Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации»

На правах рукописи

Васильев Александр Анатольевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12 00.14-Административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2003

с^1

Диссертация выполнена в отделе финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Научный руководитель:

кандидат юридических наук

Г.В. Петрова

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Ю.А. Крохнна

кандидат юридических наук

Р.Ф. Захарова

Ведущая организация: Московский государственный институт

международных отношений (Университет) МИД РФ

Защита состоится «<?/» уШРИЛ 2003 года в // часов на заседании диссертационного совета Д.503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, д.34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Автореферат разослан апреля 2003 года. Ученый секретарь диссертационного совета.

кандидат юридических наук

Е.Г. Краюшкина

2©©з-А

7^50

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования.

На фоне кризисного состояния государственных финансов и затянувшегося поиска оптимальной модели межбюджетных отношений все ярче высвечивается проблема организации в Российской Федерации системы финансового контроля. Она становится в ряд наиболее важных стратегических задач реформирования управления государственными финансами, без решения которой невозможен выход из кризиса и дальнейшее нормальное развитие государства. Отмечается, что ни одна из острейших социальных проблем не будет решена, ни о каком возрождении российской государственности не может быть и речи, пока не будет наведен должный порядок в финансовой сфере, пока системе государственного финансового контроля не будет придана надлежавшая надежность.

Сфера финансового управления всегда отличалась существенной многоплановостью и сложностью представленных в ней отношений и связей. Объективным подтверждением тому служит объемность и одновременно дробность действующего финансового законодательства, включающего разнообразные подотрасли и институты. Многообразие видов финансовой деятельности государства предопределяет многоплановость проявления функции контроля и требует ее конкретизации применительно к каждому уровню (сфере) государственного управления финансами. Только через определение специфических черт и сущности проявления финансового контроля по каждому уровню государственного управления возможно рационально построить всю систему управления государственными финансами и добиться более четкого правового регулирования осуществления данной функции и ее распределения между отдельными органами государственной власти.

Поэтому проблема финансового контроля как самостоятельного государственно-правового института требует исследования не только его общей правовой природы, основных функций и признаков, но и отдельных его видов, их существа и особенностей проявления в соответствующих сферах финансовой деятельности государства. Каждый вид контроля сам по себе весьма значим и играет особую роль в обеспечении функционирования финансовой системы страны. Бюджетная сфера является ядром финансовой деятельности государства и отражает все ее взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. Поэтому бюджетный контроль занимает центральное место в системе финансового контроля, что предопределяет актуальность его самостоятельного рассмотрения и исследования.

Исследование теоретических основ государственного бюджетного контроля и проблем его правового регулирования в настоящее время приобретает для науки финансового права особую актуальность. Становление и бурное развитие бюджетного федерализма ярко высветило ряд серьезных организационных проблем бюджетной системы Российской Федерации. Подавляющая их часть связана с необходимостью

СОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.Петербург .¡у 1 09 1<Х# ак,

укрепления системы государственного бюджетного контроля и организации ее всестороннего законодательного регулирования.

«В сложившейся ситуации новые политико-правовые и экономические отношения сделали очевидной необходимость государственной правовой политики относительно контроля за бюджетной системой. При децентрализованной рыночной экономике роль государства в управлении финансовыми процессами должна выражаться, в первую очередь, в выработке и реализации политики бюджетного контроля, основанной на нормах права. Экономические интересы самого государства и общества в целом могут быть эффективно реализованы и защищены только при условии строгой правовой регламентации бюджетного контроля»1.

Поэтому принципиально важным для укрепления российской государственности и становления бюджетного федерализма изучить современное состояние правового регулирования государственного бюджетного контроля в сфере межбюджетных отношений, оценить его эффективность и предложить пути и способы разрешения возникающих проблем, включая предложения об изменении и дополнении действующих нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.

Следует признать, что вопросы государственного бюджетного контроля, как и многие другие вопросы бюджетного права пока еще не находят своего достаточного освещения в отечественной науке.2

Исследованию финансового контроля в его разных аспектах посвящены многие научные труды как советского, так и современного периода.

В советский период проблеме финансового контроля посвящались работы Анисимова A.A., Афанасьева В.Г., Бесчеревных В.В, Вознесенского Э.А., Вороновой Л.К., Горбуновой О.Н., Кочерина Е.А., Пискотина М.И., Ровинского Е.А., Родионовой В.М., Химичевой Н.И., Цыпкина С Д. и других ученых.

В последние годы изучению финансового контроля были посвящены труды некоторых из уже отмеченных ученых, а также Грачевой Е.Ю., Карасевой М.В., Конюховой Т.В., Крохиной Ю.А., Кучерова И.И., Шохина С.О. и других ученых.

Вместе с тем, при комплексной разработке в научных работах и учебниках вопросов финансового контроля, бюджетный контроль не получил в них должного рассмотрения. Его анализ в большей мере осуществлялся применительно ко всей системе финансового контроля без определения сущности бюджетного контроля как вида финансового контроля и учета специфики его проявления.

Не находят достаточного отражения и комплексного исследования современные проблемы развития государственного бюджетного контроля, связанные с несовершенством его законодательной основы и с активным внедрением принципа бюджетного федерализма и самостоятельности в деятельность органов власти разных

' См . Горбунова О Н , Крохнна Ю А Вклад в науку бюджетного права// Журнал российского права 2002 N» 6 С. 170

2 См : Там же. С. 168

уровней бюджетной системы. Сегодня эти и другие проблемы достаточно остро стоят перед Россией. Скорейшее решение данных проблем во многом зависит от научного анализа их причин и разработки механизмов устранения.

Это указывает на актуальность исследования сферы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и предопределяет ее выбор в качестве темы диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования.

Целями данного диссертационного исследования являются: теоретическое исследование государственного бюджетного контроля как одного из видов государственного финансового контроля, выявление проблем правового регулирования государственного бюджетного контроля, выработка предложений по дальнейшему развитию системы государственного бюджетного контроля и повышению ее эффективности. В диссертационном исследовании предпринимается попытка определить адекватность правового регулирования бюджетного контроля новым экономическим условиям и выявить резервы для его совершенствования.

Поставленные цели диссертационного исследования определили ряд задач, имеющих научно-практическое значение:

- определить понятие и сущность государственного бюджетного контроля, провести анализ основных элементов государственного бюджетного контроля, в совокупности определяющих его особое положение в системе государственного финансового контроля;

- исследовать некоторые актуальные теоретические и практические проблемы государственного бюджетного контроля в системе государственного финансового контроля, определить виды и уровни государственного бюджетного контроля в Российской Федерации;

- исследовать действующую систему государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и на ее основе:

- определить концептуальные подходы к формированию правовых основ государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и исследовать основные проблемы, связанные с их несовершенством;

- определить задачи, функции и объем контрольных полномочий субъектов государственного бюджетного контроля в Российской Федерации, разработать предложения по оптимизации их контрольной деятельности и повышению ее эффективности;

- исследовать правовые проблемы развития государственного бюджетного контроля в условиях бюджетного федерализма и определить направления его дальнейшего совершенствования;

- проанализировать и обосновать становление системы внешнего бюджетного контроля в Российской Федерации и определить проблемы организации ее правового регулирования;

- определить, исходя из теоретического и правового исследования проблем государственного бюджетного контроля в Российской Федерации, предложения по внесению изменений и дополнений в некоторые акты бюджетного законодательства.

Объект и предмет диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые возникают в сфере организации и осуществления государственного бюджетного контроля, а также связанные с ними теоретические и практические вопросы их правового регулирования.

Предметом диссертационного исследования являются финансово-правовые нормы, регулирующие организацию и осуществление государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и характеризующие его место в системе государственного финансового контроля.

Методологическая основа диссертационного исследования.

Методологической основой диссертации выступает как общенаучный диалектический метод познания, так и частнонаучные: сравнительно-правовой, исторический, системно-структурный, теоретико-прогностический методы научного анализа.

Теоретическая основа диссертационного исследования

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и некоторых зарубежных ученых в области права и экономики.

Изучение теоретических основ государственного бюджетного контроля обусловило необходимость обратиться к работам по административному праву: Алехина А.П., Бахраха Д.Н., Вишнякова В.Г., Кармолицкого А.А, Козлова Ю.М., Ноздрачева А.Ф., Попова Л.Л., Студеникиной М.С., Тихомирова Ю.А..

Определяющее значение при раскрытии темы диссертационного исследования имели работы по финансовому и бюджетному праву: Анисимова A.A., Афанасьева В.Г., Бесчеревных В.В, Видяпина В.И., Вознесенского Э.А., Вороновой Л.К., Годме П.М., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Карасевой М.В., Козырина А.Н., Конюховой Т.В., Кочерина Е.А., Крохиной Ю.А., Кучерова И.И., Пискотина М.И., Ровинского Е.А., Родионовой В.М., Степашина C.B., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д., Шориной Е.В., Шохина С.О., Ялбулганова A.A. и других ученых.

Экономический характер анализируемых отношений обусловил использование в ходе диссертационного исследования научных публикаций и обзоров экономистов: Белолипецкого В.Г., Бетина О.И., Лексина В.Н., Лаврова A.M., Нестеренко Т.Г., Панскова В.Г., Петрова А.Ю., Овсянникова Л.Н. и других ученых.

В ходе диссертационного исследования были использованы опубликованные материалы Международной и Европейской организаций высших контрольных органов (INTOSAI, EUROSAI), в которых обобщен опыт организации и деятельности государственных органов финансового контроля различных стран - Лимская декларация руководящих принципов контроля, Аудиторские стандарты INTOSAI для госконтроля, Уставы INTOSAI и EUROSAI.

Научная новизна диссертационного исследования

Научная новизна работы состоит в том, что в диссертационном исследовании предпринята попытка на основе теоретического анализа определить государственный бюджетный контроль, осмыслить его как относительно самостоятельный вид государственного финансового контроля, определить его специфику, а также отграничить от других разновидностей финансового контроля.

Практическая значимость такого исследования заключается в построении согласованного законодательного регулирования всей системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Действующее бюджетное законодательство не содержит понятия бюджетный контроль. Использование в его отношении категории «финансовый контроль» не позволяет законодательно отразить специфику его проявления в соответствующей сфере финансового управления, а также не позволяет четко разграничить, без пересечения и дублирования полномочий, компетенцию органов власти по отдельным видам финансового контроля.

В представленной работе бюджетный контроль рассматривается как многоплановое и комплексное явление, характеризующее одну из функций государственного управления экономикой, механизм обеспечения законности и правопорядка в бюджетной сфере, условие для упорядоченного движения финансовых средств в бюджетной системе, а также важный институт бюджетного права.

Научная новизна работы также состоит в исследовании действующей системы государственного бюджетного контроля в Российской Федерации, постановке и решении ряда проблем, связанных с несовершенством ее правового регулирования и дальнейшим развитием бюджетного законодательства. Особое внимание при этом уделяется проблеме правового регулирования государственного бюджетного контроля в условиях финансовой децентрализации бюджетной системы Российской Федерации и создания механизма бюджетного контроля адекватного новой системе межбюджетных отношений.

В диссертационном исследовании содержатся рекомендации и теоретические выводы, которые могут быть использованы при определении политики государственного бюджетного контроля за бюджетной системой Российской Федерацией, а также при совершенствовании законодательства, как федеративного, так и субъектов Российской Федерации в сфере бюджетного контроля.

На защиту выносятся следующие положения и выводы диссертационного исследования:

1. Предложено теоретически и законодательно определить государственный бюджетный контроль как самостоятельный вид государственного финансового контроля, который осуществляется в бюджетной сфере и направлен на установление законности, достоверности и экономической эффективности деятельности участников бюджетного процесса по составлению и утверждению проектов бюджетов (бюджетов государственных внебюджетных фондов), зачислению и использованию бюджетных средств, управлению государственной собственностью.

В связи с этим указывается на необходимость возобновления работы и принятия федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» поскольку он призван определить финансовый контроль в целом, как общую функцию государственного управления финансами, без приложения ее к конкретным экономическим сферам, установить его виды, систему органов его осуществляющих, соотношение их компетенции, а также закреплять основы методологии их контрольной деятельности и взаимодействия.

2. Определяется понятие и сущность государственного бюджетного контроля, устанавливаются его основные элементы, определяются основания для классификации государственного бюджетного контроля по видам и уровням его осуществления.

Устанавливаются положения, позволяющие четко отграничить бюджетный контроль налоговых доходов бюджета от контроля за уплатой налогов (налогового контроля). Делается вывод, что бюджетный контроль доходов бюджета осуществляется в процессе их перечисления и зачисления на единый счет бюджета, то есть движения бюджетных средств в банковской системе. Он распространяется на деятельность кредитных организаций, обслуживающих счета налогоплательщиков, а также Центрального банка (кредитных организаций), обслуживающего счета бюджетов, и не затрагивает деятельность налогоплательщиков по уплате налогов в бюджет. Такие положения должны являться концептуальным при законодательном определении границ бюджетного и налогового контроля и разграничении компетенции соответствующих контрольных органов.

В связи с этим выносятся предложения об уточнении в законодательстве компетенции некоторых органов государственного бюджетного контроля в части проверки использования налогоплательщиками налоговых и таможенных льгот.

3. Утверждается, что Бюджетный кодекс не закрепил правовых основ контрольной деятельности, основных методов ее проведения, а также принципов организации специализированных органов бюджетного контроля и механизмов взаимодействия органов, осуществляющих бюджетный контроль. Поэтому в работе выносится предложение о правовом закреплении в Бюджетном кодексе понятия проверки и ревизии, оснований их назначения, порядка проведения и оформления материалов, права и обязанности субъектов контрольного правоотношения.

Отмечается, что законодательная регламентация ревизии и проверки не должна нацеливаться лишь на устранение отдельных проблем правоприменительной деятельности. Автор утверждает, что в рамках федерального закона необходимо четко определить и законодательно защитить интересы обоих сторон контрольной деятельности - проверяющего органа и подконтрольной организации. Только закрепленная в законе четкая правовая модель контрольного мероприятия, определяющая права и обязанности субъектов, основания и порядок его осуществления позволит органам государственной власти действовать со знанием допустимых границ своего поведения и одновременно с уверенностью в

обоснованности и правовой защите полученных результатов контроля. Для подконтрольных организаций деятельность контролера, основанная исключительно на законе, будет главной и действенной гарантией соблюдения их прав. Ведь любое контрольное мероприятие, выходящее за рамки установленной правовой модели, будет признаваться незаконным, и не будет приводить к юридическим последствиям кроме тех, которые связаны с возмещением нанесенного вреда и привлечением к ответственности должностных лиц его осуществивших.

Определены правовые и редакционные недостатки Бюджетного кодекса в вопросах регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации. Вносятся предложения по их устранению.

4. Предлагается новый концептуальный подход к анализу контрольной компетенции органов законодательной (представительной) власти в сфере бюджета. Диссертант, отмечает, что она отражает не только состояние управления государственными финансами, объем и механизмы влияния на деятельность органов исполнительной власти, но и, в конечном счете, подлинное соотношение законодательной и исполнительной власти в государстве. Исходя из практики составления проекта федерального бюджета, делается вывод о необходимости закрепления в Бюджетном кодексе порядка привлечения органа законодательной (представительной) власти к разработке проекта бюджета (стадия «нулевого» чтения). Установлено несоответствие некоторых актов бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации, при определении контрольных полномочий собственных органов законодательной власти, правовым основам бюджетного процесса, установленным Бюджетным кодексом.

5. Представлены новые теоретические, конституционные и законодательные основания для рассмотрения Счетной палаты в качестве независимого государственного органа с особым статусом, то есть органа непосредственно не входящего ни в одну из трех властей, созданного и действующего в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом, прямо предусмотренным статьей 101 Конституции Российской Федерации. Как независимый и самостоятельный орган государственной власти, равноудаленный от соответствующих ветвей государственной власти, Счетная палата образуется на основании закона для осуществления от имени народа и в его интересах контроля за бюджетной деятельностью государства, эффективностью управления вверенными ему общественными финансами. Сделан вывод, что только такой подход к правовому статусу Счетной палаты отвечает ее конституционной модели и международным принципам организации внешнего государственного финансового контроля и позволяет ей действовать с наибольшей степенью эффективности и инициативы при реализации возложенных на нее задач и функций.

Представлены законодательные предложения по использованию преимуществ такого статуса Счетной палаты для ее оформления в эффективную и дееспособную структуру государственного бюджетного контроля. Предлагается усилить правовые

нормы Бюджетного кодекса о роли Счетной палаты в бюджетном контроле в соответствии с ее конституционным статусом, закрепить право на создание территориальных представительств и полномочия на обращение к Президенту Российской Федерации, его полномочным представителям в федеральных округах.

6. Из-за отсутствия правовых основ организации внешнего государственного бюджетного контроля в Российской Федерации Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» предлагается как основной ориентир для законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации при создании контрольно-счетных органов, определения принципов их деятельности и полномочий. На основе его анализа в диссертации представлен необходимый объем задач, функций и полномочий органа внешнего государственного бюджетного контроля.

7. Представлены конкретные предложения по совершенствованию норм бюджетного законодательства о Счетной палате:

- расширить границы предварительного контроля Счетной палаты и обеспечить ее участие на стадии составления проекта федерального бюджета для исключения разработки бюджета исходя из недостаточно реальных прогнозов социально-экономического развития, без учета всей совокупности происходящих в экономике процессов и их объективного научно обоснованного мониторинга;

- восстановить в полном объеме контрольные полномочия Счетной палаты в сфере оперативного контроля исполнения федерального бюджета, которые приостановлены федеральными законами о федеральном бюджете на 2002 и 2003 год;

- оптимизировать последующий контроль Счетной палаты за исполнением федерального бюджета и предусмотреть законодательный механизм, методологию взаимодействия Счетной палаты с федеральными контрольными и правоохранительными органами. Счетная палата не наделена полномочиями для реализации результатов своих контрольных мероприятий. Поэтому предлагается на примере норм Налогового кодекса установить в Бюджетном кодексе (Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации) права, обязанности и ответственность уполномоченных федеральных органов власти по своевременному рассмотрению материалов проверок и принятию по ним решений.

Сделан вывод, что Счетной палате в сфере бюджетного контроля должны быть свойственны функции контролера эффективности бюджетной политики страны. Через проверку субъектов государственного финансового управления и значимых сфер бюджетной деятельности Счетная палата должна гарантировать стабильность федерального бюджета, строгое воплощение ориентиров бюджетной политики и программ социально-экономического развития, эффективность реализации поставленных перед правительством целей и задач.

В работе предлагается изменить статью 10 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и установить четкие правовые принципы бюджетного

контроля Счетной палаты, определяющие выбор объектов контроля при планировании деятельности Счетной палаты. Диссертант предлагает опираться на следующие правовые принципы

■ Финансовая значимость объекта контроля. При выборе объектов контроля необходимо исходить из того, что в первую очередь должна проверяться законность и эффективность наиболее крупных финансовых операций либо операций, которые могут принести федеральному бюджету наибольший расход или доход (в случае, например, крупной суммы недополученных налогов).

■ Степень бюджетного риска и ответственности. При выборе объектов контроля необходимо исходить из того, что при равном объеме финансовых операций существуют области, где имеется большая опасность нарушения закона, нецелевого использования бюджетных средств, принятия неэффективных решений.

■ Экономическая эффективность контроля. Проверка законности и эффективности бюджетных доходов и расходов должна осуществляться в первую очередь в секторах финансовой деятельности, где ее экономический эффект будет наиболее значительным или более быстрым.

- представлены решения проблемы организационной структуры Счетной палаты, связанные с правовым положением аудиторов и инспекций Счетной палаты.

8. В целях совершенствования правовых основ политики бюджетного контроля и регулирования бюджетной системы в целом предлагается усилить роль Правительства Российской Федерации в сфере бюджетного контроля органов исполнительной власти. Необходимо, в соответствии с возложенными на Правительство Российской Федерации функциями и ответственностью по обеспечению бюджетной и финансовой политики, предусмотреть в Бюджетном кодексе полномочия по обеспечению общего (организационного и функционального) руководства системой бюджетного контроля исполнительной власти.

9. Представлен анализ бюджетного контроля органов исполнительной власти в новых условиях, после институциональных преобразований бюджетного процесса и определены основные проблемы, связанные со становлением в субъектах Российской Федерации собственных систем бюджетного контроля.

10. Представлен теоретико-правовой анализ государственного бюджетного контроля в сфере межбюджетных отношений, определена специфика предмета и оснований такого контроля, а так же механизмов его реализации, которые связаны с выходом за рамки бюджетного процесса соответствующей территории и частичным ограничением бюджетных полномочий органов власти нижестоящих уровней.

Определены следующие направления развития законодательного регулирования бюджетного контроля в условиях бюджетного федерализма (при реальной бюджетно-налоговой самостоятельности региональных властей):

- разработка адекватного новой системе межбюджетных отношений механизма государственного бюджетного контроля. Установление в Бюджетном кодексе единого

механизма и методики контроля за управлением государственными финансами, действующих независимо от уровня их приложения, закрепление прямых полномочий органов государственной власти по отношению органов власти нижестоящих уровней бюджетной системы.

- введение в бюджетном законодательстве Российской Федерации обязательных федеральных стандартов, процедур и бюджетных ограничений в бюджетной сфере, а также качественных и количественных требований к бюджетной политике региональных и местных властей;

- введение жестких мер бюджетной ответственности федеральных и региональных властей за качество финансового управления территорией;

- в связи с повышением роли Российской Федерации как гаранта единства бюджетной системы, контролера эффективности всех ее уровней и расширением ее прямых властных полномочий межбюджетного характера, предлагается более полное использование положений уже предусмотренных Бюджетным кодексом, но ограниченных условиями либо уровнем их применения:

- расширить в Бюджетном кодексе основания для перевода бюджетов субъектов Российской Федерации под бюджетный контроль (полный контроль) Министерства финансов Российской Федерации.

- ввести институт уполномоченного Министерства финансов Российской Федерации (уполномоченный Министра финансов), который будет назначаться в финансовые органы субъектов Российской Федерации и соответствующие бюджетные учреждения при установлении случаев нецелевого использования выделенных средств федерального бюджета, низкого качественного уровня управления финансами региона.

- придать полномочиям по регулированию расходов бюджета (блокировка расходов и т.д.) межбюджетный характер, допускающий их применение федеральными органами исполнительной власти к бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы.

11. Определена необходимость и представлены предложения по дальнейшему становлению в Российской Федерации системы внешнего бюджетного контроля и организации ее правового регулирования:

- установить в Бюджетном кодексе правило об обязательном формировании органов внешнего бюджетного контроля (контрольно-счетных органов) на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;

- определить в Бюджетном кодексе правовые основы создания и деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации и устранить существующие расхождения в их правом статусе, задачах и полномочиях. Использовать при формировании правовых основ контрольно-счетных органов в Российской Федерации положения Лимской декларации руководящих принципов контроля, как международного акта, в котором обобщен современный опыт организации и деятельности высших

органов финансового контроля различных стран, а также опыт Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Диссертация подготовлена и обсуждена в Отделе финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Основные теоретические положения и практические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, были положены в основу докладов на конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации -«Проблемы развития законодательства в сфере экономики», «Развитие российского законодательства и международное право».

Основные положения диссертационного исследования отражены в 4 статьях, опубликованных в 2000-2003 годах. Некоторые концептуальные подходы к совершенствованию норм бюджетного контроля были использованы при подготовке проектов федеральных законов и внутренних правовых актов в рамках рабочей группы Счетной палаты. Часть положений диссертационного исследования прошла практическую апробацию при разработке:

1. новой редакции Регламента Счетной палаты Российской Федерации;

2. проекта Положения об Аппарате Счетной палате Российской Федерации

3. при доработке проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации».

Ряд положений диссертации использовался при подготовке заключений на проекты федеральных законов по запросам Правительства Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе определения государственного бюджетного контроля в Российской Федерации, осмысления его специфики и отличий от других видов финансового контроля обеспечить надлежащий уровень его правового регулирования, четко разграничить, без пересечения и дублирования полномочий, компетенцию контрольных органов по отдельным видам финансового контроля, законодательно отразить тенденции развития контроля в условиях бюджетного федерализма. Это создает предпосылки для построения в Российской Федерации согласованного законодательного регулирования всей системы государственного финансового контроля, которая будет отражена в федеральном законе «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в постановке ряда проблем, связанных с несовершенством правового регулированием государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и в разработке предложении по их разрешению.

Результаты диссертационного исследования важны для оптимизации деятельности отдельных органов бюджетного контроля и при решении вопроса приведения в соответствие законодательства субъектов Российской Федерации с нормами федерального законодательства в области государственного бюджетного контроля.

Рекомендации диссертанта могут быть полезны при подготовке изменений в Бюджетный кодекс, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и доработке проекта федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» и некоторых законов субъектов Российской Федерации.

Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические основы государственного бюджетного контроля и положения о государственном бюджетном контроле в условиях федерализма могут быть полезны для преподавания учебного курса по бюджетному праву.

Структура диссертационного исследования.

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 6 параграфов, 3 подпараграфа, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.

Основное содержание диссертации

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертационного исследования, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, устанавливаются теоретические основы исследования, степень разработанности темы диссертации, указывается методологическая база исследования, формируются основные положения и выводы, выносимые на защиту, сообщается апробация и практическая значимость результатов исследования, определяется структура диссертации.

Глава 1. «Теоретические основы государственного бюджетного контроля» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Понятие и сущность государственного бюджетного контроля» посвящен теоретическому рассмотрению государственного бюджетного контроля, анализу его основных элементов и исследованию некоторых его актуальных проблем.

Для теоретического осмысления государственного бюджетного контроля автор последовательно проходит от исследования более общих правовых категорий, таких как государственный и финансовый контроль, которые во многом предопределяю сущность бюджетного контроля и наполняют его общим правовым содержанием.

Рассматривая финансовый контроль в качестве общей функции государственного финансового управления, автор указывает, что такой «контроль не представляет сам

по себе первичной деятельности: он касается той деятельности, которая осуществляется независимо от контроля»3 и поэтому не может выступать от нее в изолированном виде. Он должен организовываться и осуществляться с учетом содержания данной деятельности. Его виды, объем, формы и методы должны дифференцироваться в зависимости от специфики сфер и отраслей управления, а также от места субъекта, осуществляющего контроль, в системе политической организации общества, системы государственного или общественного механизма управления.4

Поскольку сфера государственного управления финансами всегда отличалась существенным многообразием и сложностью представленных в ней финансовых отношений, постольку диссертантом делается вывод о многоплановости проявления функции финансового контроля и необходимости ее конкретизации применительно к каждому уровню (сфере) государственного управления финансами. Только через определение специфических черт и сущности проявления финансового контроля по каждому уровню государственного управления возможно рационально построить всю систему управления государственными финансами и добиться более четкого правового регулирования осуществления данной функции и ее распределения мезду отдельными органами государственной власти. Контроль должен обеспечивать конкретность и компетентность управления. В условиях его многоплановости это достижимо только через специализацию контроля, через установление адекватных уровню управления механизмов и форм контроля, оптимальное распределение контрольных задач и функций между государственными органами.

Такой подход к рассмотрению контроля в сфере финансов позволяет, по мнению автора, не только структурно разграничить финансовый контроль, определить отдельные его составляющие, но и построить согласованное законодательное регулирование всей системы финансового контроля в Российской Федерации. Использование в настоящее время в отношении бюджетного контроля категории «финансовый контроль» не позволяет законодательно установить специфику его проявления в данной сфере финансового управления, а также, что более важно, не позволяет четко разграничить, без пересечения и дублирования полномочий, компетенцию контрольных органов власти по смежным с ним сферам финансового контроля.

В диссертации отмечается, что в настоящее время отсутствуют положения о финансовом контроле как общей функции управления финансами, отражающей объективно присущее финансам как экономической категории свойство контролировать результаты своего воздействия на конкретный объект. Указывается, что в Российской Федерации отсутствуют правовые основы финансовой деятельности как таковой без приложения ее к конкретным экономическим сферам. «Наряду с большим количеством

1 См : Студеникина М С. Государственный контроль в сфере управления. - М , 1974 С 7.

4 См • Тихомиров Ю А Советское административное право - М , 1970 С. 8 , Курс административного права и процесса -М • 1998 С 522

разнообразных норм, почти нет закрепления общих принципов действия механизма всей финансовой системы»5. Финансовое законодательство Российской Федерации структурировано по соответствующим подотраслям и институтам. Поэтому и финансовый контроль реально отражается только через преломление в соответствующем финансово-правовом подразделении и получает в его рамках свою строгую специализацию. В определенной мере автор склоняется к суждению С.Д. Цыпкина и других ученых, что поскольку финансовый контроль реально осуществляется в конкретных направлениях финансовой деятельности, постольку следует говорить лишь о специфических его видах, осуществляемых различными органами в сфере, например, налогообложения, бюджета, кредитования и страхования и т.д.®

Структурная специализация финансового законодательства приводит к четкой законодательной специализации финансового контроля и органов его осуществляющих. Поэтому, по мнению автора, давно назрела необходимость в рамках бюджетного законодательства определить бюджетный контроль, как «направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов, нацеленную на обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевого и эффективного использования, создания эффективной системы бюджетного финансирования и достижение высокого уровня бюджетной дисциплины».7 Это позволит отразить его специфику, четко разграничить компетенцию органов государственной власти в сфере бюджетного и смежных с ним видов финансового контроля, а также позволит устранить определенные проблемы, связанные с использованием в Бюджетном кодексе и некоторых нормативно-правовых актах бюджетного законодательства категории «финансовый контроль». Контроль за бюджетными средствами не охватывает всей сферы финансового контроля. Такое терминологическое расхождение создает не только теоретические, но и практические проблемы. Они связанны с дальнейшим закреплением финансового контроля как контрольной функции, охватывающей все финансы как единое целое, в законодательном акте о правовых принципах регулирования финансовой деятельности в Российской Федерации, либо об основах контроля в сфере финансов (федеральном законе «О финансовом контроле в Российской Федерации»),

На основе этого делается вывод о том, что финансовый контроль должен рассматриваться в качестве общей функции государственного управления в сфере финансов, обеспечивающей реализацию единой финансовой политики в стране. Это одна из функций системы управления всеми финансовыми отношениями. Она воссоздается из деятельности государства по контролю за отдельными, относительно

5 См : Горбунова О Н Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку/ Автореф дисс. докт. юрид. наук - М , 1996 С 30

6 См ' Цыпкин С Д Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства - М " Изд-во МГУ, 1983

7 См : Кучеров И И Бюджетное право России - М : 2002 С. 253.

самостоятельными сферами финансового управления. В рамках соответствующих сфер государственного управления финансовый контроль наполняется конкретным содержанием, отвечающим специфике действующих финансовых правоотношений и поставленным задачам.

Автор раскрывает сущность бюджетного контроля, определяя в ней признаки, присущие ему как подсистеме финансового контроля, а также признаки, определяющие в бюджетном контроле, так сказать, сущность второго порядка. Автор указывает, что данные признаки обусловлены спецификой бюджетной деятельности как сферы финансовой деятельности государства, в которой данный контроль проявляется, а также целями и задачами, которые в силу такой специфики перед ним возникают.

Определяется, что государственный бюджетный контроль обслуживает осуществляемый в соответствии с предписаниями закона (акта) о бюджете- оборот государственных финансовых ресурсов, аккумулированных в соответствующих централизованных и децентрализованных фондах денежных средств. В ходе него контроль обеспечивает целевое и адресное распределение и расходование финансовых ресурсов государства, их своевременный возврат, а также защиту от любых противоправных посягательств и нерациональных действий. Автор отмечает особую значимость бюджетного контроля в реализации механизма обратной связи налоговой и бюджетной политики государства. Отмечается, что бюджетный контроль создает условия для проведения взвешенной налоговой политики, определяемой реальными потребностями в общественных расходах, а также формирует у общества уверенность в обоснованности произведенных им затрат и наказуемости всех хозяйственных злоупотреблений.

Характеризуя специфику бюджетной деятельности, автор одновременно отмечает на сложности контроля, которые данная деятельность предопределяет. Они обусловлены не только объемами и направлениями расходования государственных средств, но и присущей государственным финансам мобильностью и легкостью, с которой может быть изменено их использование. В бюджетной сфере опасность нарушений гораздо реальнее, поскопьку, нельзя, как это имеет место при сборе доходов, рассчитывать на сопротивление налогоплательщиков всем незаконным требованиям властей. Наоборот, тот, кто получает выгоду от незаконных расходов, как правило, никогда против этого не протестует. Поэтому администраторы стремятся скорее произвести неучтенный расход, чем на расходе сэкономить.® Такие расходы, всегда незаконные с финансовой точки зрения, могут в некоторых случаях быть полезны с точки зрения административной. Но чаще всего они преследуют корыстные цели, ведущие к обогащению за счет средств государственного бюджета.

Другая черта, на которую обращает внимание автор - это то, что бюджетная сфера в гораздо большей степени, нежели какая-либо другая, находится под влиянием

' См . Годме П М Финансовое право - М , 1978 С. 281.

политических устремлений различных социальных групп, классов территорий и т.д. Она полифункциональна, то есть гарантирует не одну какую-либо задачу или функцию государства, а практически все.9 Таким образом, через накопление и перераспределение бюджетных средств она затрагивает интересы всего общества, его групп и индивидов и предопределяет постоянное лоббирование этих интересов в экономической и социальной сфере, приобретение от государства различных преференций, льгот и освобождений. Поэтому с тех пор как человечество стало использовать деньги как способ управления государством и бюджет как форму такого управления для любой страны остается актуальной задача создания системы гласного, всеобъемлющего контроля за состоянием государственных финансов, за объективным планированием и использованием бюджетных средств во благо всего общества.

Исходя из того, что бюджетный контроль осуществляется в бюджетной сфере, автор раскрывает объект, предмет контроля, его цели, задачи и функции, а также состав контролирующих органов.

Определяя объект бюджетного контроля, диссертант указывает, что в полной мере и во всех своих качествах бюджетный контроль проявляется при исполнении бюджета, в процессе плановой аккумуляции и распределения бюджетных средств. В диссертации, в контроле за исполнением бюджета выделяется и дается определение контроля за поступлением доходов бюджетов и контроля за финансированием расходов бюджетов.

Поскольку основным источником доходов бюджетов являются налоги, то диссертантом предпринимается попытка отграничить бюджетный контроль налоговых доходов бюджета от контроля за уплатой налогов (налогового контроля). Делается вывод, что их границы проявляется в содержательном и временном разграничении в рамках налогового и бюджетного законодательства исполнения обязательства по уплате налога и обязательства по зачислению средств в доход бюджета, то есть в четкой трансформации налоговых платежей в бюджетные средства.

По мнению автора, такое положение должно являться концептуальным при законодательном определении границ бюджетного и налогового контроля и разграничении компетенции соответствующих контрольных органов. В связи с этим, в диссертации представлены предложения об исключении из компетенции органов бюджетного контроля полномочий по контролю за налогоплательщиками при использовании ими налоговых льгот и преимуществ. Представляется, что проверка использования налогоплательщиками налоговых льгот и преимуществ, должна осуществляться исключительно в рамках налогового контроля, поскольку связана с исполнением налогоплательщиком своего налогового обязательства. Бюджетный контроль обеспечивает движение бюджетных средств, проверку их поступления и расходования. Поэтому в сфере налоговых льгот и преимуществ он должен ограничиваться лишь проверкой их предоставления, то есть проверкой деятельности

9 См Карасева М В Финансовое правоотношение - М . Изд-во Норма, 2001 С. 90

соответствующих органов государственной власти по обоснованности их выдаче налогоплательщикам. Только в таком случае бюджетный контроль не будет вторгаться в сферу налогового контроля и не приведет к дублированию функций органов государственной власти.

Раскрывая содержание объекта бюджетного контроля, автор останавливается на вопросе определения его объема. На основе анализа юридической литературы делается вывод, что бюджетные отношения, обеспечивающие движение денежных средств, их распределение по получателям занимают в бюджетном контроле центральное место. Но есть и другие бюджетные отношения, входящие в его объект. Они напрямую не связаны с движением денег, однако имеют финансовое значение, поскольку опосредуют этот процесс - обеспечивают планирование его объема и направлений, а также оформление его результатов. Указывается, что деятельность государства в сфере бюджета носит в основном экономический характер, но осуществляется она государственными органами в порядке установленном правом. Многочисленные отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета получают свою правовую форму и рассматриваются для государства как значимые. «Важнейшая особенность финансовых правоотношений заключается в том что, они являются юридической формой выражения и закрепления финансовых отношений, которые сами, в свою очередь, являются формой определенных экономических отношений»10. Это определяет сложный (комплексный) характер бюджетного контроля как правовой категории, предопределенный одновременно экономической сущностью бюджетных правоотношений и их правовым содержанием. Для успешного осуществления бюджетной деятельности необходима высокая и всесторонняя ее правовая организация и неукоснительное соблюдение участниками бюджетного процесса всех бюджетно-правовых норм.

Характеризуя основную цель бюджетного контроля, как соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса,11 автор обращает особое внимание на обеспечение неукоснительного соблюдения требований ежегодного закона о бюджете. Бюджетный контроль способствует тому, чтобы расходование государственных денежных средств происходило четко в соответствии с предписаниями закона о бюджете, согласно их адресной и целевой направленности. Отмечается, что бюджетный контроль не ограничивается только лишь проверкой соблюдения законности. Он обеспечивает эффективность и экономность использования бюджетных средств, поскольку, в соответствии с основным принципом бюджетного процесса, получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

10 См Ровинский Е А Основные вопросы теории советского финансового права - М, 196!. С. 134

11 См ' Грачева Е Ю Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля - М • 2000 С. 114

Автор представляет различные подходы к определению задач бюджетного контроля как в зависимости от основной нагрузки бюджетного контроля как функции управления в сфере бюджета, так и в зависимости от основного содержания бюджетной деятельности. В диссертации предложена собственная группировка задач бюджетного контроля, которая исходит из основных ориентиров и требований, предъявляемых к бюджетной деятельности. Она позволяет в определенной мере показать экономическую суть бюджетного контроля, определяемую в первую очередь необходимостью сохранения и поддержания бюджетного равновесия.

В диссертации определяются функции бюджетного контроля, которые обуславливают особенность его проявления в данной сфере финансовых отношений и определяют его как фактор, обеспечивающий нормальное функционирование бюджетной системы. К числу таких функций автор относит информационную, аналитическую, функцию корректировки (стабилизации), предупредительную и правоохранительную. Поскольку важной предпосылкой оптимального функционирования всей бюджетной системы, целевого и эффективного использования бюджетных средств является профилактическая деятельность органов государственного бюджетного контроля, постольку в диссертации предпринимается попытка определить виды мер профилактического воздействия органов государственного бюджетного контроля.

В завершении параграфа, автором представлены определения государственного бюджетного контроля. Указывается, что государственный бюджетный контроль можно рассматривать как деятельность органов государственной власти, направленную на установление законности, достоверности и экономической эффективности финансовой деятельности участников бюджетного процесса по составлению и утверждению проектов бюджетов (бюджетов государственных внебюджетных фондов), перечислению и использованию бюджетных средств, управлению государственной собственностью.

Второй параграф «Виды и уровни государственного бюджетного контроля в Российской Федерации» посвящен классификации государственного бюджетного контроля и определению уровней его осуществления в Российской Федерации.

В диссертации представлены различные классификации государственного бюджетного контроля, в зависимости от органов государственной власти, осуществляющих бюджетный контроль, организационной взаимосвязи контролирующего субъекта с подконтрольным объектом, от времени воздействия на подконтрольный объект.

Диссертант не относит к числу органов, осуществляющих государственный бюджетный контроль Президента Российской Федерации и Главное контрольное управление, поскольку в соответствии с бюджетным законодательством специальными и значимыми бюджетными контрольными полномочиями они не обладают. Учитывается, что даже в отношении специальных секретных программ Президент

Российской Федерации самостоятельно не осуществляет контроль за расходованием средств на их реализацию.

Исходя из задач и объема компетенции в сфере бюджета, автор разграничивает государственные органы, осуществляющие бюджетный контроль, и органы государственного бюджетного контроля.

Автор рассматривает внешний и внутренний государственный бюджетный контроль. В диссертации отмечается, что классификация контроля на внешний и внутренний приобретает в отношении государственного бюджетного контроля новое смысловое значение. Оно предопределяется разделением властей и соответственно функций в бюджетном процессе и центральным местом органов исполнительной власти в организации и исполнении бюджета.

Определяется содержание и значение предварительного, текущего и последующего государственного бюджетного контроля.

Автор отмечает, что федеративный характер государственного устройства и сложившаяся система отношений между Российской Федерацией и ее субъектами предопределяют двухуровневую систему государственных финансов и государственного финансового управления. Поэтому в соответствии с определенной Бюджетным кодексом структурой бюджетной системы выделяются и рассматриваются уровни государственного бюджетного контроля.

Глава 2. «Развитие системы государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и повышение эффективности ее функционирования» состоит из двух параграфов и трех подпараграфов.

Первый параграф «Правовые основы государственного бюджетного контроля в Российской Федерации» посвящен определению роли правовых основ государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и исследованию основные проблемы, связанных с их несовершенством.

В диссертации определяется роль правовых основ государственного бюджетного контроля в условиях федеративного государства, рассматривается основополагающее значение положений Конституции Российской Федерации в регулировании бюджетного контроля.

При анализе Бюджетного кодекса, указывается, что он не закрепил правовых основ контрольной деятельности, основных методов ее проведения, а также принципов организации специализированных органов бюджетного контроля и механизмов взаимодействия органов, осуществляющих бюджетный контроль. Автор предлагает закрепить в Бюджетном кодексе понятие проверки и ревизии, оснований их назначения, порядка проведения и оформления материалов, права и обязанности субъектов контрольного правоотношения. Обосновывается позиция, что в рамках федерального закона необходимо четко определить и соответственно законодательно защитить интересы обоих сторон контрольной деятельности - проверяющего органа и подконтрольной организации. Указываются проблемы законодательной неопределенности ревизии и проверки.

При рассмотрении правовых аспектов государственного бюджетного контроля в Российской Федерации, автор обращает внимание на редакционные недостатки Бюджетного кодекса в вопросах его регулирования.

Указывается на необходимость соблюсти единую логику правовой регламентации бюджетного контроля в Бюджетном кодексе. Контроль рассматривается в нем как стадия бюджетного процесса, связанная с проверкой исполнения бюджета, и в целом как функция бюджетного управления (Раздел IX).

Отмечается, что Глава 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля» в нарушение логики изложения норм Бюджетного кодекса определила основы финансового контроля и одновременно включила положения о финансовом контроле Федерального казначейства, Министерства финансов Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В качестве немаловажного недостатка Бюджетного кодекса называется и то, что в Раздел IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» включены положения о порядке составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Причем правовые основы такой деятельности отражаются в Главе 26, вместе с основами государственного и муниципального финансового контроля. Автор соглашается с мнением12 о самостоятельном характере деятельности по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета и указывает, что прямого отношения к финансовому контролю такая деятельность не имеет.

Рассматривается необходимость возобновления работы и принятия федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации», поскольку он призван определить финансовый контроль в целом, как общую функцию государственного управления финансами, без приложения ее к конкретным экономическим сферам и подразделениям. Он должен устанавливать виды финансового контроля, систему органов его осуществляющих, соотношение их компетенции, а также закреплять основы методологии их контрольной деятельности и взаимодействия.

Поскольку правовая основа бюджетного контропя не только определяет модель организации бюджетного контроля на всей территории Российской Федерации, но и является базой для его последующего правового регулирования, в диссертации рассматривается некоторые вопросы федерального и регионального правотворчества.

В завершении параграфа делается вывод о повышающейся роли правового регулирования государственного бюджетного контроля в условиях бюджетного федерализма. При самостоятельности бюджетов только четкая правовая основа в состоянии интегрировать отдельные элементы в единую бюджетную систему, придать Российской Федерации реальную финансовую целостность. Поэтому указывается на необходимость предпринять дальнейшие шаги по оптимизации правового

12 См : Горбунова О Н , Селюков А Д, Другова Ю В Бюджетное право России - М , 2002. С. 164.

регулирования бюджетного контроля и придания ему качества динамической системы, отражающей многоуровневый характер бюджетной системы и единство государственных финансов в достижении задач государственного развития.

Второй параграф «Субъекты государственного бюджетного контроля, их задачи, функции и соотношение контрольных полномочий» состоит из трех подпараграфов.

Первый подпараграф «Бюджетный контроль законодательных (представительных) органов государственной власти» в новом содержательном аспекте раскрывает контрольную компетенцию органов законодательной (представительной) власти в сфере бюджета.

Автор указывает, что организация бюджетного контроля законодательными (представительными) органами власти является обязательным элементом демократического управления, так как обеспечивает гласность финансовой деятельности государства и сбалансированность управления финансами страны.

Конституция Российской Федерации ограничила возможности Федерального Собрания влиять на исполнительную власть только контролем федерального бюджета. Поэтому при рассмотрении бюджетного контроля органов законодательной власти, автор пытается отразить объем и механизмы влияния законодательной власти на деятельность органов исполнительной власти, а также определить подлинное соотношение законодательной и исполнительной власти в государстве.

Поскольку формально, с точки зрения норм законодательства, законодательные (представительные) органы государственной власти имеют отношение к любой стадии бюджетного процесса, то соответственно этому в диссертации рассматривается их предварительный, текущий и последующий бюджетный контроль.

Исходя из анализа законодательной компетенции Федерального Собрания Российской Федерации в сфере бюджета, автором раскрываются полномочия его палат по бюджетному контролю и этапы их реализации. В частности, к таким полномочиям при осуществлении предварительного контроля относятся: проверка полноты бюджетной документации; оценка концепции бюджета и его основных финансовых характеристик; экспертиза расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов; экспертиза расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов и главным распорядителям средств федерального бюджета; проверка проекта закона о федеральном бюджете в целом, по всем расходным статьям, доходным источникам и источникам финансирования дефицита бюджета. Исходя из практики составления проекта федерального бюджета, делается вывод о необходимости закрепления в Бюджетном кодексе порядка привлечения органа законодательной (представительной) власти к разработке проекта бюджета (стадия «нулевого» чтения).

Автор раскрывает содержание текущего и последующего бюджетного контроля органов законодательной власти, показывает разнообразие форм его осуществления и

определенную зависимость их контрольной деятельности на этом этапе от других органов государственной власти.

В диссертации указываются определенные особенности организации бюджетного контроля законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Делается вывод о том, что в некоторых случаях такие особенности не вписываются в общую модель бюджетного процесса, установленную Бюджетным кодексом, и требуют скорейшей отмены.

В завершении подпараграфа делается вывод о наличии у законодательных (представительных) органов власти достаточно мощных рычагов воздействия на бюджетную, а через нее и на социально-экономическую деятельность органов исполнительной власти. Однако потенциальное обладание данными средствами не приводит автоматически к тому, что законодательная власть всегда может воспользоваться им в той мере, в которой это необходимо для достижения поставленной цели. Это связано как с установленной законодательством твердой временной границей бюджетного процесса, так и строгими количественными и предметными ограничениями в осуществлении отдельных полномочий парламента по отношению к исполнительной власти. Осуществление многих прав парламента, касающихся деятельности государственных органов и должностных лиц, может лишь обратить общественное внимание на недостатки в их работе, но осуществление этих прав не обеспечивает юридическую возможность парламента заставить эти государственные органы и должностные лица действовать законосообразно и проводить ту политику, которую парламент считает целесообразной.13

В связи с этим в диссертации как показательные представлены выводы П.М. Годме, сделанные им на основе анализа влияния компетенции в сфере финансов на реальную политическую власть.

Второй подпараграф «Независимый государственный бюджетный контроль» посвящен анализу правового статуса органов внешнего бюджетного контроля, определению оптимальной организации данных органов, их задач, функций и контрольных полномочий, а также решению проблем функционирования Счетной палаты в современных условиях бюджетного процесса.

Автор рассматривает основные подходы к определению правового статуса контрольно-счетных органов в Российской Федерации и встает на позицию, отрицающую функциональную зависимость счетных палат от органов законодательной власти и не относящую их к какой-либо из ветвей государственной власти. Контрольно-счетные органы рассматриваются сами по себе в качестве одного из звеньев системы сдержек и противовесов, которая всегда на практике дополняет разделение властей.14 Они представляют собой независимую «судебную инстанцию» между законодательной

13 См : Институты конституционного права иностранных государств М " «Городец-издат», - 2002 С. 258

14 См * Шохин С О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. - М.: 1999 С 98

и исполнительной ветвями власти в области экономики, способствуя их согласованной деятельности в сфере бюджета и объективному анализу ее эффективности.

Автор выделяет теоретические, конституционные и законодательные основания для рассмотрения Счетной палаты в качестве независимого государственного органа с особым статусом, то есть органа непосредственно не входящего ни в одну из трех властей (законодательную, исполнительную и судебную), созданного и действующего в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом, прямо предусмотренным статьей 101 Конституции Российской Федерации. Отмечается, что Счетная палата как независимый и самостоятельный орган государственной власти, равноудаленный от соответствующих ветвей государственной власти, образуется на основании закона для осуществления от имени народа и в его интересах контроля за финансовой деятельностью государства, эффективностью управления вверенными ему общественными финансами. Считается, что в демократическом обществе, где единственным источником государственной власти является народ, существование счетных палат нацелено не только на контроль за финансовой деятельностью исполнительной власти. Оно в большей мере должно быть подчинено потребности всего общества в контроле за финансовой деятельностью государства, эффективностью управления вверенными государству общественными финансами. Организуемый таким образом счетными палатами бюджетный контроль, оставаясь государственным, становится вместе с тем и контролем общественным (народным) в высшем смысле этого слова и приобретает общественный авторитет.

Сделан вывод, что только такой подход к правовому статусу Счетной палаты отвечает ее конституционной модели и международным принципам организации внешнего государственного финансового контроля и позволяет ей действовать с наибольшей степенью эффективности и инициативы при реализации возложенных на нее задач и функций. Автор представляет предложения по использованию преимуществ такого статуса Счетной палаты для ее оформления в эффективную и дееспособную структуру государственного бюджетного контроля.

Из-за отсутствия правовых основ организации внешнего государственного бюджетного контроля Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» предлагается как основной ориентир для законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации при создании контрольно-счетных органов, определении принципов их деятельности и полномочий. На основе его анализа в диссертации представляется необходимый объем задач, функций и полномочий органа внешнего государственного бюджетного контроля.

На основе анализа бюджетного законодательства рассматривается влияние современных процессов повышения эффективности финансового управления на сложившуюся систему бюджетного контроля Счетной палаты. Автор приходит к выводу о необходимости расширения границ предварительного контроля Счетной палаты. Делается вывод о необходимости восстановления в полном объеме контрольных полномочий Счетной палаты по оперативному контролю за исполнением федерального

бюджета. Определяются правовые критерии оптимизации последующего бюджетного контроля Счетной палаты.

Поскольку Счетная палата не наделена полномочиями для реализации результатов своих контрольных мероприятий, но обязана действовать эффективно, автор делает вывод о необходимости введения законодательного механизма, системы налаженных отношений Счетной палаты с федеральными контрольными и правоохранительными органами, в рамках которых будут установлены права, обязанности и ответственность уполномоченных федеральных органов власти по своевременному рассмотрению и принятию решений по материалам контрольной работы.

Из внутренних проблем Счетной палаты автор останавливается на решении сложностей ее организационной структуры, которые возникают из-за того, что инспекции и аудиторы разведены по разным уровням структуры Счетной палаты. Указывается, что с одной стороны, инспекция должна всецело следовать требованиям аудитора, так как именно на него возложена организация контроля на возглавляемом направлении деятельности и ответственность за его полноту, но с другой стороны, инспекция - структурное подразделение Аппарата, обязанное выполнять общие нормы его организации и указания Руководителя Аппарата, его заместителей, начальников инспекций, как должностных лиц ответственных за нормальную организацию его работы. В диссертации рассматривается вариант разграничения между аудиторским составом Счетной палаты и руководством Аппарата функций и соответствующих полномочий по осуществлению общего и оперативного руководства за деятельностью инспекций. Также указывается на возможность подчинения инспекций Счетной палаты аудиторам лишь по вопросам, связанным с обеспечением их основной деятельности, а по иным вопросам, не связанным с этой деятельностью, - Руководителю Аппарата Счетной палаты.

Третий подпараграф «Бюджетный контроль государственных органов исполнительной власти» посвящен анализу организации бюджетного контроля в системе государственных органов исполнительной власти и его осуществления в новых условиях, связанных с институциональными преобразованиями бюджетного процесса по обеспечению управляемости и подконтрольности финансовых ресурсов государства.

Автором рассматриваются контрольные бюджетные полномочия Правительства Российской Федерации. В связи с чем, делается вывод о недостаточно четком определении функций Правительства Российской Федерации в сфере бюджетного контроля. Подчеркивается, что в Бюджетном кодексе отсутствуют полномочия, позволяющие Правительству Российской Федерации обеспечивать общее организационное и функциональное руководство системой бюджетного контроля органов исполнительной власти.

Особое место в исследуемой системе бюджетного контроля исполнительной власти отводится финансовым органам. В диссертации определяется бюджетный

контроль Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, финансовых органов субъектов Российской Федерации, главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

Автор отмечает огромное значение контрольных функции Министерства финансов Российской Федерации на стадии бюджетного планирования. Отмечается, что бюджетные ресурсы всегда ограничены и не могут в полной мере покрыть всех потребностей. Поэтому в процессе бюджетного планирования перед ним стоит задача выбора между конкурирующими потребностями, определения приоритетов государственного финансирования и оптимального распределения между ними бюджетных средств.15 Отмечается, что эффективность контроля на стадии составления проекта федерального бюджета обеспечивается тем, что в проект бюджета, вносимого на утверждение в представительные органы, ассигнования вносятся в исчислении финансовых органов, которые профессионально и качественно пропускают все представленные проектировки бюджета через призму их обоснованности и целесообразности на основе точных и всесторонних расчетов.

Как основное направление контрольной деятельности Министерства финансов Российской Федерации рассматривается контроль за исполнением федерального бюджета. Отмечается, что в Министерстве финансов Российской Федерации такой контроль организационно и функционально разграничен между его структурными подразделениями (органами).

Предметом особого исследования стали его подразделения, которые специально предназначены для осуществления контроля за исполнение федерального бюджета, либо осуществляющие его как одну из необходимых функций своей основной финансовой деятельности. Автор делает вывод, что в рамках данных структурных подразделений выстроена контрольная вертикаль, которая призвана обеспечить законность и эффективность формирования и использования средств федерального бюджета на всех территориальных уровнях Российской Федерации.

Делается вывод, что реализация возложенной на разные структурные подразделения функции контроля за исполнением федерального бюджета требует четкого определения компетенции каждого из них, а также нормативного порядка их взаимоотношений.

Указывается, что предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета должен быть исключительной прерогативой Федерального казначейства, поскольку именно на него возложена функция исполнения федерального бюджета, управления счетами федерального бюджета и бюджетными средствами. Автор, отмечая произошедшие в последнее время институциональные преобразования бюджетного процесса, проводит анализ контрольных полномочий Федерального казначейства, определяет новые формы и методы бюджетного контроля.

15 См ' Пискотин М И Советское бюджетное право - М * Юридическая литература, 1971. С. 231.

Отмечается, что в целях рациональной организации контрольной работы в Министерстве финансов Российской Федерации последующий контроль исполнения федерального бюджета должен относится к полномочиям контрольно-ревизионного аппарата Министерства финансов Российской Федерации.

Исходя из того, что бюджетное устройство Российской Федерации предопределяет необходимость построения и функционирования в каждом публично-территориальном образовании собственных систем бюджетного контроля, в диссертации анализируется деятельность субъектов Российской Федерации по созданию собственных финансовых органов (их контрольно-ревизионных структур) и определению в рамках регионального законодательства сфер и объема их контрольных полномочий.

Отмечается, что воплощение на ранних этапах принципа бюджетной самостоятельности в сфере бюджетного контроля создали условия для замкнутости контроля по уровням бюджетной системы. В диссертации (на примере Саратовской области) определены основные проблемы становление в субъектах Российской Федерации собственных систем бюджетного контроля, связанные с отсутствием у них соответствующих структурных подразделений и штатной численности для контроля за всем объемом бюджетных средств региона. Поскольку в настоящее время основные вопросы деятельности контрольных органов субъектов Российской Федерации постепенно находят свое закрепление в соответствующих нормативно-правовых актах, постольку в диссертации приводятся примеры некоторых законодательных решений этих вопросов.

Автором делает вывод, что в условиях казначейского исполнения всех бюджетов, контроль финансовых органов субъектов Российской Федерации должен осуществляться на всех стадиях финансовых операций, то есть он должен включать предварительную, текущую и последующую проверку их обоснованности, достоверности и эффективности.

Поскольку субъекты Российской Федерации могут по собственной инициативе, а иногда и в обязательном порядке, передавать исполнение своего бюджета органам Федерального казначейства, диссертантом исследуются некоторые проблемы реализации такого взаимодействия федеральных и региональных структур.

В завершении подпараграфа автор, указывая, что организация бюджетного контроля охватывает весь оборот государственных бюджетных средств и осуществляется по всем направлениям их распределения и расходования, рассматривает контрольные полномочия главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Определяются проблемы и предложения по совершенствованию ведомственного бюджетного контроля.

Глава 3. «Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в условиях бюджетного Федерализма» состоит из двух параграфов.

Первый параграф «Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в условиях финансовой децентрализации бюджетной системы Российской Федерации» посвящен анализу динамики бюджетного контроля в новых условиях государственного управления и решению ряда проблем, связанных с необходимостью дальнейшего совершенствования его правового регулирования.

Отмечая сложность финансового управления в условиях многоуровневой бюджетной системы и актуальность согласованного развития всех ее элементов и системы в целом, автор приходит к выводу о необходимости построения в Российской Федерации четкой государственной системы бюджетного контроля.

Делается вывод, что современный выбор оптимального соотношения централизации и автономии субъектов Российской Федерации должен охватывать выработку правовых механизмов, которые бы реально увязывали большую бюджетно-налоговую самостоятельность региональных властей с более высокой ответственностью за качество государственного управления, обеспеченной надлежащей системой бюджетного контроля. По мнению автора, децентрализация бюджетной системы должна быть подкреплена собственным механизмом сдержек и противовесов, обеспечивающих ее самоконтроль и ограничение от чрезмерного и неэффективного проявления. Отмечается, что отсутствие или даже слабость таких механизмов может вывести из равновесия всю бюджетную систему станы, а реальную автономию субъектов Российской Федерации превратить в инструмент их «неформальной бюджетной политики».

Автор отмечает существующий разрыв между официальной и реальной моделями действующих межбюджетных отношений и показывает как в условиях высокоцентрализованной «официальной» системы межбюджетных отношений на практике региональные власти через неформальные действия достигают высокой степени автономии.16 Отмечаются позиции западных аналитиков проблем федерализма, указывающие на недостатки децентрализации и автономии в связи с наличием так называемых «мягких бюджетных ограничений».

В связи с этим, автор соглашается, что финансовая децентрализация Российской Федерации должна сопровождаться одновременным усилением правовой централизации. Делается вывод, что отправной точкой в данном направлении должен стать установленный федеральным законом единый механизм и методика контроля за управлением государственными финансами, независимо от уровня их территориального приложения и меры бюджетной ответственности федеральных и региональных властей за качество управления.

Поскольку развитию государственного бюджетного контроля должна способствовать реформа межбюджетных отношений, рассматриваются некоторые положения Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до

к> См • Лавров А, Сазсрленд Д, Литвак Дж. Реформа межбюджетных отношений в России «федерализм, создающий рынок»// Вопросы экономики 2001. №4.

2005 года. Указывается, что в условиях децентрализации финансовых полномочий региональных и местных властей контроль должен приобретать черты межбюджетного контроля, который бы отслеживал динамику и эффективность распределения и расходования государственных средств по всем уровням бюджетной системы. Бюджетный контроль, отражая многоуровневый характер бюджетной системы, должен одновременно отражать ее целостность и ее единство в защите государственных финансов.

Автор, не претендуя на самостоятельность контроля в сфере межбюджетных отношений, определяет специфику предмета и оснований такого контроля, а так же механизмов его реализации, которые связаны с выходом за рамки бюджетного процесса соответствующей территории и частичным ограничением бюджетных полномочий органов власти нижестоящих уровней. Делается вывод, что специфика контроля в сфере межбюджетных отношений предопределена различным характером движения государственных централизованных денежных средств в бюджетной системе и различными механизмами управления общественными финансами. По характеру движения денежных средств в бюджетной системе автор выделяет и рассматривает финансовые операции, обеспечивающие внутреннее движение денежных средств и внешнее движение денежных средств.

В диссертации дается определение контроля в сфере межбюджетных отношений. Раскрывается бюджетный контроль за внешним движением средств. Помимо проверки полноты и своевременности перечисления регулирующих налоговых доходов бюджетов по уровням бюджетной системы, проверки обоснованности предоставления и правомерности использования финансовой помощи нижестоящими бюджетами, автор указывает и другие его направления, которые недостаточно отраженные в бюджетном законодательстве.

Автор не ограничивает контроль в сфере межбюджетных отношений только контролем за внешними денежными перераспределительными процессами. Указывается, что в условиях расширения налогово-бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления должна быть существенно повышена роль Российской Федерации как гаранта единства бюджетной системы и контролера эффективности всех ее уровней.

Констатируется необходимость создания механизма государственного управления и бюджетного контроля, адекватного новой системе межбюджетных отношений. Он должен содержать необходимые и достаточные для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетной процесса на всех ее уровнях обязательные федеральные стандарты, процедуры, бюджетные ограничения, а также качественные и количественные требования к бюджетной политике региональных властей. Автор особо отмечает введение Программой особых бюджетно-правовых статусов субъектов Российской Федерации, в рамках которых будут установлены формализованные критерии и процедуры осуществления более жесткого контроля за их бюджетным процессом.

Автор указывает, что осуществление указанных процедур потребует существенного расширения компетенции органов государственной власти Российской Федерации не только в сфере принятия правовых основ, но и в сфере прямых властных полномочий межбюджетного характера. Для этого предлагается в полной мере использовать механизмы уже предусмотренные Бюджетным кодексом, но ограниченные условиями либо уровнем их применения: расширить основания перевода бюджетов субъектов Российской Федерации под федеральный бюджетный контроль (полный контроль); ввести институт уполномоченного Министерства финансов Российской Федерации; придать системе мер бюджетного регулирования расходов бюджета (блокировка расходов и т.д.) межбюджетный характер.

Второй параграф «Становление системы внешнего бюджетного контроля и проблемы организации ее правового регулирования» посвящен проблемам деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации и их организации в стройную систему внешнего бюджетного контроля.

Учитывая важную роль внешнего бюджетного контроля в демократическом государстве, автор решает вопрос об обязательности формирования органов внешнего контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. На основе Конституции Российской Федерации и правовых основ бюджетного процесса автор приходит к выводу, что создание контрольных органов законодательными (представительными) органами государственной власти и представительными органами местного самоуправления является не правом, а обязанностью последних. Предлагается согласовать статью 265 Бюджетного кодекса с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми основами бюджетного процесса в Российской Федерации. Отмечается также, что обязательное создание высших органов бюджетного контроля отражают международные стандарты и зарубежный опыт организации внешнего финансового контроля.

Автор указывает на необходимость достижения единообразия в правом статусе, задачах и полномочиях высших органов бюджетного контроля всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, поскольку это закономерно отражает целостность государственных финансов и единство воли народа как источника власти в Российской Федерации.

В связи с тем, что в Российской Федерации пока еще законодательно не выработаны общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов, автор рассматривает в качестве их источника нормы международного права, обобщившие опыт организации и деятельности государственных органов финансового контроля различных стран. Такие принципы закреплены Лимской Декларацией руководящих принципов контроля. Рассмотрение данных принципов осуществляется через призму федерального и регионального законодательства. На основе сравнительного анализа законодательного регулирования деятельности Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, автор

указывает на необходимость его дальнейшего совершенствования и определяет направления для достижения их единообразия.

Автор определяет преимущества, по которым должен быть доработан Бюджетный кодекс, а не принят федеральный закон об основных принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов. В числе прочего указываются недостатки уже разработанного проекта федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации». Автором предлагается доработать в Бюджетном кодексе положения о государственном и муниципальном финансовом контроле либо об участниках бюджетного процесса в части закрепления более четкой системы органов контроля и правовых основ их организации и деятельности.

В завершении параграфа указывается на недостаточную правовую регламентацию механизмов взаимодействия контрольно-счетных органов всех уровней. Предлагается в законодательстве установить не только механизмы взаимопомощи, но и механизмы контрольной деятельности, предполагающие в некоторых случаях ведущую роль Счетной палаты в проведении контроля на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются и формируются основные теоретические выводы и практические предложения.

Положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях:

1. Совершенствование правовых основ финансового (бюджетного) контроля в Российской Федерации. - Законодательство и экономика, 2003 год, № 1, С. 20-26; 0,8 п.л.

2. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации - М.: Опита, 2003. - С. 776. (параграф 4 -«Финансовый контроль» Главы 8 «Финансовое законодательство», С. 236-244; 0,6 л.л.)

3. Правовое регулирование защиты российской финансовой системы (совместно с Петровой Г.В., Конюховой Т.В., Герасименко Н.В., Горевой A.B., Харсеевой И.В.), (в разделе «Правовая защита бюджетной системы»). - Законодательство и экономика, 2001 год, № 12, С. 14-18; 0,4 п.л.

4. Уставные документы международных финансовых организаций (совместно с Петровой Г.В., Горевой A.B., Крыловым О.). - Законодательство и экономика, 2000 год, №10, С. 41-54; 1,8 п.л.

Подписано в печать 16.04.2003 г. Формат 60x90/16. Гарнитура «Arial». Бумага офсетная. Печать офсетная. Печ. л. 2. Тираж 100. Заказ № 417.

Отпечатано в типографии ЗАО «Олита». Лиц. ПД № 1-00052 от 12.03.2001 г. г. Москва, ул. Б. Черемушкинская, 34.

НАЦИОНАЛЬНА® I

БИБЛИвТЕКА | С.Петербург I ОЭ ?00 акт f

V

50

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Васильев, Александр Анатольевич, кандидата юридических наук

Введение

ГЛАВА 1. Теоретические основы государственного бюджетного гшшггршш

§ 1. Понятие и сущность государственного бюджетного контроля.

§ 2. Виды и уровни государственного бюджетного контроля в

Российской Федерации.

ГЛАВА 2. Развитие системы государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и повышение эффективности ее функционирования

§ 1. Правовые основы государственного бюджетного контроля в Российской Федерации.

§ 2. Субъекты государственного бюджетного контроля, их задачи, функции и соотношение контрольных солг:ог.:оч::й

1.1. Бюджетный контроль законодательных представительных) органов государственной власти.

1.2. Независимый государственный бюджетный контроль.

1.3. Бюджетный контроль исполнительных органов государственное власти.

ГЛАВА 3. Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в условиях бюджетного федерализма

§ 1. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в условиях финансовой децентрализации

Р бюджетной системы Российской Федерации.

§ 2. Становление системы внешнего бюджетного контроля и проблемы организации ее правового регулирования. о^ Ж КЧ/ Л ЧЬ» ММ ММ '

Список нормативных правовых актов Список использованном литературы. жмданшЕ

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации"

На фоне кризисного состояния государственных финансов и затянувшегося поиска оптимальной модели межбюджетных отношений все ярче высвечивается проблема организации в Российской Федерации системы финансового контроля. Она становится в ряд наиболее важных стратегических задач реформирования управления государственными финансами, без решения которой невозможен выход из кризиса и дальнейшее нормальное развитие государства. «Ни одна из острейших социальных проблем не будет решена, ни о каком возрождении российской государственности не может быть и речи, пока не будет наведен должный порядок в финансовой сфере, пока системе государственного финансового контроля не будет придана надлежащая надежность».1

Сфера финансового управления всегда отличалась существенной многоплановостью и сложностью представленных в ней отношений и связей. Объективным подтверждением тому служит объемность и одновременно дробность действующего финансового законодательства, включающего разнообразные подотрасли и институты. Разнообразие видов финансовой деятельности государства предопределяет многоплановость проявления функции контроля и требует ее конкретизации применительно к каждому уровню (сфере) государственного управления финансами. Только через определение специфических черт и сущности проявления финансового контроля по каждому уровню государственного управления возможно рационально построить всю систему управления государственными финансами и добиться более четкого правового регулирования данной функции и ее распределения между отдельными органами государственной власти.

1 См.: Степашин C.B. Взаимодействие Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ как фактор становления и развития системы государственного финансового контроля// Бюллетень Экспертно-консультативного совета Счетной палаты РФ. 2001. №2. С. 21.

5 л ем а финансового контроля как самостоятельного нового института требует исследования не только его ироды, основных функций и признаков, но и отдельных его а и особенностей проявления в соответствующих сферах ьности государства. Каждый вид контроля сам по себе играет особую роль в обеспечении функционирования ь1 страны. джетная сфера является ядром финансовой деятельности сражает все его взаимоотношения с общественными »ажданами, постольку бюджетный контроль занимает в системе финансового контроля. Все это определяет ¡особленного рассмотрения и исследования. теоретических основ государственного бюджетного тем его правового регулирования в настоящее время куки финансового права особую актуальность. Становление и бюджетного федерализма ярко высветило ряд серьезных проблем бюджетной системы Российской Федерации, часть связана с необходимостью укрепления системы бюджетного контроля и организации ее всестороннего регулирования. иво отмечают ОЛ1. Горбунова и ТО. А. Крохина, «в иции новые политико-правовые и экономические отношения й необходимость государственной правовой политики гроля за бюджетной системой. При децентрализованной ке роль государства в управлении финансовыми процессами я, в первую очередь, в выработке и реализации политики оля, основанной на нормах права. Экономические интересы I и общества в целом могут быть эффективно реализованы и защищены только при условии строгой правовой регламентации бюджетного контроля».2

Поэтому принципиально важным для укрепления российской государственности и становления бюджетного федерализма изучить современное состояние правового регулирования государственного бюджетного контроля в сфере межбюджетных отношений, оценить его эффективность и предложить пути и способы разрешения возникающих проблем, включая предложения об изменении и дополнении действующих нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.

Следует признать, что вопросы государственного бюджетного контроля, как и многие другие вопросы бюджетного права пока еще не находят своего з достаточного освещения в отечественной литературе.

Необходимо отметить, что исследованию финансового контроля в его разных аспектах посвящены многие научные труды как советского, так и современного периода.

В советский период проблеме финансового контроля посвящались работы Анисимова A.A., Афанасьева В.Г., Бесчеревных В.В, Вознесенского Э.А., Вороновой JI.K., Горбуновой О.Н., Кочерина Е.А., Пискотина М.И., Ровинского Е.А., Родионовой В.М., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д. и других ученых.

В последние годы изучению финансового контроля были посвящены труды некоторых из уже отмеченных ученых, а также Грачевой Е.Ю., Карасевой М.В., Конюховой Т.В., Крохиной Ю.А., Кучерова И.И., Шохина С.О. и других ученью:.

Вместе с тем, при комплексной разработке в научных работах и учебниках вопросов финансового контроля, бюджетный контроль не получил в них достаточного рассмотрения. Его анализ в большей мере осуществлялся применительно ко всей системе финансового контроля без определения

2 См.: Горбунова О.Н., Крохина Ю.А. Вклад в науку бюджетного права// Журнал российского права. 2002. № 6. С. 170.

3 См.: Там же. С. 163. сущности бюджетного контроля как вида финансового контроля и учета специфики его проявления.

Не находят достаточного отражения и комплексного исследования современные проблемы развития государственного бюджетного контроля, связанные с несовершенством его законодательной основы и с активным внедрением принципа бюджетного федерализма и самостоятельности в деятельность органов власти разных уровней бюджетной системы. Сегодня эти и другие проблемы достаточно остро стоят перед Россией. Скорейшее решение данных проблем во многом зависит от научного анализа их причин и разработки механизмов устранения.

Это указывает на актуальность исследования сферы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и предопределяет ее выбор в качестве темы диссертационного исследования.

Дели и задачи исследовании.

Целями данного диссертационного исследования являются: теоретическое исследование государственного бюджетного контроля как одного из видов государственного финансового контроля, выявление проблем правового регулирования государственного бюджетного контроля, выработка предложений по дальнейшему развитию системы государственного бюджетного контроля и повышению ее эффективности. Предпринимается попытка определить адекватность правового регулирования бюджетного контроля новым экономическим условиям и выявить резервы для его совершенствования.

Поставленные цели диссертационного исследования определили ряд задач, имеющих научно-практическое значение:

- определить понятие и сущность государственного бюджетного контроля, провести анализ основных элементов государственного бюджетного контроля, в совокупности определяющих его особое положение в системе государственного финансового контроля;

- исследовать некоторые актуальные теоретические и практические проблемы государственного бюджетного контроля в системе государственного финансового контроля, определить виды и уровни государственного бюджетного контроля в Российской Федерации;

- исследовать действующую систему государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и на ее основе:

- определить концептуальные подходы к формированию правовых основ государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и исследовать основные проблемы, связанные с их несовершенством;

- определить задачи, функции и объем контрольных полномочий субъектов государственного бюджетного контроля в Российской Федерации, разработать предложения по оптимизации их контрольной деятельности и повышению ее эффективности;

- исследовать правовые проблемы развития государственного бюджетного контроля в условиях бюджетного федерализма и определить направления его дальнейшего совершенствования;

- проанализировать и обосновать становление системы внешнего бюджетного контроля в Российской Федерации и определить проблемы организации ее правового регулирования;

- определить, исходя из теоретического и правового исследования проблем государственного бюджетного контроля в Российской Федерации, предложения по внесению изменений и дополнений в некоторые акты бюджетного законодательства.

Объект и предмет диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, которые возникают в сфере организации и осуществления государственного бюджетного контроля, а также связанные с ними теоретические и практические вопросы их правового регулирования.

Предметом диссертационного исследования являются финансово-правовые нормы, регулирующие организацию и осуществление государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и характеризующие его место в системе государственного финансового контроля. Методологическая основа диссертационного исследования.

Методологической основой диссертации выступает как общенаучный диалектический метод познания, так и частнонаучные: сравнительно-правовой, исторический, системно-структурный, теоретико-прогностический методы научного анализа.

Теоретическая основа диссертационного исследования

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и некоторых зарубежных ученых в области права и экономики.

Изучение теоретических основ государственного бюджетного контроля обусловило необходимость обратиться к работам по административному праву Алехина А.П., Бахраха Д.Н., Вишнякова В.Г., Кармолицкого А.А, Козлова Ю.М., Ноздрачева А.Ф., Попова JI.JI., Студеникиной М.С., Тихомирова Ю.А.

Определяющее значение при раскрытии темы диссертационного исследования имели работы по финансовому праву и бюджетному праву Анисимова A.A., Афанасьева В.Г., Бесчеревных В.В, Видяпина В.И., Вознесенского Э.А., Вороновой J1.K., Годме П.М., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Карасевой М.В., Козырина А.Н., Конюховой Т.В., Кочерина Е.А., Крохиной Ю.А., Кучерова И.И., Пискотина М.И., Ровинского Е.А., Родионовой

B.М., Степашина С.В., Химичевой Н.И., Цыпкина С.Д., Шориной Е.В., Шохина

C.О., Ялбулганова A.A. и других ученых.

Экономический характер анализируемых отношений обусловил использование в ходе диссертационного исследования научных публикаций и обзоров экономистов Белолипецкого В.Г., Бетина О.И., Лексина В.Н., Лаврова A.M., Нестеренко Т.Г., Панскова В.Г., Петрова А.Ю., Овсянникова Л.Н. и других ученых.

В ходе диссертационного исследования были использованы опубликованные материалы Международной и Европейской организаций высших контрольных органов (INTOSAI, EUROSAI), в которых обобщен опыт организации и деятельности государственных органов финансового контроля различных стран - Лимская декларация руководящих принципов контроля, Аудиторские стандарты ШТ08А1 для госконтроля, Уставы 1КТ08А1 и Е1ЛЮЗА1.

Научная новизна диссертационного исследования

Научная новизна работы состоит в том, что в диссертационном исследовании на основе теоретического анализа предпринята попытка определить государственный бюджетный контроль, осмыслить его как относительно самостоятельный вид государственного финансового контроля, определить его специфику, а также отграничить от других разновидностей финансового контроля.

Практическая значимость такого исследования заключается в построении согласованного законодательного регулирования всей системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Действующее бюджетное законодательство не содержит понятия бюджетный контроль. Использование в его отношении категории «финансовый контроль» не позволяет законодательно отразить специфику его проявления в соответствующей сфере финансового управления, а также четко разграничить, без пересечения и дублирования полномочий, компетенцию органов власти по отдельным видам финансового контроля.

В представленной работе бюджетный контроль рассматривается как многоплановое и комплексное явление, характеризующее одну из функций государственного управления экономикой, механизм обеспечения законности и правопорядка в бюджетной сфере, условие для упорядоченного движения финансовых средств в бюджетной системе, а также важный институт бюджетного права.

Научная новизна работы также состоит в исследовании действующей системы государственного бюджетного контроля в Российской Федерации, постановке и решении ряда проблем, связанных с несовершенством ее правового регулирования и дальнейшим развитием бюджетного законодательства. Особое внимание при этом уделяется проблеме правового регулирования государственного бюджетного контроля в условиях финансовой децентрализации бюджетной системы Российской Федерации и создания механизма бюджетного контроля адекватного новой системе межбюджетных отношений.

В диссертационном исследовании содержатся рекомендации и теоретические выводы, которые могут быть использованы при определении политики государственного бюджетного контроля за бюджетной системой Российской Федерацией, а также при совершенствовании законодательства как федеративного, так и субъектов Российской Федерации в сфере бюджетного контроля.

На защиту выносятся следующие положения и выводы диссертационного исследовавши:

1. Предложено теоретически и законодательно определить государственный бюджетный контроль как самостоятельный вид государственного финансового контроля, который осуществляется в бюджетной сфере и направлен на установление законности, достоверности и экономической эффективности деятельности участников бюджетного процесса по составлению и утверждению проектов бюджетов (бюджетов государственных внебюджетных фондов), перечислению и использованию бюджетных средств, управлению государственной собственностью.

В связи с этим указывается на необходимость возобновления работы и принятия федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» поскольку он призван определить финансовый контроль в целом, как общую функцию государственного управления финансами, без приложения ее к конкретным экономическим сферам, установить его виды, систему органов его осуществляющих, соотношение их компетенции, а также закреплять основы методологии их контрольной деятельности и взаимодействия.

2. Определяется понятие и сущность государственного бюджетного контроля, устанавливаются его основные элементы, определяются основания для классификации государственного бюджетного контроля по видам и уровням его осуществления.

Устанавливаются положения, позволяющие четко отграничить бюджетный контроль налоговых доходов бюджета от контроля за уплатой налогов (налогового контроля). Делается вывод, что бюджетный контроль налоговых доходов бюджета осуществляется в процессе их перечисления и зачисления на единый счет бюджета, то есть движения бюджетных средств в банковской системе. Он распространяется на деятельность кредитных организаций, обслуживающих счета налогоплательщиков, а также Центрального банка (кредитных организаций), обслуживающего счета бюджетов и не затрагивает деятельность налогоплательщиков по уплате налогов в бюджет. Такие положения должны являться концептуальным при законодательном определении границ бюджетного и налогового контроля и разграничении компетенции соответствующих контрольных органов.

В связи с этим выносятся предложения об уточнении компетенции некоторых органов государственного бюджетного контроля в части проверки использования налогоплательщиками налоговых и таможенных льгот.

3. Утверждается, что Бюджетный кодекс не закрепил правовых основ контрольной деятельности, основных методов ее проведения, а также принципов организации специализированных органов бюджетного контроля и механизмов взаимодействия органов, осуществляющих бюджетный контроль.

В работе выносится предложение о правовом закреплении в Бюджетном кодексе понятия проверки и ревизии, оснований их назначения, порядка проведения и оформления материалов, прав и обязанностей субъектов контрольного правоотношения.

Отмечается, что законодательная регламентация ревизии и проверки не должна нацеливаться лишь на устранение отдельных проблем правоприменительной деятельности. Поэтому автор утверждает, что в рамках федерального закона необходимо четко определить и законодательно защитить интересы обоих сторон контрольной деятельности - проверяющего органа и подконтрольной организации. Только закрепленная в законе четкая правовая модель контрольного мероприятия, определяющая права и обязанности субъектов, основания и порядок его осуществления позволит органам государственной власти действовать со знанием допустимых границ своего поведения и одновременно с уверенностью в обоснованности и правовой защите полученных результатов контроля. Для подконтрольных организаций деятельность контролера, основанная исключительно на законе, будет главной и действенной гарантией соблюдения их прав. Ведь любое контрольное мероприятие, выходящее за рамки установленной правовой модели, будет признаваться незаконным и не будет приводить к юридическим последствиям кроме тех, которые связаны с возмещением нанесенного вреда и привлечением к ответственности должностных лиц его осуществивших.

Определены правовые и редакционные недостатки Бюджетного кодекса в вопросах регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации. Вносятся предложения по их устранению.

4. Предлагается новый концептуальный подход к анализу контрольной компетенции органов законодательной (представительной) власти в сфере бюджета. Диссертант отмечает, что она отражает не только состояние управления государственными финансами, объем и механизмы влияния на деятельность органов исполнительной власти, но и, в конечном счете, подлинное соотношение законодательной и исполнительной власти в государстве. Исходя из практики составления проекта федерального бюджета, делается вывод о необходимости закрепления в Бюджетном кодексе порядка привлечения органа законодательной (представительной) власти к разработке проекта бюджета (стадия «нулевого» чтения). Установлено несоответствие некоторых актов бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации, при определении контрольных полномочий собственных органов законодательной власти, правовым основам бюджетного процесса, установленным Бюджетным кодексом.

5. Представлены новые теоретические, конституционные и законодательные основания для рассмотрения Счетной палаты в качестве независимого государственного органа с особым статусом, то есть органа непосредственного не входящего ни в одну из трех властей, созданного и действующего в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом, прямо предусмотренным статьей 101 Конституции Российской Федерации. Как независимый и самостоятельный орган государственной власти, равноудаленный от соответствующих ветвей государственной власти, Счетная палата образуется на основании закона для осуществления от имени народа и в его интересах контроля за бюджетной деятельностью государства, эффективностью управления вверенными ему общественными финансами.

Сделан вывод, что только такой подход к правовому статусу Счетной палаты отвечает ее конституционной модели и международным принципам организации внешнего государственного финансового контроля и позволяет ей действовать с наибольшей степенью эффективности и инициативы при реализации возложенных на нее задач и функций.

Представлены законодательные предложения по использованию преимуществ такого статуса Счетной палаты для ее оформления в эффективную и дееспособную структуру государственного бюджетного контроля. Предлагается усилить правовые нормы Бюджетного кодекса о роли Счетной палаты в бюджетном контроле в соответствии с ее конституционным статусом, закрепить право на создание территориальных представительств и полномочия на обращение к Президенту Российской Федерации, его полномочным представителям в федеральных округах.

6. Из-за отсутствия правовых основ организации внешнего государственного бюджетного контроля в Российской Федерации Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» предлагается как основной ориентир для законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации при создании контрольно-счетных органов, определения принципов их деятельности и полномочий. На основе его анализа в диссертации представлен необходимый объем задач, функций и полномочий органа внешнего государственного бюджетного контроля.

7. Представлены конкретные предложения по совершенствованию норм бюджетного законодательства о Счетной палате:

- расширить границы предварительного контроля Счетной палаты и обеспечить ее участие на стадии составления проекта федерального бюджета для исключения разработки бюджета исходя из недостаточно реальных прогнозов социально-экономического развития, без учета всей совокупности происходящих в экономике процессов и их объективного научно обоснованного мониторинга;

- восстановить в полном объеме контрольные полномочия Счетной палаты в сфере оперативного контроля исполнения федерального бюджета, которые приостановлены федеральными законами о федеральном бюджете на 2002 и 2003 год;

- оптимизировать последующий контроль Счетной палаты за исполнением федерального бюджета и предусмотреть законодательный механизм, методологию взаимодействия Счетной палаты с федеральными контрольными и правоохранительными органами. Счетная палата не наделена полномочиями для реализации результатов своих контрольных мероприятий. Поэтому предлагается на примере норм Налогового кодекса установить в Бюджетном кодексе (Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации) права, обязанности и ответственность уполномоченных федеральных органов власти по своевременному рассмотрению материалов проверок и принятию по ним решений.

Сделан вывод, что Счетной палате в сфере бюджетного контроля должны быть свойственны функции контролера эффективности бюджетной политики страны. Через проверку субъектов государственного финансового управления и значимых сфер бюджетной деятельности Счетная палата должна гарантировать стабильность федерального бюджета, строгое воплощение ориентиров бюджетной политики и программ социально-экономического развития, эффективность реализации поставленных перед правительством целей и задач.

В работе предлагается изменить статью 10 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и установить четкие правовые принципы бюджетного контроля Счетной палаты, определяющие выбор объектов контроля при планировании деятельности Счетной палаты. Диссертант предлагает опираться на следующие правовые принципы:

Финансовая значимость объекта контроля. При выборе объектов контроля необходимо исходить из того, что в первую очередь должна проверяться законность и эффективность наиболее крупных финансовых операций либо операций, которые могут принести федеральному бюджету наибольший расход или доход (в случае, например, крупной суммы недополученных налогов).

Степень бюджетного риска и ответственности. При выборе объектов контроля необходимо исходить из того, что при равном объеме финансовых операций существуют области, где имеется большая опасность нарушения закона, нецелевого использования бюджетных средств, принятия неэффективных решений.

Экономическая эффективность контроля. Проверка законности и эффективности бюджетных доходов и расходов должна осуществляться в первую очередь в секторах финансовой деятельности, где ее экономический эффект будет наиболее значительным или более быстрым.

- представлены решения проблемы организационной структуры Счетной палаты, связанные с правовым положением аудиторов и инспекций Счетной палаты.

8. В целях совершенствования правовых основ политики бюджетного контроля и регулирования бюджетной системы в целом предлагается усилить роль Правительства Российской Федерации в сфере бюджетного контроля органов исполнительной власти. Необходимо, в соответствии с возложенными на Правительство Российской Федерации функциями и ответственностью по обеспечению бюджетной и финансовой политики, предусмотреть в Бюджетном кодексе полномочия по обеспечению общего (организационного и функционального) руководства системой бюджетного контроля органов исполнительной власти.

9. Представлен анализ бюджетного контроля органов исполнительной власти в новых условиях, после институциональных преобразований бюджетного процесса и определены основные проблемы, связанные со становлением в субъектах Российской Федерации собственных систем бюджетного контроля.

10. Представлен теоретико-правовой анализ государственного бюджетного контроля в сфере межбюджетных отношений, определена специфика предмета и оснований такого контроля, а так же механизмов его реализации, которые связаны с выходом за рамки бюджетного процесса соответствующей территории и частичным ограничением бюджетных полномочий органов власти нижестоящих уровней.

Определены следующие направления развития законодательного регулирования бюджетного контроля в условиях бюджетного федерализма (при реальной бюджетно-налоговой самостоятельности региональных властей):

- разработка адекватного новой системе межбюджетных отношений механизма государственного бюджетного контроля. Установление в Бюджетном кодексе единого механизма (методики) контроля за управлением государственными финансами, действующего независимо от уровня их приложения, закрепление прямых полномочий органов государственной власти по отношению органов власти нижестоящих уровней бюджетной системы;

- введение в бюджетном законодательстве Российской Федерации обязательных федеральных стандартов, процедур и бюджетных ограничений в бюджетной сфере, а также качественных и количественных требований к бюджетной политике региональных и местных властей;

- введение жестких мер финансовой ответственности федеральных и региональных властей за качество финансового управления территорией;

- в связи с повышением роли Российской Федерации как гаранта единства бюджетной системы, контролера эффективности всех ее уровней и расширением ее прямых властных полномочий межбюджетного характера, предлагается более полное использование положений уже предусмотренных Бюджетным кодексом, но ограниченных условиями либо уровнем их применения:

- расширить в Бюджетном кодексе основания для перевода бюджетов субъектов Российской Федерации под бюджетный контроль (полный контроль) Министерства финансов Российской Федерации;

- ввести институт уполномоченного Министерства финансов Российской Федерации (уполномоченный Министра финансов), который будет назначаться в финансовые органы субъектов Российской Федерации и соответствующие бюджетные учреждения при установлении случаев нецелевого использования выделенных средств федерального бюджета, низкого качественного уровня управления финансами региона;

- придать полномочиям по бюджетному регулированию доходных и расходных показателей федерального бюджета (блокировка расходов и т.д.) межбюджетный характер, допускающий их применение федеральными органами исполнительной власти к бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы.

11. Определена необходимость и представлены предложения по дальнейшему становлению в Российской Федерации системы внешнего бюджетного контроля и организации ее правового регулирования:

- установить в Бюджетном кодексе правило об обязательном формировании органов внешнего бюджетного контроля (контрольно-счетных органов) на всех уровнях бюджетной системы Российс^1 Федерации;

- определить в Бюджетном кодексе правовые основы создания и деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации, которые позволят достичь единообразия в их правом статусе, задачах и полномочиях. Использовать при формировании правовых основ контрольно-счетных органов в Российской Федерации положения Лимской декларации руководящих принципов контроля, как международного акта, в котором обобщен современный опыт организации и деятельности высших органов финансового контроля различных стран, а также опыт Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Апробаций результатов диссертационного исследовании.

Диссертация подготовлена и обсуждена в Отделе финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Основные теоретические положения и практические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, были положены в основу докладов на конференциях молодых ученых, аспирантов и соискателей в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: «Проблемы развития законодательства в сфере экономики», «Развитие российского законодательства и международное право».

Основные положения диссертационного исследования отражены в 4 статьях, опубликованных в 2000-2003 годах. Некоторые концептуальные подходы к совершенствованию норм бюджетного контроля были использованы при подготовке проектов федеральных законов и внутренних правовых актов в рамках рабочей группы Счетной палаты. Часть положений диссертационного исследования прошла практическую апробацию при разработке:

1. новой редакции Регламента Счетной палаты Российской Федерации;

2. проекта Положения об Аппарате Счетной палате Российской Федерации

3. при доработке проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации».

Ряд положений диссертации использовался при подготовке заключений на проекты федеральных законов по запросам Правительства Российской

Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования.

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе определения государственного бюджетного контроля, осмысления его специфики и отличий от других видов финансового контроля, обеспечить надлежащий уровень его правового регулирования, четко разграничить, без пересечения и дублирования полномочий, компетенцию контрольных органов по отдельным видам финансового контроля, законодательно отразить тенденции развития контроля в условиях бюджетного федерализма. Это создает предпосылки для построения в Российской Федерации согласованного законодательного регулирования всей системы государственного финансового контроля, которая будет отражена в федеральном законе «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в постановке ряда проблем, связанных с несовершенством правового регулированием государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и в разработке предложении по их разрешению.

Результаты диссертационного исследования важны для оптимизации деятельности отдельных органов бюджетного контроля и при решении вопроса приведения в соответствие законодательства субъектов Российской Федерации с нормами федерального законодательства в области государственного бюджетного контроля.

Рекомендации диссертанта могут быть полезны при подготовке изменений в Бюджетный кодекс, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и доработке проекта федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» и некоторых законов субъектов Российской Федерации.

Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические основы государственного бюджетного контроля и положения о государственном бюджетном контроле в условиях федерализма могут быть полезны для преподавания учебного курса по бюджетному праву Российской Федерации. Структура диссертационного исследовании.

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 6 параграфов и 3 подпараграфа, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.