АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование геологического изучения недр в Российской Федерации»
На правах рукописи
САДОВНИКОВ НИКОЛАИ ИГОРЕВИЧ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГЕОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ НЕДР В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 2 АПР 2015
005567499
Научный руководитель:
Василевская Дарья
Владимировна,
доктор юридических наук,
доцент
Москва-2015
005567499
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный университет нефти и газа имени И.М.Губкина»
Научный доктор юридических наук, доцент,
руководитель: Василевская Дарья Владимировна
Официальные Салиева Роза Наильевна
оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Институт проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан, заведующая лабораторией правовых проблем недропользования и экологии
Мазков Евгений Юрьевич кандидат юридических наук, доцент, ОАО «НК «Роснефть», заместитель директора Департамента по взаимодействию с органами государственной власти и управления
Ведущая Федеральное бюджетное учреждение
организация: «Росгеолэкспертиза»
Защита состоится 25 мая 2015 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «/А»А^М/.г' 2015 года.
Исполняющий обязанности
ученого секретаря диссертационного совета,
доктор юридических наук, профессор
О.И.Тиунов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Добывающая и перерабатывающая отрасли промышленности формируют значительную долю внутреннего валового продукта Российской Федерации (валовая добавленная стоимость по добыче полезных ископаемых за 2013 год — 10,9%, по перерабатывающему производству за 2013 год - 15,2%)', обеспечивают значительную долю налоговых поступлений в федеральный бюджет (38% налоговых доходов приходится на налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами)2. От нее во многом зависят благосостояние граждан и экономический рост страны. Именно поэтому вопросам совершенствования законодательства о недрах уделяется значительное внимание как при проведении научных исследований, так и при реализации государственными органами своих функций.
Обеспечение повышения темпов воспроизводства минерально-сырьевой базы является одним из приоритетных направлений внутренней политики государства. Тенденция сокращения объемов запасов открытых месторождений полезных ископаемых в нераспределенном фонде, а также тенденция сокращения запасов полезных ископаемых разрабатываемых месторождений предопределяют необходимость формирования государственной политики, направленной на привлечение инвестиций в геологоразведочную деятельность. Одной из задач, стоящих перед государством, является совершенствование правового регулирования геологического изучения недр Российской Федерации с целью создания благоприятных условий для инвестирования, учитывая при этом интересы населения и права граждан на благоприятную окружающую среду.
1 Федеральная служба государственной статистики (Росстат). Россия. 2013. Статистический справочник. URL: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2013/rusl3.pdf (датаобращения: 10.12.2014).
2 Единый портал бюджетной системы Российской Федерации. Исполнение бюджета по видам доходов. Налоговые доходы. URL: http://budget.gov.ru/budget/income_types?budgetLevel=0&budgetType=-3&curDate=01.10.2014&incomeType=0 (дата обращения: 10.12.2014).
Инвестиционная привлекательность геологоразведочной деятельности во многом зависит от стабильности правовых отношений, четко законодательно установленных правил.
Преимущественным методом регулирования отношений пользования недрами в Российской Федерации является императивный. Административно-правовой характер, императивность регулирования отношений недропользования отмечали такие советские юристы как Башмаков Г.С. и Сыродоев H.A. Так, Сыродоев H.A. обоснованно полагал, что «... всякая разработка недр может проводится только на основании акта, выданного государственным органом путем ... предоставления горным предприятиям части недр посредством выдачи горных отводов»3.
Яновский А.Е. отмечал, что при выработке основ горного законодательства можно пользоваться опытом западноевропейских государств4. Учитывая, что многие государства имеют высокие показатели по темпам воспроизводства минерально-сырьевой базы, при этом в регулировании отношений пользования недрами применяют императивный метод, вполне оправданным в целях совершенствования законодательства Российской Федерации о недрах использовать, в том числе, опыт зарубежных государств.
В Законе Российской Федерации «О недрах» определено, что основной задачей государственного регулирования отношений пользования недрами является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.
3 Сыродоев H.A. Правовой режим недр / Юридическая литература, М., 1969. С 51 -53
4 Яновский А.Е. «Основные начала горнаго законодательства и пересмотръ его въ Россш». / Типография М-ва Финансовъ (В. Киршбаума). Дворц.пл., д. М-ва Финансовъ С.-Петербургь. 1990. С.7-8.
Геологическое изучение недр в Российской Федерации проводится как за счет средств государства, так и за счет средств пользователей недр. Качественно проведенные работы по геологическому изучению за счет средств государства определяют в дальнейшем эффективность управления государственным фондом недр, объемы бюджетных поступлений.
Однако важно обратить внимание, что региональное геологическое изучение недр, проводимое за счет государства, в своей основе не имеет задачи открытия месторождений полезных ископаемых, а предполагает, прежде всего, получение геологической информации о недрах, указывающей на наличие, либо отсутствие перспектив для открытий месторождений полезных ископаемых. Дальнейшие работы, нацеленые на открытие месторождений полезных ископаемых, проводятся за счет средств пользователей недр, в связи с чем, для повышения инвестиционной привлекательности вложения денежных средств в геологическое изучение недр необходимо совершенствование законодательства.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является изучение правового регулирования геологического изучения недр в Российской Федерации, выявление факторов, влияющих на объем проводимых работ по геологическому изучению недр, проведение анализа зарубежных нормативных правовых актов и выработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о недрах, направленных, с одной стороны, на повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр, а с другой стороны, на повышение эффективности работ в этой сфере, проводимых как за счет средств пользователя недр, так и за счет государства.
Основное внимание в настоящей работе будет уделено вопросам правового регулирования геологического изучения недр в отношении участков недр, содержащих твердые (рудные и нерудные) полезные ископаемые, за исключением общераспространенных полезных ископаемых,
и располагающихся на территории Российской Федерации. Указанный подход связан, во-первых, с тем, что геологическое изучение недр твердых полезных ископаемых характеризуется более низкой инвестиционной привлекательностью, чем деятельность, направленная на открытие месторождений углеводородного сырья, во-вторых, в виду наличия особенностей в правовом регулировании такой деятельности, в третьих, геологическое изучение твердых полезных ископаемых в силу меньшей затратности, чем деятельность, направленная на открытие месторождений углеводородного сырья, позволит привлечь малый и средний бизнес в сферу недропользования.
Для достижения поставленных целей работы поставлены следующие задачи исследования:
- раскрыть содержание правового регулирования геологического изучения недр в Российской Федерации;
- проанализировать систему предоставления прав пользования недрами с целью геологического изучения недр в Российской Федерации как за счет средств государства, так и за счет средств пользователя недр;
- выявить пробелы и противочения в нормативном правовом регулировании, оказывающие внияние на снижение темпов воспроизводства минерально-сырьевой базы;
- проанализировать нормативные правовые акты Канады и Казахстана в сфере правового регулирования геологического изучения недр;
- на основе изученных материалов выработать предложения по совершенствованию правового регулирования геологического изучения недр в Российской Федерации с целью наращивания темпов воспроизводства минерально-сырьевой базы, повышения инвестиционной привлекательности геологического изучения недр.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере предоставления прав пользования участками недр с
целью геологического изучения и пользования участкамии недр для указанных целей.
Предметом исследования является система нормативных правовых актов Российской Федерации, Канады и Казахстана, регулирующих общественные отношения в рассматриваемой сфере, практика деятельности органов исполнительной власти в сфере недропользования, а также выводы и подходы, выработанные отечественными и иностранными учеными и специалистами в области природоресурсного, экологического, административного и других отраслей права.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды дореволюционных ученых и специалистов в области гражданского права и горного права, прежде всего, Д. Мейера, К.П. Победоносцева, В.Г. Струкгова, А. Штофа и А.Е. Яновского, советских ученых и специалистов в области природоресурсного права, таких как Г.С. Башмаков, О.С. Иоффе, Б.А. Лисковец, В.К. Райхер.
В области теории и истории государства и права, административного права, гражданского права проанализированы труды таких ученых как С.С. Алексеев, H.A. Власенко, В.В. Лазарев, О.Н. Садиков, И.Р. Салиев, А.П. Сергеев, Е.А. Суханов, Ю.А. Тихомиров, Ю.К. Толстой.
В области экологического, земельного, природоресурсного права изучены работы таких ученых и специалистов как В.Б. Агафонов, С.А. Боголюбов, Д.В. Василевская, М.В. Дудиков, В.В. Ерин, И.В. Изюмов, И.Б. Калинин, Б.Д. Клюкин, И.И. Козъяков, О.С. Колбасов, C.B. Колдаев, Н.И. Краснов, Е.Ю. Мазков, Ю.С. Малютин, H.H. Мухитдинов, К.И. Налетов, Е.И. Панфилов, М.Е. Певзнер, А.И. Перчик, Р.Н. Салиева, С.А. Сосна, В.Г. Столчнев, H.A. Сыродоев, О.М. Теплов, А.Р. Томпсон, Д.Г. Храмов, А.Ф. Шарифуллина, Л.Б. Шейнин.
Проведенные до настоящего времени исследования и работы посвящены анализу законодательства о недрах или вопросам правового регулирования тех или иных правоотношений в сфере недропользования, а
также рассмотрению отдельных институтов законодательства о недрах вне привязки к вопросу повышения инвестиционной привлекательности деятельности, связанной с геологическим изучением недр, направленной на открытие новых месторождений твердых полезных ископаемых.
Эмпирическую базу диссертации составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и законодательство зарубежных стран.
Методологическую основу исследования образуют научные методы познания общественных явлений и процессов: системно-функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, программно-целевой, формально-юридический, логический, теоретико-прогностический и др.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором проведен комплексный анализ общественных отношений, связанных с предоставлением права пользования участками недр с целью геологического изучения твердых полезных ископаемых в отношении участков недр, расположенных в пределах континентентальной части страны. Проводившиеся ранее исследования были направлены преимущественно на изучение вопросов, связанных с проведением работ, нацеленных на обнаружение месторождений углеводородного сырья, а также не учитывали изменений, внесенных в российское законодательство о недрах в 2008г. в части установления специального правового регулирования в отношении участков недр федерального значения.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Автором работы сделан вывод о том, что Закон Российской Федерации «О недрах» является актом унифицированного правового регулирования, его нормы и принципы не дифференцированы в отношении различных видов полезных ископаемых. Но вместе с тем, названным законом
установлены дифференцированные режимы правового регулирования в отношении различных видов пользования недрами: региональное геологическое изучение недр, геологическое изучение недр, разведка и добыча минерального сырья, использование недр для целей не связанных с добычей полезных ископаемых.
Диссертант считает, что существующий подход по сосредоточению базовых принципов правового регулирования в основном источнике законодательства о недрах вполне оправдан и не требует пересмотра. По мнению автора исследования, необходимая специфика правового регулирования, в том числе и по вопросам геологического изучения недр, может быть закреплена в подзаконных нормативных правовых актах, и как показывает практика, подобный подход уже реализуется в нормативных актах Минприроды России. Кроме того, при правоприменении в лицензиях на право пользования недрами могут быть зафиксированы особенности пользования теми или иными участками недр, исходя из их природно-климатических и горно-геологических условий.
2. Диссертантом обосновано наличие в законодательстве о недрах сформировавшегося правового института воспроизводства минерально-сырьевой базы, представленного совокупностью правовых норм, регулирующих отношения по предоставлению и пользованию участками недр для целей регионального геологического изучения недр, проводимого за счет средств федерального бюджета, геологического изучения недр, проводимого за счет средств пользователей недр, установлению факта открытия месторождения полезных ископаемых с выдачей соответствующего свидетельства, а также предоставлению лицензии на пользования недрами для целей разведки и добычи открытого пользователем недр месторождения полезных ископаемых. Наличие указанного правового института обосновано, в том числе тем, что указанные выше правоотношения объединены общей целью - обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, которая, в
свою очередь, является основной задачей государственного регулирования отношений недропользования.
3. По мнению автора исследования, учитывая, что вопспроизводство минерально — сырьевой базы является основной задачей госудаственного регулирования отношений недропользования, не вполне оправданным является отсутствие в законодательстве о недрах определения понятий «воспроизводство минерально-сырьевой базы» и «геологическое изучение недр». Законодатель активно использует как одно, так и другое понятие, применяя их, в том числе, для определения целей и задач государства при проведении работ за счет средств федерального бюджета, но не давая им трактовки. Предлагается определить понятие «воспроизводство минерально-сырьевой базы» как комплекс работ, включающих в себя региональное геологическое изучение недр, геологическое изучение в целях поиска и оценки месторождений полезных ископаемых, проводимых как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств пользователей недр, направленных на обнаружение новых месторождений полезных ископаемых, имеющих промышленное значение и/или прирост запасов минерального сырья на ранее открытых месторождениях в целях восполнения запасов добытого минерального сырья.
Под геологическим изучением недр для целей настоящего исследования предлагается понимать деятельность юридических лиц, проводящих работы, направленные на воспроизводство минерально-сырьевой базы, как за счет средств федерального бюджета, так и за счет собственных средств юридических лиц, получивших в установленном законодательством порядке права на проведение таких работ.
4. Диссертантом обоснован вывод о том, что система правового регулирования отношений недропользования, существующая в настоящее время в Российской Федерации, в отличии от зарубежных государств четко не определяет зоны финансовой ответственности государства и инвестора в вопросе воспроизводства минерально-сырьевой базы.
Автором работы сделан вывод о целесообразности закрепления за государством таких направлений проведения работ как региональное геологическое изучение, включающее в себя получение общей информации о перспективах открытий месторождений полезных ископаемых на той или иной территории страны, картирование, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, исходя из целей указанных работ. При этом, качество проводимых за счет средств федерального бюджета работ должно позволять сформировать перечень объектов, предлагаемых для предоставления в пользование с целью геологического изучения с целью открытия месторождений полезных ископаемых за счет собственных средств пользователей недр.
5. Сформирована авторская классификация видов участков недр. Диссертант считает, что участки недр возможно классифицировать следующим образом:
- участки недр резервного фонда недр;
- участки недр федерального значения;
- участки недр местного значения;
- участки недр с общим правовым режимом.
Диссертантом обоснован вывод о том, что задачи по воспроизводству минерально-сырьевой базы с привлечением средств пользователей недр могут решаться лишь на участках недр с общим правовым режимом и участках недр местного значения.
Невозможность вложения средств пользователей недр в проведение работ в пределах участков недр федерального значения обусловлена правовыми препятствиями, состоящими в законодательном запрете предоставления права пользования недрами для целей геологического изучения недр как отдельного вида пользования недрами. По мнению автора работы, нормативное регулирование данного вопроса требует корректировок.
В отношении участков недр резервного фонда, сделан вывод о том, что имеются правовые препятствия для проведения геологического изучения недр как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств пользователей недр, поскольку установлен запрет на любые виды работ в пределах таких участков недр. Автором предлагается установить законодательную возможность проведения работ за счет средств федерального бюджета на участках недр резервного фонда недр, поскольку целью обособления названных участков недр является обеспечение потребностей будущих поколений в минеральном сырье, обеспечение оборонно-стратегических интересов страны, что не может быть реализовано без проведения качественного геологического изучения недр.
6. С учетом проведенного анализа законодательства Канады и Казахстана сформирован ряд предложений, направленных на совершенствование национального законодательства о недрах, в том числе: введение упрощенной процедуры предоставления права пользования недрами с целью геологического изучения за счет средств пользователей недр на участках недр, характеризующихся низкой степенью геологической изученности, уточнения критериев отнесения объектов к участкам недр федерального значения, закрепление в законодательстве возможности проведения геологического изучения недр как самостоятельного вида пользования недрами на участках недр федерального значения, установление зависимости срока действия лицензии на пользование недрами с целью геологического изучения от ежегодных требований к объему проводимых работ по геологическому изучению недр и от предоставляемой геологической информации.
Практическая значимость исследования. Сформулированные диссертантом в работе положения и выводы могут быть использованы в научной работе в качестве исходного материала для последующих исследований проблем правового регулирования геологического изучения участков недр, а также в процессе преподавания горного, экологического и
природоресурсного права в высших учебных заведениях. Содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Апробация и внедрение в практику результатов исследования нашли свое отражение в опубликованных работах диссертанта. Теоретические выводы и рекомендации, высказанные автором, докладывались на конференциях и круглых столах:
1.Научная конференция «Актуальные проблемы развития законодательства о недрах», РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина, 23 мая 2012 г.;
2.Научная конференция «Правовые проблемы природопользования: пути совершенствования законодательства», РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, 15 ноября 2011 г.;
3.Научный семинар на тему: «Частноправовое и государственное регулирование субъектов топливно-энергетического комплекса РФ», МГЮА им. O.E. Кутафина, 26 апреля 2012 г.;
4.Конференция «Ломоносов-2012», МГУ им. М.В. Ломоносова, 9-13 апреля 2012 г.;
5.Международная научно-практическая конференция «Проблемы и механизмы инновационного развития минерально-сырьевого комплекса России, Национальный минерально-сырьевой университет «Горный», 30-31 мая 2012 г.;
6.Международная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2013», МГУ им. М.В.Ломоносова, 8-12 апреля 2013 г.;
7.VII Всероссийский Конгресс «Государственное регулирование недропользования 2014», гостиница «Балчуг Кемпински Москва», 28 мая 2014 г.
Кроме того, ряд положений настоящей работы был использован при проведении семинарских занятий со студентами РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина.
Структура диссертации
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, списка научной литературы и трех приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, освещается степень научной разработанности темы, приводятся цели, объект, предмет, теоретические и методологические основы исследования.
В главе первой - «Система правового регулирования отношений в сфере геологического изучения недр в Российской Федерации», автор анализирует основные источники в сфере правового регулирования геологического изучения недр в Российской Федерации, а также рассматривает тенденции развития законодательства о недрах Российской Федерации с 1992 г. по настоящее время.
В первом параграфе сделан вывод о том, что унифицированный режим регулирования отношений пользования недрами заключается в том, что Закон Российской Федерации «О недрах» является нормативным актом, устанавливающим правовой режим применительно ко всем видам полезных ископаемых и, определяющим специфику правового регулирования по видам пользования недрами: региональное геологическое изучение недр, геологическое изучение недр, разведка и добыча минерального сырья, использование недр для целей не связанных с добычей полезных ископаемых.
В настоящее время рядом специалистов высказывается точка зрения о том, что целесообразно формировать отдельную систему правового регулирования применительно к твердым полезным ископаемым, отдельную
- к углеводородному сырью5, а в отношении развивающейся в последнее десятилетие деятельности по геологическому изучению, разведке и добыче полезных ископаемых на акваториях - создать специальный закон6.
По мнению диссертанта, существующие подходы по сосредоточению основных принципов правового регулирования в основном источнике права вполне оправданы и не требуют пересмотра.
Автор отмечает, что в законодательстве о недрах на уровне специального закона отсутствует определение понятия «воспроизводство минерально-сырьевой базы», в то время как, несмотря на отсутствие толкования, термин законодатель использует, применяя его, в том числе, для определения целей и задач государства при проведении регионального геологического изучения недр, в связи с чем, с учетом проведенного анализа, предложены авторские определения указанных понятий.
Параграф второй посвящен правовому регулированию геологического изучения недр на участках недр федерального значения.
Автором сделан вывод о том, что участки недр федерального значения -это участки недр, нормативно обособленные в отдельную категорию (по виду полезного ископаемого; по виду полезного ископаемого и объему его запасов; по месту расположения объекта недропользования), в отношении которых действует более жесткий правовой режим предоставления и пользования. Целью формирования такой категории участков недр является обеспечение обороны страны и безопасности государства в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
Сделан вывод о том, что геологическое изучение недр за счет собственных средств пользователей недр на участках недр федерального
5 Конторович А.Э. Ученые в Тюмени требуют от государства «закона о нефти. // Глагол. URL: // http://glagolurfo.com/newsitems/2014/10/30/zakon-o-nefti-v-tyumeni (дата обращения: 10.12.2014)
Симонов К.В. Константин Симонов: необходим специальный закон о нефти, писать его следует с учетом международного опыта. // Полит.ру. URL:// http://polit.ru/news/2009/07/29/simonov (дата обращения: 10.12.2014)
6 Мазков Е.Ю. Правовое регулирование геологического изучения и добычи нефти и газа на континентальном шельфе Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. // Юридическая Россия. Федеральный правовой портал URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=130S620 (дата обращения: 08.05.2014)
значения не осуществляется, в виду наличия законодательных запретов. Геологическое изучение таких участков недр возможно лишь в рамках совмещенных лицензий (на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых).
Вместе с тем, региональное геологическое изучение недр за счет средств государства может осуществляться на участках недр федерального значения. При этом, несмотря на специальные требования к субъектному составу пользователей недр участков недр федерального значения при проведении работ по совмещенным лицензиям, такие требования не предусмотрены в отношении лиц, проводящих региональное изучение недр за счет средств государства.
Автор работы считает, что с учетом оборонно-стратегического значения континентального шельфа Российской Федерации, требования к субъектному составу пользователей недр должны быть унифицированы не зависимо от вида проводимых работ.
Диссертантом обоснована точка зрения о том, что критерием отнесения участков недр к участкам недр федерального значения по видам полезных ископаемых следует установить не проявления полезных ископаемых, а запасы, стоящие на государственном балансе. Предлагаемый автором работы подход позволит, с одной стороны, упростить процедуры предоставления права пользования недрами в отношении таких участков недр, а с другой стороны, повысить контроль за участками недр, имеющими оборонно-стратегическое значение.
В главе второй - «Правовое регулирование геологического изучения недр в Российской Федерации за счет различных источников финансирования» раскрываются особенности правового регулирования геологического изучения недр, осуществляемого как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств пользователя недр.
Первый параграф посвящен рассмотрению правового регулирования предоставления участков недр для геологического изучения за счет средств федерального бюджета.
Автор делает вывод о том, что цель регионального геологического изучения заключается в сборе геологической информации, цели открытия месторождения полезных ископаемых на данном этапе геологоразведочных работ не ставится.
Учитывая, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в том числе, на Гражданском кодексе Российской Федерации, сделан вывод о том, что геологическое изучение недр (в том числе региональное), осуществляемое за счет средств федерального бюджета, — это вид пользования недрами, на который не распространяется в полной мере система государственного регулирования отношений недропользования, поскольку, такие элементы данной системы как лицензирование, управление и государственный надзор не могут быть реализованы.
В работе обосновано, что законодательством Российской Федерации о недрах не разграничены зоны ответственности между государством и частным инвестором по проведению работ по геологическому изучению недр. Более того, остается не ясным на каком этапе государство заканчивает проведение работ по геологическому изучению недр и привлекает инвесторов к продолжению работ.
С точки зрения автора, целесообразно установить, что зоной ответственности государства являются работы по региональному геологическому изучению недр, включающему региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы. Региональное геологическое изучение недр позволяет сформировать перечень объектов, предлагаемых для предоставления в пользование с целью
геологического изучения недр за счет собственных средств пользователей недр.
Далее, учитывая цели, затраты и риски геологического изучения недр, государству выгоднее перенести зону ответственности за дальнейшее изучение участков недр, включающее поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, на пользователя недр.
Также автор считает, что субъектный состав пользователей недр, проводящих работы по геологическому изучению недр за счет средств государства (в том числе региональному геологическому изучению недр), необходимо привести в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации о недрах. Учитывая требования к пользователям недр на континентальном шельфе, представляется целесообразным обязать проводить работы по региональному геологическому изучению пользователей недр, осуществляющих пользование недрами на континентальном шельфе Российской Федерации.
Диссертант отмечает, что необходимо предусмотреть требования по минимальному объему получаемой на этапе регионального геологического изучения геологической информации, в частности, установив требования по ее качеству и объему нормативно, что позволит государству на основе полученных данных более эффективно распоряжаться государственным фондом недр.
Учитывая проблему результативности проводимых работ по геологическому изучению недр за счет средств государства, автор ставит вопрос об ответственности государства в случае, если при получении права пользования участками недр с целью геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых по итогам аукциона, пользователь недр не подтверждает данные геологической информации, представленной на аукционе государством. Это означает, что пользователь недр, ориентируясь на представленные государством данные, уплатил за участок недр разовый платеж, а при проведении работ выявилось, что информация, представленная
государством, не подтвердилась, и участок недр не представляет интереса для компании.
В настоящее время данный вопрос в законодательстве не урегулирован. По мнению автора, ответственность государства за не подтверждение данных геологической информации может реализовываться путем предоставления указанному пользователю недр налоговых вычетов из НДПИ как в отношении непосредственно участка недр с не подтвердившимся данными, так и иных участков недр, предоставленных в пользование компании.
Во втором параграфе автором сделан вывод о том, что геологическое изучение недр за счет средств пользователя недр, как отдельный вид пользования недрами, может проводится только на участках недр с общим правовым режимом и участках недр местного значения. На участках недр федерального значения могут проводиться работы по геологическому •изучению только в рамках совмещенной лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу полезных ископаемых.
Диссертантом отмечается, что геологическое изучение недр можно проводить только в отношении участков недр, включенных в утвержденные Минприроды России перечни объектов, предлагаемые для предоставления в пользование и официально опубликованные им в установленном законодательством порядке, либо в отношении участков недр, по которым отсутствуют данные о наличии запасов полезных ископаемых и прогнозных ресурсов категорий Р1 и Р2, и которые не включены в программы или перечни объектов, предлагаемых для предоставления в пользование в целях геологического изучения за счет собственных (в том числе привлеченных) средств заявителей, в целях геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений твердых полезных ископаемых, проводимого за счет собственных (в том числе привлеченных средств) заявителей.
Сделан вывод о том, что на этапе геологического изучения необходимо законодательно установить, что пользователь недр имеет исключительное право пользования геологическим отводом (по аналогии с горным отводом),
за исключением случаев, когда такое геологическое изучение проводится в разных целях, например, направлено на обнаружение разных видов полезных ископаемых.
Автором работы обоснована позиция о том, что срок действия лицензии на пользование недрами с целью геологического изучения необходимо ставить в зависимость от ежегодных требований к объему проводимых работ по геологическому изучению недр и от геологической информации, предоставляемой в фонды геологической информации. В случае непредставления в фонды геологической информации минимально установленного объема геологической информации, лицензия не геологическое изучение - аннулируется. Отмечается целесообразность введения прогрессирующей шкалы регулярных платежей за проведение работ геологическому изучению недр в зависимости от срока пользования недрами: минимальный платеж предлагается установить в первый год проведения работ, индексируя его в сторону повышения ежегодно. Также обоснована целесообразность совершенствования системы правового регулирования оборота геологической информации о недрах. Предлагается установить срок конфиденциальности геологической информации, равный пяти годам, после истечения которого геологическая информация становилась бы общедоступной и любое заинтересованное лицо могло бы ознакомиться с ней в фондах геологической информации.
Глава третья посвящена анализу правового регулирования геологического изучения недр в таких зарубежных государствах как Канада и Казахстан.
В первом параграфе исследуются особенности правового регулирования геологического изучения недр в Канаде.
Отмечено, что в Канаде законодательно закреплено четкое разграничение полномочий в сфере регулирования отношений недропользования между федеральными органами власти и органами власти провинций. В границах своих территорий провинции издают нормативные
акты, регулирующие отношения недропользования. При этом, законодательное регулирование осуществляется отдельно в отношении твердых полезных ископаемых и в отношении углеводородного сырья.
Автор выделяет следующие особенности правового регулирования геологоразведочной деятельности в отношении твердых полезных ископаемых в Канаде:
1. возможность любого лица подать заявку и получить геологоразведочную лицензию;
2. процесс отвода участка под геологическое изучение проходит в порядке «живой очереди» и право на участок недр получает тот, кто первым подал заявку;
3. наличие института исключительных прав на открытое месторождение;
4. закрепленная возможность передачи прав на отведенный участок путем продажи или создания совместных предприятий с другими компаниями;
5. наличие качественного рынка геологической информации о недрах, которая доступна безвозмездно, в том числе и через интернет. Геологическая информация о недрах, полученная за счет средств недропользователя, становится общедоступной через 3-5 лет;
6. проведение налоговой политики, призванной стимулировать вложения в геологоразведочные работы. Например, юниорные компании, под которыми понимаются небольшие компании, специализирующиеся исключительно на геологоразведочных работах за счет привлеченных средств, имеют возможность передавать некоторые налоговые преференции инвесторам, купившим акции компании.
Второй параграф посвящен анализу законодательства, регулирующего предоставления прав на геологическое изучение недр и пользование участками недр в Казахстане.
Автором сделан вывод о том, что правовое регулирование геологического изучения недр Республики Казахстан можно охарактеризовать как недостаточно инвестиционно-ориентированное в силу наличия различных ограничений и изъятий, установленных законодательством о недрах и недропользовании Республики Казахстан, а также наличия неоправданно широких полномочий органов государственной власти. Так, например, в этом государстве имеется возможность в административном порядке прекратить или существенно изменить права пользования недрами, существующий налоговый режим не стабилен, основную роль в сфере геологоразведочной деятельности играет национальная компания, в силу чего участие независимых участников, в том числе, юниорных компаний осложнено.
Кроме того, неблагоприятно на инвестиционной привлекательности этой сферы сказалось желание государства пересмотреть заключенные в 90-х гг. XX в. — начале XXI в. соглашения о разделе продукции
В заключении диссертантом обобщены выводы и предложения.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
Статьи в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований:
1. Садовников Н.И. Правовое регулирование геологического изучения недр в Российской Федерации и Канаде // Недропользование XXI век. 2012. № 2 (33) С. 16-19.-0.5 п.л.
2. Садовников Н.И. Правовое регулирование геологоразведочной деятельности в Канаде» // Записки Горного института». 2013. Т. 201. С. 95-101 - 0,5 п.л.
3. Садовников Н.И. Правовое регулирование геологического изучения недр, осуществляемого за счет средств федерального бюджета (на примере ТЛИ) // Недропользование XXI век. 2014. № 5. С. 20-23 - 0.6 п.л.
Иные научные публикации
4. Садовников Н.И. Правовое регулирование геологоразведочной деятельности в Канаде // НефтьГазПраво. 2011. № 6. С. 49-54. - 0.45 п.л.
5. Садовников Н.И. Правовое регулирование геологоразведочной деятельности в Канаде // Проблемы горного, земельного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Труды кафедры горного права. 2011. № 9. С. 90-103.-0.5 п.л.
6. Садовников Н.И Инвестиционная привлекательность геологоразведочной деятельности в Российской Федерации. Канадский опыт как один из путей решения проблем // Золотодобыча. 2012. № 8 (165). С. 28-31.-0.45 п.л.
7. Садовников Н.И. Правовое регулирование геологоразведочных работ // ТЭК России. 2012. № 1. С. 42-45. - 0.5 п.л.
Общий объем опубликованных работ: 3 п.л.
Заказ № 54-Р/02/2015 Подписано в печать 02.02.15 Тираж 200 экз. Усл. пл. 1,2
ООО "Цифровичок", Москва, Большой Чудов пер., д.5
тел. (495)649-83-30 Г^З")) www.cfr.ru ; e-mail: zakpark@cfr.ru
