противоречит ч. 1 ст. 19 Конституции РФ. Кроме того, позитивное право моделирует процессуальный режим судебного надзора за исполнительной властью на «каркасе» искового производства, предназначенного для разрешения споров о субъективном праве (законном интересе), лежащих в плоскости отношений с горизонтальной структурой правовых связей, основанных на автономии и юридическом равенстве субъектов; созданный в результате такого подхода «смешанный» процессуально-правовой режим характеризуется внутренним сущностным противоречием.

Единая природа юрисдикционной деятельности по разрешению административно-правовых споров путем применения норм административного права является сущностной предпосылкой существования единой процессуальной формы админи-стративно-юрисдикционной деятельности, вне зависимости от вида органа государственной власти, наделенного юрисдикци-онными полномочиями.

В силу изложенного ключевой задачей формирования эффективной системы административной юстиции является не создание дополнительной подсистемы суцебной власти в виде административных судов, а обеспечение единого процессуального режима разрешения административно-правовых споров, который позволит преодолеть не обусловленную объективными факторами дифференциацию процессуальных статусов участников, обеспечив реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, а также создать предпо-

сылки обеспечения единообразия правоприменительной практики в сфере судебного надзора за осуществлением исполнительной власти.

Третий параграф называется «Правовые формы контроля в системе исполнительной власти». Закрепленное в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» понятие контроля ограничивает его объект только оценкой законности деятельности органов исполнительной власти; рациональность и целесообразность последней формально выведена за рамки контрольной деятельности. Причина этого состоит в чрезмерной абстрактности легальной дефиниции контроля, обусловленной включением в круг объектов контроля деятельности субъектов, которые находятся в принципиально отличных по природе правовых связях с субъектом контроля - наряду с органами власти здесь названы органы местного самоуправления, юридические лица и граждане. Выступая носителями собственных интересов, будучи юридически обособленными от системы органов исполнительной власти, эти субъекты не находятся с последними в субординационных отношениях управления, а потому государственный контроль в отношении их деятельности не может включать оценку рациональности и целесообразности поведения в пределах осуществления субъективных прав и свобод.

Органы исполнительной власти не являются носителями собственных интересов, отличных от выражаемых государством публичных интересов; наличие у большинства из них статуса юридического лица - не более чем юридический прием, посредством которого они вовлекаются в имущественный оборот, который не имеет никакого значения в контексте управленческих связей, опосредующих организацию исполнительной власти.

В силу изложенного нормативно закрепленная Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» нормативная формула контроля, единственно корректная с точки зрения сущности взаимоотношений государства и субъектов, юридически от него обособленных, закладывает формальные предпосылки изначально дефектного

правового механизма надведомственного контроля в системе самой исполнительной власти, который, ограничивая объект контроля только параметром законности, не способен дать полноценную оценку эффективности деятельности органа исполнительной власти. Преодоление указанной проблемы требует дополнения легального понятия контроля указанием на вторую составляющую эффективности исполнительной власти-результативность деятельности ее органов.

Исследование институционального и функционального элементов правового механизма контроля в системе исполнительной власти позволяет сделать вывод, что в настоящее время в России существует не столько система, сколько совокупность субъектов контроля, ибо отсутствие четкой функционально-компетенционной дифференциации органов, к полномочиям которых отнесено осуществление данной функции управления, в совокупности с недостаточной правовой регламентацией правовых координационных связей между ними свидетельствует об отсутствии той степени единства элементов, которая обусловливает возникновение интегративных качеств, свидетельствующих об их функционировании в качестве системы. Неизбежным следствием является сохранение коррупции в системе органов исполнительной власти, низкая эффективность их деятельности, нерациональное расходование бюджетных средств.

Большая часть федеральных служб, выполняющих функции надведомственного контроля в системе исполнительной власти, находится в опосредованном ведении правительства, будучи непосредственно подчинена министерствам, в силу чего необходимые для осуществления контроля субординационные связи оказываются перевернутыми «с ног на голову», а соответствующие министерства фактически выведены из сферы осуществляемого подведомственной ему федеральной службой контроля. Создание механизма эффективного контроля в системе исполнительной власти, основанного на принципах всеобъемлемо-сти и системности, и реализующего внутреннюю логику контрольных отношений, требует выведения федеральных служб из

ведения министерств и подчинения их непосредственно Правительству Российской Федерации.

Наблюдаемая тенденция концентрации у федеральных служб контрольных и нормотворческих функций в условиях отсутствия регламентации на уровне федерального закона требований к административно-процессуальной форме правоприменительной деятельности создает возможность формирования субъектом управления процессуальных режимов осуществления им контроля в системе исполнительной власти, не сбалансированных по соотношению юридически значимых интересов, не обеспечивающих должную степень транспарентности контрольной деятельности, и, соответственно, снижение коррупциогенности последней.

Глава третья «Административно-правовые средства обеспечения эффективности исполнительной власти» состоит из четырех параграфов.

Параграф первый называется «Процессуализация государственного управления как средство обеспечения эффективности исполнительной власти». Рассмотрение административно-процессуальной формы через призму внутренней логики правоприменения как общеправовой категории и функционального проявления этой деятельности позволило обосновать подход к соотношению понятий административной процедуры и административного процесса, интегрирующий указанные категории посредством их системного взаимодействия как формы и содержания административной деятельности. Представляя собой развивающееся во времени динамичное явление, административная деятельность опосредуется определенным набором сменяющих друг друга относительно обособленных этапов, последовательность которых предопределена сущностью правоприменения, образованного в деятельностном проявлении системой стадий логической последовательности, включающих установление фактических обстоятельств дела, выбор подлежащей применению правовой нормы, принятие и сообщение решения заинтересованным лицам, исполнение решения либо контроль за таковым.

Будучи дифференцирована на организационно-распорядительную и юрисдикционную, административная деятельность не утрачивает качества правоприменения ни в одном из своих функциональных проявлений, в силу чего оба ее вида опосредуются единым набором стадий логической последовательности. Функциональная дифференциация проявляется в виде отличий на уровне содержания опосредующих соответствующие виды деятельности процедур как конкретных наборов совершаемых субъектом правоприменения действий в рамках каждой из указанных стадий. Обособление образующих содержание процедур правоприменительных действий по критерию процессуальной цели в результате процессуальной формализации административной деятельности может приводить к формированию системы процессуальных стадий функционального характера, отличной от системы стадий логической последовательности, что в настоящее время наблюдается в сфере административной юрисдикции.

Поскольку сущностное предназначение юридического процесса состоит в самоограничении власти, постольку дифференциация ее осуществления на виды по функциональному признаку, проявляющаяся на уровне образующих содержание последних процедур как конкретных наборов властных действий, не может расцениваться как фактор, исключающий или ограничивающий процессуальную формализацию определенного вида общественных отношений, связанных с реализацией исполнительной власти. Допуская последнее, мы соглашаемся с существованием определенных сфер властеосуществления, не связанного законом.

ного права, постольку указанная взаимосвязь образует сущностную предпосылку формирования основанной на единых правовых принципах процессуальной формы административной деятельности, проявляющей отличия на уровне образующих ее содержание конкретных процедур организационно-распорядительной и юрисдикционной форм административной деятельности.

Сущность административно-процессуальной формы выражается в формировании стабильного юридически определенного правового порядка принятия административного акта, обеспечивающего через систему процессуальных гарантий прав и учета законных интересов субъектов административной деятельности выбор максимально эффективного варианта правоприменения. Предлагаемая нормативная модель административно-процессуальной формы образуется совокупностью двух элементов: процессуальной формы деятельности и процессуальной формы административных актов. Процессуальная форма деятельности определяет круг ее субъектов и их правовое положение в опосредующих ее осуществление правоотношениях, набор юридически значимых действий, последовательность и условия их совершения, а также юридические последствия несоблюдения указанных условий. Процессуальная форма административных актов включает набор административных актов, оформляющих юридически значимые действия субъектов административной деятельности, требования к их форме и содержанию, а также юридические последствия несоблюдения указанных требований.

Поскольку соблюдение административно-процессуальной формы является гарантией эффективного государственного управления, постольку юридическим последствием несоблюдения образующих ее содержание требований должны являться отмена административного акта вышестоящим органом либо признание его недействительным судом. При этом нарушения административно-процессуальной формы могут быть дифференцированы на два вида: влекущие безусловную отмену административного акта как незаконного либо приводящие к указанному последствию в случае, если соответствующее нарушение при-

вело или могло привести к вынесению неэффективного акта управления.

Параграф второй называется «Административный договор как правовая форма эффективного государственного управления». Ограничивая применение методов административных предписаний и запретов пределами допустимости ограничения субъективных прав и свобод, естественное право формирует сферу автономии воли граждан и организаций от государства, являясь, таким образом, сущностной предпосылкой государственного управления, опосредующего воздействие на управляемых субъектов через координацию определяющих их поведение частных интересов с получившими нормативное выражение публичными интересами, и определяя поле эффективного использования административно-договорных форм вертикального типа. Объективной предпосылкой использования административно-договорных форм горизонтального типа является полисубъектность исполнительной власти, обусловливающая потребность в координации деятельности образующих ее систему органов, не подчиненных друг другу, но решающих смежные задачи в одних и тех же административных сферах.

В результате исследования сущности договора, воспринятого на уровне общеправовой категории как средства регулирования общественных отношений на основе непосредственного согласования воль их субъектов, можно сделать вывод о возможности эффективной реализации посредством административно-договорной формы таких функций управления, как планирование, регулирование, организация и координация; осуществление функций контроля и надзора договорным механизмом опосредовано быть не может.

Квалифицирующим признаком административного договора является наличие правовой цели, заключающейся в реализации публичного интереса. Формально-юридической предпосылкой заключения административного договора является наличие в компетенционном элементе правового статуса органа исполнительной власти дискреционного полномочия, допускающего

в качестве вариативного совершение тех управленческих действий, которые образуют предмет договора.

Фактором, снижающим эффективность осуществления исполнительной власти в форме административного договора, является порок правового механизма осуществления прав и обязанностей, образующих содержание административно-договорного правоотношения, выражающийся в отсутствии в позитивном праве отраслевых мер ответственности за их нарушение. В результате дефицит мер административной ответственности восполняется заимствованием мер гражданско-правовой ответственности, основной формой которой, исходя из ее основной -компенсационной - функции, позитивное право определяет возмещение убытков. Между тем адекватное отражение нарушенного в результате неисполнения административного договора публичного интереса категорией убытков невозможно; даже в тех случаях, когда договор опосредует имущественно-управленческие правоотношения, имущественные потери, воспринимаемые институтом гражданско-правовой ответственности как условие и мерило «тяжести» наказания правонарушителя, не способны выразить действительные последствия «умаления» публичного интереса. Очевидным является и то, что предоставление денежной компенсации в режиме возмещения убытков никак не способствует достижению цели административного договора, лежащей в плоскости удовлетворения определенной общественной потребности. Полагаем, что исполнение обязанностей из административного договора должно быть обеспечено административной ответственностью как максимально адекватной правовой природе административно-договорного правоотношения; данный вывод не означает отрицания возможности применения мер гражданско-правовой ответственности в тех случаях, когда поведение стороны образует состав гражданского правонарушения, а последствия нарушения могут быть преодолены имущественным предоставлением. Поскольку административная ответственность не может быть установлена условиями административного договора, постольку указанная проблема должна быть разрешена исключительно нормативной регла-

ментацией административно-договорной ответственности на уровне федерального закона.

Третий параграф называется «Правовое обеспечение эффективности нормотворческой деятельности органов исполнительной власти». Создание и развитие правовой основы современного Российского государства является комплексной задачей, эффективное решение которой требует создания правового механизма, опосредующего согласованное участие в нормотворческой деятельности органов всех ветвей власти с учетом функциональной роли каждой из них в системе разделения властей. Указанный механизм должен быть основан на нормативной формализации концепции развития российского законодательства и обеспечивать координацию нормотворческой деятельности всех ее субъектов. Решение этой задачи предполагает создание правовых форм планирования нормотворческой деятельности, интегрированных посредством субординационных связей в единую систему, основанную на иерархии плановых актов, высшей юридической силой среди которых наделяется концепция развития российского законодательства, принимаемая в форме федерального закона.

Планирование нормотворческой деятельности органов исполнительной власти как подсистема общегосударственного планирования основывается на плане законопроектной и нормотворческой деятельности Правительства РФ, значение которого не должно ограничиваться последним - указанный акт, конкретизируя определенные в концепции развития российского законодательства цели применительно к предмету ведения исполнительной власти, выступает в качестве нормативного планового акта, на основании которого определяются цели и содержание законопроектной и нормотворческой деятельности каждого из органов исполнительной власти, обусловливающие содержание плановых актов индивидуального регулирования. Субъектом, осуществляющим координацию планирования нормотворческой и законопроектной деятельности субъектов исполнительной власти и контроль за исполнением соответствующих планов, должно стать Министерство юстиции Российской Фе-

дерации как орган, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной правовой политики.

Указанный механизм предполагает необходимость нормативной регламентации административно-процессуальной формы плановой деятельности органов исполнительной власти, модель которой включает в себя стадии разработки органом исполнительной власти проекта плана нормотворческой и законопроектной деятельности, содержание которого должно определяться целями, определенными планом законопроектной и нормотворческой деятельности Правительства РФ, согласование с Министерством юстиции РФ проекта плана как необходимое условие утверждения этого плана Правительством Российской Федерации, утверждение плана Правительством Российской Федерации, в силу чего он становится обязательным для соответствующего органа в качестве правового акта индивидуального регулирования; правовой механизм исполнения послед него включает меры административной квазиделиктной ответственности. В обязанности Министерства юстиции Российской Федерации должно входить периодическое (например, один раз в квартал) информирование Правительства Российской Федерации о состоянии исполнения федеральными органами исполнительной власти указанных планов; соответствующий контроль Министерство юстиции Российской Федерации будет осуществлять в процессе государственной регистрации ведомственных актов.

В работе также обоснован ряд предложений по повышению эффективности нормотворческой деятельности органов исполнительной власти по направлениям оптимизации ее организации и финансирования, повышения уровня научного обеспечения, совершенствования механизмов контроля в формах государственной регистрации и правовой экспертизы.

В четвертом параграфе «Проблемы юридической ответственности органов исполнительной власти и их должно-стныхлиц» указывается, что решение задачи обеспечения достойной жизни личности, провозглашенной Конституцией РФ в качестве главной ценности общества, как главный ориентир функционирования современного государства не исчерпывается нор-

мативным закреплением субъективных прав и свобод и созданием правозащитного механизма, но предполагает активную роль государства, позиционирующего себя в качестве социального, по формированию политических, экономических и культурных условий, вне которых эти права и свободы не могут быть наполнены конкретным содержанием. Поскольку в системе взаимодействия трех ветвей власти исполнительная власть подчинена задаче создания посредством правоприменительной деятельности условий осуществления гражданами и организациями гарантированных Конституцией РФ прав и свобод, постольку неэффективное ее осуществление приводит к невозможности реализации воплощенных в них правовозможностей. Таким образом, неэффективность исполнительной власти, в том числе в случае ее формально-законного осуществления, приводит к опосредованному умалению субъективных прав и свобод, что является сущностной предпосылкой конструирования ответственности за ненадлежащий результат административной деятельности в качестве юридической, которая с учетом изложенного может быть определена как квазиделиктная ответственность.

Позитивное право традиционно ограничивает использование механизмов юридической ответственности только одной из составляющих эффективности - законностью, обеспечивая таким образом соблюдение субъективных прав и свобод при осуществлении исполнительной власти и нормативно установленного порядка административной деятельности. Правовое опосредование категории результативности исполнительной власти путем нормативного закрепления ее критериев, включая нормативную и индивидуальную правовую формализацию ближайших и перспективных целей деятельности каждого органа в актах планирования, позволит расширить потенциал юридической ответственности, обеспечив ее применение для системного обеспечения эффективности исполнительной власти.

направленных на достижение юридически формализованных в его статусном акте и конкретизированных в правовом плановом акте целей деятельности органа (нецелесообразность деятельности) либо совершении таких действий с нарушением нормативно установленных критериев (нерациональность деятельности).

Эффективная реализация обозначенной в позитивном праве в качестве ведущей функции административной ответственности превентивной функции обусловливает необходимость персонификации ее субъекта на уровне должностных лиц органа исполнительной власти, реализующих компетенцию последнего.

Субъективным условием ответственности за неэффективность осуществления исполнительной власти является вина должностного лица, выражающаяся в ненадлежащем выборе или надзоре, нормативное закрепление которой должно основываться на смешанном (объективно-субъективном) подходе, который в совокупности с презумпцией вины образует основу правового механизма ответственности за ненадлежащий результат управления, опосредующего применение к должностному лицу наказания в случае, если оно не докажет, что, действуя разумно и осмотрительно, предприняло в рамках своей компетенции все соответствующие нормативно установленным критериям рациональности меры, необходимые для достижения юридически формализованной цели деятельности органа исполнительной власти.

Поскольку основной целью административной ответственности является предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и иными лицами, постольку конкретные меры, образующие содержание наказания, должны обеспечивать отстранение виновного в неэффективной реализации полномочий исполнительной власти должностного лица от осуществления государственного управления. Этой цели отвечает предусмотренная в системе административных наказаний дисквалификация; образующее ее содержание ограничение прав субъекта позволит обеспечить реализацию, наряду с превентивной, карательной функции.

Предлагаемый механизм ответственности может быть использован в отношении должностных лиц всей вертикали исполнительной власти; использование этого механизма позволит наполнить конкретным правовым содержанием абстрактную формулу «утрата доверия», используемую в настоящее время в качестве основания отрешения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

В заключении сформулированы выводы и рекомендации, имеющие теоретико-методологическое значение для исследования проблем правового обеспечения эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях, а также предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы и правоприменительной деятельности.

Основные научные результаты диссертации изложены в следующих работах соискателя:

I. Монографии, учебные пособия:

1. Шмалий О.В. Государственная регистрация как форма реализации исполнительной власти: Монография. Ростов н/Д, 2006.-7,5 п.л.

2. Шмалий О.В. Административно-правовые средства обеспечения эффективности деятельности исполнительной власти: Монография. М., 2010. - 11,75 п.л.

3. Шмалий О.В. Эффективность исполнительной власти как правовая категория: Монография. М., 2011. -13,5 п.л.

4. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти: Учебное пособие. Ростов н/Д, 2011. - 8 п.л.

II. Статьи, опубликованные в изданиях Перечня ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

5. Шмалий О.В. Проблемы договорного метода правового регулирования отношений на государственной службе // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. № 4. - 0,6 п.л.

6. Шмалий O.B. Принципы государственной гражданской службы как административно-правового института // Бизнес в законе. 2008. № 4. - 0,5 п.л.

7. Шмалий О.В. К вопросу о правовой природе критериев эффективности исполнительной власти // Бизнес в законе. 2010. № 1.-0,7 п.л.

8. Шмалий О.В. Основные направления развития законодательства в сфере предоставления государственных услуг// Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 3. - 0,7 п.л.

9. Шмалий О.В. К вопросу об эффективности государственного заказа как способа управления в сфере экономики // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2010. № 4. -0,5 п.л.

10. Шмалий О.В. Административно-правовой режим как фактор эффективности управления в сфере государственной регистрации // Бизнес в законе. 2010. № 4. - 0,5 п.л.

11. Шмалий О.В. Эффективность правоприменительной деятельности органов исполнительной власти // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2010. № 5. - 0,7 пл.

12. Шмалий О.В. Методологические основы оценки эффективности правотворческой деятельности исполнительной власти // Философия права. 2011. № 1. - 0,6 п.л.

13. Шмалий О.В. О соотношении надзора и контроля в системе средств обеспечения эффективности исполнительной власти // Юристь-Правоведъ. 2011. № 1. - 0,6 п.л.

14. Шмалий О.В. Функциональная роль применения аналогии права в механизме осуществления исполнительной власти II Бизнес в законе. 2011. № 2. - 0,6 п.л.

15. Шмалий О.В. Эффективность как фактор системной организации исполнительной власти // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 3. - 0,7 п.л.

16. Шмалий О.В. Ограничение субъективных прав в механизме государственного управления // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2011. № 2. - 0,6 п.л.

III. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

17. Шмалий О.В. Место административной деликтологии в системе научного знания// Экономические и социально-правовые проблемы России: Сборник научных трудов. Ростов н/Д,

2003. - 0,5 п.л.

18. Шмалий О.В. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Экономические и социально-правовые проблемы России: Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2003. - 0,4 пл.

19. Шмалий О.В. Государственная регистрация нормативных правовых актов // Экономические и социально-правовые проблемы России: Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2004. -0,4 п.л.

20. Шмалий О.В. Государственная регистрация как комплексный административно-правовой режим // Административное право плюс: Сборник научных статей. Ростов н/Д, 2004. -0,3 п.л.

21. Шмалий О.В. Публичный интерес как критерий классификации видов государственной регистрации // Административное право плюс: Сборник научных статей. Ростов н/Д,

2004. - 0,3 п.л.

22. Шмалий О.В. Принцип презумпции невиновности в административном праве // Экономические и социально-правовые проблемы России: Сборник научных трудов. Ростов н/Д,

2005. - 0,5 п.л.

23. Шмалий О.В. Информация как объект административно-правовых отношений // Экономические и социально-правовые проблемы России: Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2005.-0,5 п.л.

24. Шмалий О.В. Презумпции и фикции в административном процессе //Актуальные вопросы административного права и процесса: Материалы Всероссийской конференции. Краснодар, 2006. - 0,6 п.л.

25. Шмалий О.В. Презумпции в административном судо-

производстве // Образование и наука - потенциал 3-го тысячелетия: Материалы Международной конференции. Ростов н/Д, 2006.-0,5 пл.

26. Шмалий О.В. Государственная регистрация как форма реализации исполнительной власти в федеративном государстве // Проблемы современного российского федерализма: Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2006. - 0,5 п.л.

27. Шмалий О.В. Становление и развитие института административной юстиции // Суд, право и власть: Сборник научных статей. Ростов н/Д, 2007. Вып. 3. - 0,4 п.л.

28. Шмалий О.В. Система принципов административного процесса // Суд, право и власть: Сборник научных статей. Ростов н/Д, 2008. Вып. 4. - 0,5 п.л.

29. Шмалий О.В. Основания отмены постановлений по делам об административных правонарушениях // Суд, право и власть: Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2008. - 0,7 п.л.

30. Шмалий О.В. Особенности пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, не вступивших в законную силу // Вопросы судебной реформы: право, экономика, управление: Научно-практический журнал. 2008. № 1. -0,6 пл.

31. Шмалий О.В. Проблемы доказывания в административном процессе // Сборник научных трудов преподавателей СКАГС. Ростов н/Д, 2009. - 0,4 п.л.

32. Шмалий О.В. Законная сила административно-юрис-дикционного акта как критерий эффективности деятельности исполнительной власти // Правовой прядок: актуальные проблемы социально-правовой теории: Межвузовский сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2010. - 0,4 п.л.

33. Шмалий О.В. К вопросу об управленческой природе договора. Очерки новейшей камералистики. 2010. № 3. - 0,5 пл.

34. Шмалий О.В. Административный договор как фактор повышения эффективности государственного управления // Административная реформа: вопросы теории и практики : Сборник статей. Ставрополь, 2010. - 0,6 п.л.

35. Шмалий О.В. Административный договор как сред-

ство эффективного государственного управления социально-культурной сферой // Экономические и социально-правовые проблемы России: Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2010. Ч. I. - 0,5 п.л.

36. Шмалий О.В. Административные договоры о компетенции как фактор эффективной организации исполнительной власти // Наука и образование; хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2010. № 3. - 0,7 п.л.

37. Шмалий О.В. Теоретико-правовые аспекты эффективности государственного управления // Экономические и социально-правовые проблемы России: Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2010. Ч. II. - 0,5 п.л.

38. Шмалий О.В. Проблемы судебного контроля за осуществлением исполнительной власти // Наука и образование; хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. №3.-0,7 пл.

39. Шмалий О.В. Доказывание в административном процессе как форма правоприменительной деятельности // Суд, право и власть: Сборник научных статей. Ростов н/Д, 2011. - 0,4 п.л.

40. Шмалий О.В. Правовые основы и состояние системы организации исполнительной власти // Эффективность самоуправления муниципальных образований и сельских поселений (опыт России и Германии): Материалы Международной научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2011. - 0,3 п.л.

41. Шмалий О.В. Внешние правоотношения как приоритетный объект государственного управления // Экономические и социально-правовые проблемы России: Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2011. Ч. I. - 0,5 п.л.

Формат 60x84/16. Объем 2,5 п.л. Набор компьютерный. Гарнитура Тайме. Печать ризография. Бумага офсетная. Тираж 100 экз. Заказ №

Отпечатано в отделении оперативной полиграфии ОНиРИО Ростовского юридического института МВД России. 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шмалий, Оксана Васильевна, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. Эффективность исполнительной власти как правовая» категория.

§ 1. Сущность и методология эффективного государственного управлениякак средства гармонизации публичных и частных интересов.

§ 2. Правовая природа критериев эффективности исполнительной власти.

§ 3. Роль принципов административного права в обеспечении эффективности исполнительной власти.

§ 4. Эффективность как фактор системной организации исполнительной власти.

ГЛАВА II: Надзор и контроль как правовые средства оценки эффективности исполнительной власти.

§ 1. Соотношение надзора и контроля в системе оценки эффективности исполнительной власти.

§ 2. Надзор за осуществлением исполнительной власти.

§ 3. Правовые формы контроля в системе исполнительной власти.229"

ГЛАВА III. Административно-правовые средства обеспечения эффективности исполнительной власти.

§ 1. Процессуализация государственного управления как средство обеспечения эффективности исполнительной власти.

§ 2. Административный договор как правовая форма эффективного государственного управления.

§ 3. Правовое обеспечение эффективности нормотворческой деятельности органов исполнительной власти.

§ 4. Проблемы юридической ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти"

Актуальность темы исследования. Логика современных государственно-правовых преобразований обусловлена целью реализации закрепленной в Конституции РФ идеи социального правового государства, роль которого через, призму сущности последнего не может определяться популярной на заре политических реформ конца XX века концепцией «ночного сторожа», ибо создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, возможно только при условии активной государственной политики во всех сферах общественной жизни. Наметившиеся тенденции социализации государства как следствие смены парадигмы государственного управления обусловили формирование системы связей, опосредующих взаимодействие государства и гражданского общества, последовательное упрочение и усложнение которых сопровождается обогащением выполняемых государством социальных функций. В рамках данного процесса объективно возрастает значение исполнительной власти, место которой в системе разделения властей определяется задачей постоянного воздействия на общественные отношения посредством осуществления правоприменительной деятельности.

Пронизывая все систему государственной власти, государственное управление проявляется в деятельности законодательной и судебной ветвей лишь в виде отдельных его элементов, которые обретают системную интеграцию в деятельности исполнительной власти, обеспечивающей реальное воплощение в жизнь выраженных в законах нормативных установлений. Эффективность публичного воздействия на уровне связи «государство-общество» обусловлена таким образом, прежде всего, эффективностью исполнительной власти, повышение которой определяет смысл и дух административной реформы, которая по своим масштабам и значимости занимает одно из ведущих мест в процессе становления современной Российской государственности.

Анализ действующего законодательства в его динамике наглядно свидетельствует об активном процессе поиска оптимальной структуры органов исполнительной власти, последовательном обновлении административно-правового инструментария по всем направлениям, включая последовательную процессуализацию административной деятельности, внедрение новых форм управления и др. Между тем, ни каждая из указанных мер в отдельности, ни все они в совокупности не будут способны вывести отечественную систему государственного управления на качественно новый уровень механизма, прецизионно сбалансированного по соотношению публичного и частного интересов, в отсутствие общего интегративного начала, подчиняющего опосредуемое им властное воздействие общесистемным целям, степень достижения которых станет мерилом эффективности исполнительной власти.

Подобный подход к пониманию эффективности управления можно обнаружить в ряде программных и нормативных документов. В частности, на необходимость формирования системы «управления результатами» в бюджетной сфере было указано еще в 2004 году в Послании Президента РФ Федеральному Собранию. Система критериев оценки эффективности деятельности органов' исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень, которых был утвержден Указом Президента РФ № 825 от 28' июня 2007 года, прямо реализует идею оценку эффективности управления через призму оценки состояния и динамики социальных сфер, входящих в объект управления.

Между тем, при ближайшем рассмотрении обнаруживается, что проблема правового обеспечения эффективности исполнительной власти не получила адекватного разрешения ни в позитивном праве, ни в правоприменительной деятельности. Ориентир на оценку эффективности деятельности исполнительной власти федерального уровня- по- результатам задан программными документами Президента РФ только в отношении бюджетной сферы; признание актуальности этой задачи на сегодняшний день в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2010 года свидетельствует о том, что в полной мере эта задача не была решена. Полноценный правовой механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предпосылки которого были заложены Указом Президента РФ № 825 от 28 июня 2007 года1, фактически не создан, ибо принятая в его развитие методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации2, сводит опосредуемый ею контроль только к информационной составляющей.

1 Указ Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 (в ред. от 13 мая 2010 года) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3256; 2010. № 20. Ст. 2432. Л

Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 года № 322 (в ред. от 18 декабря 2010 года) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 17. Ст. 2083; 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7109.

Единый подход как к понятию эффективности, так и ее системной оценке в иных сферах государственного управления в позитивном праве отсутствует. Самостоятельно формируемые в рамках отдельных ведомств системы оценки эффективности управления ориентированы преимущественно на оценку собственно. управленческой- деятельности как «вещи в себе»; игнорирование при таком подходе- результатов управления,, отражающих его влияние на управляемую среду, не позволяет получить объективную картину эффективности исполнительной власти ни по отдельным сферам, ни в целом, что создает серьезные препятствия успешному развитию административной реформы. До сих пор действующее законодательство не дало системной регламентации ряда вызванных к жизни трансформацией политико-правовой системы России административно-правовых форм, обеспечивающих эффективное управление в условиях существенного сокращения сфер использования прямых административных методов. Административный договор по-прежнему остается преимущественно доктринальной категорией; восполнение в ходе правоприменительной деятельности вакуума административно-правового регулирования нормами гражданского договорного права приводит к выхолащиванию управленческой сущности данной формы. Не соответствует стандартам правового государства состояние процессуальной составляющей административной деятельности; несмотря на определенный прогресс в этой сфере, преодоление российской системой государственного управления «процессуального нигилизма» далеко от своего завершения. Высказанная еще в середине 90-х годов прошлого века идея принятия Административно-процессуального кодекса РФ так и не получила легальной реализации; отклонением в 2009 году находившегося в Государственной Думе Федерального собрания РФ в течение восьми лет без движения проекта Федерального закона «Об административных процедурах» законодатель фактически отказался от идеи нормативного закрепления единого подхода к формированию процессуальной формы исполнительной деятельности на уровне закона.

Одним из факторов, обусловливающих сложившуюся ситуацию, является неудовлетворительный уровень научного осмысления проблем эффективности исполнительной власти; в доктрине административного права нет ясного и четкого представления как о самом понятии эффективности исполнительной власти и методологии, правового опосредования ее критериев и механизма оценки, так и о системе правовых средств, способов и форм, обеспечивающих эффективное государственное управление в современных политико-правовых условиях. Отсутствие научной концепции эффективности исполнительной власти не может не отражаться на состоянии законодательства и правоприменительной практики.

Степень разработанности темы исследования. Проблемам эффективности права и правоприменительной деятельности посвящен ряд работ по общей теории права как советского периода (С.С. Алексеев, М.П. Лебедев, В.П. Кудрявцев, В.И. Никитинский, A.C. Пашков, И.С. Самощенко, Е.П. Шишкин и др.), так и в наш дни (И.Н. Марина, Д.Н. Мешков, М.В. Трегубов, О.В. Хусаинова, С.Б. Швецов и др.). В настоящее время наблюдается становление и новой концепции государственного управления, в ходе которой так или иначе затрагиваются проблемы эффективности организации и осуществления исполнительной власти, административного права и его отдельных институтов. Между тем, комплексные исследования, которые имели бы своим объектом эффективность исполнительной власти как системное явление, в науке административного права на сегодняшний день отсутствуют. С точки зрения сказанного недостаточная степень научной разработанности проблем правового обеспечения эффективности исполнительной власти очевидна.

Целью исследования является разработка концептуальных основ правового обеспечения эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях, а также внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.

Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, состоят в следующем:

- исследовать системную организацию исполнительной власти через призму категорию эффективности;

- исследовать виды надзора за осуществлением исполнительной власти;

- проанализировать виды и правовые формы контроля в системе исполнительной власти;

- обосновать роль и значение процессуализации административной деятельности как фактора повышения эффективности, исполнительной власти;, изучить административный договор как правовую форму эффективного государственного управления в современных политико-правовых условиях;

- исследовать проблему повышения эффективности нормотворческой деятельности исполнительной власти;

- обосновать идею юридической «квазиделиктной» ответственности за неэффективное осуществление исполнительной власти, определить основные элементы правового режима такой ответственности; сформулировать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих в связи с обеспечением эффективности исполнительной власти административно-правовыми средствами. Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с обеспечением эффективности исполнительной власти, а также тенденции и перспективы развития правового регулирования этих отношений в современных политико-правовых условиях.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) > и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований конкретно-социологический метод, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

Теоретическую основу исследования составили научные труды представителей науки административного права, таких как Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, О.Н. Ведерникова, Б.Н. Габричидзе, И.М. Галий, Э.Е.Гензюк, A.A. Годунов, A.B. Демин, В.В. Денисенко, И.И. Евтихиев, А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, A.A. Кармолицкий, М'.И. Климко, С.Д. Князев, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, С.А. Корф, Е.А. Кочергин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Е.Б. Лупарев, В.М. Манохин, С.Н. Махина, A.B. Морозов, С.Е. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, Д.В. Овсянко, И.В. Панова, Г.И. Петров, A.A. Позднышов, Л.Л. Попов, А.Л. Прозоров, Ф.С. Разаренов, Б.В. Россинский, B.C. Рыжов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Э.В. Талапина,

A.M. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, A.B. Филатова, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, А.Г. Чернявский, А.П. Шергин, Е.В. Шорина,

B.А. Юсупов и др. Теоретико-правовые основы данной диссертации составили труды С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Р.З. Лившица, A.B. Малько, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, P.O. Халфиной, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина и др. Воздействие на настоящее исследование оказали работы таких зарубежных ученых как Г. Брэбан, Ж. Ведель, А. Виткон, М. Гунель, К. Киллен, Д. Локк, Ш.Л. Монтескье, П. Сандевуар, П. Стайнов, P.M. Фалмер, П.Х. Хэммонд и др.

Эмпирическую базу составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения КоАП РФ, обзоры судебной практики, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, судебные акты федеральных арбитражных судов округов, статистические данные, результаты социологических опросов. Весь процесс сбора, обработки и анализа статистической и социологической информации осуществлялся на основе соблюдения требований репрезентативности, предъявляемых к социальным исследованиям. В» качестве информационной базы исследования, были использованы, нормативные правовые акты Российской Федерации, СССР; ряда зарубежных стран.

Научная новизна исследования состоит в разработке концепции правового обеспечения эффективного государственного управления, в современных политико-правовых условиях. Новизна подхода состоит в представлении управления не только как реализации политической власти, но образуется системным взаимодействием политико-регулятивных и организационно-имущественных компонентов, для каждого из которых с учетом определенных Конституцией РФ и международными документами параметров взаимодействия правового государства и личности определяются сферы эффективного использования. На. основе современных научных представлений сформированы подходы к правовому опосредованию эффективности исполнительной власти, сущностные предпосылки которой раскрываются через общесистемные для исполнительной власти цели правового регулирования и эффективности правоприменительной деятельности, проявляющиеся на уровне организации исполнительной власти и ее осуществления. Возрастающая потребность в осмыслении складывающейся парадигмы управления в сфере исполнительно-распорядительной деятельности обусловила исследование принципов исполнительной власти через призму их функционального назначения как средства обеспечения эффективности норм административного права. Новизна состоит в обосновании системы принципов административного права и исследовании правового механизма их действия посредством реализации нормотворческой, регулятивной, информационной (дескриптивной и прескриптивной) функций. Через призму понятия и критериев эффективности исполнительной власти исследуется механизм гармонизации целевого, компетенционного и структурно-организационного факторов организации исполнительной власти. Сформулированы предложения по совершенствованию действующего > законодательства, направленные на. повышение эффективности отдельных- правовых форм1 государственного управления в условиях современной административно-правовой реформы. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

Конкретные результаты исследования выражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Осуществление государственного управления опосредуется политической властью государства как субъекта социального принуждения и экономической властью государства как собственника: Поле эффективного государственного управления, опосредуемого политической властью, определяется допустимыми естественным правом пределами ограничения прав и свобод личности; нарушение этих пределов приводит к деформациям управленческого воздействия, провоцируя противозаконное поведение в обществе. Эффективность такого управления предопределена степенью соответствия назначения устанавливаемых государством ограничений субъективных прав цели поддержания равновесия между интересами общества в их конкретном проявлении и интересами личности; отсутствие указанного соответствия имеет своим последствием деформацию управленческого эффекта. Правовой механизм государственного управления, опосредованного экономической властью государства как собственника, основан на формировании субординационной структуры отношений «расщепленной» собственности, в рамках которых управляющий субъект определяет поведение управляемого субъекта через осуществление в отношении переданного в управление последнему имущества правомочий собственника. Поле эффективного государственного управления в этом случае определяется сферой государственной собственности, а сама эффективность управления определяется степенью соответствия использования государственного имущества публичным интересам в их конкретном преломлении к соответствующей сфере социально-экономической жизни; содержание управленческих связей здесь характеризуется использованием метода прямого управления.

2. Подход к пониманию эффективности исполнительной власти как системному взаимодействию двух ее составляющих — законности и результативности — позволил обосновать понимание эффективности исполнительной власти как состояния ее организации и осуществления, обеспечивающего достижение правовыми средствами выраженных в праве целей, выражающих сбалансированное соотношение социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации и подлежащей эмпирической верификации посредством правового мониторинга.

4. Функциональная роль правовых принципов проявляется в, трех основных сферах механизма их взаимодействия с нормами административного права: нормотворческой, регулятивной и информационной.

Информационная функция правовых принципов выражается в том, что они являются носителями дескриптивной информации, используемой в качестве основы для выработки прескриптивной информации, содержащейся в нормах административного права. Информационная функция правовых принципов распространяется и за рамки информационного обеспечения содержания правовых норм; в этом случае информация, содержащаяся в различных элементах структуры правовых принципов, оказывает непосредственное (прямое) воздействие на сознание субъектов, помогая в концентрированном виде получить представление о сущности и особенностях административно-правового регулирования.

В целях преодоления данной проблемы необходимо подпункт «б» пункта второго Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» изложить в следующей редакции: б) под функциями по выработке государственной политики понимается определение в правовых плановых актах основных целей, задач, этапов, направлений и приоритетов развития, а также определение наиболее рациональных способов (разработка и реализация системы мер финансово-экономического, организационно-институционального, нормативно-правового характера) и условий достижения поставленных целей и задач, а также целевых показателей, характеризующих степень достижения целей в установленной сфере деятельности».

Подпункты «б» и «в» считать пункта второго Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» считать подпунктами «в» и «г».

10. Обоснована необходимость формирования основанной на системе единых правовых принципов административно-процессуальной формы, обеспечивающей стабильный юридически определенный правовой порядок выбора максимально эффективного варианта правоприменения в обоих функциональных проявлениях административной деятельности (организационно-распорядительном и юрисдикционном). Предлагаемая нормативная модель административно-процессуальной формы образуется совокупностью двух элементов: процессуальной формы деятельности и процессуальной формы административных актов. Процессуальная форма деятельности определяет круг ее субъектов и их правовое положение в опосредующих ее осуществление правоотношениях, набор юридически значимых действий, последовательность и условия их совершения, а также юридические последствия несоблюдения указанных условий. Процессуальная форма административных актов включает набор административных актов, оформляющих юридически значимые действия субъектов административной деятельности, требования к их форме и содержанию, а также юридические последствия несоблюдения указанных требований.

12. Фактором, снижающим эффективность осуществления исполнительной власти в форме административного договора, является отсутствие в позитивном праве системы отраслевых мер ответственности за нарушение прав и обязанностей, образующих содержание административно-договорного правоотношения. Использование для указанных целей мер гражданско-правовой ответственности, сущность которой определяется функцией восстановления нарушенных имущественных прав, исключает обеспечение реализации собственно управленческой функции административного договора. Поскольку административная ответственность не может быть установлена условиями административного договора, постольку указанная проблема может быть разрешена исключительно нормативной регламентацией административно-договорной ответственности на уровне федерального закона; исходя из существующей системы административных наказаний ответственность за нарушение административного договора может опосредоваться следующими видами наказаний: предупреждение, административный штраф - в отношении всех субъектов, а кроме того, в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей - административное приостановление деятельности, в отношении должностных лиц — дисквалификация.

13. Обоснована нормативная модель административно-процессуальной формы, позволяющая интегрировать планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти в общегосударственный правовой- механизм, обеспечивающий планомерное становление и совершенствование, нормативной основы современного Российского государства. Указанная» модель, основана- на создании системы правовых актов; опосредующих планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти, в рамках которой- план нормотворческой и законопроектной деятельности каждого органа исполнительной власти наделяется качеством индивидуального правового акта, порождающего обязанности соответствующего органа по исполнению закрепленных в нем предписаний в силу утверждения Правительством РФ, и обеспеченного мерами административной квазиделиктной ответственности.

16. Разработаны подходы к формированию правового режима квазиделиктной ответственности за ненадлежащий результат государственного управления. Объективная сторона правонарушения, образующего юридическое основание такой ответственности, выражается в не совершении органом исполнительной^ власти потенциально выраженных в его компетенции действий, направленных на достижение юридически' формализованных в его статусном акте и конкретизированных в правовом плановом акте целей деятельности органа (нецелесообразность деятельности) либо совершении таких действий с нарушением нормативно установленных критериев результативности (нерациональность деятельности). Субъектом ответственности является должностное лицо органа исполнительной власти, реализующее компетенцию последнего во внешних отношениях управления. Субъективным условием ответственности является вина должностного лица, которая считается установленной, если субъект правонарушения не докажет, что, действуя разумно и осмотрительно, предпринял в рамках своей компетенции все соответствующие нормативно установленным критериям рациональности меры, необходимые для достижения юридически формализованной цели деятельности органа исполнительной власти. В качестве наказания как формы квазиделиктной ответственности предлагается использовать дисквалификацию, что позволит эффективно реализовать превентивную функцию административной ответственности путем отстранения виновного в неэффективной реализации полномочий исполнительной власти должностного лица от осуществления государственного управления.

Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы, научных и практических конференциях, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических и учебных пособий по курсу «Административное право». Положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 41 работе автора общим объемом 48 п.л., в т.ч. 13 статей -в изданиях, рекомендованных ВАК для опубликования результатов диссертационного исследования.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Шмалий, Оксана Васильевна, Ростов-на-Дону

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Вопросы правового обеспечения эффективности исполнительной власти, рассмотренные в настоящей диссертации, разумеется, не исчерпывают всей проблематики данного направления. Решение такой задачи невозможно в рамках одного исследования. Вместе с тем, представляется, что ряд нижеперечисленных выводов и положений способен определить основные подходы к решению проблем повышения эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях.

1. Государственное управление как осознанное целеполагающее воздействие государства на общество в направлении реализации определенных общих целей пронизывает всю деятельность государства, проявляясь в функционировании всех ветвей государственной власти, подчиняя их задаче поддержания оптимального равновесия между интересами общества и личности, с точки зрения достижения которой должна оцениваться эффективность государственного управления.

Государство, представляя собой институт публичной власти, как организация обладает определенным имуществом, соединяя в себе как политическую, так и экономическую власть, в силу чего осуществление государственного управления опосредуется политической властью государства как субъекта социального принуждения и экономической властью государства как собственника, что проявляется на уровне правовых механизмов управления.

Правовой механизм государственного управления, опосредуемого политической властью, основан на ограничении выраженной в субъективных правах меры личной свободы граждан и организаций посредством нормативного установления запретов и возложения на них позитивных обязываний и понуждения к соблюдению и исполнению последних, в результате чего поведение субъектов, образующих управляемую подсистему, корректируется в направлении гармонизации с публичными интересами. Таким образом, поле эффективного государственного управления, опосредуемого политической властью, определяется допустимыми естественным правом пределами ограничения прав и свобод личности, нарушение которых приводит к деформациям управленческого воздействия, провоцируя противозаконное поведение в обществе. Вне указанных пределов управляющее воздействие может носить исключительно рекомендательно-стимулирующий характер. Эффективность такого управления предопределена степенью соответствия назначения устанавливаемых государством ограничений субъективных прав цели поддержания равновесия между интересами общества в их конкретном проявлении и интересами личности; отсутствие указанного соответствия имеет своим последствием деформацию управленческого эффекта. Закрепленные статьей 55 Конституции РФ нормативные параметры ограничения прав и свобод личности, не обусловленные категорией «общего блага», допускают введение ограничений безотносительно к ценностной иерархии публичных и частных интересов; элиминирование в результате такого подхода социальных составляющих прав и свобод личности закладывает правовой фундамент изначально неэффективных отраслевых конструкций, посредством которых осуществляется государственное управление.

Правовой механизм государственного управления, опосредованного экономической властью государства как собственника, основан на формировании субординационной структуры отношений «расщепленной» собственности, в рамках которых управляющий субъект определяет поведение управляемого субъекта через осуществление в отношении переданного в управление последнему имущества правомочий собственника. Поле эффективного государственного управления в этом случае определяется сферой использования государственной собственности, которая в условиях многоукладной экономики сохраняется в той мере, в которой это необходимо для эффективной реализации государством своих функций; государственная собственность имеет исключительно целевое назначение, определяемое общей целью государственного управления. В силу изложенного эффективность управления, опосредованного экономической властью, определяется, степенью соответствия использования государственного имущества публичным интересам в их конкретном преломлении к соответствующей сфере социально-экономической жизни. Содержание управленческих связей, несмотря на определенную дифференциацию в зависимости от предусмотренных позитивным правом юридических форм субординационных отношений собственности, характеризуется использованием метода прямого управления, игнорирующего интерес управляемого субъекта, который принимается во внимание лишь в той мере, в какой это способствует эффективности использования государственной собственности с точки зрения публичных интересов. Последний фактор определяет допустимость использования методов косвенного управления, выражающихся в мерах экономического и пр. стимулирования.

2. В основе категории эффективности исполнительной власти лежат два взаимообусловленных правовых фактора: во-первых, эффективности административно-правовых норм; во-вторых, эффективности деятельности органов исполнительной власти, опосредующей применение указанных норм. Эффективность административно-правовой правовой нормы определяется тем, насколько выраженное в ее диспозиции правило поведения, способствует достижению целей правового регулирования общественных отношений в определенных социально-экономических условиях. Указанные цели как выявленные в результате нормотворческой деятельности социальные потребности выступают детерминантой правового воздействия. Объективизация цели достигается путем правоприменительной деятельности, в результате которой норма права обретает конкретную форму реализации.

Задачей субъекта нормотворческой деятельности является выявление пространства правообразующего интереса и его фиксация посредством правовой нормы, выражающей компромисс конфликтующих интересов. Критерий социально-ценностной обусловленности права позволяет оценить эффективность права с точки зрения соответствия правовых явлений естественно-правовым ценностям. Органы исполнительной власти являются инструментом для достижения целей правового государства, поэтому оценка эффективности деятельности данных органов должна включать не только и столько результат по достижению отдельной цели, а определяется степенью соответствия достигнутого результата общесистемным целям правового регулирования. Принципиальное значение имеет возможность верификации эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности исполнительной власти; накопление опыта эмпирических исследований посредством правового мониторинга позволит применительно к каждой сфере управления определить тот допустимый предел конфликтности, при котором норма может считаться эффективной. В настоящее время в России на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга; полагаем, что нормативной основной правового мониторинга могут стать федеральные законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов».

Исходные параметры системы критериев эффективности исполнительной власти заданы системными элементами указанного понятия, к которым относятся законность организации и осуществления исполнительной власти и результативность реализуемого ее органами государственного управления. Критерий законности отражает эффективность исполнительной власти в ее статическом и динамическом проявлениях с точки зрения формального соответствия требованиям позитивного права. Результативность исполнительной власти выражает степень достижения целей конкретных органов исполнительной власти, которые должны формироваться как подцели по отношению к общесистемной цели правового регулирования и непосредственно определять организацию исполнительной власти как систему ее органов; выделение данного элемента эффективности исполнительной власти обусловлено дискреционностью управления, выражающегося в содержании компетенционных административно-правовых норм. Результативность исполнительной, власти раскрывается через целесообразность, отражающую степень соответствия содержания и результатов государственного управления, выраженных в реальном влиянии на позитивную динамику управляемой подсистемы, целям деятельности органов исполнительной власти, юридически формализованных в их статусных актах и конкретизированных в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер, и рациональность, отражающую степень достижения поставленных целей с минимальными затратами государственных ресурсов.

3. Принципы административного права обуславливают онтологическую и методологическую связь между нормами, устанавливающими порядок реализации исполнительной власти и результатом правоприменительной деятельности данных органов. При этом высокая степень соответствия принципам административного права позволяет говорить о достаточной степени эффективности в деятельности органов исполнительной власти. Сами же принципы административного права обусловлены существованием принципов функционирования исполнительной власти; государства; государственных органов и государственного управления.

Вместе с тем в современной правовой доктрине является недостаточно разработанной проблема, связанная с формами выражения регулятивной функции правовых принципов как на уровне общей теории права, так и в отраслевом преломлении: к проблематике административного права.

В качестве такой одной из таких форм предлагается признать аналогию права.

Фактором, обусловливающим недостаточную эффективность функциональной роли принципов административного права, является отсутствие адекватного закрепления в административном законодательстве как самой системы принципов, так и формируемой на ее основе концепции административно-правового регулирования. Таким образом, представляется необходимым определить основные требования, предъявляемые к принципам; административного; права; и систему основных идейных начал деятельности; органов исполнительной власти.

4. Преодоление конфликта объективных и: субъективных факторов, влияющих на, организациюшсполнительной «власти, возможно посредством четкой, нормативной; регламентации институциональной? составляющей* системы! государственного5 управления, предполагающей; определение принципов построения? единой- системы; органов» исполнительной»; власти; Российской Федерации и ее субъектов в форме федерального закона. Эти положения; в свою очередь, должны; стать основой; для- формирования системы исполнительной; власти И; определения правового статуса образующих эту систему органов Президентом РФ, Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии- с их компетенцией. '

Обоснована необходимость определения > федеральным законом нормативной модели исполнительной власти как совокупности следующих элементов: функционально-компетенционные основы организации * , ' . • • исполнительной власти, включающие нормативное определение видов ее функций, видов органов исполнительной власти и определение корреляционных связей; между ними. Обосновывается необходимость нормативной дифференциации функций; органа исполнительной" власти на общие и специальные;

- нормативное определение порядка создания и ликвидации; органа исполнительной власти; ресурсы системы . исполнительной власти, включающие нормативное определение основ правового механизма финансового, материального, кадрового, информационного и научного обеспечения административных органов;: правовые формы, взаимодействия элементов; системы исполнительной власти, включая формы делегирования полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, формы координации деятельности между несоподчиненными органами, а также формы взаимодействия с иными государственными органами.

5. Объект государственного контроля, осуществляемого в отношении исполнительной власти, образуется двумя составляющими -законность исполнительной деятельности и ее результативность. Первое предполагает оценку административной деятельности с точки зрения соблюдения органами власти норм позитивного права, второе смещает акцент в плоскость целесообразности и рациональности организации и осуществления государственного управления; разграничение указанных понятий не означает отрицания тесной взаимосвязи между ними, выражающейся в том, что они отражают две стороны эффективности исполнительной власти. Поскольку осуществление исполнительной власти представляет собой деятельность по применению норм права, постольку заложенные в этих нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют нормативные параметры такой деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень достижения указанных целей соответственно характеризует законность исполнительной власти. Необходимость оценки исполнительной деятельности с точки зрения критерия результативности обусловлена категорией административной дискреции, допускающей возможность выбора органом исполнительной власти средств и методов воздействия на объект управления. Дискреционные полномочия отражают самостоятельность исполнительной власти в пределах отведенного ей Конституцией РФ предмета ведения, в силу чего принимаемые ею решения как нормативного, так и индивидуального характера не являются «механической» проекцией выраженного в диспозиции административно-правовой нормы правила поведения на отвечающий признакам ее гипотезы, casus, а представляютсобожсплав законности; целесообразности и рациональности.

Подзаконный» характер исполнительной власти не означает ее вторичности по отношению к законодательной и судебной ветвям, ибо конституционный принцип: , разделения властей подразумевает самостоятельность, каждой! из них в пределах своего? предмета ведения:. В; силу изложенного, как парламентский; так и судебный контроль в отношении; исполнительной власти- не являются функцией системы управления; опосредующей взаимодействие управляющей ш управляемой; подсистем, а представляют собой элементы правового механизма «сдержск и противовесов».

Сущность обеспечивающей самостоятельность каждой: из ветвей? власти и равновесие между ними системы сдержек и противовесов допускает наделение любой из НИХ ПОЛНОМОЧИЯМИ: по оценке: только законности' деятельности других ветвей. В силу изложенного необходимо говорить о парламентском; президентском и судебном видах, надзора, в-отношении исполнительной власти. Рациональность и целесообразность входят в объект надзора за исполнительной властью в той мере, в которой указанные категории получили нормативное закрепление в федеральных законах, определяющих организацию и функционирование исполнительной; власти.

Полноценная» оценка рациональности и целесообразности административной деятельности, характерна для контроля, опосредуемого функционированием системы управления, в качестве подсистем которой выступают вышестоящие (управляющая подсистема) и нижестоящие (управляемая подсистема)* органы исполнительной власти. Данный: вид контроля включает в качестве необходимого элемента контроль законности деятельности, ибо незаконная- деятельность, являясь правонарушением, a priori не может быть признана рациональной и целесообразной с точки зрения-позитивного права.

6. В настоящее время в России судебный надзор за исполнительной властью опосредуется несколькими процессуальными формами, являющимися элементами различных видов судопроизводств -конституционного, гражданского; арбитражного; соответственно указанным видам судопроизводств дифференцированы виды органов, наделенных полномочиями по осуществлению данного вида судебного надзора. Характерный для отечественной судебной системы полиформизм судебно-надзорной деятельности, специфика которого выражается в легальном обособлении процессуальных форм последней, не только с учетом специфики судебных дел, но и в привязке к виду судебного органа, порождает ситуацию, при которой надзор за законностью исполнительной власти посредством разрешения дел об оспаривании актов органов исполнительной власти, признании их действий и решений незаконными, в судах общей юрисдикции опосредуется гражданской процессуальной формой, а в арбитражных судах - арбитражной процессуальной, формой: Поскольку в основе их разграничения: лежит субъектный признак, постольку единая с точки зрения материально-правового природы категория административно-надзорных дел разрывается на две процессуальные категории. Между , тем, существование двух .процессуальных моделей судебного надзора за исполнительной властью, дифференцированных по критерию субъектного состава, не обусловлено объективно существующими связями в системе реальных общественных отношений, в силу чего противоречит ч. 1 ст. 19 Конституции РФ; Кроме того, позитивное право моделирует процессуальный режим судебного надзора за исполнительной властью на «каркасе» искового производства, предназначенного для разрешения споров о субъективном праве (законном интересе), лежащих в плоскости отношений с горизонтальной структурой правовых связей, основанных на автономии и юридическом равенстве субъектов; созданный в результате такого подхода «смешанный» процессуально-правовой режим характеризуется внутренним, сущностным противоречием.

Единая природа юрисдикционной деятельности по разрешению административно-правовых споров путем применения норм административного права является сущностной предпосылкой существования единой* процессуальной формы административно-юрисдикционной деятельности, вне зависимости от вида органа государственной власти, наделенного юрисдикционными полномочиями.

В силу изложенного ключевой задачей формирования'эффективной системы административной юстиции является не создание дополнительной подсистемы судебной власти в виде административных судов, а обеспечение единого процессуального режима разрешения административно-правовых споров, который позволит преодолеть не обусловленную объективными факторами дифференциацию4 процессуальных статусов участников, обеспечив реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, а также создать предпосылки обеспечения единообразия правоприменительной практики в сфере судебного надзора за осуществлением исполнительной власти.

7. Закрепленное в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» понятие контроля ограничивает его объект только оценкой законности деятельности органов исполнительной власти; рациональность и целесообразность последней формально выведена за рамки контрольной деятельности. Причина этого состоит в чрезмерной абстрактности легальной дефиниции контроля, обусловленной включением в круг объектов контроля деятельности субъектов, которые находятся в принципиально отличных по природе правовых связях с субъектом контроля — наряду с органами власти здесь названы органы местного самоуправления, юридические лица и граждане. Выступая носителями собственных интересов, будучи юридически обособленными от системы органов исполнительной власти, эти субъекты не находятся с последними в субординационных отношениях управления, а потому государственный контроль в отношении их деятельности не может включать оценку рациональности и целесообразности поведения в пределах осуществления субъективных прав и свобод.

Органы исполнительной власти a priori не являются носителями собственных интересов, отличных от выражаемых государством публичных интересов; наличие у большинства из них статуса юридического лица — не более чем юридический прием, посредством которого они вовлекаются в имущественный оборот, который не имеет никакого значения в контексте управленческих связей, опосредующих организацию исполнительной власти.

В силу изложенного, нормативно закрепленная Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» нормативная формула контроля, единственно корректная с точки зрения сущности взаимоотношений государства и субъектов, юридически от него обособленных, закладывает формальные предпосылки изначально дефектного правового механизма надведомственного контроля в системе самой исполнительной власти, который, ограничивая объект контроля только параметром законности, не способен дать полноценную оценку эффективности деятельности органа исполнительной власти. Преодоление указанной проблемы требует дополнения легального понятия контроля указанием на вторую составляющую эффективности исполнительной власти - результативность деятельности ее органов.

Большая часть федеральных служб, выполняющих функции надведомственного контроля в системе исполнительной власти, находится в опосредованном ведении правительства, будучи непосредственно подчинена министерствам, в силу чего необходимые для осуществления контроля субординационные связи оказываются перевернутыми «с ног на голову», а соответствующие министерства фактически выведены из сферы осуществляемого подведомственной ему федеральной службой контроля. Создание механизма эффективного контроля в системе исполнительной власти, основанного на принципах всеобъемлемости и системности, и реализующего внутреннюю логику контрольных отношений, требует выведения федеральных служб из ведения министерств и подчинения их непосредственно Правительству РФ.

Наблюдаемая тенденция концентрация у федеральных служб контрольных и нормотворческих функций в условиях отсутствия регламентации на уровне федерального закона требований к административно-процессуальной форме правоприменительной деятельности создает возможность формирования субъектом управления процессуальных режимов осуществления им контроля в системе исполнительной власти, не сбалансированных по соотношению юридически значимых интересов, не обеспечивающих должную степень транспарентности контрольной деятельности, и, соответственно, снижение коррупциогенности последней.

8. Рассмотрение административно-процессуальной формы через призмы внутренней логики правоприменения как общеправовой категории и функционального проявления этой, деятельности позволило обосновать подход к соотношению понятий- административной процедуры и административного процесса, интегрирующий указанные категории посредством их системного взаимодействия как формы и содержания* административной« деятельности. Представляя собой развивающееся» во времени динамичное явление, административная^ деятельность опосредуется определенным набором сменяющих друг друга относительно обособленных этапов, последовательность которых предопределена сущностью правоприменения, образованного- в деятельностном проявлении системой стадий логической последовательности, включающих установление фактических обстоятельств ^ дела, выбор подлежащей применению правовой нормы, принятие и сообщение решения заинтересованным лицам, исполнение решения либо контроль за таковым.

Будучи дифференцирована на организационно-распорядительную и юрисдикционную административная деятельность не утрачивает качества правоприменения ни в одном из своих функциональных проявлений, в силу чего оба ее вида опосредуются единым набором стадий логической последовательности. Функциональная дифференциация проявляется в виде отличий на уровне содержания опосредующих соответствующие виды деятельности процедур как конкретных наборов- совершаемых субъектом правоприменения действий в рамках каждой из указанных стадий. Обособление образующих содержание процедур правоприменительных действий по критерию процессуальной цели в результате процессуальной формализации административной деятельности может приводить к формированию системы процессуальных стадий функционального характера, отличной от системы стадий логической последовательности, что в настоящее время наблюдается в сфере административной юрисдикции.

Поскольку сущностное предназначение юридического процесса состоит в самоограничении власти, постольку дифференциация ее осуществления на виды по функциональному признаку, проявляющаяся на уровне образующих содержание последних процедур как конкретных наборов властных действий, не может расцениваться как фактор, исключающий или ограничивающий процессуальную формализацию определенного вида общественных отношений, связанных с реализацией исполнительной власти. Допуская последнее, мы a priori соглашаемся с существованием определенных сфер властеосуществления, не связанного законом.

Несмотря на функциональную дифференциацию организационно-распорядительной и юрисдикционной форм осуществления исполнительной власти, единство их правовой природы предопределено тем, что они опосредуют применение норм административного права, внутренняя общность которых проявляется на уровне отраслеообразующих признаков, выражающих единство метода правового регулирования. Поскольку характер процессуальных норм определяется природой норм материального права, постольку указанная взаимосвязь образует сущностную предпосылку формирования основанной на единых правовых принципах процессуальной формы административной деятельности, проявляющей отличия на уровне образующих ее содержание конкретных процедур организационно-распорядительной и юрисдикционной форм административной деятельности.

Сущность административно-процессуальной формы выражается в формировании стабильного юридически определенного правового порядка принятия административного акта, обеспечивающего через систему процессуальных гарантий прав и учета законных интересов субъектов административной деятельности выбор максимально эффективного варианта правоприменения: Предлагаемая! нормативная модель административно-процессуальной формы образуется совокупностью двух элементов: процессуальной формы деятельности и процессуальной формы административных актов. Процессуальная форма деятельности определяет круг ее: субъектов; и их правовое положение в опосредующих ее осуществление правоотношениях, набор юридически значимых действий; последовательность и условия их совершения, а также' юридические последствия несоблюдения указанных условий. Процессуальная форма административных актов включает набор административных актов, оформляющих юридически значимые действия субъектов административной деятельности, требования к их форме и содержанию; а также юридические последствия несоблюдения указанных требований.

Поскольку соблюдение административно-процессуальной формы, является гарантией эффективного государственного управления, постольку юридическим последствием несоблюдения образующих ее содержание требований должны являться отмена административного акта вышестоящим органом либо признание его недействительным судом. При этом нарушения административно-процессуальной формы могут быть дифференцированы на два вида: влекущие безусловную отмену административного акта как незаконного либо приводящие к указанному последствию в случае, если соответствующее нарушение привело или могло привести к вынесению неэффективного акта управления;

9. Ограничивая применение методов административных предписаний и запретов пределами допустимости ограничения субъективных' прав и свобод, естественное право формирует сферу автономии воли граждан и организаций от государства, являясь таким образом сущностной предпосылкой государственного управления, опосредующего воздействие на управляемых субъектов через координацию определяющих их поведение частных интересов с получившими нормативное выражение публичными интересами, , и определяя поле эффективного использования административно-договорных форм вертикального типа. Объективной предпосылкой использования административно-договорных форм горизонтального типа является полисубъектность исполнительной власти, обусловливающая потребность в координации деятельности образующих ее систему органов, не подчиненных друг другу, но решающих смежные-задачи в.одних и тех же административных сферах.

В результате исследования сущности договора, воспринятого на уровне общеправовой категории как средства регулирования I общественных отношений на основе непосредственного согласования воль их субъектов, позволяет сделать, вывод о возможности эффективной реализации посредством административно-договорной формы таких функций управления как планирование, регулирование, организация и координация; осуществление функций контроля и надзора договорным механизмом опосредовано быть не может.

Квалифицирующим признаком административного договора является* наличие правовой цели, заключающейся в реализации публичного интереса. Формально-юридической предпосылкой заключения административного договора является наличие в компетенционном элементе правового статуса органа исполнительной власти дискреционного полномочия, допускающего в качестве вариативного совершение тех управленческих действий, которые образуют предмет договора.

Фактором, снижающим эффективность осуществления исполнительной власти в форме административного договора, является порок правового- механизма осуществления прав и обязанностей, образующих содержание административно-договорного правоотношения, выражающийся в отсутствии в позитивном праве системы отраслевых мер ответственности за их нарушение. В результате дефицит мер административной ответственности восполняется заимствованием мер гражданско-правовой ответственности, основной мерой которой исходя из ее основной — компенсационной - функции позитивное право определяет возмещение убытков. Между тем, адекватное отражение нарушенного в результате неисполнения административного договора публичного интереса категорией убытков невозможно; даже в тех случаях, когда договор опосредует имущественно-управленческие правоотношения, имущественные потери; воспринимаемые институтом гражданско-правовой ответственности как условие и мерило «тяжести» наказания правонарушителя, не: способны выразить действительные последствия «умаления» публичного интереса. Очевидным является и то, что предоставление денежной компенсации в режиме возмещения убытков никак не способствует достижению цели административного договора; лежащей в плоскости удовлетворения определенной общественной потребности. Полагаем, что исполнение обязанностей из административного договора должно быть обеспечено административной ответственностью как максимально адекватной правовой природе административно-договорного правоотношения; данный вывод не означает отрицания возможности применения мер гражданско-правовой ответственности в тех случаях, когда поведение стороны образует состав гражданского правонарушения, а последствия нарушения могут быть преодолены имущественным предоставлением. Поскольку административная ответственность не может быть установлена условиями административного договора, постольку указанная проблема может быть разрешена исключительно нормативной регламентацией административно-договорной ответственности на уровне федерального закона.

10. Создание и развитие правовой основы современного российского государства является комплексной задачей, эффективное решение которой требует создания правового механизма, опосредующие согласованное участие в нормотворческой деятельности органов всех ветвей власти с учетом функциональной роли каждой из них в системе разделения властей. Указанный механизм должен быть основан на нормативной формализации концепции развития российского законодательства и обеспечивать координацию нормотворческой деятельности всех ее субъектов. Решение этой задачи предполагает создание правовых форм планирования нормотворческой деятельности, интегрированных посредством субординационных связей в единую систему, основанную на иерархии плановых актов, высшей юридической силой среди которых наделяется концепция развития российского законодательства, принимаемая в форме федерального закона.

Планирование нормотворческой деятельности органов исполнительной власти как подсистема общегосударственного планирования основывается на плане законопроектной и нормотворческой деятельности Правительства РФ, значение которого не должно ограничиваться последним - указанный акт, конкретизируя определенные в концепции развития российского законодательства цели применительно к предмету ведения исполнительной власти, выступает в качестве целеполагающего нормативного планового акта, на основании которого определяются цели и содержание законопроектной и нормотворческой деятельности каждого из органов исполнительной власти, определяющие содержание плановых актов индивидуального регулирования. Субъектом, осуществляющим координацию планирования нормотворческой и законопроектной деятельности субъектов исполнительной власти и контроль за исполнением соответствующих планов, должно осуществлять Министерство юстиции Российской Федерации как орган, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной правовой политики.

Указанный механизм предполагает необходимость нормативной регламентации административно-процессуальной формы плановой деятельности органов исполнительной власти, модель которой включает в себя стадии разработки органом исполнительной власти проекта плана нормотворческой и законопроектной деятельности, содержание которого должно определяться целями, определенными планом законопроектной и нормотворческой деятельности Правительства РФ; согласование Министерством юстиции РФ проекта плана как необходимое условие утверждения этого плана Правительством Российской Федерации, утверждение плана Правительством Российской Федерации, в силу чего он становится обязательным для соответствующего органа в качестве правового акта индивидуального регулирования, правовой механизм исполнения которого включает меры административной «квазиделиктной» ответственности. В» обязанности Министерства юстиции Российской Федерации должно входить периодическое (например, один раз в квартал) информирование Правительства Российской Федерации о состоянии исполнения федеральными органами исполнительной власти указанных планов; соответствующий контроль Министерство юстиции Российской Федерации будет осуществлять в процессе государственной регистрации ведомственных актов.

11. Решение задачи обеспечения достойной жизни личности, провозглашенной Конституцией РФ в качестве главной ценности общества, как главный ориентир функционирования современного государства не исчерпывается нормативным закреплением субъективных прав и свобод и созданием правозащитного механизма, но предполагает активную роль государства, позиционирующего себя в качестве социального, по формированию политических, экономических и культурных условий, вне которых эти права и свободы не могут быть наполнены конкретным содержанием. Поскольку в системе взаимодействия трех ветвей власти исполнительная власть подчинена задаче создания посредством правоприменительной деятельности условий осуществления гражданами и организациями гарантированных Конституцией РФ прав и свобод, постольку неэффективное ее осуществление приводит к невозможности реализации воплощенных в них правовозможностей. Таким образом, неэффективность исполнительной власти, в том числе в случае ее формально-законного осуществления, приводит к опосредованному умалению субъективных прав и свобод, что является сущностной предпосылкой конструирования ответственности за ненадлежащий результат административной деятельности в качестве юридической, которая с учетом изложенного может быть определена как квазиделиктная ответственность.

Позитивное право традиционно ограничивает использование механизмов юридической ответственности только одной из составляющих эффективности - законностью, обеспечивая таким образом соблюдение субъективных прав и свобод при осуществлении исполнительной власти и нормативно установленного порядка административной деятельности. Правовое опосредование категории результативности исполнительной власти путем нормативного закрепления ее критериев, включая нормативную формализацию ближайших и перспективных целей деятельности каждого органа в правовых актах планирования, позволяет расширить потенциал юридической ответственности, обеспечив ее применение для системного обеспечения эффективности исполнительной власти.

Непосредственным правовым основанием такой ответственности выступает правонарушение, объективная сторона которого выражается в не совершении органом исполнительной власти потенциально выраженных в его компетенции действий, направленных на достижение юридически формализованных в его статусном акте и конкретизированных в правовом плановом акте целей деятельности органа (нецелесообразность деятельности) либо совершении таких действий с нарушением нормативно установленных критериев (нерациональность деятельности).

Эффективная реализация обозначенной в позитивном праве в качестве ведущей функции административной ответственности превентивной функции обусловливает необходимость персонификации ее субъекта на уровне категории должностных лиц органа исполнительной власти, реализующих компетенцию последнего во внешних отношениях управления.

Поскольку основной целью административной ответственности, является предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и иными лицами, постольку конкретные меры, образующие содержание наказания, должны обеспечивать отстранение виновного в неэффективной реализации полномочий исполнительной власти должностного лица от осуществления государственного управления. Этой цели отвечает предусмотренная в системе административных наказаний дисквалификация; образующее ее содержание ограничение прав субъекта позволит обеспечить реализацию, наряду с превентивной, карательной функции.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти»

1. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.) // Справочная правовая система «Гарант».

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2010 года) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; Российская газета. 2010. 30 декабря.

3. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ (в ред. от 27 декабря 2009 года) «О судебной системе Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

4. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 1 (часть I); Российская газета. 2010. 31 декабря.

6. Арбитражный процессуальный кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ (в ред. от 30 апреля 2010 года) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

7. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (в ред. от 29 ноября 2010 года) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2010. № 49. Ст. 6409.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 8 мая 2010 года) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410; 2010. № 19. Ст. 2291.

9. Гражданский процессуальный кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 138-Ф3 (в ред. от 30 апреля 2010 года) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

10. Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»// Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

11. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Российская газета. 2008. 30 декабря.

12. Федеральный закон от 27 июля 2004 №79-Ф (ред. от 28 декабря 2010) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства-РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; Российская газета. 2010. 31 декабря.

13. Федеральный закон от 27 мая 2003 № 58-ФЗ (ред. от 28 декабря 2010) «О системе государственной службы Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063; Российская газета. 2010. 31 декабря.

14. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-Ф3 (ред. от 05 апреля 2010) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

15. Федеральный закон от 11 ноября 2003 года № 138-Ф3 «О лотереях» (в ред. от 27 июля 2010 года) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46. Ст. 4434; 2010. № 31. Ст. 4183.

16. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в ред. от 3 ноября 2010 года) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2010. № 45. Ст. 5756.

17. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства РФ. 1999. N 14. Ст. 1650; 2009. № 1. Ст. 17.

18. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (ред. от 28.12.2010)// Собрание законодательства РФ. № 22. 1998. Ст. 2331; Российская газета. 2010. 31 декабря.

19. Федеральный закон от 28 марта 1998 № 53-Ф3 (ред. от 28.12.2010)«0 воинской обязанности и военной службе»// Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475; Российская газета. 2010. 31 декабря.

20. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 18.

21. Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 (в ред. от 28 декабря 2010 года) «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366; РГ. 2010. 31 декабря.

22. Указ Президента РФ № 724 от 12 мая 2008 года (в ред. от 27 августа 2010 года) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 20. Ст. 2290.

23. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

24. Указ, Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082 «Вопросы Министерства, обороны Российской Федерации» (в ред. от 2 января 2011 года) И Собрание законодательства Р.Ф. 2004. № 34. Ст. 3538.

25. Указ Президента РФ от 16 августа 2004 года №1085 (ред. от 17 ноября« 2008) «Вопросы Федеральной»службы по техническому и экспортному контролю»// Собрание законодательства РФ. 2004. №34. Ст. 3541.

26. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 года № 729 (в ред. от 21 октября 2008 года) «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.

27. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 № 314 (ред. от 22 июня 2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»// Собрание законодательства РФ. № 11. 2004. Ст. 945; 2010; N 26, ст. 3331.

28. Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. №1486 (в ред. от 18 января 2010 года) «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.2000. № 33. Ст. 3356.

29. Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти»// Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст. 4081.

30. Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»// Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст. 4082.

31. Указ Президента Российской Федерации от 6 сентября 1996 г. № 1326 «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ 1996. N 37. Ст. 4264.

32. Указ Президента РФ от 25 июля 1996 года № 1095 (в ред. от 18 июля 2001 года) «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 31. Ст. 3696; 2001. № 30. Ст. 3156.

33. Постановление Правительства РФ № 736 от 23 сентября 2010 года «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 40. Ст. 5068.

34. Постановление Правительства РФ № 389 от 30 апреля 2009 года (в ред. от 20 февраля 2010 года) «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 2009. № 19. Ст. 2346.

35. Постановление Правительства РФ № 282 от 16 июня 2004 года (в ред. от 15 июня 2010 года) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2564.

36. Постановление Правительства РФ № 293 от 17 июня 2004 года (в ред. от 15 июня 2010 года) «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 26. Ст. 2669.

37. Постановление Правительства РФ № 294 от 17 июня 2004 года (в ред. от 15 июня 2010 года) «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2575.

38. Постановление Правительства РФ № 307 от 23 июня 2004 года (в ред. от 15 июня 2010 года) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 26. Ст. 2676.

39. Постановление Правительства РФ № 317 от 30 июня 2004 года (в ред. от 15 июня 2010 года) «Об утверждении Положения о Федеральнойслужбе по финансовым рынкам» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2780.

40. Постановление Правительства РФ № 324 от 30 июня 2004 года (в ред. от 15 июня 2010 года) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» // Собрание законодательства РФ. 2004. №28. Ст. 2901.

41. Постановление Правительства РФ № 331 от 30 июня 2004 года (в ред. от 15 июня 2010 года) «Об утверждении Положения о Федеральнойантимонопольной службе» // Собрание законодательства РФ: 2004. № 31. Ст. 3259.'

42. Постановление Правительства РФ № 451 от 31 июля- 2003 г. «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы»// Собрание законодательств РФ: 2003'. №31. Ст. 3150:

43. Постановление Правительства РФ № 338 от 5 июля 2004 г. «О мерах по реализации федерального закона «О. лотереях» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2907.

44. Регламент Правительства Российской Федерации. Утв. Постановлением- Правительства Российской Федерации № 260 от 1 июня 2004 г. (в ред. от 15 мая 2010 года) // Собрание законодательств РФ. 2004. № 23. Ст. 2313; 2010. № 21. Ст. 2602.

45. Типовое положение о юридической службе федерального« органа исполнительной власти. Утв. Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 года № 207 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 14. Ст. 1307.

46. Приказ Роснедр № 1000, ФНС РФ № САЭ-3-21/485 от 5 октября 2005 г. «Об утверждении соглашения о взаимодействии Федерального агентства по недропользованию и Федеральной налоговой службы» // СПС «Консультант Плюс».

47. Приказ ФТС РФ от 22 марта 2007 г. № 346 «О признании утратившими силу и недействующими некоторых правовых актов иписем ФТС (ГТК) России» // СПС «Консультант Плюс».

48. Соглашение о взаимодействии Федеральной налоговой службы и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Утверждено Приказом ФНС России и Ростехнадзора от 27 сентября 2005 г. № САЭ-3-21/471/685 // СПС «Консультант Плюс»

49. Соглашение о взаимодействии Федерального агентства по недропользованию и Федеральной налоговой службы. Утверждено Приказом Роснедр и ФНС России от 5 октября 2005 г. № 1000/САЭ-З-21/485 // СПС «Консультант Плюс» (официально не опубликовано).

50. Акты Конституционного Суда Российской Федерации

51. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.1998. № 25. Ст. 2304.

52. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П // Собрание законодательства РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

53. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 1999 года № 10-П «По делу о толковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

54. Определение Конституционного Суда Российской' Федерации-; от 14 июля 1998 г. № 86-0 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 34. Ст. 4368.

55. Материалы судебной и иной правоприменительной практики

56. Постановления Пленума;Верховного Суда РФ от 20 января 2003? года, № 2 «О некоторых вопросах; возникших в связи с принятием и введением- в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» //Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.

57. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года. Утв.

58. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 марта 2007 г. // СПС «Консультант Плюс».

59. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10 августа 2009 г. по делу № А56-44890/2008'//СПС «Консультант Плюс».

60. Постановление: Федерального» .арбитражного суда? ВосточноСибирского; округа от 28.06.2007 по делу N А74-73/07-Ф02-3 894/07 // СПС «Консультант Плюс».

61. Постановление Федерального арбитражного суда; Московского округа от 1 марта 2007 г. № КА-А40/1243-07 по,делу № А40-4693/06-148-4.

62. Решение арбитражного суда г. Москвы от 24; августа 2005 г, 17 августа 2005 г. по делу №'А40-34Г19/05-94-268,// СПС «Консультант Плюс».1. Иные источники

63. Проект Федерального закона № 446526-5 «О полиции» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 10 декабря 2010 года) // СПС «Консультант Плюс».1. Специальная литература

64. Mayer О. Zur Lehre vom offentlichrechtlichen Vertrage // Archiv des öffentlichen Rechts. Bd 3. 1888.

65. Sharon V. The Parlamentan Committee. P.D. (4) № 4.35.

66. Witkon A. Politics and Law. 1965.

67. Абова Т.Е. Арбитражный суд в судебной системе России.

68. Абрамова А.И. Процедурные вопросы правоприменения // Проблемы совершенствования советского законодательства: Труды. М.; Изд-во ВНИИСЗ, 1990. - Вып. 47.

69. Абрамова А.И. Современный законодательный процесс Российской Федерации: стадии и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2007. № 2.

70. Аверьянов А.Н. Система: философская категория и реальность. М., 1976.

71. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: «КОНТРАКТ», , «ИНФРА-М», 2006.

72. Административное право Российской Федерации: Учебник / А.П. Алехин, A.A. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. М., 2003.

73. Административное право. Общая часть: Учебник. / Под ред. В.А. Юсупова, В.Д. Семухина. М., 2003.

74. Административное право: Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. JI.JI. Попова. М.: Юристъ, 2005.

75. Акопов JI.B. Контроль в управлении государством: Дис. . д-ра. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006.

76. Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1960. Трубинер A.M. Право государственной социалистической собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958.

77. Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. №1.

78. Александров Н.Г. К вопросу о роли договора в регулировании общественных отношений // Ученые записки ВИЮН. М,. 1946.

79. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве.

80. Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999.

81. Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций. Т. 2. Свердловск, 1973.

82. Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.

83. Алексеев С.С. Структура советского права. М, 1975.

84. Алексеев С.С. Тайна права: Его понимание, назначение, социальная ценность. М., 2001.

85. Алехин А.П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: «Зерцало», 1997.

86. Алехин А.П., Кармолицкий A.A. Административное право России. Учебник. М., 2000.

87. Алехин А.П., Кармолицкий A.A. Административное право России. Учебник. М., 2005.

88. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001.

89. Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе // Советское государство и право. 1964. N 9.

90. Анферов A.A. Права личности и юридическая ответственность (теоретические вопросы единства и взаимосвязи). Волгоград, 2000.

91. Аппарат управления социалистического государства. Сб. в 2 ч. М., 1976. Часть I.

92. Аракчеев B.C. Процедурно-правовые нормы: понятие и значение в регулировании трудовых отношений: Автореф. дис. . к.ю.н. Томск, 1981.

93. Асриян Б.А. Возмещение убытков как мера ответственности за нарушение договорных обязательств // Юрист. 2002. № 12.

94. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000.

95. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юрид. лит, 1975.

96. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. Изд-. 2-е, дополн. М. 2004.

97. Афанасьев В.Г. О системном подходе-в социальном, сознании // Вопросы философии. 1973. № 6.

98. Баев О.Я. Конфликтные ситуации на предварительном следствии (Основы предупреждения и разрешения). Воронеж, 1984.

99. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1979.

100. Байтин М.И., Касаева Т.Г. Основные направления связи реалистической теории права с современными реалиями российского общества // Право и политика. 2007. № 12.

101. Баландин В.Н., Павлушина A.A. О видах юридического процесса // Правоведение. С.-Пб.; Изд-во С.Петербург, ун-та, 2002. № 4.

102. Барак А. Судейское усмотрение. М., 1999.

103. Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации. Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001. Т. 1.

104. Баришпольская Т.Ю. Гражданский процесс и процедура. Автореф. дисс. к.ю.н. Томск, 1988.

105. Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 24.

106. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008.

107. Басин Ю. Хозрасчетные интересы предприятий // Советское государство и право. 1971. № 4.

108. Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М.: Юриспруденция, 1999.

109. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М.: Издательская группа НОРМА ИНФРА-М, 2000.

110. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.

111. Бахрах Д.Н. Совершенствовать правовые формы защиты прав граждан от административного произвола // Судебная защита прав граждан в ее наиболее эффективных формах: Материалы научно-практической конференции. Екатеринбург, 2003.

112. Бахрах Д.Н. Управленческий цикл // Правоведение. 1976. № 2.

113. Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9.

114. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С. 10.

115. Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы путь к укреплению правового государства // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4 - 5.

116. Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность // Государство и право. 1993. № 7.

117. Бачило И.Л. Функции органов управления. М.: Юрид. лит., 1976.

118. Бачило ИЛ. Теоретические проблемы ответственности в управлении // Правовые основы ответственности в управлении в СССР и ГДР. М.: Изд-во ИГиПАН СССР, 1981.

119. Белкин A.A. Аналогия в государственном праве // Правоведение. 1992. №6

120. Вельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. №11.

121. Вельский К.С. О принципах административного права // Государство и право. 1998. № 8.

122. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти// Государство и право. 1997. №3.

123. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография / Науч. ред. A.B. Малько. M.: ТК Велби, Проспект, 2005.

124. Беневоленская З.Э. Доверительное управление имуществом в сфере предпринимательства. 2-е издание, переработанное и дополненное. М.: Изд-во Волтерс Клувер, 2005.

125. Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской,Федерации: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. 12.00.14. М., 2001.

126. Боботов C.B. Правосудие во Франции. М., 1994.

127. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.

128. Бойцова В.В., Бойцова В.Е. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5.

129. Болвачева Н.Е. Ограничения как средство гражданско-правового регулирования (философско-теоретический аспект) / Актуальные проблемы гражданского права: Сборник статей. Вып. 7 / Под ред. О.Ю. Шилохвоста. М.: Издательство НОРМА, 2003.

130. Большая Советская Энциклопедия. Т. 24. Кн.1.

131. Болыпова А.К. Единство систем стабильность практики // ЭЖ-Юрисг. 2007. № 45.

132. Брэбан Г. Французское административное право. М.: Прогресс, 1983.

133. Булыгин Р. Представление интересов казны Российской Федерации по делам о возмещении вреда // Российская юстиция. 2001. № 11.

134. Бурмистров A.C. Структура контрольной власти« в! России // Государственная власть и местное самоуправление. 20091 № 4

135. Буянский С.Г. Прокуратура в условиях' административно-нравовой реформы. М.: Буквовед, 2006.

136. Василенко И: Административно-государственное управление в странах Запада:.США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998:

137. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.,

138. Ведерникова О.Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции: Серия «Научные доклады»:, МЬ МОНФ, 1997. №47.

139. Венгеров А.Б: Роль советской практики; в развитии советского; права. Автореф. дис. к.ю.н. М., 1966. !

140. Венедиктов A.B. Государственная социалистическая, собственность. М.-Л., 1948;

141. Винер Н. Кибернетика/ Пер. с англ. М.!, 1958.

142. Винсент О. Смысл американского федерализма: М.,1993.

143. Витрук H.B. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993.

144. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., исправленное и доп. М.: НОРМА, 2009.

145. Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика// Журнал российского права. 2006.№ 8.

146. Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика// Журнал российского права. 2006.№ 8.

147. Власов A.A. Какой будет административная юрисдикция? // Российская юстиция. 2002. №11.

148. Вопленко H.H. См.: Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву (Круглый стол) // Государство и право. 1998. №8.

149. Воронков A.B. Проблемы теории административного права: сравнительно-правовое исследование. СПб. Изд-во С-Петербургского университета, 2001.

150. Габричидзе Б. Н., Коланда В. М. Принцип профессионализма в государственной службе // ГиП. 1995. № 12.

151. Габричидзе Е.И., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 2001.

152. Гаганова H.A. Концепция разделения властей и идея субсидиарности // Государство и право. 2003. № 3.

153. Галий И.М. Административно-правовые споры в рамках института административного судопроизводства: проблемные вопросы содержательной характеристики // Административное право и процесс. 2007. № 1.

154. Гаман-Голутвина О. Бюрократия Российской империи: вехи эволюции. М.: РАГС, 1997.

155. Герасимова И.А. Курс лекций по теории государства и права: Учебное пособие. 4.1. Оренбург. 2000.

156. Глаголев П.В. Функции как основа системного единства юридической ответственности // Юридический мир. 2007. № 1.

157. Годунов A.A. Введение в теорию управления (Система промышленного производства). М.: Экономика, 1967.

158. Годунов A.A. Вопросы теории управления производством. М.: МГУ, С. 42.

159. Головин К. Контрольно-счетные органы иностранных государств // Финансовое право. 2006. № 7.f

160. Горбунов Д.Г. Ответственность государства перед гражданином как принцип правового государства. Дисс. канд. юрид. наук. Ml: РГБ, 2003.

161. Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления. Дис . канд. юрид. наук: 12.00.01. М.: РГБ, 2003.

162. Горячев A.C. Особенности дисциплинарной ответственности руководителя // Право и экономика. 2005. № 4.

163. Граждан В.Д. Теория управления: Учеб. пособие. М., 2004.

164. Гражданское право. Т. I / Под ред. Е.А. Суханова. М., 1993.

165. Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. М.: Юристъ, 2005.

166. Гражданское право: Учебник. Ч. 1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 2002.

167. Гулягин Ю.А., Лончаков А.П. Реформирование исполнительной власти и Минюст России // Бюллетень Минюста РФ. 2001. № 4.

168. Гунель Макс. Введение в публичное право. Пер. с франц. М.: Интратэк-Р, 1995.

169. Данилевский Ю.А., Овсянников JI.H. Ревизия в государственном финансовом контроле // Бухгалтерский учет. 2001. № 16.

170. Данченко A.A. Превентивная функция российского права. Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Нижний Новгород. 2002.

171. Дегтярева Е.А. Административные процедуры. Дисс. канд. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2007.

172. Декларации прав и свобод человека и гражданина Франции 1789 г. / Французская Республика. Конституция и законодательные акты: Пер. с франц. / Под ред. и с вступ. ст. В.А. Туманова. М.: Прогресс, 1989.

173. Демин A.A. Понятие административного процесса и Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1998. № 4.

174. Демин A.B. Общие вопросы теории административного договора. Красноярск: Краснояр. гос. ун-т. 1998.

175. Денисенко В.В., Позднышов A.A., Михайлов A.A. Административная юрисдикция органов внутренних дел: Учебник. М: ИМЦ ГУК МВД России, 2002.

176. Дмитриев А.Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1998.

177. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства юстиции Российской Федерации на 2009-2011 годы // Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации: http:// www.miniust.ru.

178. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации за 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2009.

179. Дюги JI. Конституционное право Общая теория государства. М., 1908.

180. Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности. Дисс. д.ю.н., М., 1948.

181. Елистратов А.И. Административное право. М., 1929.

182. Елистратов А.И. Административное право: Лекции. М., 1911.

183. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914.

184. Елистратов А.И: Учебник русского административного права. М., 1911.

185. Елистратов АИ Очерк административного права. М., 1922.

186. Ерпылева Н.Ю. Механизм валютного' регулирования в России: новеллы правовой регламентации // Законодательство и экономика. 2006. №№ 4, 5, 6.

187. Ершов В.В. Административное право: теоретические, правотворческие и правоприменительные проблемы // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8-9 декабря 2005 г. Москва. М., 2006.

188. Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации1 компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами. Дис. канд. юрид. наук : 12.00.14. Mi, 2006.

189. Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М.: Городец, 2001.

190. Завадская Л.Н. Механизм реализации права. М.: Наука, 1992.

191. Завалунов А.З. Виды государственного контроля в сфере исполнительной власти // Административное и муниципальное право. 2009. № 6.

192. Загайнов Л.И. Социалистическое государство и законы экономики. М.: Юрид. лит., 1975.

193. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы (в теории и законодательстве). М., 1924.

194. Зажицкий В.И. Правовые принципы в законодательстве РФ // Государство и право. 1996. N 11.

195. Зайцев И. Административные иски // Российская юстиция. 1996. № 4.

196. Закон Франции от 11 июля 1979 г. «О мотивации административных актов и улучшении отношений между органами управления: и общественностью».

197. Зеленцов; А.Б., Яхин! Ф.Ф. О предмете административно-правового; спора//Юрист. 2003. № 11.

198. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. Ростов н/Д: Издательский центр; «МарТ». 2000.

199. Зйнченко С.А., Бондарь Н.С. Собственность — свобода — право. Ростов н/Д, 1995.

200. Иванов A.A. Правовые позиции; Президиума Высшего: Арбитражного Суда Российской Федерации: Избранные постановления за; 2005 год с комментариями / под ред. A.A. Иванова. М.: Статут, 2010.

201. Иванов A.A. Цели юридической ответственности, ее функции и принципы //Государство и право. 2003. № 6.

202. Иванов В.В. К вопросу об общей теории договора // Государство и право. 2000. №12.

203. Иванов В.В: Некоторые вопросы теории нормативного права // Право и политика. 2000. № 4.

204. Игнатов В:Г., Сулемов В.А., Радченко А.И., Ивлев А.И: Кадровое обеспечение Государственной службы. Ростов-на-Дону. 1994.

205. Иеринг Р:,Цель,в праве. СПб;, 1881.233: Иоффе О.С. Советское гражданское право. Т. I.

206. Иоффе О.С. Структурные подразделения системы права. Учен, записки ВНИИСЗ. Вып. 14. М., 1968.

207. Ипакян А.П. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. М.: Акад. МВД СССР, 1976.

208. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / A.C. Автономов, И.Л. Бачило, A.A. Гришковец и др. М.: Новая правовая «культура, 2004.

209. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. д-р юрид. наук Бачило И.Л. М.: Юристъ, 1998.

210. Казьмин И.Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (методологические вопросы) // Государство и право. 1985. № 3.

211. Капицын В.М. Государственная дискреция как проблема конституционного права // Конституционное и муниципальное право.2006. №3.

212. Касаева Т.В. Роль государственных служащих в механизме российского государства. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2006.

213. Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972.

214. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001.

215. Кибернетика и общество / Пер. с англ. М., 1958.

216. Киллен К. Вопросы управления: Пер. с англ. М., 1981.

217. Климко М.И. Контроль в системе советского государственного управления. Дис. канд. юрид. наук по спец. 12.00.02. М.: 1985.

218. Князев С.Д. Принципы российского административного права // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М., 2003.

219. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.

220. Кожевников С.Н. Юридическая ответственность // Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993.

221. Козлов Ю.М. Административное право, в вопросах и ответах: Учебное пособие. М., 2001.

222. Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967

223. Колдаева Н;П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. N 9.

224. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М.: Изд-во МГУ, 1999.

225. Комиссарова Е.Г. Принципы в праве и основные начала гражданского законодательства: Автореф: дис. докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2002.

226. Комментарий к. Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный): Издание третье, исправленное, дополненное и переработанное. Под ред. ОН. Садикова. М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ», Издательский Дом «ИНФРА-М», 2005.

227. Комментарий к Трудовому кодексу Российской, Федерации, постатейный / Под ред. С.А.Панина. М.: МЦФЭР, 2002.

228. Кондрашев A.A. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4.

229. Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов РФ: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.

230. Кононов П.И: Административный процесс: подходы к определению понятия // Государство и право. № 6. 2001.

231. Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М.: Юристъ, 2003.

232. Контрольные органы и организации России: Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М., 2000.

233. Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: Курс лекций. М.: Городец, 2006.

234. Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона «О финансовом контроле» // Журнал российского права. 2006. № 6.

235. Коренев А.П. Административное право России. М., 2000.

236. Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970.

237. Коренев А.П. Толкование и применение норм советского административного права // Советское государство и право. 1971. № 1

238. Коренев А.П., Абдурахманов A.A. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7.

239. Корецкий В.М. К вопросу исполнения обязательств (clausula rebus sic stantibus) // Вестник советской юстиции. 1922. № 5.

240. Коркунов Н.М. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. № 8.

241. Корнилаева A.A. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Уфа, 2002.

242. Коробов А.Е., Хохлов Е.Б. Правонарушение как основание юридической ответственности // Известия вузов. Правоведение. 2009. №3.

243. Королев М.А. Доктрина неизменности обстоятельств в международном праве: Дис. канд. юрид. наук. М., 1995.

244. Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910.

245. Косолапов C.B. Контрольно-ревизионная деятельность Счетной палаты РФ // Финансовое право. 2007. № 5.

246. Кочергин Е.А. Контроль как функция управления. М., 1988.

247. Красильников Т.С. Административный договор в сфере образования. Дисс. . канд. юр. наук. М., 2003.

248. Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2.

249. Краткий словарь по социологии. М., 1989.

250. Кряжков В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10.

251. Кудрявцев В.Н. Юридическая конфликтология // Кудрявцев В.Н. Избранные труды по социальным наукам. В 3 т. Т. 2: Криминология, социология, конфликтология. М., 2002.

252. Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В .В . Эффективность правовых норм. М. 1980.

253. Кузьмичева Г.А., Калинина JI.A. Административная ответственность. М.: Юриспруденция, 2000.

254. Кулапов B.JI. Теория государства и права: учебное пособие. 3-е изд., испр. и доп. Саратов, 2005.

255. Кучерова Т.Е. Акты федеральных органов исполнительной власти: современная трактовка // Проблемы реализации закона: Материалы научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей (Москва, 24.05.2004). М., 2004.

256. Лазарев Б.М. Концепция органов управления. М., 1972.

257. Лазарев Б.М. Управленческие процедуры. М., Наука, 1988.

258. Лазарев Б.М. Формы советского государственного управления. В кн.: Формы государственного управления. М., 1983.

259. Лазарев В.В. Применение советского права. Казань: Изд-во Казанского университета, 1972.

260. Лазарев В.В., Левченко И.П. Правоприменительная деятельность органов внутренних дел.

261. Лапаева В.В. Легизм как тип правопонимания // Законодательство и экономика. 2007. № 6.

262. Лапаева В.В. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга// Законодательство и экономика. 2008.№ 10

263. Лапаева В.В. Социология права. М., 2008.

264. Лебедев В.М. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. № 9.

265. Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. СПб., 2001.

266. Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. 2000. № 10.

267. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 38. С. 216

268. Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962.

269. Лившиц Р.З. Современная теория права: краткий очерк. М., 1992.

270. Лившиц Р.З. Теория права. М. 1994.

271. Липинский Д.А. О некоторых проблемах системы юридической ответственности // Право и политика. 2004. № 12.

272. Лобанов Г.А. Применение законодательства по аналогии // Юрист. 1999. № 10.

273. Локк Д. Избранные произведения. М., 1962. Т. 2.

274. Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М.: Изд. НОРМА, 2003.

275. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974.

276. Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры: Дис. . д-ра юрид. наук. Воронеж, 2003.

277. Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 1996.

278. Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976.

279. Люблинский П.И. Техника, толкование, казуистика Уголовного кодекса. Петербург, 1917.

280. Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009.

281. Маленн Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность М, 1985.

282. Малиновский A.A. Усмотрение в праве // Журнал российского< права. 2006. № 4.

283. Малый Д.А. Конституционное право на объединение в Российской Федерации: вопросы теории,и практики. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003.

284. Малько A.B. Ограничивающая функция юридического процесса // Юриспруденция. Тольятти. 1996.№ 5.

285. Малько A.B. Стимулы и ограничения в праве. Саратов, 1994.

286. Мальцев Г.В., Экимов А.И., Ефимов В.И. Новый российский парламент: надежды на будущее // Российская Федерация. 1993. № 1/13.

287. Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7.

288. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003.

289. Маркс К., Энгельс Ф. Дебаты по поводу закона о краже леса. Соч. 2-е изд. Т. 1.

290. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 6.

291. Маркс К., Энгельс Ф. Соч., т. 23.

292. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учеб. М., 1996.

293. Марьян A.B. Государственный гражданский служащий как субъект административного права // Право и политика. 2005. № 2.

294. Матевосян С.С. Правовое регулирование бюджетного процесса в зарубежных странах // Финансовое право. 2010. № 4.

295. Матросов С.Н. Теоретико-правовые основы конституционной ответственности: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002.

296. Матузов Н.И., Малько A.B. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

297. Матюхин A.A. Нормативные условия осуществления права развитого социализма: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1983.

298. Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж. Издательство Воронежского государственного университета. 1999.

299. Машаров И.М. Государственное управление как категория российского административного права: исторический аспект и современное понимание // История государства и права. 2006. № 9.

300. Мегрелидзе М.Р. Становление института разрешения административно-правовых споров. М.: ИД «Юриспруденция», 2008.

301. Мечетина Т.А. Ограничение права собственности: проблемы публичных и частных интересов: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Рязань, 2001.

302. Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4

303. Митюков К.А. Система римского гражданского права. Ч. 231.

304. Мозолин В.П. Корпорации, монополии и право в США. М., 1966.

305. Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.: ИГПАН, 1992.

306. Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955.

307. Моравек Я.И. Теоретико-правовые вопросы применения административно-договорный форм и методов управления в сфере таможенного дела. Дисс. на соис. уч. степени канд. юр. наук. Москва. 2004.

308. Мордовец JI.C. Демократия, право, процедура. Территория государства и права. Курс лекций. М., 1997.

309. Мордовцев А.Ю., Зуева Ю.А. Институт правовой ответственности в системе местного самоуправления как формы публичной власти (теоретико-методологический анализ) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 2.

310. Морозов A.B. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России: Общеправовой анализ. Дис. . канд. юрид. наук: 12.00.01. М.:РГБ, 2005.

311. Мякина A.B. Ограничение размера убытков в гражданском праве // Журнал российского права. 2005. № 5.

312. Надольская Ю.В. Административное судопроизводство: теоретические, правовые и организационные аспекты: Автореф. . канд. юрид. наук. М., 2003.

313. Недбайло П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 458.

314. Нерсесянц B.C. Право и закон. Из истории правовых учений. М., 1983.

315. Нерсесянц B.C. Философия права: Учебник для вузов. М., 1997.

316. Никитин C.B. Понятие и формы судебного нормоконтроля // Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: Сборник статей / Отв. ред. В.В. Ершов, H.A. Тузов. М.: Статут, 2008.

317. Новгородцев П.И. Введение в философию права: Кризис современного правосознания. СПб., 2000.

318. Новиков A.B. Обращения граждан: Административно-процедурные правовые аспекты : Дис. канд. юрид. наук: 12.00.14. Воронеж, 2006.

319. Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г. // Государство и право. 1996. N 1.

320. Общая теория государства и права. Академический курс. В 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. М„ 1998.

321. Овсянко Д.В. Административное право: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.

322. Одинцова A.B. Французский регуляционизм. Институциональные системы и институциональные трансформации. М., 2009.

323. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка/ Российская академия наук им. В.В. Виноградова.- 4-е изд., дополненное. —М.: Азбуковник, 1998.

324. Осакве К. Экономико-философская интерпретация договора в англоамериканском общем праве: либеральная теория договора // Журнал российского права. 2004. № 9.

325. Осинцев Д.В. Договор и приказ // Чиновник. 2002. № 5.

326. Павлов A.B. Конспект курса земельно-колхозного права. М., 1938.

327. Палазян A.C. Принципы систематизации функций права //Юридический мир. 2009. № 2.

328. Панасюк А. Разрешение конфликтных ситуаций: Стратегия и тактика судьи // Российская юстиция. 1997. № 5.

329. Панкова О.В. Административно-правовой статус федеральных служб в условиях административной реформы // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2006.

330. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М., 2003.

331. Паршина Т. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов (общеправовой аспект) // Российский судья. 2006. № 3.

332. Пахомова H.H. Основы теории корпоративных отношений (правовой аспект). М.: Изд-во «Налоги и финансовое право», 2004.

333. Пашков A.C., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 8

334. Пашков A.C., Явич JI.C. Эффективность действия правовой нормы (к методологии и методике социологического исследования) // Советское государство и право. 1970.

335. Пашуканис Е.Б. Общая теория права и марксизм. М., 1928.

336. Петров A.C. Основы организации управления промышленным производством (Методологические проблемы). М.: «Экономика», 1969

337. Петров Г.И. Сущность советского административного права. JL, 1959

338. Петров М.П. Административная ответственность организаций (юридических лиц): Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1998.

339. Петрухин И.Л. Человек как социально-правовая ценность // Государство и право. 1999. №10;

340. Петрушенко Л.А. Принцип обратной связи. М., 1967.

341. Пиголкин A.C. Обнаружение и преодоление пробелов права // Советское государство и право. 1970. № 3.

342. Пискотин М.И. Политическая ответственность работника аппарата государственного управления в социалистических странах // Доклад на международной научной конференции по теме: «Ответственность сотрудника государственной администрации». Варшава, 1975.

343. Покровский С.П. Государственный Совет во Франции как орган административной юстиции. Ярославль, 1913.

344. Полянский И.А., Комарова В.В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1.

345. Полянский H.H. Вопросы теории советского уголовного процесса. М., 1956.

346. Попов Л.Л. Проблемы эффективности административно-правовых санкций // Демократия и право.1975.

347. Попович Славолюб. Административное право. Общая часть / Под ред. И.А. Ямролицкой. М.: Прогресс, 1968.

348. ПриходькоЖШ Ограниченияш^российском^правее(проблемы* теориш и практики): Автореф. диссканд. юрид. наук. Саратов, 20021

349. Проблемы общей теории права: и государства: / Под« ред. В:С. Нерсесянца. М., 2002. '

350. Проблемы ответственности; в управлении (Круглый, стол, административистов СССР и ГДР) // Сов. государство и лраво. 1979 * № 4.3 84. Проблемы теории права и государства:. Учеб. для вузов / Под общ. ред. B.C. Нерсесянца. М., 2001.

351. Прозоров A.JI. Административный надзор в советском государственном управлении: Автореф. дис. . канд., юрид. наук. 12.00.14. М., 1986.

352. Пронина B.C. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981.

353. Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М:, Юрид. лит., 1991.

354. Протасов В.Н. Теоретические основы правовой процедуры. Автореф. дисс. д.ю.н. М;, 1993.

355. Путин В.В. Компетенция суда распространяется на все дела государства//Российская юстиция. 2000. № 1.

356. Радченко А.И- Основы государственного и муниципального управления: системный подход. 2-е изд., перераб. и доп. Ростов н/Д, 2001.

357. Радько Т.Н. Теоретические и методологические проблемы функций социалистического права: Автореф. дис. докт. юрид. наук. М;, 1978.

358. Радько Т.Н. Юридическая ответственность как общая; формареализации социальных функций права // Труды Высшей следственной.школы МВД,СССР! Вып. 9i Волгоград, 1974'.

359. Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. М., 1963.

360. Регельсбергер Ф. Общее учение о праве / Под ред. Ю.С. Гамбарова. М., ■ 1897. '

361. Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. М., 1993.

362. Россинский Б.В. Административное право. Учеб; Пособие для вузов. М., 2000: .400: Россинский; Б.В. К вопросу о реформировании системы, федеральных органов исполнительной власти // Административное право, и; процесс. 2004. №1.

363. Россинский Б;В. К вопросу о реформировании системы федеральных органов исполнительной власти // Административное право и процесс. 2004. № 1.

364. Ростовцев A.B. Конституционно-правовые основы формирования государственных органов в Российской Федерации: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.

365. Ротенберг A.C. Административный договор. Дисс. канд. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2006.

366. Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. № 2.

367. Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы (вопросы теории). Ростов-на-Дону, 1999.

368. Сабо И. Социалистическое право. М., 1964.

369. Сабо И. Социалистическое право. М., 1964.

370. Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974.

371. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

372. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.: Наука, 1970.

373. Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве. Общая часть»: инициативный проект с комментариями. М., 2001

374. Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971.

375. Самощенко Н.С., Никитинский В.Н. Некоторые проблемы методологии изучения эффективности правовых норм//Проблемы социологии права. Вильнюс. 1970. Вып 1.

376. Сандевуар П. Юридические процедуры во французском праве. М.: Изд-во Франц. Орг. Технич. Сотрудничества. 2-е изд., 1994.

377. Сахнова Т.В. Реформа цивилистического процесса: проблемы и перспективы // Государство и право. 1997. № 9.

378. Сборник «Мониторинг права важнейшее средство повышения эффективности государственного управления». Раздел 1 (Общие положения). Совет Федерации, август 2004.

379. Сборник документов по истории Нового времени. Буржуазные революции XVII XVIII вв. / Под ред. В.Г. Сироткина. М., 1990.

380. Севрюгин B E. От административной ответственности к административному судопроизводству // Административное право и процесс. 2006. № 1.

381. Скоков A.B. Счетная палата Российской Федерации как орган парламентского контроля // Российская юстиция. 2009; № 5.' V

382. Смирнов ВТ. Уголовная ответственность и уголовное наказание // Правоведение. 1963. № 4.

383. Смирнов В.Г. Функции советского уголовного права. Л., 1965.

384. Смирнов О.В. Соотношение, норм и принципов в советском« праве // Советское государство и право. 1977. № 2.

385. Смоленцев ЮМ. Мораль и нравы: диалектика взаимодействия. М.: МГУ, 1989.

386. Советское административное право. Общая часть. М., 1962.429: Соколова Ю.А. Нормотворчество органов исполнительной власти и механизм реализации закона// Финансовое право. 2006. № 6.

387. Соловьев B.C. Оправдание добра. М., 1996. .

388. Соловьев Э.Ю. Правовой нигилизм и гуманистический смысл права // Квинтэссенция: Философский альманах. М.: Политиздат, 1990:

389. Сорокин ВІД .Административно-процессуальное право. М., 1972.

390. СорокинВ:Д Административно-процессуальные нормы. Л., 1971.

391. Сорокин ВЩІ. Производство; по. принятию; нормативных -актов?'-управления // Правоведение. 1976. № 2. '

392. Социально-экономические проблемы управления* социалистическим производством. М.: Экономика, 1975.439:. Социология права: Учебное пособие / Под ред. В.М. Сырых. М., 20011440;. Соцуро ЛіВ; Соотношение договора и закона // Юрист. 2001. № 2.

393. Спектор Е.И. Некоторые аспекты применения института аналогии« в административном законодательстве // Право и экономика. 2002. № 7.

394. Сперанская К. Об административном договоре // Вестник Верховного Суда СССР. 1928. №3(28).

395. Стайнов П. Теорията за административна; договор; и социалистического; право // Годишник на Софийский университет Юридическия факултет. 1965. Т .

396. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА— ИНФРА М), 2002.

397. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Теория; история, перспективы. Теория, история, перспективы. Мі: НОРМА-ИНФРА-М, 2001.446: Старилов Ю.Н. Административное право. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета. 2001.

398. Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые актыуправления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2001.

399. Старилов Ю.Н. Административное принуждение и административная ответственность. М.: БЕК, 1998.

400. Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996.

401. Старых Ю.В. Усмотрение в налоговом правоприменении. М.: Юриспруденция, 2006.

402. Степанова A.A. Вопросы организации исполнительной власти в Российской Федерации/ТКонституционное и муниципальное право.2008. № 2.

403. Стратегическое планирование / Под ред. Уткина Э.А. М.: Ассоциация авторов и издателей «ТАНДЕМ». Издательство ЭКМОС, 1999.

404. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.

405. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы надведомственного контроля). М.: Юрид. лит., 1974.

406. Студеникина М.С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал российского права. 1998. № 6.

407. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3.

408. Сырых В.М. Теория государства и права. М., 1998. С. 165.

409. Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. 2001. № 3.

410. Талапина Э.В. Вопросы правового регулирования функции государства // Государство и право. 1999. № 11.

411. Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1.

412. Тарасов A.M. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля //Государство и право. 2004. № 10.

413. Тарасова В.А. Процессуальная форма деятельности органов социального обеспечения // Сов. государство и право. 1973. №11.

414. Тарнапольский Р.И. Правовые проблемы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административной ответственности // Институты административного права. М.: ИГП РАН, 1999.

415. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, A.B. Малько. Саратов, 1995.

416. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1996.

417. Теория государства и права: Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. М.: Право и закон, 1996.

418. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. A.C. Пиголкина. М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003.

419. Терехова Л.А. Система пересмотра судебных актов в механизме судебной защиты. М.: Волтерс Клувер, 2007.

420. Тертышников В.И. Процессуальные формы защиты субъективных прав // актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. Ярославль, 1979.

421. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.

422. Тихомиров А.Ю. Договоры в экономике. М., 1993.

423. Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997.

424. Тихомиров Ю.А. Административное и административно — процессуальное законодательство: состояние и перспективы // Адвокат, 1997. №6.

425. Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение // Государство и право. 1992. № 9

426. Тихомиров Ю.А. О необходимости обновления общеправового классификатора//Право и экономика. 1996. № 19.

427. Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.

428. Тихомиров Ю.А. Проблемы развития процессуального права // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства: По материалам научно-практической конференции. Москва, 28 мая 2001 г. М., 2001.

429. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

430. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001.

431. Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009 № 4.

432. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4.

433. Ткач А.Н. Административная реформа и бизнес: итоги, проблемы, перспективы // Право и экономика. 2005. № 4.

434. Толмачева H.H. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований // Журнал российского права. 2006. № 10.

435. Толстик В.А. Принципы, пределы, основания ограничения прав исвобод человека по российскому законодательству и международномуправу (Круглый стол) // Государство и право. 1998. № 7.

436. Трубицына Т.А. К вопросу о применении судами права по аналогии // Российский судья. 2006. № 12.

437. Труды Академии МВД СССР // Актуальные проблемы применения уголовного законодательства в деятельности органов внутренних дел. М., 1987.

438. Туболев Д. Дисциплинарная ответственность // Бизнес-адвокат. 1999. №20.

439. Тюхтин B.C. Отражение системы и сущность системного подхода. М., 1973.

440. Уржилский К.П. К вопросу о принципах правового регулирования общественных отношений // Правоведение. 1968. № 3

441. Утяшев М.М., Корнилаева A.A. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1.

442. Файоль А. Общее и промышленное управление. М. 1923.

443. Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления: Пер. с англ. М.: ВИПК ЭНЕРГО, 1992. Т. 1 5.

444. Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977.

445. Филатова A.B. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / Под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009.

446. Философская энциклопедия / Под ред. Ф.В. Константинова. М., 1960. Т. 2.

447. Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1983.

448. Философский энциклопедический словарь. 2-е изд. М., 1989.

449. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Р., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Юрид. фирма «КОНТРАКТ»; ИНФРА-М, 2006.

450. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2.

451. Хазанов С.Д. Проблемы применения КоАП РФ // Арбитражная практика. 2003. № 7.

452. Халфина P.O. Значение и сущность договора в советском социалистическом гражданском праве. М.: Изд-во АН СССР, 1952. С. 50; Гражданское право. Т. I. М., 1994.

453. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М., 1974.

454. Хаманева Н.Ю. Вступительная статья. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. СПб., 2002.

455. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997.

456. Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора//Государство и право. 1998. № 12.

457. Хвостов В.М. Общая теория права. М., Варшава, Вильно, 1914.

458. Хохлов Е.Б. О механизме правового регулирования труда в условиях многоукладной экономики // Изв. вузов. Правоведение. 1994. № 1.

459. Хусаинова О.В. Правоприменительная деятельность органов государственной власти: оценка эффективности, основные направления совершенствования (теоретико-правовой аспект). Дисс. канд. юрид. наук. Казань. 2009.

460. Хутинаев И.Д. Теория и практика институционализации ветвей государственной власти Российской Федерации. М., 2006.

461. Хутыз М.Х. Общие положения гражданского процесса: историко-правовые исследования. М., 1979.

462. Хэммонд П.Х. Теория обратной связи и ее применения / Пер. с англ. М, 1961.

463. Цыганков Э.М. Злоупотребление правом в рамках административного усмотрения // Ваш налоговый адвокат. 2005. N 1.

464. Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2003.

465. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Курс лекций. Екатеринбург, 1996.

466. Черкаев Д.И. Административная ответственность юридических лиц //к

467. Законодательство. 2001. № 11.

468. Черненко А.К. Критерии и методы эффективности правотворчества и правореализации Электронный ресурс. // Гуманитар, науки в Сибири. 2001. № 9. URL http://www.philosophy.nsc.ru/journals/humscien.

469. Чертков А.Н. Проблема договорных отношений между российской федерацией и ее субъектами // Право и политика. 2004. № 5.

470. Четвернин В.А. Государство: сущность, понятие, структура, функции // В кн.: Проблемы общей теории права и государства М., 1999.

471. Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // В кн.: Концепция стабильности закона. М., 2000.

472. Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. JL: Изд-во ЛГУ, 1973.

473. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1994. № 4.

474. Шапсугов Д.Ю. Теория государства и права Ростов-на-Дону, 1993.

475. Шапсугов Д.Ю. Управление как разновидность деятельностного состояния власти. В кн. Власть и управление. Сб. тезисов докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, апрель, 1997. Вып. 1. СКАГС. 1997.

476. Шаргородский М.Д. Наказание, его цели и эффективность. М. 1973.

477. Шафхаузер Р., Экштайн К., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника. Административные процедуры на примере законодательства Швейцарии. М: «Издательство ЭКОМ», 2000.

478. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979.

479. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 2.

480. Шиндяпина М.Д. Стадии юридической ответственности. М., 1998.

481. Шишкин Е.П. Факторы, определяющие эффективность норм права // Советское государство и право. 1973. №5.

482. Шмалий О.В. Регистрация как форма государственного управления. Автореферат дисс. канд. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2004.

483. Шорина Е.В. Контроль за' деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

484. Щедровицкий Т.П. Процессы и структуры в мышлении / Курс лекций. М., 1965.

485. Эбзеев Б.С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М.: Норма, 2007.

486. Эбзеев Б.С. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву (Круглый стол) // Государство и право. 1998. № 7.

487. Экономическая кибернетика. Учеб. пособие. Отв.ред. И.М. Сыроежин. Л.: ЛФЭИ. 1976.

488. Эффективность гражданского законодательства / Отв. ред. В.П. Грибанов. М., 1984.

489. Эффективность действия правовых норм. Л., 1977.

490. Эффективность правовых норм / Отв. ред. В.И. Никитинский, В.В. Глазырин. М., 1980.

491. Эффективность правовых средств обеспечения качества продукции / Отв. ред. В.П. Грибанов. М., 1987.

492. Эффективность правосудия и проблема устранения судебных ошибок: В 2-х ч. / Отв. ред. В.Н. Кудрявцев. М., 1975.

493. Юдин Э.Г. Системный подход и принцип целостности. М., 1975.

494. Юридический конфликт: Сферы и механизмы (Юридическая конфликтология. Ч. 2) / Отв. ред. В.Н. Кудрявцев. М., 1994.

495. Явич Л.С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М., 1978.

496. Ягофаров Д., Ягофарова И. Три концепции соотношения государства и личности в контексте проблем прав человека // Академический юридический журнал. 2001. № 3.

497. Ягофарова И. Основные характеристики ограничения прав и свобод человека: теоретико-правовой аспект // Академический юридический журнал. 2002. № 4.

498. Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3.

499. Яковенко О.В. Соотношение понятий правовой процедуры и правового процесса // Вопросы теории государства и права: Новые идеи и подходы: Межвузовский сборник научных трудов. Саратов; СГАП, 2000. Вып. 2(11).

500. Яковлев В.Ф. Россия: экономика, гражданское право (вопросы теории и практики). М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2000.

501. Якунин В.И. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления // Власть. 2006. № 8.

502. Ялбулганов A.A. Финансовое право России: Учебное пособие. М.: Статут, 2001.

503. Ялбулганов A.A. Финансовый контроль как институт финансового права // Юрист. 1999. № 4.

504. Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. № 10.

Автор: Шмалий, Оксана Васильевна
Город: Ростов-на-Дону
Год: 2011
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Правовое обеспечение эффективности исполнительной властитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Шмалий, Оксана Васильевна, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Шмалий, Оксана Васильевна, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шмалий, Оксана Васильевна, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Шмалий, Оксана Васильевна, Ростов-на-Дону

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти»