АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса»
10-6 3243
На правах рукописи
ЕГАРМИН Игорь Петрович
ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации иа соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2010
Работа выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАГС).
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Акмалова Альфия Азгаровна, доктор юридических наук
Грудцына Людмила Юрьевна, доктор юридических наук, доцент;
Григорьев Илья Борисович, кандидат юридических наук
Национальный институт бизнеса
Защита диссертации состоится 25 ноября 2009 г. в 12-00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.01 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г.Москва, пр-т Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке РАГС.
Автореферат разослан 25 октября 2010 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Е.Ю. Кнреева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Значительные усилия, направленные в 2000-е годы на создание политических партий, способных активно участвовать в политической жизни общества, влиять на формирование и реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, потребовало пересмотра законодательства о политических партиях. Существенное повышение требований к их численности, порядку создания и государственной регистрации, а также участия в избирательном процессе и в наделении полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации — это только некоторые направления изменения правового статуса российских политических партий.
Однако, как показывает правоприменительная практика, развитие законодательства о политических партиях, а также изменение связанных с этим норм избирательного законодательства, не позволили сформировать партийную систему, которая отвечала бы требованиям правового демократического государства и гражданского общества. Политические партии как субъекты избирательного процесса нередко используют не присущий им политико-правовой, а административный ресурс. Сохраняется весьма низкий авторитет многих из них среди населения, прежде всего избирателей. В значительной степени сохраняется ориентация на известных лидеров партии, а не на авторитет политической партии, ее идеологию и политическую программу. Политические партии не овладели организационно-правовыми механизмами отражения непосредственных интересов не только избирателей, но и собственных членов.
Нельзя сказать, что данные характеристики присущи только правовому статусу российских политических партий как субъектов избирательного процесса. Аналогичные тенденции, по мнению многих специалистов в области конституционного права зарубежных стран, свойственны политическим партиям многих демократических государств Западной Европы и США, правовая практика которых насчитывает не одно столетие. В силу этого попытки выявить причины и предпосылки такого состояния неоднократно предпринимались не только отечественными, но и зарубежными специалистами. Однако каждый
новый этан конституционно-правового развития, изменяя правовые реалии и формулируя новые задачи перед государством и обществом, требует адекватных ответов на новые вызовы.
Не является исключением и современный период. Кроме того, актуализируют перечисленные проблемы также следующие обстоятельства. За последние годы не только значительно изменилось законодательство о политических партиях и выборах, но и активно осуществлялась научная разработка многих проблем, связанных, во-первых. с изучением конституционно-правового статуса российских политических партий, во-вторых, с рассмотрением избирательного процесса. Это создало определенную основу для систематизации и обобщения научного материала, комплексного рассмотрения данных проблем в контексте правовой институционализации политических партий как субъектов избирательного процесса.
Накопленный правовой и научный материал позволяет также рассмотреть данный правовой институт с использованием сравнительно-правового метода: выявить общие тенденции и отличия законодательного регулирования статуса политических партий как субъектов избирательного процесса в России п в зарубежных государствах. Такой анализ может быть достаточно плодотворным для результатов дискуссий, которые в настоящее время ведут российские конституционалисты по ряду существенных проблем. Это - вопросы оптимальной численности политических партий, участвующих в федеральных выборах и в выборах на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований: целесообразность или даже правомерность регулирования обязательного участия политических партий как субъектов муниципальных выборов; установления различного, порядка участия в выборах для парламентских и оппозиционных партий; эффективности участия политических партий в процедуре наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и других процессах.
Таким образом, сформулированная тема диссертационного исследования имеет не только большое практическое, но и теоретическое значение. Нельзя не видеть также ее важного политического смысла. Политические партии во всех странах являются не только одним из институтов гражданской самоорганизации, но и проявлением демократии. Статьи 30 и 32 Конституции Российской Федерации, закрепляя право
граждан на объединение, гарантируя свободу деятельности общественных объединений, а также регулируя право граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, сохраняют во многом формальный характер. Это может оказать негативное влияние на судьбу демократии в России. С учетом актуальности темы сформулированы цель и задачи исследования.
Целью настоящей работы является теоретический анализ правового статуса политических партий как субъектов избирательного процесса как института конституционного права России, выявление его правовых отличий от аналогичного института конституционного (государственного) права зарубежных стран, а также сравнительно-правовой анализ особенностей правового регулирования взаимодействия политических партий с иными субъектами избирательного процесса в отдельных государствах.
Постановка сформулированной цели предполагает решение следующих задач:
- изучение истории возникновения, становления и развития политических партий как субъектов избирательного процесса, изменение их места и роли в политической системе;
- анализ конституционно-правовых принципов, закрепляющих парламентаризм и другие институты представительной демократии, многопартийность, политическое и идеологическое многообразие как объективных условий развития политических партий как субъектов избирательного процесса;
- выявление сущностных признаков правового статуса политических партий как субъектов избирательного процесса;
- рассмотрение влияния партийных и избирательных систем на правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса;
- сравнительно-правовое исследование порядка регулирования и участия политических партий в выборах;
- рассмотрение порядка взаимодействия политических партий как участников избирательного процесса с органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также с институтами гражданского общества;
- выявление особенностей правового регулирования участия политических партий в региональных и муниципальных выборах.
Степень научной разработанности проблемы. Отечественная и зарубежная юридическая наука традиционно уделяла и уделяет серьезное внимание проблемам становления и развития политических партий, формированию многопартийности и механизма участия населения в выборах и референдумах. С конца XX в. усиление интереса российских исследователей было обусловлено существенным пересмотром конституционно-правового статуса политических партий в жизни общества и государства, началом становления новых политических движений, изменением их роли и места в системе институтов непосредственной демократии. Благодаря исследованиям специалистов в области конституционного права, истории и теории государства и права, была создана необходимая научно-теоретическая основа исследования правового статуса политических партий как субъектов избирательного процесса. Это труды таких ученых, как С.А.Авакъян, А.С.Автономов, Л.Г.Алехичева, М.В.Баглай, О.Н.Булаков, А.Б.Венгеров, К.С.Гаджиев, Ю.И.Гревцов, В.Е.Гулиев, Ю.А.Дмитриев, Р.В. Енгибарян, В.Д. Зорькин, А.И.Ковлер, Е.И.Козлова, Е.И.Колюшин, И.А. Конюхова, В.И.Крусс, О.Е.Кутафин, В.В.Лапаева, В.О.Лучин, А.П. Любимов, В.Д. Мазаев, Н.А.Михалева. Л.А.Морозова, Т.Г.Морщакова, Л.А.Окуньков,
A.Е.Постников, Ю.В.Пуздрач, Ф.М.Рудинский, О.Г.Румянцев, А.Х.Саидов, С.А. Солдатов, Б.Н.Топорнин, В.А.Туманов. Е.Ю.Черкашин,
B.А. Четвернин, В.Е.Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.
Среди исследований данных авторов особое место занимают работы А.Н.Волобуевой, С.Е.Заславского, В.В.Лапаевой и др. о правовом статусе партий в политической системе; Л.М.Спирина. Ю.А.Юдина и др. - об истории становления современных российских политических партий;
C.А.Авакьяна, А.С.Автономова, В.И.Васильева, Е.П.Дубровиной, А.В.Иванченко, Н.Н.Неровной, А.С.Николаева и др. - о политических партиях как субъектах избирательного процесса; В.Н.Даниленко, С.Н.Дорофеева. В.В.Маклакова и др. - об участии политических партий зарубежных стран в выборах.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в результате участия политических партий в выборах, их взаимодействия с другими субъектами избирательного процесса.
Предметом исследования является совокупность нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса, а также научные исследования о порядке деятельности политических партий в избирательных кампаниях на современном этапе.
Теоретическую основу исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики современных политических партий, а также классические работы по теории государства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений.
Методологическую основу исследования составили приемы и способы познания, разработанные в юридической науке и апробированные юридической практикой. Это, прежде всего, общенаучные методы (системный, исторический, структурно-функциональный и др.), которые позволили изучить роль и значение партий в выборах. Важную роль играли и специальные методы правовой науки - формально-юридический, позволивший рассмотреть правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса, а также сравнительно-правовой, с помощью которого выявлялось общее и особенное в правовом регулировании деятельности политических партий в России и в зарубежных государствах.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации 1993 года (в редакции Законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 года) и конституции зарубежных государств, а также законодательство о политических партиях и выборах Российской Федерации. Прежде всего, это Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от ] 8 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации». Приоритетное внимание было уделено изменениям, внесенным в данные законы в последние годы и оказавшим значительное влияние на правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса. В диссертационном исследовании также
использовано избирательное законодательство и законы о политических партиях зарубежных стран.
Важную роль в рассмотрении порядка участия политических партий в выборах играли акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее — «ЦИК России»), Использованы решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также материалы практики судов общей юрисдикции по делам, возникающим из избирательных правоотношений.
Эмпирическую базу исследования составили результаты социологических исследований, которые были проведены:
- в Институте сравнительной политологии РАН на тему: «История избирательного законодательства и формирование многопартийности в России» (анкетирование 32 сотрудников, март-апрель 2008 г.) и в Общественной палате Российской Федерации на тему: «Совершенствование деятельности политических партий в современной России» (интервьюирование 12 членов, сентябрь-октябрь 2008 г.) с целью выявления перспектив совершенствования российского избирательного законодательства;
- в НИИ государствоведения и местного самоуправления на тему: «Перспективы развития российской политической системы: ослабление или усиление государственного вмешательства в деятельность партий» (анкетирование 32 научных сотрудников, апрель-май 2009 г.) с целью выявления возможностей модернизации избирательного законодательства с учетом состояния многопартийности.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является сравнительно-правовым исследованием, в котором с учетом опыта законодательного регулирования участия политических партий в подготовке и проведении выборов в зарубежных странах выявлены и проанализированы сущностные характеристики правового статуса политической партии как субъекта избирательного процесса. Это позволило добиться следующих результатов, которые являются новыми или содержат элементы научной новизны:
- выявить особенности становления российских политических партий как субъектов избирательного процесса;
- сформулировать и обосновать сущностные признаки правового статуса политических партий как субъектов избирательного процесса;
- рассмотреть взаимовлияние партийной системы, избирательной системы и правового статуса политической партии с учетом изменения российского законодательства о политических партиях и выборах в 2000-е гг.;
- сформулировать рекомендации по совершенствованию российского законодательства, направленные на освоение опыта зарубежных стран, более полного и последовательного учета особенностей избирательных процессов на региональном и муниципальном уровнях, дифференцированного подхода к регулированию правового статуса политической партии в условиях различных партийных и избирательных систем.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Формирование политических партий как субъектов избирательного процесса в России и в зарубежных государствах наряду с общими тенденциями имело и значительные особенности, которые влияли и продолжают влиять на эффективность их правового регулирования и правоприменительной практики, демократический характер институтов непосредственной и представительной демократии.
Первые российские партии, возникшие задолго до становления институтов парламентаризма, вырабатывали программные и уставные документы, формы и методы своей деятельности вне избирательной практики. Данные традиции, по мнению автора, не могли не повлиять на формирование теоретических представлений о сущности политической партии и ее правовом статусе. Это предопределило расширительное толкование понятия политической партии, которое нашло свое отражение в российском законодательстве.
2. Широкое понятие политической партии как общественного объединения, которое создается не только для участия в выборах, но, в частности, для интегрирования социальных процессов, участия в общественных акциях, закрепленное Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», вместе с тем, непоследовательно и противоречиво конкретизируется в других нормах законодательства о политических партиях и о выборах. Достаточно жесткие требования, установленные законодательством к численности политических партий в России, порядку их государственной регистрации и участия в выборах, противоречит статусу политической партии, созданной, например, для участия в общественных акциях.
Требование системности российского законодательства, его последовательности может обеспечить установление более строгого перечня сущностных признаков политической партии, либо внесение в законодательство дополнений, связанных с разграничением понятий политической партии и политической партии как субъекта избирательного процесса. По мнению автора, в условиях несформировавшейся в полной мере партийной системы предпочтительным представляется последнее.
3. Как показывает сравнительно-правовой анализ правовой практики России и зарубежных стран, партийные и избирательные системы способны оказать существенное влияние на правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса. Однако если законодатель зарубежных стран имеет опыт учета и отражения соответствующими правовыми нормами таких явлений, российский законодатель, как правило, их игнорирует. В частности, закрепление в законодательстве о местном самоуправлении порядка отказа от прямых выборов при формировании представительного органа муниципального района неизбежно приведет к ослаблению процесса развития политических партий на уровне таких муниципальных образований.
4. Изучение практики правового регулирования участия политических партий в выборах в отдельных странах показывает ограниченность подходов, использованных в российском законодательстве, для формирования благоприятных условий для становления многопартийности, формирования крупных общенациональных партий, вовлечения наиболее широких слоев населения в политическую деятельность.
Становление современных российских политических партий как субъектов избирательного процесса к настоящему моменту уже позволяет перейти от более жестких механизмов партийного строительства к более либеральным, связанным, в том числе, с возможностью создания региональных партий, уменьшением обязательных требований к политической партии при государственной регистрации и т.д. Все это необходимо сочетать с усилением ответственности политических партий за нарушение законодательства о партиях и о выборах.
5. Если в зарубежных государствах политические партии в период выборов активно взаимодействуют не только с государством, но и с многочисленными институтами гражданского общества, в России такое взаимодействие ограничивается только органами государственной власти.
и
Данное положение во многом обусловлено не только слабостью гражданского общества. но и характером избирательного законодательства, которое значительно ограничивает круг субъектов избирательного процесса.
6. Действующее избирательное законодательство в значительной степени формировалось как законодательство, регулирующее выборы на общенациональном, федеральном уровне. Его нормы слабо отражают особенности проведения выборов на уровнях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Многообразие подходов, используемых в зарубежной практике, для регулирования таких выборов, требует более детального изучения и отражения в законодательстве Российской Федерации.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы уточняют понятие правового статуса политических партий как субъектов избирательного процесса с учетом опыта развития национального и зарубежного законодательства, формируя необходимую правовую основу для совершенствования правовой практики.
Выявленное в работе на основе сравнительно-правового анализа многообразие форм взаимодействия политических партий и других субъектов избирательного процесса в отдельных странах определяет теоретическую базу для определенного пересмотра роли и места политических партий в выборах на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Научная и практическая значимость работы состоит также в том, что разработанные и обоснованные в ней предложения и рекомендации по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации могут способствовать дальнейшей демократизации политической жизни, расширению конструктивного диалога между органами государственной власти, институтами гражданского общества и политическими партиями. Отдельные положения диссертации могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию правового статуса политических партий и их участия в выборах.
Материалы и результаты диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе, при изучении дисциплины «Конституционное право» и спецкурсов «Политические партии».
«Избирательное право и процесс» в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования отражены в пяти научных публикациях автора, а также апробированы в выступлениях на предметно-методических комиссиях и заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Отдельные выводы и результаты работы были предметом сообщений автора на научно-практических конференциях и семинарах.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования и включают в себя введение, две главы, объединяющие семь параграфов, заключение, список использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность избранной темы, сформулированы основная цель и задачи исследования, определены его предмет и объект, раскрыто состояние научной разработанности проблемы, дана характеристика теоретической, методологической, правовой и эмпирической базы исследования, его научной новизны, представлены основные положения, выносимые на защиту, а также показаны теоретическое и практическое значение диссертации, приведены сведения об апробации ее основных результатов.
Первая глава диссертации — «Исторические и теоретико-методологические основы становления политических партий как субъектов избирательного процесса» - включает рассмотрение основных условий и особенностей становления политических партий как участников избирательных процессов, их правового статуса, а также влияния партийных и избирательных систем на правовое регулирование порядка участия политических партий в выборах.
При рассмотрении основных условий становления политических партий как субъектов избирательного процесса особое внимание автор обращает на анализ политического режима и социокультурного развития государств. Отмечено, что в истории становления конституционализма и политических систем в странах с парламентским правлением и
демократическим режимом осуществлялась последовательная политическая, а впоследствии и правовая институционализация партий как субъектов избирательного процесса. На этом общем фоне, тем не менее, развитие политических партий России стоит особняком, поскольку оно прерывалось революционными событиями и гражданской войной.
Обращение автора к анализу данных аспектов позволило, в частности, показать исторические особенности развития конституционализма и политических партий России в силу ограниченности и незначительности периодов существования политического плюрализма; использовать сравнительно-проблемный анализ становления политических партий, выявить отличие политических партий от других возможных организованных субъектов избирательного процесса. Последнее имеет особое значение, по мнению автора, для становления правового статуса политических партий как субъектов избирательного процесса, а также для порядка их взаимодействия с другими участниками выборов. В начале XX в. формирование первых российских политических партий совпало с первыми шагами перехода к конституционной монархии, ещё до становления парламентаризма в России, что обусловило трудности и слабости политической и избирательной системы в дореволюционной России. По существу политические партии создались в основном для борьбы за интересы классов и сословий не столько в парламенте, сколько вне парламентской деятельности.
Сравнительно-исторический (диахронный) анализ, помогает объяснять трудности партийного строительства в современной России, показывает законодателю необходимость учитывать определенные российские традиции, а также влияние наследия особого периода партийного строительства в советское время. Синхронный сравнительно-правовой анализ, показывает различие развития рабочих партий в России и на Западе.
На Западе социалистические партии заменили прежнюю редкую сеть довольно независимых друг от друга комитетов множеством массовых секций, широко открытых для всех желающих и связанных между собой. В СССР консервировался опыт 1925-1930 гг., когда коммунистические партии развивали структуры, основанные на небольших, жестко скрепленных по «вертикали» производственных ячейках. Принцип
«демократического централизма» при догматичном его использовании способствовал «горизонтальному» разобщению таких ячеек.
При рассмотрении истории становления политических партий как субъектов избирательного процесса автор выявляет значение социокультурного фактора. Среди основных условий, определяющих формирование политических партий, анализируются социальный состав населения, динамика формирования отдельных социальных групп с осознанными интересами и установками, характер распространенных в обществе политико-правовых учений, доминирующие идеологии. Все это влияет, в частности, на характер участия политической партии в выборах и их взаимодействие с другими участниками избирательного процесса. Отказ законодателя от учета социокультурных процессов в обществе неизбежно ведет к пробелам в законодательстве и нарушениям избирательного законодательства, а порой к игнорированию воли избирателя и росту политико-правового абсентеизма. Это тормозит приближение к классическому образцу «партии избирателей». Такие партии, не являясь массовыми, обращали меньше внимания на идеологию, но добивались артикуляции интересов максимального количества избирателей самой различной социальной принадлежности, агрегировали эти интересы вокруг своей политической программы для решения основных вопросов текущего момента. Такие партии получили название «универсальных».
В последние годы этот тип партий стал наиболее динамично развивающимся в Европе и Америке. В значительной степени это обусловлено ослаблением идеологических разногласий, ростом интереса граждан к универсальным, общечеловеческим ценностям. В России основные, наиболее влиятельные политические партии, сформировались как массовые и идеологизированные («Единая Россия», ЛДПР, КПРФ, «Справедливая Россия»), Но их дальнейшее развитие включало в себя дрейф к так называемой «полутора-партийной» системе (создание правовых предпосылок к ограничению количества парламентских партий, маргинализацию оппозиции, чрезмерное усиление правящей партии). Правящая партия, став массовой, развивается в то же время как универсальная.
Учитывая российские реалии, опыт постсоветского законодательного регулирования партийного строительства, выборов, необходимо активизировать правовые механизмы для формирования условий,
стимулирующих участие, как избирателей, так и политических партий, в выборах в органы государственной и муниципальной власти на региональном и местном уровнях. Необходимы и определенные гарантии некоторого расширения числа парламентских партий, существования внепарламентских партий, исключения возможностей появления экстремистских партий.
Для выявления и определения понятия правового статуса политической партии как субъекта избирательного процесса автором последовательно рассматривается становление и развитие законодательства об общественных объединениях, о политических партиях, о выборах, о порядке избрания Президента Российской Федерации, высших должностных лиц муниципальных образований и выборов депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований. Для уяснения отдельных признаков политических партий также изучается правоприменительная и судебная практика, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.
По мнению автора, формирование понятия правового статуса политической партии как субъекта избирательного процесса еще не завершилось. В связи с чем он предлагает, во-первых, разграничить понятия политической партии и политической партии как субъекта избирательного процесса, во-вторых, отразить данное разграничение в законодательстве о политических партиях и в избирательном законодательстве.
Как показало проведенное исследование, используемое в действующем российском законодательстве понятие политической партии, которое нашло адекватное отражение в научной литературе, включает достаточно широкую ее трактовку. В частности, Е.П.Дубровина, справедливо характеризует политические партии как универсальный политический институт, связывающий государство и граждан и обеспечивающий представительство различных социальных интересов в государственных институтах. Характеризуя ее основные функции, исследователь наряду с участием в формировании органов публичной власти выделяет и другие направления деятельности, в том числе поиск
согласия между различными группами общества и государством, интегрирование социальных процессов и др.1
Соглашаясь в целом с представленным определением, тем не менее, автор предлагает уточнить понятие политической партии как субъекта избирательного процесса. внеся соответствующие изменения в законодательство либо о партиях, либо о выборах. Это имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение. В частности, в работе подробно анализируются проблемы, которые неизбежно возникают в процессе государственной регистрации политической партии. При этом неоправданно как законодательное расширение перечня сущностных признаков политической партии, так и их ограничение.
Вместе с тем, как показывает анализ статьи 3 Федерального закона от 1 I июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», нельзя не заметить определенного противоречия между ее первой частью, которая определяет понятие политической партии, и второй, устанавливающей требования к ней. Анализ определения политической партии позволяет говорить о том, что такая партия может создаваться не только для участия в выборах и представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления, но и участия в политической жизни общества посредством других форм - формирования и выражения их политической воли, участия в общественных акциях. Однако требования к политической партии, которые формулируются во второй части данной статьи — это требования, которые можно считать оправданными, если их предъявлять к субъекту избирательного процесса, причем осуществляющегося на федеральном уровне.
Нельзя не учитывать также и требования системности законодательства о политических партиях и о выборах. Определение правового статуса таких партий как субъектов избирательного процесса соответствующим образом должно конкретизироваться в определении их целей и задач, в том числе, в уставных и программных документах, которые представляются в качестве обязательных при государственной регистрации. В диссертации сформулированы и обоснованы положения о том, что отсутствие в российском законодательстве разграничения между понятием политической партии и политической партией как субъектом избирательного процесса, во-первых, искусственно завышает требования к
1 См.: Дубровина Е.П. Политические партии как субъекты избирательного процесса в Российском Федерации: Автореф. дис. ... канд. горид. наук. - М., 2003. С. 3.
политическим партиям, которые, например, на начальном этапе своего становления могут и не преследовать целей участия в федеральных выборах, во-вторых, тормозит в связи с этим формирование партийной системы в России.
Автор в связи с изложенным обращает также внимание на то, что федеральный законодатель отчасти подтверждает необходимость уточнения понятия политической партии, предлагая в части 5 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях» еще две дефиниции, конкретизирующие понятия «политическая партия, представленная в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» и «политическая партия, представленная в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации».
Для обоснования необходимости предложенных изменений в российском законодательстве автор рассматривает также законодательство зарубежных стран, устанавливающее правовой статус политической партии и порядок их участия в выборах.
Об эффективности правового регулирования правового статуса политических партий как субъектов избирательного процесса можно говорить на основе складывающихся в государстве партийных и избирательных систем. Если законодательство не создает благоприятных условий для реализации партиями своих прав в период подготовки и проведения выборов, последние приобретают формальный характер. В этих условиях партийные и избирательные системы также входят в противоречие с установленным конституционным строем.
С другой стороны, конституционно-правовое регулирование партийных и избирательных систем способно также оказать существенное влияние на правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса. Данное положение в диссертации конкретизиру ется на значительном материале, отражающем действующие партийные и избирательные системы отдельных государств.
Становление партийной системы, ее разновидность и состояние правового регулирования рассматриваются автором как один из основных факторов, определяющих не только правовой статус политической партии, но и порядок ее взаимодействия с другими субъектами избирательного процесса. В работе последовательно анализируется законодательство России и зарубежных стран, регулирующее формирование той или иной
партийной системы, взаимовлияние двухпартийной (многопартийной) системы и избирательной системы государства. Сравнительно-правовое исследование данных правовых явлений, по мнению автора, не оказывает в демократических государствах существенного влияния на правовой статус политической партии как субъекта избирательного процесса.
Вместе с тем, в условиях современной России, когда становление политических партий еще далеко не завершилось, сохранение многопартийности может создать более благоприятные условия для развития партий как парламентских, выработки парламентских методов и средств их участия в выборах. В связи с этим работе определяются основные направления формирования правовых механизмов сохранения многопартийности и совершенствования российского законодательства с учетом опыта зарубежных стран. По мнению автора, в качестве определенных гарантий может рассматриваться правовое регулирование дополнительных возможностей для участия политических партий в выборах на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (предоставление условий для информации о своей деятельности в СМИ, участие в деятельности представительных органов государственной власти и муниципальных образований с правом совещательного голоса и др.).
При рассмотрении избирательных систем и их влиянии на порядок участия политических партий в выборах, в работе особое внимание уделяется также анализу особенностей проведения прямых и непрямых (косвенных) выборов. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года изучение непрямых выборов, осуществляемых в современных условиях, в основном ограничивалось рассмотрением опыта зарубежных стран. Однако после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» данный порядок оказался предусмотрен п. 1 части 4 статьи 35. Представительный орган муниципального района может не только избираться на прямых выборах, но и формироваться из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
В работе проанализированы последствия применения данной правовой нормы на муниципальном уровне для политических партий как субъектов избирательного процесса. Автор, рассматривая достаточно многочисленные и активные попытки распространения пропорциональной избирательной системы на муниципальный уровень, изучает правоприменительную практику и приходит к выводу, что в настоящее время отсутствуют необходимые условия для того, чтобы политические партии выступали субъектами муниципальных избирательных процессов. Из почти 24 тыс. муниципальных образований в России абсолютное большинство из них - около 82% составляют сельские поселения, реальное влияние политических партий в которых незначительно. На уровне муниципальных районов все большее распространение получает отказ от прямых выборов. Таким образом, политические партии как субъекты избирательного процесса - это действительность только средних и крупных городов. Однако избирательное законодательство не разграничивает муниципальные образования по данному критерию.
Вторая глава диссертации - «Правовая институционализация участия политических партий в выборах» - раскрывает правовые основы и порядок участия политической партии в выборах, основные направления взаимодействия политической партии с другими субъектами избирательного процесса, а также особенности правового регулирования участия политических партий в региональных и муниципальных выборах.
Рассматривая с использованием сравнительно-правового метода правовые основы участия политических партий в выборах, автор особое внимание уделяет анализу нормативных правовых актов, регулирующих порядок создания политических партий как субъектов избирательного процесса, их государственной регистрации, выдвижения кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также проведения предвыборной агитации и финансирования выборов.
В результате изучения законодательства, а также специальной литературы в работе выявляются сходство и основные отличия российской правовой практики от аналогичного опыта зарубежных стран. Одним из основных выводов в данной части исследования является положение о многообразии подходов в зарубежных странах к определению субъектов избирательного процесса, в том числе, к определению общественных объединений, которые могут участвовать в политической борьбе за
депутатские места в представительных органах государственной власти и органах местного самоуправления, за право занятия выборных должностей в системе публичной власти. Наряду с политическими партиями, это также политические движения, избирательные блоки и иные общественные объединения.
Автор отмечает, что, если на определенном этапе становления политической системы общества и формирования общенациональных партий и можно было согласиться с необходимостью законодательного ограничения «безбрежной» многопартийности, актуальность такой государственно-правовой политики к настоящему моменту себя исчерпала. Распространение пропорциональной избирательной системы не только на уровень субъектов Российской Федерации, но и в отдельных случаях на уровень муниципальных образований, в свою очередь, требует большего политического многообразия.
Отчасти, такая необходимость обусловлена не только тем, что действующие парламентские партии не имеют на отдельных территориях значительного влияния, но и не в состоянии отразить все многообразие представленных на ней интересов. Для обоснования данных выводов в работе подробно рассматриваются законодательные требования к политическим партиям - субъектам избирательных процессов, их отражение в программных документах партии и их предвыборных обещаниях, а также соответствие конкретным интересам и потребностям избирателей.
При рассмотрении взаимодействия политических партий с другими субъектами избирательного процесса основное внимание уделено анализу отношений с органами государственной власти. Как показало сравнительно-правовое изучение, наряду с тем, что государственная регистрация политических партий приобрела почти повсеместный характер, в отдельных случаях может отсутствовать институт обязательной государственной регистрации (США, Великобритания). В отдельных случаях правовая легализация организации как политической партии осуществляется лишь в том случае, если такая организация в течение нескольких лет участвовала в политических выборах (ФРГ).
Взаимоотношения политических партий и государства также вязаны еще с одной важной проблемой - порядком финансирования политических партий и выборов. Анализируя дискуссии среди специалистов по данному вопросу, автор приходит к выводу, что в настоящее время только
государственная финансовая поддержка способна обеспечить не только равные возможности для политических партий как субъектов избирательного процесса, их открытость, но и некоторое снижение коррумпированности избирательного процесса. Однако данная мера должна рассматриваться в системе других мер, связанных в обязательном порядке с усилением контроля государства за законностью участия политических партий в выборах, юридической ответственности за нарушение законодательства о политических партиях и избирательного законодательства.
Рассмотрение особенностей правового регулирования участия политических партий в регионапьных и муниципальных выборах осуществлялось в основном на основе анализа законодательства субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, в отношении муниципальных выборов особое внимание было уделено анализу части 3 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 13 1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что в значительной степени было обусловлено тем, что данный закон в полном объеме вступил в юридическую силу только 1 января 2009 года, и его правовые последствия стали проявляться сравнительно недавно.
Анализируя положения, сформулированные в обозначенной части данного Федерального закона, автор указывает на то, что они в полной мере отразили общую тенденцию законодательства о местном самоуправлении. Федеральный законодатель, максимально унифицируя порядок организации местного самоуправления в Российской Федерации, анализируемыми положениями создал основу для такой унификации законами субъектов Российской Федерации порядка проведения выборов, в том числе, без учета реальных возможностей участия в них политических партий.
Так, данная правовая норма, указывая, что «гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации», как представляется, весьма непоследовательно устанавливает такие гарантии. В частности, законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их
применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
А далее федеральный законодатель предусматривает, что законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов — допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов. Однако, устанавливая условия применения того или иного вида избирательной системы, фактически субъекты Российской Федерации уже предопределяют вид избирательной системы в конкретном муниципальном образовании.
В заключении диссертации подведены основные итоги проведенного исследования и формулируются общие выводы, обобщаются рекомендации и предложения.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Работа, опубликованная в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Егармин И.П. Реформирование избирательного законодательства Российской Федерации как основа нового правового статуса политических партий // Современное право. - 2010. — № 10. - 0,6 п.л.
Работы в иных изданиях:
2. Егармин И.П. К вопросу о роли политических партий в современной России // Право и экономика: Сб.научных трудов. Вып. 1. -М.: Изд-во МосГУ, 2010.-0,8 п.л.
3. Егармин И.П. Особенности функционирования политических партий в Российской Федерации // Право и экономика: Сб.научных трудов. Вып. 2. - М.: Изд-во МосГУ, 2010. - 0,6 п.л.
4. Егармин И.П. Проблемы реформирования избирательного законодательства в Российской Федерации // Право и экономика: Сб. научных трудов. Вып. 3. - М.: Изд-во МосГУ, 2010. - 0,5 п.л.
5. Егармин И.П. Правовой статус политических партий как субъектов избирательного процесса в зарубежных странах // Государственное управление и право /Под общ. ред. И.Н.Барцица. — Вып. 10.-М., 2010. -0,4 п.л.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Егармина Игоря Петровича
Тема диссертационного исследования:
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Научный руководитель -доктор юридических наук А.А. Акмалова
Изготовление оригинал-макета Егарминым И.П.
Подписано в печать 20 октября 2010 г. Тираж 80 экз. Усл. п. л. - 1,0
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 397. 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
1 0 - 24 5 4 7
20091
2009130486
