АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование финансирования общего образования в Российской Федерации»
На правах рукописи
(уръ
Гинзбург Ирина Владимировна
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.04 - Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
21 ОКТ 2015
005563569
Москва -2015
005563569
Работа выполнена в секторе административного и бюджетного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук
Научный руководитель: ДОктор юридических наук, профессор
кафедры финансового, налогового и таможенного права ФГАОУ ВПО «Национальный исследовательский
университет «Высшая школа экономики» Ялбулганов Александр Алибиевич
Официальные оппоненты: Д°КТ0Р юридических наук, профессор
кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия»
Писарева Елена Геннадьиевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия»
Вершило Татьяна Александровна
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего образования «Санкт - Петербургский государственный экономический университет»
Защита состоится 10 ноября 2015 г. в 15 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 002.002.09 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10, конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, г. Москва ул Знаменка, д. 10; http://igpran.ru/
Автореферат разослан » 2015 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета )
кандидат юридических наук ^ ~ М.В. Демьянец
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Тема диссертации является актуальной и в силу вечной злободневности в общественной жизни вопросов образования, и в силу вновь активизировавшейся в Российской Федерации реформы образования, которая имеет неоднозначные общественные оценки. Данная реформа, в первую очередь, связана с вопросами финансирования образования.
Стык экономических и социальных функций современного образования предъявляет особенные требования к качеству последнего и позволяет выделить его в одну из основных государственных и общественных потребностей. Государство является основным заказчиком и потребителем услуг в сфере образования, оказываемых населению, что обусловливает приоритет бюджетного финансирования. Финансируемый объем услуг в сфере образования определяется исходя из требований, предъявляемых к качеству и условиям оказания государственных и муниципальных услуг. При этом под услугой в сфере образования следует понимать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, государственных, муниципальных организаций и иных юридических лиц, направленную на возникновение и развитие отношений в
сфере образования.
В Конституции Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность основного общего образования. Федеральным законом Российской Федерации от 29 декабря 2012 года № 273-ФЭ «Об образовании в Российской Федерации»1 (далее ФЗ «Об образовании в Российской Федерации») в качестве государственной гарантии реализации права на образование в Российской Федерации закрепляется общедоступность и бесплатность общего образования в целом. Однако во многом данные гарантии приобретают возможность своего непосредственного воплощения в жизнь через обоснованную, исходя из принципов разумности и достаточности, и должным образом реализуемую гос-
1 федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЭ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53. Ст. 7598.
ударственную политику в сфере финансового обеспечения образовательной сферы.
Особую актуальность вопрос обеспечения государственных гарантий реализации права на^ образование приобретает в условиях финансово-экономического кризиса в стране. Несмотря на то, что антикризисный план, утвержденный Распоряжением Правительства РФ 27 января 2015 года, содержит утверждение о полном обеспечении исполнения обязательств социального характера, несовершенство, нестабильность экономической системы государства не может не отразиться на объеме финансирования системы образования. Именно относительное сокращение бюджетного финансирования было обозначено в качестве основной проблемы реализации социально-экономических реформ в период кризиса экономики в рамках первой антикризисной программы неотложных мер по оздоровлению экономической ситуации, одобренной на заседании Правительства РФ 16 ноября 1992 года. Недостаточное бюджетное финансирование системы образования повлияло на перенос центра тяжести с бюджета на внебюджетные средства. Внебюджетное финансирование, привлечение в развитие образовательной организации частных финансов, которое государство активно стимулирует посредством финансово-правовых инструментов, приобретает особенную значимость и на современном этапе. Однако именно на государстве лежит конституционная обязанность финансового обеспечения гарантий бесплатности и доступности общего образования, а не на физических лицах и организациях. Поэтому привлечение внебюджетных источников в процесс финансового обеспечения образования не должно отражаться на объеме бюджетного финансирования и становиться основной целью образовательных организаций.
Бюджетное финансирование образования осуществляется с учетом особенностей законодательства об образовании. В соответствии с ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» система образования подверглась значительным изменениям. Среднее общее образование заменило среднее (полное) общее
образование, а в систему общего образования было добавлено дошкольное образование. Несмотря на то, что дошкольное образование в соответствии со статьей 10 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» является одним из уровней общего образования, в предмет исследования он не входит. Обусловливается это тем, что дошкольное и школьное образование как некоторые самостоятельные уровни системы образования отличны как по целям, так и, главное, по обязательности получения.
На общее образование государством возлагается особенная функциональная нагрузка. Первостепенной задачей, достижение которой отражает смысл существования общего образования, является формирование личности, готовой к осознанному выбору и освоению профессионального образования, обладающей трудовыми навыками2.
В основе финансирования общего образования лежит принцип социальной справедливости, заключающийся в создании условий для получения каждым образования. Государство посредством осуществления бюджетных расходов призвано удовлетворять неодинаковые образовательные потребности, возникающие в силу объективных факторов (состояние здоровья, уровень развития, социальное положение и т.д.), тем самым обеспечивая получение каждым обязательного минимума общего образования.
Обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством формирования и осуществления расходов, а также установления региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В каждом субъекте Российской Федерации существуют свои особенности реализации механизма нормативного подушевого финансирования. При этом от размера
2 Приказ Минобриауки России от 17.05.2012 № 413 «Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта среднего (полного) общего образования» // Российская газета. 2012. № 139.
утвержденного регионального норматива зависит гарантия финансирования городской и сельской образовательной услуги в должном объеме, а, соответственно, и гарантия реализации права на образование гражданами региона.
Таким образом, исследование правовых основ финансового обеспечения общего образования представляется важным, своевременным и необходимым направлением научных изысканий в области финансового права.
Степень научной разработанности темы диссертации. Отдельные аспекты финансирования образования отражены в основном в научных статьях, опубликованных в российских и зарубежных научных журналах, сборниках научных статей и т.д. В среде заметно возросших научных публикаций по указанной тематике недостаточно комплексных научных работ, отражающих проблемы финансирования образования. Финансовому обеспечению образования посвящены работы таких авторов как И. В. Абанкина, С. В. Бегунова, К. С. Вельский, О. В. Болтинова, А. И. Вавилов, Л. К. Воронова, А. Б. Вифлеемский, И. В. Глущенко, В. И. Ерошин, А. Н. Козырин, Б. Л. Рудник, Л. И. Якобсон. При этом большинство трудов отечественных авторов ориентировано на исследование вопросов финансового обеспечения образования в целом либо финансирования высшей школы. Работ, посвященных финансовому обеспечению общего образования, на сегодняшний день недостаточно. В этой связи исследование правовых аспектов финансирования общего образования представляется своевременным и значимым направлением научных изысканий.
Теоретическая основа исследования. Теоретическую основу исследования вопроса публичных расходов составили труды А. В. Голубева, А. В. Ильина, О. Н. Горбуновой, Д. Л. Комягина, А. М. Черноверхского. В основу рассмотрения вопросов финансового контроля за бюджетными расходами на образование были положены научные работы Е. Ю. Грачевой, С. В. Запольского, Ю. А. Крохиной, С. О. Шохина, А. А. Ялбулганова.
В ходе рассмотрения проблемных аспектов права на образование соискатель опиралась на научные исследования А. В. Белозерова, Т. А. Владыкиной, Е. Д. Волоховой, В. В. Гаврищука, А. Г. Кислова, А. Н. Козырина, Ю. А. Кудрявцева, В. М. Сырых, Н. Г. Типенко, Т. Н. Трошкиной, Д. А. Ягофарова, О. Anckar, J. De Groof, Dr. John Dayton, D. Crosier, Charles J. Russo и др.
Принимая во внимание, что в рамках диссертационного исследования приводятся исторические данные относительно процесса финансирования образования в дореволюционной России и СССР были изучены труды таких ученых как Г. В. Вернадский, В. А. Лебедев, Е. Н. Медынский, П. П. Мигулин, И. X. Озеров, К. Н. Плотников, В. Н. Сторожев, К. И. Субботина, С. В. Рождественский, Б. А. Рыбаков, И. И. Янжул.
Нормативная и эмпирическая основа исследования включает в себя международные акты, Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, указы Президента Российской Федерации, акты государственных органов исполнительной власти, законы и подзаконные нормативные акты субъектов Российской Федерации, судебную практику, нормативные правовые акты СССР и РСФСР. В целях проведения сравнительного анализа исследован ряд нормативных актов зарубежных государств: Кодекс образования Франции (Code de l'éducation); Кодекс Республики Беларусь «Об образовании»; Закон Республики Казахстан «Об образовании».
Методологическая основа исследования. Достижение целей диссертационного исследования предполагает использование ряда общенаучных методов: диалектического метода как универсального метода познания, методов анализа и синтеза. Применение историко-правового метода позволило выявить предпосылки появления расходов на образование. Данный метод применялся также в целях сравнения инструментов финансирования образования и правовых норм, регулирующих этот процесс, в определенные периоды его историче-
ского развития. Посредством историко-правового метода исследования был установлен ряд закономерностей в процессе развития финансового обеспечения общего образования. Статистический метод, основанный на исследовании количественных показателей финансового обеспечения образования, способствовал не только установлению места расходов на образование в системе публичных расходов, но и выявлению основных тенденций в развитии финансового обеспечения общего образования. Использование сравнительно-правового метода позволило сравнить модель финансирования школьного образования Российской Федерации с соответствующими моделями зарубежных государств (США, Франции, Великобритании, Республики Беларусь, Республики Казахстан). Использование формально-юридического метода в диссертационном исследовании, наряду с системным и логическим подходами, способствовало определению основных проблем развития нормативно-правового регулирования финансирования общего образования. Применение сравнительно-правового метода в совокупности с формально-юридическим способствовало формулированию выводов по улучшению нормативного регулирования механизма финансирования образования с учетом положительного зарубежного опыта. Посредством формально-юридического метода с точки зрения правил юридической техники было исследовано законодательство об образовании Российской Федерации, а также ряд нормативных актов зарубежных государств: Кодекс образования Франции (Code de l'éducation); Кодекс Республики Беларусь «Об образовании»; Закон Республики Казахстан «Об образовании» в части регулирования вопросов финансового обеспечения образования.
Объект диссертационного исследования: общественные отношения, складывающиеся в процессе финансового обеспечения общего образования в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования: нормативные правовые акты, регулирующие финансирование общего образования; сформировавшаяся
правоприменительная практика; доктринальные источники, имеющие отношение к исследуемой проблематике.
Цель диссертационной работы заключается в исследовании правовых аспектов финансирования общего образования, выработке основных направлений оптимизации правового регулирования и практической реализации финансового обеспечения общего образования.
В соответствии с поставленной целью предполагается решить следующие
задачи:
- выявить исторические предпосылки формирования расходов на образование в системе публичных расходов Российского государства;
- определить основные этапы развития финансово-правовых аспектов в
законодательстве об образовании;
- проанализировать финансово-правовые нормы законодательства об образовании, выявить недостатки регулирования финансирования образования в
Российской Федерации;
- сравнить модель финансирования общего образования Российской Федерации с моделями ряда зарубежных государств;
- определить влияние частных финансов на механизм финансового обеспечения образования в Российской Федерации;
- установить роль финансовых институтов в процессе стимулирования
образовательной деятельности;
- дать характеристику финансового контроля в сфере образования с учетом изменений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые на диссертационном уровне произведен анализ правовых аспектов финансирования общего образования на основании недавно вступившего в силу ФЗ от 29 декабря 2012 года № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации», который существенно изменил систему образования и внес ряд коррективов в процесс ее финансового обеспечения. Обоснована необходимость вне-
сения изменений в действующее законодательство об образовании в части уточнения понятийного аппарата. Сформулированы и предложены определения, раскрывающие содержание таких понятий как: финансовое обеспечение услуг в сфере образования, нормативное подушевое финансирование, норматив подушевого финансирования. Посредством работы с доктринальными источниками, нормативной правовой базой финансирования общего образования, актами советского законодательства, правоприменительной практикой автор изложил качественно новое представление относительно сущности финансово-правового стимулирования образовательной деятельности и его роли в процессе реализации образовательных гарантий. Произведен компаративистский анализ моделей финансирования общего образования Российской Федерации и ряда зарубежных государств (США, Франции, Великобритании, Республики Беларусь, Республики Казахстан). Выявлены преимущества нормативного подушевого финансирования как механизма финансового обеспечения образования, а также риски перехода на нормативное подушевое финансирование.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в положениях, выносимых на защиту:
1. Выявлено, что нормативное подушевое финансирование признается эффективным управленческим решением в Российской Федерации и ряде зарубежных государств (США, Франция, Республика Белоруссия, Республика Казахстан). Финансирование образовательных организаций, дифференцированное в зависимости от ряда факторов (количества и контингента обучающихся, материально-технических условий обучения) призвано учесть неодинаковые образовательные потребности учащихся в рамках основной образовательной программы с целью обеспечения права каждого на образование. Современный механизм финансирования образования возлагает серьезный груз ответственности за формирование расходов на образование на органы управления образовательной организацией, которые должны иметь точные сведения об участниках образовательного процесса, их перемещениях из одних образовательных учре-
ждений в другие. Показателен пример урегулирования вопросов финансового обеспечения образования в Кодексе образования Франции (Code de l'éducation), в рамках которого прописана процедура и сроки принятия бюджета образовательной организации. В ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в числе основных обязанностей не отмечена обязанность образовательной организации планировать расходы в зависимости от количества обучающихся и стоимости образовательной услуги на очередной год. Считаем, что необходимо дополнить статью 28 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» соответствующей обязанностью, а также в целях содействия общеобразовательным организациям, разработать единые методические рекомендации в части реализации механизма нормативного подушевого финансирования на уровне образовательной организации.
2. Обоснована необходимость определения понятийного аппарата в законодательстве об образовании. Закрепляя финансово-правовые нормы в законодательстве об образовании, законодатель не предусмотрел в нем раскрытие ряда важных категорий, что является явным нарушением правил юридической техники. Предлагаем дополнить главу 13 «Экономическая деятельность и финансовое обеспечение в сфере образования» ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» следующими определениями:
1). Финансовое обеспечение услуг в сфере образования - это совокупность правоотношений, складывающихся в процессе предоставления образовательным организациям необходимых финансовых ресурсов государством и муниципальными образованиями в целях реализации своей функции, а также гражданами и организациями в целях добровольного содействия развитию образования и удовлетворения частных потребностей.
2). Нормативное подушевое финансирование - это механизм формирования расходов на образование, в основе которого лежит принцип финансовой самостоятельности образовательных организаций, предполагающий их непо-
средственное участие в определении государственных затрат в целях обеспечения права каждого на образование.
3). Норматив подушевого финансирования - это стоимость образовательной услуги, рассчитанная на одного обучающегося с учетом совокупности условий, влияющих на реализацию им образовательных гарантий.
3. Установлено, что публичные расходы на образование и расходы на культуру не могут существовать изолированно друг от друга. Являясь функцией государства, образование исторически было неотделимо от культуры. Образование и культура были объединены в один социально ориентированный институт-институт просвещения. Культура, отражающая общественное отношение к образованию, и образование как процесс воспитания и обучения тесно связаны общим предназначением, выраженным в формировании личности, которая будет предопределять место государства на мировой арене в будущем. В основе определения направлений расходов бюджета лежит функциональная классификация расходов, разделы которой отражают конкретные направления деятельности государства. Такая функция государства, как просвещение, не утратила своего значения на сегодняшний день. В условиях кризисной экономической ситуации государство несет ответственность за сохранение культурного н образовательного потенциала страны. В числе государственных ориентиров развитие системы образования в области культуры и искусства является одним из приоритетов. Именно поэтому расходы, способствующие обеспечению государственной функции образования, могут проходить по иным разделам бюджетной классификации. Считаем, что действующая функциональная классификация расходов подлежит изменению посредством выделения в ее рамках раздела «просвещение», который объединит расходы на образование и расходы на культуру.
4. Установлено, что в свете реформы образования внебюджетное финансирование стало занимать особенное положение в механизме финансового обеспечения сферы образования. Укоренившиеся в СССР принципы приорите-
та бюджетного финансирования образования и минимизации участия в данном процессе частных лиц существенно видоизменились. Еще в начале 2000-х годов практика привлечения в сферу образования внебюджетных источников, сформировавшаяся исключительно под воздействием недостаточного бюджетного финансирования, характеризовалась исключительно отрицательно. Смещение некоторых основ регулирования финансового обеспечения образовательных услуг в сторону договорных начал, предполагающее возможность их финансирования всеми, кто испытывает потребность в их приобретении, возвело привлечение частных финансов в приоритетное направление оптимизации финансового обеспечения образования. Коммерциализация образования в совокупности с принципом «деньги в обмен на обязательства» может повлиять на фактическое отступление от восприятия последнего в качестве социального блага. Государство, стимулируя привлечение внебюджетных источников в процесс финансового обеспечения образования, обязано ориентироваться на основную задачу, выраженную в повышении качества обучения и воспитания. Наличие прямой зависимости финансирования образовательной организации от количества обучающихся и количества привлеченных частных финансов чревато «механической» калькуляцией последней числа учащихся и трансформации внебюджетного финансирования из эффективного средства в цель.
5. Выявлено, что одной из главных задач финансового контроля в сфере образования является поиск оптимальной модели соответствия объемов затрат результату, выраженному в уровне качества образования. В рамках государственной политики предполагается сокращение большинства категорий расходов федерального бюджета за счет исключения неэффективных затрат. При этом оптимальная методика оценки эффективности бюджетных затрат отсутствует. Сложившаяся оценка эффективности расходов на образование, основывающаяся на сопоставлении начального и конечного состояния подконтрольного объекта, выявление динамики или причин ее отсутствия при увеличении бюджетных расходов, не приносит должного результата. Считаем, что в виду
наличия объективных предпосылок оценки эффективности и обоснованности принятия отдельных решений в области финансирования образования, она должна производиться на стадии планирования расходов на образование, с тем, чтобы государство могло предопределить эффективность, а не констатировать неэффективность.
6. Обосновано, что в виду конституционно закрепленной необходимости создания условий для реализации права каждого на качественное, бесплатное образование с учетом региональных особенностей населения, проживающего на определенных территориях, особенную важность приобретает финансово-правовое стимулирование общественно полезной образовательной деятельности. Установлено, что финансово-правовое стимулирование качества оказания образовательных услуг в рамках общего образования включает в себя бюджетное и налоговое стимулирование. Налоговое стимулирование основано на совершенствовании налогообложения организаций, осуществляющих деятельность в социально значимых областях. Посредством налоговых льгот государство создает условия для привлечения образовательными организациями дополнительных финансовых средств, необлагаемых налогом. Налоговое стимулирования образовательных учреждений преследует две цели: стимулирование привлечения частных финансов как источника финансового обеспечения образовательной организации и стимулирование осуществления именно уставной, не связанной с предпринимательской, деятельности. Сущность бюджетного стимулирования заключается в установлении конкурсного, а, соответственно, дифференцированного бюджетного финансирования образовательных организаций. Бюджетное стимулирование основано на выделении бюджетных средств только в случае соблюдения ряда условий, например, победы в конкурсном отборе на лучшее образовательное учреждение; использования инноваций в образовательной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в подробном анализе правовых аспектов финансирования об-
щего образования. Раскрывается пробельность нормативного правового регулирования в части финансового обеспечения образования. Рекомендации о необходимости внесения ряда изменений в действующее законодательство представляют интерес для органов государственной власти и могут быть использованы в процессе оптимизации нормотворческой и правоприменительной деятельности. Теоретические изыскания углубляют имеющиеся научные представления относительно места расходов на образование в системе публичных расходов, особенностей нормативного подушевого финансирования общего образования, сущности финансово-правового стимулирования общего образования. Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в рамках проведения лекционных и практических занятий по дисциплинам «Бюджетное право России», «Финансовое право», «Образовательное право».
Апробация результатов исследования получила освещение посредством публикаций в виде монографии, статей в научных журналах «Реформы и право», «Ежегодник российского образовательного законодательства, «Финансовое право»; тезисов в сборниках, подготовленных по материалам конференций; учебно-методических работ; участия в научных конференциях; участия в Проекте «Учебный ассистент», 2012-2013 учебный год, дисциплина «Финансовое право» (руководитель - д-р юрид. наук, профессор А.Н. Козырин); 20132014 учебный год, дисциплина «Бюджетное право России» (руководитель - д-р юрид. наук, профессор Д.Л. Комягин).
Структура диссертации. Структура диссертационного исследования определяется его целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении диссертационного исследования обозначена его актуальность; степень научной разработанности проблемы; поставлены цели исследования и сформулированы на их основании задачи; объект и предмет исследования; методология исследования; раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; формулируются тезисы, выносимые на защиту; приводятся данные об апробации результатов проведенного исследования.
Первая глава «Теоретико-правовые аспекты финансирования образования в Российской Федерации» включает в себя четыре параграфа.
В § 1 «Историко-правовые аспекты финансирования образования в России» раскрываются предпосылки возникновения расходов на образование в системе публичных расходов; устанавливается исторически сложившаяся взаимосвязь расходов на образование и на культуру, а также объясняется необходимость внесения изменений в действующую бюджетную классификацию расходов. Расходы государства напрямую связаны с его потребностями. Именно ход истории, выраженный в объективных государственных и общественных изменениях, выделил образование в одну из значимых потребностей. Уже в начале XVIII века государство стремилось определить свои обязанности в отношении распространения народного просвещения. В начале XIX века расходы Министерства народного просвещения составляли приблизительно 2% от общего количества расходов. Государство привлекало также частные финансы в процесс финансового обеспечения образования, используя для этого нетипичные средства стимулирования граждан, выраженные в основном в форме предоставления последним поощрений и льгот. После 1864 года развитие образования, как и формирование расходов на него, входило в круг вопросов земского значения. При этом формирование расходов на просвещение зависело от конкретной местности, принимая во внимание, что земское положение было
введено не во всех административных единицах. В тех губерниях, где действовало земское положение, образование финансировалось в совокупности с государственными расходами. В ином случае, расходы на образование представляли собой сумму, реально необходимую для содержания всех учебных заведений, находящихся на территории, где земское положение введено не было.
В советское время система образования, в том числе в части ее финансового обеспечения, подверглась значительным изменениям. Государство испытывало острую потребность в повышении общей культуры и грамотности общества, а также в квалифицированных работниках. В СССР наряду с бюджетными расходами на образование была нормативно закреплена обязанность финансирования образования такими публичными организациями как профсоюзы и колхозы. При этом участие частных лиц в процессе финансового обеспечения образования не допускалось. В первые годы советской власти расходы на образование составляли приблизительно 6% в структуре публичных расходов. При этом в работе представлен подробный анализ статистических данных, позволяющий выявить динамику в росте бюджетных расходов на образование, которые на определенных исторических этапах достигали 20% в системе публичных расходов. Советский бюджет предусматривал расходы на образование, даже в период Великой отечественной войны, несмотря на военные расходы, на которые уходила значительная часть национального богатства. С конца 1950-х начала 1960-х годов особенное внимание уделяется вопросам финансового планирования и эффективности расходования бюджетных средств. Эффективность при планировании расходов на образование достигалась путем соответствия затрат основной задаче государства.
В начале 90-х годов развитие системы образования как одного из факторов экономического и социального прогресса общества было признано приоритетным направлением государственной политики. Тем не менее, основные проблемы развития системы образования были очевидны: неудовлетворительное финансовое обеспечение, неполнота нормативно-правового регулирования,
разрыв преемственности между уровнями образования и т.д. В Программе неотложных мер по оздоровлению экономической ситуации от 16 ноября 1992 года, представляющей собой первый антикризисный план Российской Федерации проблемы образования, в том числе в части его финансового обеспечения, обозначены довольно остро3.
Антикризисные мероприятия, направленные на стабилизацию образовательной сферы, в числе которых было установление льготного налогообложения, активное привлечение внебюджетных средств, сопровождались реформированием культурного сектора. В Программе отмечается, что в условиях кризисной экономической ситуации государство несет ответственность за сохранение культурного потенциала страны. Концепция опережающего роста расходов на образование становится одной из неотъемлемых составляющих развития системы образования, а формирование эффективных экономических отношений в образовании - приоритетным направлением модернизации системы образова-
ния.
При этом образование, выступающее в качестве основы укрепления культурного и идейного единства государства; условия к повышению уровня государственного благосостояния и экономического развития государства, было неотделимо от культуры. Образование и культура были объединены в один социально ориентированный институт - институт просвещения. По результатам анализа расходов на образование в контексте истории, делается вывод о том, что с точки зрения бюджетной классификации именно расходы на просвещение призваны обеспечить реализацию государственной функций, выраженной в распространении знаний.
В § 2 «Эволюция финансово-правовых норм в законодательстве об образовании» проводится анализ финансово-правовых норм, содержащихся в законодательстве об образовании.
Программа неотложных мер по оздоровлению экономической ситуации (одобрена I заседании Правительства РФ 16.11.1992) // СПС «Консультант плюс» '
Правовое регулирование финансов в сфере образования осуществляется посредством финансово-правовых институтов, в которых объединены нормы, регулирующие формирование и осуществление расходов на образование, налогообложение образовательных организаций; оказание материальной поддержки и предоставления грантов в сфере образования и др. Несмотря на то, что законодательство об образовании в части регулирования финансирования образования является специальным, в нем содержатся положения, имеющие прямое отношение к данному процессу.
Законодательство об образовании играло и играет важную роль в области регулирования финансового обеспечения образования. Органы государственной власти в целях улучшения качества образовательных услуг всегда стремились контролировать и координировать систему образования, и законодательство об образовании было одним из действенных средств в этом процессе. Однако это, в свою очередь, приводило к отнюдь несовершенной практике, выраженной в заимствовании и внедрении правовых норм иных отраслей в законодательство об образовании. И в данном случае показателен пример урегулирования некоторых аспектов налогообложения образовательных учреждений до принятия Налогового кодекса РФ в Законе РФ «Об образовании».
Основное правило, на которое необходимо ориентироваться при урегулировании вопросов финансового обеспечения образования в рамках законодательства об образовании заключается в четком установлении адресата нормативных предписаний. Показательным представляется пример урегулирования вопросов финансового обеспечения образования в Кодексе образования Франции, содержащим подробную регламентацию прав, обязанностей и ответственности образовательной организации при составлении, утверждении и исполнении своего бюджета. При этом в ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в числе основных обязанностей не отмечена обязанность образовательной организации планировать расходы в зависимости от количества обучающихся и стоимости образовательной услуги
на очередной год. Также, закрепляя ряд финансово-правовых норм в законодательстве об образовании, законодатель не предусмотрел в нем раскрытие некоторых важных категорий, а именно: «финансовое обеспечение услуг в сфере образования», «нормативное подушевое финансирование», «норматив подушевого финансировании». Автор делает вывод о необходимости внесения изменений в действующее законодательство об образовании.
В § 3 «Расходы на образование в системе публичных расходов»
определена сущность понятия публичные расходы, а также дана характеристика расходам на образование с учетом особенностей системы образования. В научной литературе при широком использовании понятия «публичные расходы» не установлен подход к определению его сущности, а также не выработаны критерии разграничения данной категории с близкими к ней «государственными расходами» и «бюджетными расходами». По мнению автора, категорию публичные расходы характеризуют следующие признаки:
- они направлены на удовлетворение публичной потребности, публичной цели и отражают основные направления деятельности государства;
- они производятся особенным кругом субъектов - публичными организациями, являющимися носителями соответствующей обязанности;
- они подчеркивают функциональную важность объекта финансирования в отрыве от конкретных временных рамок.
Расходы на образование носят инвестиционный характер и являются производительными: они направлены на увеличение капитала государства посредством вложений последнего. Особенностью расходов на общее образование в системе публичных расходов всегда являлась их ориентированность не столько на получение краткосрочного результата, сколько на создание потенциала для устойчивого развития в будущем. Общее образование представляет собой инвестиционный проект, экономическая обоснованность которого заключается в необходимости подготовки личности, заинтересованной в получении профес-
сии, обладающей трудовыми навыками, и составляющей в совокупности с другими личностями основу для формирования человеческого капитала. Государство, осуществляя расходы на образование, возвращает затраченные бюджетные средства через определенное количество лет в виде подготовленных кадров, в которых оно нуждается вне зависимости от стадии своего развития.
В § 4 «Публичный финансовый контроль за бюджетными расходами на образование» дается характеристика видам финансового контроля, определены особенности финансового контроля за расходами на образование. Реформы в сфере образования и модернизация системы общего образования в Российской Федерации и ее субъектах как никогда требует достижения принципа эффективности расходов. В критериях оценки эффективности заключается специфика финансового контроля за расходами на образование. Аудит эффективности за расходами на образование представляет собой сложное понятие, включающее в себя совокупность контрольных мероприятий, которые осуществляются уполномоченными органами в отношении подконтрольного объекта за определенный период времени. Главной задачей аудита эффективности является анализ начального и конечного состояния проверяемого объекта, выявление динамики или причин се отсутствия. Расходы бюджета, формируемые в соответствии с государственными потребностями, выступают неотъемлемым условием развития образования. Нарушения бюджетного законодательства, неправомерное использование бюджетных средств может явиться причиной признания неэффективным того или иного направления государственной политики. Именно поэтому аудит эффективности немыслим без проведения внешнего и внутреннего финансового контроля, главной задачей которого является соблюдение принципа законности в ходе исполнения бюджета. А соблюдение законности в части использования бюджетных средств, предназначенных для реализации принципов доступности, бесплатности и адаптивности системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, в свою
I
21
очередь, является одной из важнейших гарантий реализации конституционного права на образование.
Вторая глава посвящена «Правовым аспектам регулирования финансирования общего образование в Российской Федерации» и включает в себя три параграфа.
В § 1 «Понятие и принципы правового регулирования финансирования общего образования в Российской Федерации» обосновывается, что в финансировании общего образования проявляется социальная функция государства, сущность которой заключается в создании оптимальных условий для получения каждым обязательного, бесплатного и доступного образования.
Проанализировав доктринальные источники, посвященные исследованию проблематики финансового обеспечения общего образования, автор приходит к выводу, что, несмотря на наличие значительного количества интересных работ по данным темам, в науке отсутствует приемлемое определение понятия финансирование образования. В целях его раскрытия, автор использует собственно юридический подход, заключающийся, по его мнению, в исследовании принципов нормативно-правового регулирования финансирования образования в Российской Федерации.
Анализ принципов нормативно-правового регулирования финансирования общего образования осуществляется в комплексе. С одной стороны, на специфических принципах нормативно-правового регулирования построена система образования в Российской Федерации. Соблюдение ряда принципов (например, бесплатности образования) - это непосредственная обязанность государства, реализация которой становится возможной при соответствующем государственном обеспечении. С другой стороны, в части осуществления расходов государства, направленных на достижение социальных задач и способствующих реализации функций государства действует сложная система отраслевых принципов финансового права и специальных принципов бюджетного права. Также, на процесс привлечения внебюджетных источников финансиро-
вания образования влияют отраслевые принципы гражданского права: свобода договора и равноправие сторон, что имеет особое значение при заключении договоров на оказание образовательных услуг и привлечении образовательной организацией иных внебюджетных источников.
В рамках параграфа автором поднимается вопрос о сущности нормативного подушевого финансирования образования. Автор отмечает, что нормативное подушевое финансирование признается эффективным управленческим решением не только в Российской Федерации, но и в ряде зарубежных стран. Дифференцированный подход, который лежит в основе финансового обеспечения общего образования, позволяет учесть неодинаковые образовательные потребности в рамках основной образовательной программы обучающихся, способствует повышению доступности качественного образования для разных слоев населения и, соответственно, эффективности бюджетных расходов.
Также в рамках параграфа поднимается вопрос в возможности признания нормативного подушевого финансирования в качестве принципа финансового обеспечения образования и обосновывается позиция, что для характеристики нормативного подушевого финансирования более подходит категория механизм. По результатам произведенного в рамках параграфа исследования, автор предлагает закрепить определения категорий «нормативное подушевое финансирование» и «норматив подушевого финансирования» в законодательстве об образовании.
§ 2 «Правовое регулирование бюджетных и иных расходов на общее образование в Российской Федерации» посвящен анализу бюджетного финансирования образования на федеральном и региональном уровне. Рост расходов на развитие общего образования обусловлен увеличением объема финансирования всей системы образования. В рамках параграфа автором выявляется место расходов на образование в системе публичных расходов и расходов на I общее образование в рамках соответствующего раздела функциональной клас-! сификации. Особое внимание уделяется программе модернизации регионапь-
ных систем общего образования, на реализацию которых направляются значительные бюджетные средства.
Как уже отмечалось, в основе финансового обеспечения общего образования лежит норматив. Федеральный норматив бюджетного финансирования устанавливается в порядке, определенном Правительством Российской Федерации и принимается в виде Федерального Закона вместе с Законом «О бюджете» на соответствующий год. Нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливаются в порядке, определенном органами государственной власти субъектов Российской Федерации и принимаются в виде законов субъектов. Посредством анализа законодательства и отчетов, сформированных на основании мониторингов, проводимых органами государственной власти, автор приходит к выводу, что в каждом субъекте Российской Федерации существуют свои особенности реализации механизма нормативного подушевого финансирования.
В § 3 «Финансово-правовые инструменты стимулирования общего образования в Российской Федерации» выявлена правовая сущность финансово-правового стимулирования. Финансово-правовое стимулирование общего образования, включающее в себя бюджетное и налоговое стимулирование, используя специфические инструменты, по мнению автора, ориентировано на достижение нескольких целей. Посредством бюджетного стимулирования финансируются государственные и местные программы, направленные на результат, выраженный в виде улучшения качества образовательной услуги. В основе же налогового стимулирования образовательной деятельности лежит цель координации привлечения внебюджетных источников, которые необходимо использовать в соответствии с уставной целью.
Бюджетное стимулирование осуществляется посредством роста расходов, предназначенных для финансового обеспечения потенциально перспективных мероприятий. Эффективность потенциально перспективных мероприятий на
практике - это основание для признания расходов, увеличенных в целях их реализации, также эффективными. В рамках параграфа анализируются с точки зрения своевременности, эффективности, необходимости такие государственные программы как «Приоритетный национальный проект «Образование», «Наша новая школа», «Доступная среда».
По окончании анализа автором формулируется вывод относительно того, что процесс бюджетного стимулирования тесно связан с необходимостью соблюдения принципа эффективности бюджетных расходов, реальные инструменты достижения которого на практике пока отсутствует.
Посредством использования таких инструментов как снижение налоговых ставок государство стимулирует общественно полезную деятельность. Посредством введения условий применения налоговой ставки 0 процентов достигается необходимость образовательных учреждений реализовывать именно уставную, не связанную с предпринимательской, деятельность, что способствует достойной реализации права на образование гражданами и развитию налогового стимулирования образовательной деятельности в целом.
В заключении приведены основные выводы, сделанные по результатам диссертационного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
I. Статьи, опубликованные в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1. Артемьева И. В. Финансовое обеспечение реализации приоритетного национального проекта «Образование»: неэффективность затрат или несовер-
шенство практики? (na примере Республики Мордовия) // Ежегодник российского образовательного законодательства. - 2010. - №2. - С. 78-94. (1 п. л.);
2. Артемьева И. В., Трошкина Т. Н. Модульный принцип организации образовательного процесса в зарубежных странах // Реформы и право. - 2011. - № 1.-С. 39-46. (1 п.л./ 0,5 п. л.);
3. Артемьева И. В. Концепция сохранения баланса традиционных и заимствованных принципов как обязательная составляющая создания идеальной модели федерального государственного образовательного стандарта среднего (полного) общего образования // Ежегодник Российского образовательного законодательства. - Т. 6.-2011. - С.85-100. (] п. л.);
4. Гинзбург И. В., Трошкина Т. Н. Дистанционное образование в Российской Федерации: понятие и вопросы правового регулирования // Реформы и право. - №2. - 2013. - С. 50-57. (1 п.л. / 0,5 п. л.);
5. Гинзбург И. В. Правовое регулирование бюджетных расходов на среднее общее образование в Российской Федерации и ее субъектах // Финансовое право. -№2.-2014. - С. 19-25. (0,9 п. л.)
II. Статьи, опубликованные в иных научных изданиях, материалах конференций:
1. Артемьева И. В., Алехин А. Е. Проблемы реализации национального проекта «Образование» в Российской Федерации и ее субъектах // Вестник Мордовского университета: научно-публицистический журнал. Саранск, 2009. - №4. - С.39-44. (0,5 п.л. / 0,25 п.л.);
2. Артемьева И. В., Корф Д. В. Новый федеральный государственный образовательный стандарт среднего (общего) образования как очередная попытка улучшения качества образования в школе // Материалы VIII Международной научно-практической конференции «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики». - Тольятти, 2011. - С.315-323. (0,15 п.л.);
3. Артемьева И. В. Финансовый контроль и реализация национально-регионального компонента образования в субъектах Российской Федерации // История, теория и практика финансового контроля: к 200-летию Государственного контроля в России. - Курск, 2011. - С. 177-187. (0,5 п.л.);
4. Артемьева И. В. Оценка эффективности государственных программ как необходимое средство их успешной реализации (на примере государственной программы «Доступная среда») // Сборник тезисов международной научно-практической конференции молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права». - М., 2012. - С.166-168. (0,2 п.л.);
5. Артемьева И. В. Применение налоговой ставки 0 процентов по налогу на прибыль организаций образовательными учреждениями как элемент стимулирования образовательной деятельности // Публично-правовые исследования. - М„ 2012. - №4. - С. 22-41. (1 п.л.);
6. Артемьева И. В. Публичный финансовый контроль за бюджетными расходами на образование в Российской Федерации // Весенние дни науки: сборник материалов межвузовской научно-практической конференции. - М., 2014.-С. 32-46. (0,8 п.л.)
III. Иные публикации
1. Артемьева И. В., Гинзбург Ю. В., Трошкина Т. Н. Правовые основы образовательной деятельности в Российской Федерации: монография / отв. ред.: Трошкина Т.Н. - М„ 2012. - 225с. (10 п.л. / 3 п.л.);
2. Артемьева И. В., Трошкина Т. Н., Хрешкова В. В. Образовательное право: учебно-методическое пособие. -М., 2012. - 228 с. (10 п.л. / 3 п. л.);
3. Артемьева И. В., Трошкина Т. Н. Лекции по образовательному праву // отв. ред.: Трошкина Т. Н. - М„ 2012. - 224 с. (10 п.л. / 5 п. л.);
4. Артемьева И. В., Гинзбург Ю. В., Ильина Т. Н. Научно-методические рекомендации по работе с нормативными правовыми актами в сфере образования периода с 1917 по 1930-е годы. - М., 2013. - 98 с. (4,5 п.л. / 1,5 п.л.).
Подписано в печать 08.09.15. Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 963. Типография Издательства Мордовского университета 430005, г. Саранск, ул. Советская, 24
