СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Гаглоев, Вадим Черменович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Теоретические и конституционные основы местного самоуправления.
1.1. Концепции местного самоуправления и его место в современном российском обществе.
1.2. Конституция РФ как основа правового регулирования местного самоуправления.61.
Глава 2. Правовой статус экономической основы местного самоуправления.
2.1. Понятие экономической основы местного самоуправления.
2.2. Федеральное законодательство об экономических основах местного самоуправления.
Глава 3. Правое регулирование основных институтов экономических основ местного самоуправления.
3.1. Правовой статус муниципального имущества.
3.2 Правовая основа формирования и исполнения местных бюджетов.
3.3. Правовые способы обеспечения эффективности системы местных налогов и сборов.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации"
Актуальность темы диссертационного исследования.
Важность развития местного самоуправления в нынешней России определяется рядом обстоятельств.
Формирование жизнеспособного местного самоуправления -необходимый этап в строительстве правового государства, так как оно является органической частью системы сдержек и противовесов в системе публичной власти, помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого отдельного муниципального образования. Местные сообщества могут стать опорой федеральной власти, так как они заинтересованы в сильном федеральном центре, видят в нем гаранта своего статуса. Как показывает мировой опыт, местное самоуправление способствует укреплению принципов федерализма.
Местное самоуправление выступает в качестве интегрирующего фактора; оно объединяет людей, проживающих в границах муниципального образования, представляя равные возможности для решения общих проблем, независимо от социального статуса индивидов, их национальной принадлежности, политических пристрастий и т.п.
Приучая людей к ответственности за ведение общих дел, местное самоуправление способствует преодолению традиционного российского патернализма - формированию гражданской культуры и нового типа личности - активной, инициативной, не уповающей целиком на государство, личности, приверженной ценностям свободы.
Наконец, поскольку именно муниципальной власти приходится удовлетворять насущные основные потребности населения, эта система, обеспеченная финансово-экономическими гарантиями, может стать стабилизирующим фактором, способным предотвращать всплески социальных кризисов.
В этой связи особую актуальность приобретает исследование экономической основы местного самоуправления, которая составляет его фундамент.
В экономической основе местного самоуправления проявляются его сущность и та реальная роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории.
Местное самоуправление в его классических вариантах, известных из опыта развития зарубежных демократий как муниципальное (коммунальное, кантональное и т. п.) управление, в наибольшей степени соответствует законам рыночной экономики, и развитию демократических процессов в обществе. Без соответствующих возможностей у местного самоуправления решать на местном уровне хозяйственно-экономические, финансовые, социально-бытовые вопросы невозможно, затруднено и формирование рыночных экономических структур.
Конституция РФ 1993 года закрепляет экономические основы местного самоуправления и связывает решение населением вопросов местного значения с самостоятельным управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов, то есть с самостоятельным решением различных экономических задач.
В настоящий момент происходит качественное и количественное обновление и усложнение экономических функций местного самоуправления. Конституционные положения получили наиболее полное закрепление в Законах РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления». Организационно правовой статус муниципальных предприятий, а также прав муниципальной собственности регламентируются новым ГК РФ В 1998 году были приняты Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, утверждена Концепция реформирования межбюджетных отношений на 1999 - 2001 годы.
Однако глубокий анализ вышеуказанных нормативных актов позволяет говорить о серьезном отставании публично-правовой базы от потребностей общества. Имеются существенные пробелы в правовом регулировании экономических функций местного самоуправления. Тем более, необходимо учитывать тот факт, что экономическим отношениям свойственен определенный динамизм. Следовательно, на различных стадиях такого рода отношений их юридическое обеспечение должно выражаться в применении различных методов правового регулирования.
Институт экономической основы местного самоуправления, имеющий межотраслевой, комплексный характер, еще не стал предметом общетеоретических исследований, хотя неизменно привлекал и привлекает внимание ученых. В юридической литературе неизменно подчеркивается, что рассматриваемые общественные отношения по своему характеру разнородны, регулируются различными отраслями права: муниципальным, гражданским, финансовым, земельным и др. Это диктует необходимость общетеоретических обобщений и выявления закономерностей, присущих развитию данного института в условиях рыночных отношений. Установление таких закономерностей позволит правильно определить направленность проводимой ныне реформы местного самоуправления - предотвратить негативные последствия отдельных преобразований, переосмыслить накопленный человечеством опыт применительно к специфике российского общества.
Избранная тема имеет междисциплинарное значение. Общетеоретические выводы по исследуемой проблеме могут являться методологической основой для отраслевых юридических наук.
Степень разработанности темы. До настоящего времена теоретики права и государства и конституционалисты писали лишь об экономической функции государства. В современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных комплексному исследованию теоретико-правового и конституционно-правового аспекта экономических функций местного самоуправления, отсутствует даже само выделение экономических функций в ряду других функций местного самоуправления.
Вопросы экономической деятельности местного самоуправления, отдельных ее видов и форм получили определенное освещение в трудах российских ученых и практиков дореволюционного периода (Б.Б. Веселовского, А.Д. Градовского, П. П. Тройского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова и др.).
Советский период характеризуется отсутствием работ, посвященных правовой основе экономической основы местного самоуправления, поскольку отсутствовал сам термин «самоуправление». Единственной работой, в которой употреблялся термин «муниципальная компетенция» применительно к деятельности местных Советов народны депутатов была монография JI. А. Велихова «Основы городского хозяйства».
Вопросы, связанные в той или иной степени с основами местного самоуправления, содержатся в работах O.E. Кутафина, К.Ф. Шеремета «Компетенция местных Советов», Г.В. Барабашева «Муниципальные органы современного капиталистического государства», В.А. Баранчикова «Право местного самоуправления», Н.С.Тимофеева «Коммунальное право ФРГ», В.И. Фадеева «Муниципальное право России», O.E. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право», В.И. Васильева «Местное самоуправление», O.E. Кутафина, В.И. Фадеева «Муниципальное право», И.И.Овчинникова «Местное самоуправление в системе народовластия», H.JI. Пешина «Муниципальная финансовая система», В.В. Таболина «Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах (1998).1
1 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства.-.М.,1971; Кутафин O.E., Шеремет К.Ф Компетенция местных Советов. -М.,1982; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. -М.,1982; Фадеев В.И. Муниципальное право России - М.,1994; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное
Финансовая основа местного самоуправления освещена в диссертации Н.Л. Пешина «Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Российской Федерации» (1998); Теоретические положения рассмотрены И.И. Овчинниковым в докторской диссертации «Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации» (2000).
Некоторые вопросы, связанные со становлением и состоянием основ местного самоуправления, рассмотрены в статьях С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Т.М. Бялкиной, Е.И. Колюшина, В.Я. Любовного, И.И. Овчинникова, Г.Б. Поляка, К.Ф. Шеремета и других ученых.
Особо стоит вопрос об анализе правовой основы местного самоуправления и системности его правового регулирования2.
Большое внимание в научной литературе уделено вопросу об общих I принципах местного самоуправления в научной и учебной литературе уделено3. Так, К.Ф. Шеремет предлагает весьма разветвленную систему общих принципов местного самоуправления, подразделяя их на десять групп. Их численность и формулировки могут варьировать в зависимости от целей исследования и других обстоятельств4 Думается, однако, что в целях право. -М.,1997; Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах - М.,1998; Таболин В.В Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах -М.,1998; Баранчиков
B.А. Право местного самоуправления.- М.,1999; Васильев В.И. .Местное самоуправление. -М.,1999; Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Муниципальное право.- М.,2000;0вчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия.-М.1999; Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система -М.,2000 и др.
2См.: Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // "Журнал российского права", 2002 г., N 4
3 Подробный анализ различных точек зрения по поводу содержания и видов общих принципов местного самоуправления осуществлен К.Ф. Шереметом. См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. - М., 1998.
C.38-55.
4 См.: Там же. С.49-54. укрепления единообразного подхода к пониманию сущности местного самоуправления необходимо определение некой оптимальной системы общих принципов местного самоуправления, базирующейся на положениях Конституции РФ и Федерального закона от 28 августа 1995 года.
Однако в названных исследованиях отсутствует общетеоретический подход к изучению экономических функций местного самоуправления, более того не признана их автономия.
Таким образом, абстрактность разработок указанного вопроса, терминологическая путаница в действующем законодательстве, необходимость формирования общетеоретической базы реформирования местного самоуправления определили необходимость разработки данной темы в диссертационном исследовании.
Аналитические выводы, сделанные автором в результат исследования, основаны на изучении работ ученого-философа Ю.Е Волкова, ученых в области истории государства и права В.В. Еремяна, Н. М. Карамзина, В. О. Ключевского, Н. И. Костомарова, Л. И. Лаптева, В. Н. Латкина, В. Н. Пешкова, Н. И. Лазаревского, Г. В. Носовского, А. Е. Преснякова. А. Г. Фоменко, М. В.Федорова; теории государства и права, конституционного, муниципального, гражданского права: В.С Афанасьева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, О.А, Блиновой, Н.С. Бондаря, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Л.И. Загайнова, С. А. Зинченко, Н.И. Данилова, И.В. Караваевой, Г.В. Кашаниной, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, З.В. Лазарева, В.В. Маклакова, В.П. Мозолина, И Б. Новицкого .В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.С. Максимовой, Н.И. Матузова, Г.Н. Радько, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, В.И Фадеева; Е.С. Шугриной, и др., а также ученых-экономистов: Б.М Гринчеля, В.Н. Ивановой, А.Е. Когута, Т.Г. Морозовой, М.П. Побединой, Г.Б. Поляка, В.П. Шкредова и др.
В работе использован большой научный и практический материал полученный в результате анализа публикаций в периодической печати журналов, еженедельников, сборников.
Цель и задачи исследования. Исследование экономической основы местного самоуправления проводится с целью определения наиболее эффективных форм и методов правового воздействия государства и местного самоуправления на муниципальную экономику. Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи: дается концептуальная оценка местного самоуправления. Обосновывается объективная необходимость его экономической деятельности; разработана общетеоретическая дефиниция основы местного самоуправления; раскрыто содержание экономических функций местного самоуправления в современный период; подвергнуты анализу проблемы правового регулирования экономической основы местного самоуправления в РФ; сформулированы научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых норм, закрепляющих различные аспекты осуществления местным самоуправлением экономических функций.
Объект исследования. Объектом исследования являются экономическая основа местного самоуправления и правовые отношения, складывающиеся на этой основе.
Предмет исследования. Предметом исследования служит конституционно-правовой аспект экономической основы местного самоуправления.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные специальные), в том числе комплексный, системный, исторический, диалектический, сравнительно-правовой, логический, социологический, статистический и др.
Теоретическую базу исследования составляет литература по конституционному праву и общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам, экономике, теории управления и др.
В исследовании использованы также работы отечественных и зарубежных экономистов в области изучения роли местного самоуправления в экономической сфере.
В качестве фактического материала использована статистическая информация по теме, данные отдельных исследовательских центров, положения ряда законов и подзаконных нормативных актов в области конституционного, муниципального, административного, финансового, гражданского, земельного и др. отраслей права, материалы периодической печати.
Научная новизна работы. Представленная работа впервые исследует конституционные и теоретико-правовые аспекты экономической основы местного самоуправления. В работе предпринята попытка на основе теоретического и практического анализа раскрыть концепцию и содержание экономической основы местного самоуправления, определить ее место в системе других основ.
На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:
- Доказывается, что при определении понятия «основы местного самоуправления» следует исходить из следующих позиций: во-первых, философского понимания категории «основа»: во-вторых, определения сфер общественных отношений, на которые воздействует местное самоуправление, в-третьих, выражения сущности местного самоуправления; в-четвертых, раскрытии его реальной роли Б решении основных вопросов общественного развития; в-пятых, определения законодательной базы, на основе которой должна осуществляться деятельность местного самоуправления.
- Дается авторское определение основ местного самоуправления. Они определяются как объективно обусловленные и закрепленные в нормативных актах основные направления деятельности местного самоуправления, осуществляемые в жизненно важных сферах общественных отношений и выражающие его сущность и реальную роль, которую оно играет в решении основных вопросов общественного развития и в удовлетворении разнообразных интересов населения той или иной территории.
-Сформулировано понятие «экономическая основа» , местного самоуправления, под которой понимается закрепленные в нормативных актах и объективно обусловленные направления деятельности местного самоуправления, которые подразумевают владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, а также объектами муниципальной собственности, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, обеспечение комплексного социально -экономического развития муниципального образования.
- Обосновывается необходимость правового закрепления способов управления муниципальной собственностью с указанием перечня вопросов, которые должны решаться непосредственно населением при определении судьбы наиболее важных объектов муниципальной собственности.
- Выделяются следующие способы управления муниципальной собственностью в зависимости от субъектного состава: 1) местным населением через участие в референдуме; 2) представительным органом муниципальной власти посредством принятия нормативных актов, определяющих порядок управления собственностью; 3) исполнительным органом местного самоуправления, осуществляющим непосредственное распоряжение объектами муниципальной собственности; 4) через муниципальные предприятия; 5) через иные хозяйствующие субъекты, являющиеся посредниками в управлении собственностью муниципальных образований.
Совершенствование правового инструментария в управлении муниципальной собственностью будет способствовать снижению издержек, связанных с некомпетентными и непрофессиональными в этой области решениями, большей согласованности во взаимодействии между государственными и муниципальными органами, ясности и открытости путей достижения высоких экономических результатов.
Формулируются пути совершенствования правового регулирования экономических функций местного самоуправления, в частности, предлагается внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ. Например, ст. 39 Кодекса, гласящая, что: «В доходах бюджета могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации, для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления», противоречит Конституции Российской Федерации (п.1 ст. 132) и действующим федеральным законам о местном самоуправлении, так как она устанавливает для органов государственного управления Российской Федерации законодательное право централизации части доходов местных бюджетов без согласования с органами местного самоуправления. Возможно, централизация средств бюджетов всех уровней необходима. Но она не может и не должна проводиться без согласия соответствующего законодательного (представительного) органа власти, в том числе и местного самоуправления. И это положение необходимо было бы четко и недвусмысленно закрепить в Бюджетном кодексе.
Далее. Для обеспечения подлинной самостоятельности местного самоуправления необходимо установить конкретный перечень, размер и уровень собственных доходов местных бюджетов. Однако Кодекс не гарантирует необходимого уровня собственных доходов, требующегося муниципальным образованьям для обеспечения их даже минимальных потребностей. В Бюджетном кодексе отсутствует также законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований. В Кодексе не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты по некоторым из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не устанавливая такого перечня, а давая лишь деление налогов на федеральные, региональные и местные, Бюджетный кодекс в значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого разграничения конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны.
Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость исследования, прежде всего, определяется тем, что в нем раскрываются с позиций конституционного права и общей теории права и государства юридическая природа и содержание экономической природы местного самоуправления, проблемы ее правового регулирования. Диссертация ориентирована на дальнейшую теоретическую и правовую разработку проблем становления института экономической и иных основ местного самоуправления в период продолжающегося реформирования экономических отношений и повышения статуса местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные результаты работы могут быть использованы в учебном процессе при изучении следующих курсов:
Конституционное право Российской Федерации» при чтении темы «Конституционно-правовые основы местного самоуправления»;
Теория права и государства», при чтении тем: «Право в системе нормативного регулирования», «Источники права», «Государство, право и экономика»;
Муниципальное право», при чтении темы «Роль местного самоуправления в регулировании экономических отношений». «Функции органов местного самоуправления»;
Гражданское право», при чтении темы «Право муниципальной собственности» и др. Данные материалы могут использоваться также для совершенствования правового регулирования экономической деятельности местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного управления и права Международного института управления МГИМО (У) МИД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение. Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора.
15
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Гаглоев, Вадим Черменович, Москва
Заключение.
Проведенный в диссертации анализ показывает необходимость дальнейшего оздоровления бюджетно-финансовой сферы местного самоуправления. Приоритеты работы в этом направлении могут быть определены следующим образом:
Сумируя многие предложения специалистов, Рабочая группа по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации на заседании Госсовета РФ в октябре 2002 года для оздоровления бюджетно-финансовой сферы местного самоуправления предложила следующий пакет
1 7П изменений в этой области.
Обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе расширения собственной доходной базы и укрепления их самостоятельности. Реализация этой цели предполагает учет налогового потенциала соответствующей территории и заинтересованность в его наращивании, а также проявление на местах необходимой налоговой инициативы и повышение эффективности расходования бюджетных средств. Высокая степень самостоятельности местных бюджетов и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета - неотъемлемые элементы процесса совершенствования межбюджетных отношений. При этом необходима выработка специальных процедур управления местными бюджетами, имеющими высокодотационный характер или признаки неплатежеспособности, включая создание временной финансовой администрации муниципального образования. Такие процедуры должны при этом соответствовать конституционным нормам, устанавливающим самостоятельность местного самоуправления.
130 См: Доклад Рабочей группы Государственного совета РФ по вопросам местного самоуправления « Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития». — М, октябрь 2002 С. 42-46
Закрепление за местными бюджетами нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на постоянной основе.
Минимально гарантированные для каждого муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов должны быть установлены непосредственно в Бюджетном кодексе. Субъект Федерации при наличии объективной возможности должен иметь возможность их повысить, а также установить нормативы по региональным налогам - также единые и долгосрочные. Дифференциацию нормативов и их изменение предлагается проводить только на уровне выше минимально гарантированного и только в рамках схем выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В перспективе целесообразно осуществить переход от нынешней системы расщепления федеральных налогов между бюджетами разных уровней к принципу «каждому бюджету свои налоги», а также обеспечить постепенное повышение удельного веса региональных и местных налогов.
Совершенствование механизма закрепления налогов на различных уровнях бюджетной системы. Налогообложение тех или иных налоговых баз должно производиться теми уровнями бюджетной системы, которые обладают наиболее полной информацией об их величине. При этом должно быть обеспечено соответствие доходных источников расходным полномочиям. Налоговый инструмент, предназначенный для осуществления определенной политики, должен быть предоставлен в распоряжение того уровня бюджетной системы, который проводит эту политику.
Обеспечение гарантий самостоятельности муниципальных образований в планировании и нормировании расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения. В том числе это относится к условиям и размерам оплаты труда муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений. Эти расходы должны финансироваться в пределах и за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Следует исключить принятие федеральными и региональными властями правовых актов, которые диктовали бы объем расходов на выполнение собственных полномочий местного самоуправления. Влияние федеральных властей или властей субъекта Федерации на бюджетную политику муниципалитетов возможно через предоставление долевых субсидий на условиях добровольного софинансирования. При этом расходы на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий должны полностью обеспечиваться субвенциями из федерального или регионального бюджета. Уровень государственной власти, предоставивший субвенции, вправе и обязан четко определить цели и порядок их расходования. Расходы обеих групп должны фиксироваться в реестре расходных обязательств, который должен вестись в каждом муниципальном образовании. Тем самым будет укреплена самостоятельность органов местного самоуправления в пределах сферы их ответственности, реализован принцип соответствия состава решаемых практических задач объемам наличных ресурсов, оптимизирована структура расходов местных бюджетов, обеспечено гибкое и оперативное удовлетворение потребностей населения.
Четкое выстраивание двухуровневой системы местных бюджетов. Должны быть определены и расходные обязательства и необходимые для их выполнения доходные источники как бюджета поселения, так и бюджета района. При этом для районов, представительные органы которых будут формироваться путем делегирования депутатов от поселений, целесообразно предусмотреть обязательное финансирование межмуниципальных функций за счет взносов из бюджетов поселений. Такой подход обеспечивает наиболее эффективное использование совместных ресурсов и прямую их увязку с предоставляемыми бюджетными услугами в интересах всего населения той или иной территории. В то же время важно сохранить и традиционный вариант финансирования межмуниципальных функций, предоставив выбор между ними субъекту Федерации. Практика покажет, какое решение лучше подходит тому или иному региону.
Выработка критериев и четких процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Целесообразно на федеральном уровне законодательно определить условия, в которых должны осуществляться эти процедуры, предусмотрев необходимую степень их вариативности, критерии выравнивания, учет налогового потенциала и бюджетной обеспеченности. В связи с огромными различиями местных условий непосредственное определение самих процедур в рамках, очерченных на федеральном уровне, должно быть поручено региональным органам государственной власти. Предлагается ввести две формы дотаций: дотации, распределяемые в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, и дотации (либо заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов), распределяемые в равном объеме в расчете на одного жителя. Первый вид дотаций следует рассчитывать по методикам, утверждаемым субъектами Федерации (для муниципальных районов и городских округов) или муниципальными районами (для поселений). В Бюджетном кодексе должны быть установлены общие требования к таким методикам, гарантирующие их объективность и прозрачность, в частности, запрет на использование в расчетах фактических или прогнозируемых доходов и расходов местных бюджетов (аналогично тому, как это реализовано в федеральной методике расчета трансфертов). Распределение второго вида дотаций по подушевому принципу (в условиях неравномерного размещения налоговой базы) обеспечит перераспределение части налогов в пользу менее развитых территорий без увеличения различий в бюджетной обеспеченности. Еще одной составной частью механизма выравнивания бюджетной обеспеченности должен стать режим «отрицательных трансфертов». В том случае, если бюджетная обеспеченность муниципального образования в два и более раза превышает среднюю по региону, то часть этого превышения (рассчитанная по специальной формуле) должна быть перечислена в фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Это позволит закрепить на постоянной основе за местными бюджетами крупные доходные источники, не опасаясь «сверхобеспеченности» отдельных муниципальных образований со всеми вытекающими из нее негативными последствиями, как для регионального бюджета, так и для бюджета самого муниципального образования. Необходимо также создание системы постоянного мониторинга бюджетной обеспеченности в каждом регионе по единой методологии, определенной на федеральном уровне.
Закрепление обязательности казначейского исполнения местных бюджетов. При этом муниципальным образованиям должно быть предоставлено право выбора между созданием собственных казначейств и обслуживанием местных бюджетов в федеральном или региональном казначействе. Эта мера укрепит бюджетную дисциплину, обеспечит прозрачность и доступность для контроля бюджетных потоков, станет гарантией целевого расходования средств
Установление преимущественного порядка расходования бюджетных средств органов местного самоуправления на началах муниципального заказа. Муниципальный заказ должен превратиться из ограниченной технологии осуществления закупок для нужд органов местного самоуправления в идеологию формирования расходной части их бюджетов. Такой подход позволит точно определить бюджетные нужды, избавиться от неэффективной и устаревшей муниципальной инфраструктуры, ввести в практику функционирования местного самоуправления здоровые конкурентные начала, повысить качество предоставляемых населению услуг.
Поддержка инвестиционной активности на местном уровне. Необходимо создать условия для формирования и постоянного роста бюджетов развития муниципальных образований с целью кардинального совершенствования местной инфраструктуры, что позволит сократить текущие затраты на ее эксплуатацию. Одним из ключевых направлений использования бюджета развития должна быть муниципальная жилищная программа, включающая ипотечную составляющую.
Разработка и внедрение новых форм и концепций эффективного управления муниципальной собственностью и оптимизация муниципальной бюджетной сети на основе использования баланса казны муниципального образования. Поддержание в оптимальном состоянии муниципальной собственности - основное условие и гарантия эффективного предоставления населению бюджетных услуг. Необходимо также разработать механизмы более эффективного использования муниципальной собственности за счет комплексного учета ресурсной базы на основе разработки баланса муниципальной казны, гибкой арендной и тарифной политики, бизнес-планирования деятельности муниципальных унитарных предприятий, оптимизации бюджетной сети, устранения неоправданных административных барьеров, препятствующих предпринимательской активности на местном уровне. Баланс казны позволит сделать прозрачными не только прямые, но и косвенные, и альтернативные издержки по оказанию бюджетных услуг, что в свою очередь позволит обеспечить повышение качества и снижение неоправданных затрат и потерь при оказании бюджетных услуг.
Активизация государственной поддержки местного уровня власти. Прежде всего, целесообразно подготовить направленное на реформирование местного самоуправления «законодательный пакет», включающий в себя помимо проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в «новой редакции», вытекающие из его положений проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в отраслевое законодательство, Налоговый и Бюджетный кодексы.131
Необходимо также проработать возможность возобновления действия Федеральной целевой программы государственной поддержки развития
131 Там же муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления с целью наращивания информационного, технологического, методического потенциала местного уровня власти, обмена наиболее продуктивным опытом, организации муниципальной статистики. С учетом необходимой реформы местного самоуправления в России, формирования соответствующего законодательного потенциала, нужно скорректировать разработанный Правительством Российской Федерации Перечень первоочередных мер по реализации государственной поддержки развития муниципальных образований на 2002-2004 годы, обратив особое внимание на обеспечение подготовки и переподготовки кадров муниципальной службы.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации»
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) М. 1993
2. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации. "М.,1999 Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации". М.,2000
3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих приницпах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ, 1999, № 42
4. Федеральный закон от 12 января 1996 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" //Собрание законодательства РФ, 1996, № 3
5. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" //Собрание законодательства РФ, 1994, № 33
6. Устав Конгресса муниципальных образований Российской Федерации : Принят на учредит, сес. 19 июня 1998 г. Изм. внесены Сес. Конгресса Решение № 03/V от 14 апр. 2000 г., № 06/VII от 18 янв. 2001 г., IX Сес. от 31 янв. 2002 г. -Оренбург,2002.
7. Монографии и другие научные исследования
8. Амирбеков К.И. Публично-правовая ответственность органов местного самоуправления в Российской Федерации: конституционные аспекты. -М.,2002.
9. Антипьев А. Г. Захаров Н. Н, Шишигин А. В. Местное самоуправление-социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999 Баглай М.В. Дорога к свободе. М.,1994; его же. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1999
10. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.,1996
11. Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении.- М.1990
12. Белкин A.A. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практки. Спб., 1995
13. Богословский М.М. Земское самоуправление на русском севере в ХУ11 в тт. 1-2.-М., 1909.
14. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. -Киев., 1915 ,-Ростов -на Дону, 1995.
15. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. тт. 1-4.- СПб., 1909-1911.
16. Витте С.Ю. Самодержавие и земство- СПб. 1908
17. Великие реформы в России. 1856-1874. -М., 1992.
18. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. -М., 1990.
19. Воронова A.B. Местное самоуправление как институт социальной политики1. Белгород, 2002
20. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864. -М., 1957. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России -М., 1990 Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра 1 до Екатерины И. т. 1-2,М.-Л., 1913-1941
21. Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине 11.- М., 1909. Градовский А.Д. История местного управления в России. Соч., т. 11. -Спб., 1904.
22. Дитятин И.И. Устройство и управление городов в России, тт 1-2. -СПб., 18751877.
23. Государственное право Российской Федерации. Под редакцией Кутафина O.E.- М.,1993
24. Государственная власть и местное самоуправление в России в контексте процессов модернизации: Сб. науч. Тр. Отв. ред. Рязанов Н.М Челябинск, 2002.
25. Гаврин A.C. Традиции местного самоуправления и его специфика в России/ // Регион как объект управления: реальность, тенденции, прогнозы. -Тюмень, 2001
26. Гражданское общество: теория, история, современность / Отв. ред. Голенкова З.Т.-М., 1999
27. Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж,, 1996
28. Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление- М.,2001 Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран: Материалы ежегодной конф., г. Москва, 15-17 марта 2001 г./ Под ред. Авакьяна С.А. М., 2001
29. Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учрежденийдореволюционной России. -М., 1960; его же. История государственныхучреждений дореволюционной России. 3-е изд. -М., 1983;
30. Краткий обзор деятельности, Всероссийского земского союза на Западномфронте 1915-1917 гг.- М., 1918.
31. Кризис самодержавия в России 1895-1917. -JL, 1984.
32. Кизеветтер A.A. Городское положение Екатерины 11. -М., 1909.
33. Коркунов П.М. Русское государственное право, изд. 1-е. тт. 1-2- СПб., 1891.
34. Козлова Е.А., Кутафин O.E. Конституционное право России. -М.,1998
35. Комаров С.А. Личность в политической системе российского общества (политико-правовое исследование). Саранск, 1995
36. Комментарий к Федеральному закону "О национально-культурной автономии" ( с приложениями)- М.,1997
37. Комментарий к Конституции Российской Федерации.- М., 1994 Комментарий к Конституции Российской Федерации. -М, 1996 Комментарий к Федеральному закону "Об общественных объединениях". -М.,1996
38. Конституция. Закон. Подзаконные акты. -М.,1994 Конституция и закон: стабильность и динамизм. -М.,1998 Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. Отв. ред. В.А.Четвернин. -М.,1997
39. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. Под ред. Б.Н.Топорнина. -М.,1997
40. Конституционное право социалистических стран -.М.,1963 Конституционный строй России. Вып. 1., М., 1992 , Вып.11.-М.,1995
41. Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992-1996. -М., 1997
42. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. Сборникнормативных актов. М., Норма, 1998
43. Конституционное право. Отв. рд. А.Е.Козлов. М.,1996
44. Концепции развития российского законодательства. М.,1998
45. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М.,1995
46. Крылов Б.С. Михалева Н.С Новая Конституция современной России. М.,1994 Лазаревский H.H. Лекции по русскому государственному праву.- СПб., 1910. Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Дисс. докт. юрид. наук.-М., 1993
47. Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. -М.„ 1997
48. Мальцев Г.В.Социальная справедливость и право.- М.,1977
49. Магомедов К О. Гражданское общество и государство: теоретикометодологический аспект. М., 1998.
50. Местное самоуправление в России: основы концепции и элементы // Азбука самодеятельности: социальные, исторические и правовые страницы: Информ.-метод, пособие. -Новосибирск, 2001. Вып. 4: Территориальное общественное самоуправление.
51. Местная власть: новые подходы и технологии: Сб. материалов семинара глав администраций городов и р-нов Респ. Башкортостан, 14-18 янв. 2002 г. -Уфа, 2002
52. Муниципальные реформы и самоуправление: теория, опыт, история / Отв. ред.: Никифоров Л.В., Кузнецова Т.Е. М., 1996.
53. Мироненко К.Н. Совет министров по указу 19 октября 1905 г. // Ученые записки ЛГУ. Серия юридическая. Вып. 1. -Л., 1948.
54. Мрочек-Дроздовский П.Н Областное управление России ХУ111 в 4.1. -М,.1876.
55. Носов Н.Е Очерки истории местного управления Русского государствапервой половины ХУ1 в. -М., 1957;
56. Новиков А Записки земского начальника.- СПб., 1899.
57. Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в кон. XIX в начале XX вв . -Спб. 1994.
58. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х гг. начале 90-х годов XIX в. -Л., 1984.
59. Научно-практический комментарий Конституции Российской Федерации. Под. ред. Б.Н.Топорнина. -М., 1997
60. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление- СПб., 1913. Перспективы самоуправления и самоорганизации в России / Отв. ред. Бутенко И.А. М., 2000
61. Перфильев. А. М. Гражданское общество: Исторический обзор теорий М, 1999
62. Правовая реформа: концепции развития российского законодательства.-М.,1995
63. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации,- М.„ 1998 Проблемы конституционного развития России на современном этапе. Под редакцией С.А.Комарова.- Рязань, 1994
64. Проблемы народного представительства в Российской Федерации. Под ред. С.А.Авакьяна. М.,1998
65. Российское законодательство: проблемы и перспективы.- М., 1995 Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. -М.,1994 Становление гражданского общества в России : (правовой аспект) / Под ред. Цыбулевской О.И. Саратов, 2000
66. Самоуправление: теория и практика. -М.,1991
67. Соломаткин A.C. Административно-территориальное устройство Российской Федерации.- М., 1995
68. Социальная структура местного самоуправления капиталистической России (1861-1914)-. М. 1982. Вып. 107.
69. Становление новой российской государственности: реальности иперспективы. Отв. ред. Г.Бурбулис.- М.,1996
70. Тихомиров JI.A. Монархическая государственность. -Спб., 1992
71. Умнова И.А.Устав области( края): первый опыт. М.,1995
72. Фадеев В.И. Муниципальное право России. -М.,1994
73. Федеративный договор. Документы. Комментарии. М.,1994
74. Федеральное конституционное право России. Основные источники. Сост.1. Б.А.Страшун. -М.,1996
75. Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Науч.-практ. коммент. -М., 2002
76. Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения.-М.,1994 Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998
77. Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции. -Казань, 1995
78. Чичерин Б.Н. Земство и московская городская дума. М., 1939; его же.
79. Областные учреждения в России в ХУ1 в.- М., 1890.
80. Яковлев Е.Ю. "Захват" государства в российских регионах имуниципалитетах.-М, 2001.* *
81. Землюков C.B. Проблемы ответственности различных уровней публичной власти в Российской Федерации // Реформа власти в России: состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. семинара, г. Барнаул, 22-23 нояб. 2000 г. Барнаул, 2001
82. Игонина J1.J1. Финансовая политика местных органов власти: инструменты и ограничения // От Сциллы к Харибде. Актуальный опыт России. -М.; Волгоград, 2002. Том 2.
