АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое обеспечение и повышение эффективности местного самоуправления в Российской Федерации»
гПЗ ОД
1 9 УЖ
На правах рукописи
ШАФИКОВ РАФАЭЛЬ ФАТЫХОВИЧ
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02. конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МОСКВА-2000
Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель — Емельянов Николай Алексеевич,
доктор юридических наук
Официальные оппоненты:
Закупень Татьяна Васильевна — доктор юридических наук; Антонов Валерий Викторович — кандидат юридических наук
Ведущая организация — Московский государственный институт коммерции
Защита состоится 8 июня 2000 года в 16.00. часов на заседании диссертационного совета Д. 151.04.27. в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 117606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84,1 уч. корпус, ауд. 3370.
С диссертацией можно ознакомиться на кафедре государственногс управления и правового обеспечения государственной службы РАГС при Пре зиденте Российской Федерации, 1 уч. корпус, ауд. 2300,
Автореферат разослан 6 мая 2000 года
Ученый секретарь диссертационного совета
/ ш т. % #
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Строительство Российской государственности на демократической основе предполагает формирование эффективного местного самоуправления, без которого невозможно достичь гармоничного развития гражданского общества и правового государства.
Согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении, являющейся результатом обобщения многолетнего опыта его институ-ционализации в демократических государствах, под местным самоуправлением понимается право и реальная способность его органов регламентировать значительную часть государственных дел, управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.1
Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя и особой формы народовластия, относя установление общих принципов его организации к предметам совместною ведения Российской Федерации и ее субъектов.2 Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3 содержит нормы, регулирующие порядок формирования, механизмы организации и деятельности, территориальные пределы, компетенцию, гарантии на его осуществление. В развитие этих норм принимаются федеральные и законы субъектов Российской Федерации, а также другие нормативные акты, в том числе и муниципальные, издаваемые органами местного самоуправления, которые
1. Европейская Хартия о местном самоуправлении. (Ст. 3) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
2. Конституция Российской Федерации. М., 1993. Глава 1., Ст. 72. п. "н".
3. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 356. Ст. 3506.
по своей природе являются подзаконными, и призваны наиболее полно учитывать региональную специфику и местные особенности.
К сожалению, на текущем этапе, в силу незавершенности демократических преобразований российского общества и государства, так и не сложилось единого подхода относительно перспектив развития местного самоуправления, что является сдерживающим фактором создания целостной правовой базы, направленной на повышение эффективности деятельности его институтов.
Все выше изложенное и определило актуальность и выбор темы настоящей работы, которая представляет собой комплексное научное исследование правового обеспечения и повышения эффективности местного самоуправления в условиях демократического обустройства современной России.
Состояние научной разработанности темы. Теоретические основы о местном самоуправлении составили труды видных отечественных и зарубежных исследователей дореволюционного периода: А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, Г. Еллинека, А. де Токвиля, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского и др.4, которые положили начало теоретическому обоснованию природы и сущности местного самоуправления, его места и роли в системе управления обществом и государством.
4. Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб, 1872; Градовский А.Д. Системы местного управления на западе Европы и в России // Собр. соч. СПб., 1904. Т. IX; Еллинек Г., Общее учение о государстве. СПб, 1908; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992 и др.
В условиях существования советской системы местное самоуправление не могло получить должного развития, так как муниципальное управление отождествлялось с буржуазной идеологией, неприемлемой для социалистического строительства. И только с началом демократических преобразований оно стало вновь активно исследоваться современными российскими учеными: С. А. Авакья-ном, Г.В. Атаманчуком, Г.В. Барабашевым, Н.И. Глазуновой, Ю.А. Дмитриевым, H.A. Емельяновым, В.Н. Ивановым, O.E. Кута-финым, В.И. Патрушевым, А.И. Поповым, В.И. Фадеевым и др.,5 которые заложили научный фундамент институционализации местного самоуправления в Российской Федерации.
Вместе с тем, проблема правового обеспечения и повышения эффективности местного самоуправления в Российской Федерации остается весьма актуальной. Об этом свидетельствуют публикации последних лет, посвященные не только правовым, но и иным аспектам его формирования и деятельности.6
5. Авакьян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе// Право. 1998. № 2 - 3; Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления И Муниципальный мир. 1999. № 1; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М, 1996; Государственное и муниципальное управление / Под ред. Н.И. Глазуновой и др. М., 1997; Емельянов H.A. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). М., Тула, 1998; Иванов В.Н. Формирование управленцев-менеджеров XXI века—путь антикризисного развития местного сообщества//Муниципальный мир. 1999. № 1; Кутафин O.E., Фадеев В .И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Муниципальное право в Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1999; Патрушев В.И. Организационное развитие местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. № 5; Попов А.И. Муниципальное право Москвы: опыт моделирования системного законодательства крупного города М., 1999 и др.
6. Например, направленные на исследование или касающиеся экономических аспектов, см.: Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 1999; БогачеваО.В. Бюджетная политика: проблемы России и зарубежный опыт // Международная экономика и международные
В этой связи работа, содержащая комплексный анализ правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации и предложения, направленные на повышение эффективности деятельности его институтов представляет значительный научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие в процессе развития местного самоуправления в условиях демократического обновления современной России.
Предмет исследования — правовое обеспечение и повышение эффективности местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы с позиций конституционного, муниципального и других отраслей пра-
отношения. М., 1994; Жихаревич Б.С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. СПб., 1995; Мельников С.Б. Муниципальный менеджмент. М., 1995; Рохчин В.Е., Филлипов А.И. Социально-экономическое развитие муниципальных образований. СПб., 1996 и др.;
политологических аспектов, см.: Емельянов Н.А, Головкин H.H., Емельянова Т.С. Модернизация российскою общества: реформа местного самоуправления. М., Орел, 1999; Михайлов М.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации: политологический анализ формирования и оптимизация деятельности. Орел, 1999; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. М., 1998; Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества. М., 1998 и др.;
исторических аспектов, см.: Гильченко JI. Становление самоуправления в России // История местного самоуправления в России. Обнинск, 1996; Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М., Тула, 1997; Лаптева JI.E. Земские учреждения в России. М., 1993; Пирумо-ва Н.М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995 и др.
ва исследовать особенности правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации и предложить механизмы повышения его эффективности.
Основные задачи диссертационного исследования:
—рассмотреть теоретико-методологические подходы к пониманию природы и сущности местного самоуправления и его значимости в условиях демократического обновления системы управления обществом и государством;
—охарактеризовать особенности правового регулирования муниципальных отношений в демократических государствах в зависимости от сложившихся правовых систем и определить возможные варианты адаптации зарубежного опыта в российских условиях;
— актуализировать опыт функционирования различных форм и институтов самоуправления в истории Российского государства и предложить практические рекомендации его использования в современной России;
—проанализировать состояние правового обеспечения формирования и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации;
— на основе обобщения и систематизации отечественного и зарубежного опыта предложить практические рекомендации по совершенствованию правового обеспечения и повышению эффективности деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Для достижения поставленных задач применялись современные способы познания общественных отношений, поскольку правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации и пути повышения эффективности деятельности его институтов рассматривается как
комплексная проблема, обусловленная процессом демократического обустройства современной России. Это потребовало обращения, как к общенаучным методам, так и частно-научным, специально-правовым, в том числе системному, сравнительно-правовому, структурно-функциональному, институциональному, конкретно-историческому, программно-целевому, а также методу аналитического толкования взаимодействия правовых норм и др.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральное законодательство, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты местного самоуправления, а также законодательство и материалы нормативного характера СССР, РСФСР и ряда зарубежных демократических государств.
Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научно-монографического материала, в том числе зарубежного, публикаций по вопросам конституционно-правового обеспечения формирования местного самоуправления в Российской Федерации. В силу специфики темы настоящей работы потребовалось обращение к теории и истории государства и права, конституционному, муниципальному и другим отраслям права.
Эмпирическая база исследования основана на анализе правового обеспечения формирования и деятельности местного самоуправления в России и за рубежом.
Научная новизна диссертационной работы обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно и комплексно проанализировать состояние правового обеспечения местного самоуправления в Российской Федерации
с целью разработки, с учетом отечественного и зарубежного опыта, практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности его институтов в условиях демократического обновления системы управления обществом и государством.
На защиту выносятся следующие положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны: — местное самоуправление рассматривается как специфический уровень реализации властных полномочий и институт народовластия, который с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой—населения муниципальных образований, выполняя роль связующего звена между правовым государством и гражданским обществом, благодаря чему достигается их гармоничное развитие;
—обосновывается положение о том, что местное самоуправление является особой формой публичной власти, которая организуется на принципах: самостоятельности и независимости в рамках установленной компетенции, территориальной ограниченности, ответственности перед населением и государством, с учетом национальных и историко-культурных особенностей и видом управленческой деятельности, где местное сообщество из объекта управления превращается в субъект, что позволяет наиболее эффективно и в короткие сроки решать вопросы местного значения;
—анализируется опыт функционирования муниципальных систем различных демократических государств с позиций соотношения управления и самоуправления и децентрализации государственно-властных отношений, через призму позитивного и негативного регулирования, использование различных форм контроля с целью адаптации зарубежного опыта в российских условиях для повышения эффективности местного самоуправления;
—на основе обобщения исторического наследия формулируются принципы, характеризующие особенности отечественной муниципальной школы:многообразия организационных самоуправленческих форм, достаточности и рациональности использования материальных ресурсов, самостоятельности в решении местных дел, позволявших своевременно обеспечивать жизнедеятельность территорий и удовлетворять повседневные потребности населения;
— актуализируется опыт институционализации самоуправления в истории Российского государства и предлагается классификация самоуправленческих форм: организационно-хозяйственных, возникающих в результате совместной деятельности населения, и организационно-правовых, создаваемых посредством государственно-властных установлений, выявляются особенности их функционирования применительно к современным условиям;
— показываются особенности конституционно-правовой модели местного самоуправления в Российской Федерации, аргументируется необходимость разработки механизмов по обеспечению функционального единства институтов народовластия и предлагается концепция повышения эффективности местного самоуправления, сущность которой заключается в соединении принципов самостоятельности, достаточной для удовлетворения потребностей населения, и ответственности, способствующей укреплению Российской государственности.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенное в диссертации исследование правового обеспечения и повышения эффективности местного самоуправления в Российской Федерации позволяет:
— уточнить понимание и теоретически осмыслить место и роль этого многофункционального института в системе управления обществом и государством;
— расширить основу для дальнейшей научной разработки аспектов, касающихся организации и эффективного функционирования народовластия на местном уровне;
— использовать полученные результаты для решения практических задач, направленных на повышение эффективности функционирования институтов местного самоуправления в Российской Федерации и совершенствование правового регулирования муниципальных отношений;
— обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы по подготовке и переподготовке государственных и муниципальных служащих.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также изложены в выступлениях на научно-практических конференциях по исследуемым проблемам и других публикациях автора общим объемом около 8 печатных листов.
Структура диссертации, обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и включает введение, две главы, пять параграфов, заключение, список использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, состояние научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи, указываются методы исследования, дается обзор источниковедческой, теоретической и эмпирической базы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, подчеркиваются научная новизна и практическая значимость работы, отмечается апробация полученных результатов.
В первой главе — "Теоретико-правовые основы местного самоуправления "—в ходе рассмотрения теоретико-правовых основ местного самоуправления и сравнительно-правового анализа отечественного и зарубежного опыта организации и функционирования различных его форм и институтов, конкретизируется понятие, сущность, место и роль в системе управления обществом и государством, формируемой на демократических принципах.
В диссертации отмечается, что в федеративном государстве выделяются три уровня организации власти, различающиеся сложными конституционно-правовыми формами взаимодействия структурных элементов в силу характерных особенностей субъект-но-объектных и субъектно-субъектных отношений. И только местному самоуправлению, как самому близкому к населению уровню, свойственно наиболее эффективно и в короткие сроки решать вопросы местного значения. Это позволило определить местное самоуправление, как институт народовластия и специфический уровень реализации властных полномочий, с одной стороны, участвующий в осуществлении воли государства, с другой—населения муниципальных образований.
Опираясь на различные теории местного самоуправления, автор исследует природу и сущность этого сложного в социально-правовом отношении института, обладающего как признаками общественного, так и государственного характера, что способствует осуществлению не только частно-правовых, но и публич-
но-правовых функций. В этой связи обосновывается точка зрения о том, что органы местного самоуправления, не смотря на организационную обособленность от государственных органов, являются ни чем иным, как различными формами народовластия, в силу чего особую значимость приобретает рациональное разграничение предметов ведения и полномочий и ответственность за их исполнение.
По мнению диссертанта, местное самоуправление и управление на местном уровне в целом можно рассматривать сквозь призму таких понятий, как "децентрализация" и "деконцентрация" властных полномочий, получивших научную аргументацию в работах отечественных и зарубежных исследователей А.Д. Градов-ского, Г.В. Барабашева, Н.А. Емельянова, Г. Брэбана, Ж. Веделя и др. Именно в механизме "децентрализации" он усматривает один из действенных способов оптимизации системы управления, так как находит целесообразным передачу органам местного самоуправления тех полномочий, которые они способны реализовать с большей эффективностью и наименьшим ресурсными затратами. В силу чего им обосновывается вывод, что органы государственной власти, особенно субъектов Российской Федерации, и местного самоуправления находятся не только в тесном организационно-правовом взаимодействии, но и функциональном единстве, так как с одной стороны, государственные начала неизбежно проникают на уровень местного самоуправления, с другой — институты государственной власти в условиях реализации демократических принципов также наполняется элементами народовластия, несущими в себе самоуправленческие начала. Подтверждением тому служит бесспорный факт, что самоуправление, как высшая форма проявления самоопределения и самоорганизации личности, непосредственно связана с реальным статусом гражданина как члена местного коллектива. При этом своеобразным связующим звеном между личностью и ее гражданскими свободами, с одной стороны, и мест-
ным самоуправлением, с другой, является свобода самого местного сообщества в структуре государственно-властных отношений.
Охарактеризовав местное самоуправление, как неотъемлемый элемент народовластия, автор проводит подробный анализ основных характеристик различных муниципальных систем: англо-саксонской, континентальной и смешанной, рассматривая их не только в системном, но и структурном, и функциональном аспектах, так как придерживается суждения о том, что для повышения эффективности деятельности местного самоуправления в российских условиях, прежде всего, необходимо выявить структурную и функциональную специфику организации местного самоуправления, установив зависимость от особенностей правовой системы и характера децентрализации и деконцентрации властных полномочий между различными уровнями и институтами власти. В частности отмечается, что для англо-саксонского типа характерен высокий уровень децентрализации властных полномочий, самостоятельность функционирования организационных структур и автономность от органов государственной власти, в то же время обладающих весьма разнообразными правовыми средствами контроля; континентальный — отличается сложной структурой иерархически соподчиненных исполнительно-распорядительных органов, где муниципалитеты вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом, смешанный — сочетает признаки и тех и других.
Исследуя территориальные основы местного самоуправления, как один из существенных его институтов, диссертант приходит к заключению, что структура административно-территориального деления во многом зависит от формы государства, историко-культурного наследия и т. д., хотя в целом доминирует административно-территориальный принцип, в соответствии с которым и строится система управления: от однозвенной (Мали) до пятизвенной (Франция).
В работе отмечается, что эффективность функционирования муниципальных систем во многом зависит от рационального построения организационных структур местного самоуправления, так как они: во-первых, наиболее доступны и отзывчивы для населения; во-вторых, приспособлены более сбалансировано использовать имеющиеся ресурсы для удовлетворения местных потребностей; в-третьих, локализуя социальную напряженность на местном уровне, в целом стабилизируют систему управления, поскольку в отличие от традиционного диспозитивного характера размещения субъекта и объекта управления происходит их своеобразное наложение и легко моделируется ситуация, когда, объединяясь в единое целое, способны предстать в качественно новой совокупности "субъект = объект управления", что в очередной раз подтверждает сложную природу и многофункциональность местного самоуправления.
Автор диссертации также подчеркивает, что фундаментальным условием эффективного функционирования муниципальных систем является их полноценное ресурсное обеспечение, в том числе финансово-экономическое, позволяющее органам местного самоуправления решать наиболее значимую задачу — удовлетворение жизненно важных, потребностей и нужд населения муниципальных образований. В этой связи делается акцент на том, что в условиях ограниченности ресурсов возрастает роль смешанных форм хозяйствования, объединяющих муниципальный и частный капитал, так как это позволяет органам местного самоуправления не только успешно решать насущные проблемы, но и осуществлять контроль за качеством оказываемых населению услуг. Поскольку удовлетворение потребностей населения находится в прямой зависимости от финансовой самодостаточности территорий, то основой финансовой автономии муниципалитетов является местный бюджет, одним из наиболее важных источников доходной части которого остаются местные налоги. В результате делается вывод,
что для дальнейшего стратегического развертывания муниципальных реформ в Российской Федерации, необходимо совершенствовать налоговое законодательство.
Выявляя отличительные особенности институтов самоуправления на различных этапах развития Российской государственности, диссертант иллюстрирует разнообразие его форм, которые искусно вплетались в ткань государственного организма, во много раз повышая его жизнеспособность, в связи с чем проводит классификацию по источнику формирования, сопровождая подробным анализом каждой из них с учетом места и роли в системе общественных отношений: организационно-хозяйственные, возникающие в результате совместной деятельности населения, и организационно-правовые, создаваемые посредством государственно-властных установлений, органично дополняющие организационную основу системы управления. В качестве наиболее устойчивой из организационно-хозяйственных форм самоуправления, диссертант выделяет общину, сохранившуюся в том или ином виде на протяжении всего эволюционного развития российского общества в силу простоты, доступности, рациональности коллективной организации общежития и хозяйственной деятельности, основанной на консолидации усилий всех ее членов и социальной справедливости в системе распределения. Из организационно-правовых автор подробно характеризует земства, так как в них видит плодотворность воплощения идеи сочетания государственного и общественного начал, что весьма важно в условиях формирования гражданского общества.
На основе проведенного анализа отечественного опыта развития институтов и форм самоуправления делается ряд основополагающих выводов, применительно к текущему этапу его становления: во-первых, проблема управления территориями в многонациональном государстве может быть эффективно решена путем оптимального сочетания централизации и децентрализации управ-
ления и самоуправления; во-вторых, на начальных этапах становления местное самоуправление реализуется через естественные формы, побуждая государство к введению организационно-правовых, являющихся неотъемлемым звеном системы управления обществом и государством; в-третьих, институты местного самоуправления нуждаются в правовом государстве, гарантирующим защиту их собственных прав. Все это позволило сформулировать основные принципы, подчеркивающие особенности российской муниципальной школы, которые, по мнению автора, могут способствовать эффективному функционированию местного самоуправления в Российской Федерации: принцип многообразия организационных форм местного самоуправления, которые отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективность управления, позволяя наиболее полно учитывать интересы населения, исторические, национальные, культурные традиции, демографические особенности, различные стороны социально-экономического уклада территорий и т. д.; принцип достаточности и рациональности использования материальных ресурсов; принцип самостоятельности в решении местных дел, что позволяло обеспечивать жизнедеятельность поселений и обслуживать повседневные потребности населения.
В завершение теоретико-правового анализа, формулируется вывод о том, что местное самоуправление представляет собой: специфическую форму публичной власти; особый вид управления; сложный комплексный социально-правовой институт, строящийся на принципах самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования. Поэтому повышение эффективности его функционирования в Российской Федерации видятся в разработке целостной научно-обоснованной концепции, где наряду с адаптацией зарубежной эмпирики достойное место должно занять "отечественное муниципальное наследие". Это позволит менее болезненно и в наиболее короткие сроки сформировать эффективную систему управ-
ления обществом и государством, отвечающую принципам демократического развития.
Во второй главе "Конституционно-правовое обеспечение и повышение эффективности местного самоуправления в Российской Федерации" показываются особенности правового обеспечения местного самоуправления и предлагаются практические рекомендации повышения эффективности деятельности его институтов.
В диссертации отмечается, что Конституция Российской Федерации достаточно подробно регулирует статус местного самоуправления в главе 8 "Местное самоуправление" (ст. 130 - ст. 133) и вст.3,8,9,12,15,24,32,33,40,41,43,46,68,72,97. Федеральное законодательство о местном самоуправлении делится на два блока. Формирование первого блока основывается на норме, содержащейся в пункте "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации, которая относит к предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации местного самоуправления, нашедших отражение в положениях Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по сути явившегося фундаментом институционализации местного самоуправления в виде структурно образующих его элементов или так называемых основ: правовой, территориальной, организационной, экономической, финансовой. Второй блок определяется предметами ведения местного самоуправления, так как вопросы местного значения можно рассматривать обособлено. Правовое регулирование муниципальных отношений в субъектах Российской Федерации осуществляется в соответствие со ст. 72 п. "н" Конституции Российской Федерации и ст. 5 указанного Федерального закона конституциями, уставами, законами о местном самоуправлении, местном референдуме, порядке подготовки и проведения муниципальных выборов, бюджетном регулировании, муниципальной службе, администра-
тивных правонарушениях и другими нормативными правовыми актами.
В работе также акцентируется внимание на том, что признаваемая и конституционно гарантируемая организационная обособленность местного самоуправления предопределила принятие нормативно-правовых актов местного характера, важнейшим из которых является устав муниципального образования (ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Проанализировав состояние нормативно-правовой базы местного самоуправления, диссертант сформулировал принципы совершенствования механизма регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации. В их числе: обеспечение системного единства законодательства с учетом того, что в иерархии законов, регулирующих муниципальные отношения, Федеральный закон "Об общих принципах организации в Российской Федерации" является основополагающим; определение оптимальных пределов и объема нормативно-правового регулирования функционирования местного самоуправления на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и муниципальных образований; развитие законотворческого процесса в субъектах Федерации и правотворческого на уровне муниципальных образований, позволяющего своевременно конкретизировать нормы федерального законодательства, с учетом региональной специфики и местных особенностей.
Он также отмечает, что муниципальная реформа в Российской Федерации осуществляется крайне медленно в силу чрезмерного заимствования зарубежных "рецептов", которые, несмотря на их привлекательность, к сожалению, в российских условиях, не способны принести желаемых результатов, и обосновывает точку зрения о необходимости поиска научно обоснованных путей повышения эффективности местного самоуправления посредством
совершенствования его конституционно-правового обеспечения, с учетом многообразия организационных и функциональных форм, ресурсной самодостаточности и иных условий, необходимых для полноценного удовлетворения интересов и потребностей населения муниципальных образований.
В качестве серьезной проблемы на пути повышения эффективности местного самоуправления отмечается низкий уровень социальной активности населения, явившимся не только результатом "наследия прошлого", но и проведения "либеральных реформ". Скорейшему преодолению подобного "синергетического эффекта" будет способствовать развитие отечественных форм участия населения в решении вопросов местного значения с учетом микрофакторов—непосредственно сложившихся условий развития муниципального образования и макрофакторов, связанных со спецификой субъекта Федерации и совершенствование их правовой регламентации.
Вопрос территориальной организации местного самоуправления диссертант относит к числу наиболее сложных, так как его решение связано с преодолением целого ряда не только правовых, но и социально-экономических проблем. Особенно это касается сельских территорий. Он считает, что на данном этапе становления местного самоуправления реальным уровнем его организации в сельской местности мог бы стать район, аргументируя свою точку зрения, как сложившейся социально-экономической ситуацией, так и наследием советского периода формирования его инфраструктуры. В этой связи предлагается несколько, наиболее приемлемых, по мнению автора, моделей организации местного самоуправления в сельских районах, которые могут легко трансформироваться в зависимости от реальных условий, что существенно усиливает фактор управляемости территориями, так как субординационная система управления, в рамках которой взаимодействие происходит от субъекта к объекту, легко инвертируются (в допустимых преде-
лах) в координационную, где взаимодействие происходят от субъекта к субъекту.
По мнению диссертанта, важное значение для повышения эффективности функционирования местного самоуправления имеет рациональность структурной организации, так как способы формирования его органов, соотношение объема полномочий и механизмы ответственности влияют на систему управления в целом. В этой связи аргументируется точка зрения о том, что структуру представительного органа, как основополагающего в системе местного самоуправления, целесообразно определять самому представительному органу с последующим закреплением в уставе муниципального образования или в прилагаемом к нему регламенте представительного органа местного самоуправления. Главный критерий при выборе той или иной избирательной системы видится ему в возможности формирования органа, максимально отражающего общие интересы жителей муниципального образования. Структура местной администрации, как производной представительного органа, должна быть максимально приспособлена к выполнению возложенных на нее законодательством и уставом муниципального образования полномочий. Критерии ее формирования следует определять, исходя из численности населения, этнического состава, возможностей местного бюджета, развитости инфраструктуры муниципального образования и др. значимых факторов. С целью рационализации использования средств на содержание управленческого аппарата предлагается механизм установления предельного процентного выражения расходов местного бюджета на обеспечение деятельности местной администрации в зависимости от соотношения уровня социального благосостояния конкретной территории. При этом местная администрация должна обладать правом, исключающим любое вмешательство в решение вопроса об утверждении ее структуры и численности.
Эффективность деятельности местного самоуправления, автор ставит в непосредственную зависимость от характера взаимоотношений представительного органа, местной администрации и высшего выборного должностного лица, интегрируя их в "единый институционально-нормативный каркас муниципального управления".
Не менее важной составляющей повышения эффективности местного самоуправления, по мнению диссертанта, является правовое закрепление компетенции его органов пропорционально возложенным функциям и ресурсам для их исполнения. При этом отмечается, что до сих пор остается неурегулированным вопрос взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти при наделении их отдельными государственными полномочиями. Упорядочению данного вида отношений способствовала бы конкретизация вопросов местного значения, так как неопределенность подобного рода создает значительные трудности в деятельности органов местного самоуправления. Решением подобной проблемы, на его взгляд, могло бы стать скорейшее принятие закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации". В результате им формулируются основные принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, среди которых: осуществление данной процедуры только посредством закона; соразмерность передаваемых или делегируемых полномочий возможностям муниципальных образований; ресурсная обеспеченность; контроль за реализацией со стороны государства и др. В работе также акцентируется внимание на то, что в условиях переходного периода крыночным отношениям, объективно сопровождающегося дефицитом материальных средств, может быть распространена практика делегирования органами местного самоуправления отдельных собственных полномочий соответствую-
щим территориальным государственным органам на основе заключенных договоров (соглашений) на обслуживание муниципальных образований по решению отдельных вопросов местного значения. Такой подход, по мнению автора, может избавить муниципальные образования от неоправданных финансовых и материальных расходов.
В диссертации также подчеркивается, что эффективность реализации полномочий органами местного самоуправления находится в прямой зависимости и от "финансовой самодостаточности" муниципальных образований. В этой связи предлагается осуществление налоговой политики в Российской Федерации, исходя из закрепления принципа фиксированных государственных налогов и трехканальной бюджетной и налоговой системы с соответствующим правовым закреплением в Налоговом кодексе Российской Федерации.
Один из вариантов преодоления сложившейся кризисной ситуации видится в укреплении экономической основы местного самоуправления. В частности подчеркивается, что в целях оживления финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления и повышении эффективности, следует, во-первых, внести на федеральном уровне поправки в действующее законодательство; во-вторых, гарантировать социальную защищенность граждан, хотя бы, на уровне минимальных социальных стандартов. Кроме того, развитие финансово-экономических основ автор связывает с преодолением негативных последствий приватизации, фактически исключившей их реестра муниципальной собственности доходные объекты рыночного сектора, в связи с чем предлагается ряд практических рекомендаций по рациональному использованию объектов жизнеобеспечения и земельных ресурсов муниципальных образований.
На основе сравнительно-правового анализа зарубежного и отечественного опыта финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления выявляются существенные разли-
чия, состоящие в общих чертах в том, что зарубежная практика базируется на принципах либерализации экономики и частной собственности, поэтому основным источником доходов местных бюджетов являются налоги, а способом реализации функций в коммунальной сфере — концессии, муниципальные заказы и подряды, в России — основой местных бюджетов (еще с дореволюционных времен) были средства, полученные от ведения хозяйственной деятельности. Поэтому в качестве наиболее оптимального варианта укрепления экономической основы местного самоуправления в условиях современной России, предлагается создание малых и средних предприятий, способных обеспечить население муниципальных образований жизненно важными товарами, продуктами и услугами. При этом подчеркивается необходимость создания муниципальных банков, на которые можно было бы возложить две основные функции — уменьшение риска при хранении бюджетных средств и их приращение.
В диссертации также подчеркивается, что эффективность работы органов местного самоуправления во многом зависит от профессионализма управленческого персонала. Одним из вариантов решения данной проблемы могла бы стать продуманная система подготовки муниципальных служащих, в связи с чем предлагается создание единой системы подготовки государственных и муниципальных служащих.
Подводя итоги проведенного исследования, автор обосновывает положение о том, что только рациональное использование самого лучшего из национального и зарубежного достояния, позволит в более короткие сроки и с меньшими издержками создать эффективную систему местного самоуправления, в которой органично будут соединены самостоятельность, требующаяся для удовлетворения потребностей населения, и ответственность, являющаяся необходимым условием укрепления Российской государственности.
В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации по совершенствованию правового обеспечения и повышению эффективности местного самоуправления в Российской Федерации.
* * *
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Местное самоуправление в Российской Федерации: теория и практика. М.; Тула, 2000 (в соавторстве, авторские 6 п. л.);
2. Организационно-правовые основы местного самоуправления // Экономика и право. 2000. № 2. 0,5 п. л.;
3. Местное самоуправление: правовые аспекты теории и практики // Сб. науч. тр. РПА, Тула, 1999. 0,5 п. л.;
4. Рациональность в ресурсном обеспечении функционирования местного самоуправления, как основа гармоничного развития отечественной муниципальной школы // Гуманитарные и социально-экономические науки. Из-во ТГУ, 1999. № 3. 0,5 п. л.;
5. Конституционно-правовые основы местного самоуправления как необходимое условие эффективного функционирования современной российской муниципальной системы: проблемы организации // Материалы межрегиональной научно-практической конференции "Современные проблемы права и гуманитарные аспекты юридического образования". Тула, 1998. 0,2 п. л.
