АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Бюджетное устройство государства»
На правах рукописи
ПЕШКОВА ХРИСТИНА ВЯЧЕСЛАВОВНА
БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО ГОСУДАРСТВА (РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ КОНЦЕПЦИЯ)
Специальность 12.00.04 - финансовое право; налоговое право; бюджетное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
2 4 АПР 201
Москва -2014
005547626
Работа выполнена в Секторе административного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Институте государства и права Российской академии наук
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист РФ Запольекий Сергей Васильевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заведующая кафедрой правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита (факультета) Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова Крохина Юлия Александровна
доктор юридических наук, профессор, руководитель Центра экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» Казанцев Николай Михайлович
доктор юридических наук, профессор Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», Заслуженный юрист РФ Шохин Сергей Олегович
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное
учреждение высшего профессионального образования «Башкирский государственный университет»
Защита состоится 19 мая 2014 г. в 15 часов 00 минут на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 002.002.09 при Федеральном г осударственном бюджетном учреждении науки Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10, конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.
Автореферат разослан « У* » ¿¿^¿ТиЯ 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук ^— ДемьянецМ.В.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования обусловлена дискуссиями относительно теоретико-правового понятия и содержания бюджетного устройства государства, имеющими место как в современный период финансово-правовой науки России, так и в предшествующие периоды.
Формирование бюджетного устройства России, а также реализация юридических требований, предъявляемых к его элементам, обеспечивается бюджетными правоотношениями различных видов. Бюджетные правоотношения в сложившихся условиях совершенствования финансово-правового регулирования представляют собой неоднородное явление, отражающее «слагаемые» такой характеристики государства, как бюджетное устройство. Разновидности бюджетных правоотношений - по формированию доходов бюджета, осуществлению расходов бюджета, проведению мероприятий в рамках бюджетного контроля и бюджетного процесса и др. - давно привлекают внимание представителей науки. Вместе с этим, сама финансово-правовая категория «бюджетное устройство государства» до сих пор не получила целостной теоретико-правовой определенности. Дискуссии касаются как дефиниции бюджетного устройства, охватывающей сущностные черты его природы, так и содержания - его элементов, целесообразности и полноты их нормативного закрепления. При признании бюджетного устройства в качестве комплексной финансово-правовой категории отсутствует единство мнений относительно элементов бюджетного устройства.
Отсутствие отлаженного теоретико-правового подхода к категории «бюджетное устройство Российского государства» оказывает влияние на качество его нормативного правового регулирования, регламентацию бюджетных и иных связанных с ними финансовых правоотношений. Бюджетное законодательство России, в том числе, Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), будучи специальным актом, не закрепляет дефиницию бюджетного устройства, не конкретизирует и состав его элементов. Анализ структуры разд. I БК РФ под названием «Бюджетное устройство
з
Российской Федерации» позволяет предположить, что действующий закон бюджетным устройством охватывает совокупность следующих элементов: бюджетная классификация РФ, бюджетная система РФ, принципы бюджетной системы РФ. Однако такие элементы, неразрывно связанные с бюджетным методом ведения государственного хозяйства, в свою очередь, подразумевают ряд иных элементов бюджетного устройства, с теоретико-правовой точки зрения выражающих самостоятельные свойства его сущности, виды бюджетных правоотношений, взаимосвязанных между собой. Это ставит вопросы о том, что содержание бюджетного устройства выходит за рамки его трактовки законодательством России - на уровне включения в БК РФ указанного раздела; о действительном составе элементов бюджетного устройства.
Неопределенность бюджетного законодательства подталкивает ученых к характеристике бюджетного устройства лишь на уровне анализа отдельных указанных элементов. Это не свидетельствует о глубине имеющихся научных исследований в этой области. В финансово-правовой теории и бюджетно-правовом регулировании России возникает своего рода замкнутый круг взаимообусловленных факторов: отсутствие концептуального подхода к бюджетному устройству - несовершенство его законодательного регулирования - нежелание представителей науки рассматривать содержание бюджетного устройства с позиций его глубинных теоретико-правовых основ, комплексного содержания, проблем правоприменительной практики в сфере управления финансами. Помимо названных фактов несовершенства теоретико-правовых основ бюджетного устройства неопределенность его сущности вызвана разными причинами, в числе которых следующие: нежелание констатировать в отдельные периоды Российского государства целесообразность легитимности самостоятельности бюджетов разных уровней бюджетной системы, ставящую вопрос конкретизации элементов бюджетного устройства, в случае реализации юридических требований к ним на территориальных уровнях; недостаточное внимание российского законодателя к выводам финансово-
правовой теории; политическая и социально-экономическая нестабильность, затрудняющая целостное восприятие складывающейся модели бюджетного устройства России адекватно имеющим место в сфере финансов тенденциям.
Отмеченное подтверждает объективно необходимое совершенствование финансово-правовой теории относительно понятия и состава элементов бюджетного устройства государства. Однако значение имеет не поверхностное исследование отдельных финансово-правовых институтов, так или иначе связанных с бюджетным устройством России, а целостный - концептуальный - подход к теоретико-правовому содержанию бюджетного устройства, основанный на выявлении системных связей, сторон взаимодействия между разными видами финансовых (бюджетных) правоотношений. Такой подход должен учесть особенности государственной деятельности, обеспечивающей установление и реализацию элементов бюджетного устройства, ее управленческий характер. В современных условиях особую актуальность представляет выявление информационной сущности бюджетных правоотношений, построенной на их социальной значимости, наличии прямых и обратных связей между бюджетом (бюджетной системой) и иными звеньями финансовой системы государства. Исследование бюджетного устройства на основе концептуального теоретико-правового подхода способствует разрешению поставленных вопросов, формулированию содержания соответствующей категории, что составляет давно назревшую проблему совершенствования финансово-правовой науки России.
Таким образом, тематика бюджетного устройства Российского государства актуальна потому, что в науке отсутствует однозначный целостный подход к его содержанию, составу элементов. Это свидетельствует о востребованности теоретико-правового исследования бюджетного устройства, основанного на концептуальном подходе к соответствующей категории.
Степень научной разработанности проблемы. Необходимо отметить существенный вклад в формирование теоретико-правовых основ бюджетного устрой-
5
ства государства и бюджетных правоотношений представителей финансово-правовой науки различных периодов: В.В. Бесчеревных1, О.В. Болтиновой2, М.В. Карасевой3, Ю.А. Крохиной4, М.И. Пискотина5, А.Д. Селюкова6, Э.Д. Соколовой7, Н.И. Химичевой8, Н.А. Шевелевой9 и др. Следует особо подчеркнуть вклад в совершенствование теоретико-правового содержания финансово-правовых институтов д.ю.н., профессора О.Н. Горбуновой, разработавшей проект Закона «О финансах», нацеленный на усиление единообразия, комплексности регулирования финансовых, бюджетных правоотношений10.
Вместе с этим, состояние науки финансового права России свидетельствует о неопределенности содержания категории «бюджетное устройство государства». Попытки определить понятие «бюджетное устройство государства» носят, в основном, характер дискуссий относительно природы бюджетно-правового регулирования, возможности включения в бюджетное устройство лишь отдельных элементов, безотносительно к природе и сущности бюджетного устройства в целом. Отсутствует концептуальный подход к бюджетному устройству (в т.ч. с привязкой к бюджетному устройству России), целостно охватывающий различные характеристики его теоретико-правовой природы, необходимые (и достаточные!) для выявления его сущности в современных условиях: особенности сферы формирования и реализации элементов бюджетного устройства России в соотношении с государственной деятельностью, государственным управлением и контролем; клас-
1 Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. - М: Изд-во Моск. ун-та, 1960. - 80 е.; он же. Компетенция Союза ССР в области бюджета. - М.: Юрид. лет., 1976, - 176 с.
2 Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. - М., 2002. - 96 с.
3 Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). - М.: Юристъ, 2003. - 173 е.; она лее. Финансовое правоотношение. - М.: НОРМА-М, 2001. - 288 с.
4 Крохина ¡OA. Бюджетное право и российский федерализм. - М.: НОРМА, 2002. - 456 с.
3 Пискотип К1И. Советское бюджетное право (основные проблемы).-М.: Юрид. лит., 1971.-312 с.
6 Сеяюков Л.Д. Правовое регулирование межбюджетых отношений в Российской Федерации. - М.: Нац. ин-т бизнеса, 2003. - 432 с.
7 Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований / Под ред. ЕМ. Грачевой. - М.: Юриспруденция, 2007. - 136 с.
8 Химичева Н.И. Бюджетные права районного, городского Совета. - М.: Юрвд. лит., 1973. - 96 е.; она же. Субъекта советского бюджетного права. - Саратов: Изд-во Саратов, ун-та, 1979. - 223 с.
9 Шевелева НА. Бюджетная система России. - СПб.: Изд. дом СПб. ун-та, 2004. - 280 с.
10 Горбунова О.Н. Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального развития // Советское государство и право. 1982. № 6. С. 12-20; она же. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 144-179.
сификация элементов бюджетного устройства России с учетом различных критериев, отражающих его сущность; состав субъектов бюджетного права, задействованных в реализации элементов бюджетного устройства и др.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель работы состоит в разработке теоретико-правовых положений о содержании финансово-правовой категории «бюджетное устройство государства»; обосновании теоретических положений, образующих концепцию бюджетного устройства Российского государства; формулировании подхода к структуре бюджетного устройства как к юридической конструкции, охватывающей элементы бюджетного устройства, правовые требования к которым реализуются в рамках бюджетных правоотношений различных видов.
Достижение этих целей потребовало постановку и решение диссертантом следующих исследовательских задач:
- выявить особенности природы бюджетного метода ведения государственного хозяйства с учетом взаимосвязи его экономических и юридических характеристик, роль бюджета для функционирования государства, управления финансами и с помощью финансов;
- систематизировать положения доктрины финансового права России в области бюджетного устройства, соответствующих ему понятий, категорий;
- разработать юридическую конструкцию модели бюджетного устройства, приемлемую для государства вне зависимости от его принадлежности к той или иной форме, типу государств; сравнить содержание моделей бюджетного устройства унитарных и федеративных государств; выявить специфику бюджетного устройства России;
- определить содержание понятий «бюджетное устройство государства», «бюджетное устройство Российской Федерации»;
- выделить исторические этапы становления бюджетного устройства России;
- сформулировать классификацию элементов бюджетного устройства Российской Федерации, выявить аспекты взаимосвязи бюджетных правоотношений, позволяющих их реализовать; показать связь элементов с государственным управлением в сфере финансов;
- определить особенности нормативного правового регулирования бюджетного устройства России, обосновать понимание правового акта о бюджете в качестве источника права;
- обосновать наличие прямых и обратных связей между бюджетно-правовым регулированием и социально-экономической сферой в части установления элементов бюджетного устройства России, между бюджетом (бюджетной системой РФ) и иными звеньями финансовой системы;
- уточнить содержание отдельных бюджетно-правовых понятий, категорий, соответствующих бюджетному устройству России, выражающих свойства его элементов в аспекте их взаимосвязи, управленческого характера, информационных основ бюджетных правоотношений («бюджет», «бюджетная система РФ», «бюджет государственного внебюджетного фонда», «доходы бюджета», «расходы бюджета», «межбюджетные трансферты», «бюджетный процесс», «целевая программа», «бюджетный контроль» и др.);
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования бюджетного устройства России.
Объект исследования - бюджетные правоотношения по поводу установления и реализации элементов бюджетного устройства Российского государства.
Предмет исследования - нормы бюджетного права, регулирующие бюджетные правоотношения по поводу установления и реализации элементов бюджетного устройства России; положения актов международного права, зарубежного законодательства; правоприменительная, в том числе, судебная, практика; положения доктрины финансового права в сфере бюджетного устройства.
Методологическую основу диссертации составляют общенаучные (диалектика, анализ и синтез, абстрагирование и конкретизация) и частнонаучные методы исследования (формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, технико-юридический, системно-структурный, историко-юридический, логический, правовое моделирование и др.) в контексте структурно-функциональных подходов, ориентированных на поэлементное структурирование содержания юридической конструкции модели бюджетного устройства России в свете функционального взаимодействия и взаимосвязи выделенных в ней элементов (как в статике, так и в динамике).
Теоретической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых в области финансового, бюджетного права, а также теории государства и права, конституционного, административного, гражданского, иных отраслей права. В работе учитываются выводы ученых в области философии, экономики и иных областях научных знаний.
Помимо работ вышеперечисленных авторов, при проведении исследования диссертант опирался на труды представителей науки финансового права различных периодов: Е.М. Ашмариной, В.В. Бесчеревных, О.В. Болтиновой, Т.А. Вершило, А.Ю. Викулина, Д.В. Винницкого, JI.K. Вороновой, Я.А. Гейвапдова, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, C.B. Запольского, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, A.C. Матненко, Г.В. Петровой, Е.Г. Писаревой, М.И. Пискотина, Е.В. Покачаловой, М.Б. Разгиль-диевой, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, C.B. Рыбаковой, H.A. Сатгаро-вой, А.Д. Селюкова, Ю.Л. Смирниковой, Э.Д. Соколовой, A.A. Тедеева, Г.А. То-суняна, Н.И. Химичевой, А.И. Худякова, H.A. Шевелевой, С.О. Шохина, С.Д. Цыпкина, А.М. Экмаляна и др.
Полезными для настоящего исследования были выводы ученых в общей теории права и отдельных отраслях права, в том числе: С.С. Алексеева, Г.В. Атаман-чук, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, М.И. Брагин-
9
ского, C.H. Братусь, H.B. Витрука, B.B. Витрянского, О.С. Иоффе, В.Б. Исакова, Н.М. Казанцева, Д.А. Керимова, U.C. Крыловой, Н.У. Кузнецова, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, А.Г. Лисицына-Светланова, В.В. Лунеева, Л.А. Лунца, В.О. Лучина, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Н.И. Михайлова, A.B. Мицкевич, A.B. Морозова, Б.Н. Новицкого, Т.А. Поляковой, В.Ф. Попондопуло, Л.В. Санниковой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, В.М. Сырых, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, Г.Г. Шинкарецкой, Ю.Л. Шульжен-ко, Л.С. Явич и др.
Уделено внимание трудам ученых 19 в. - пач. 20 в.: А.Д. Билимович, И. Блеха, Блюнчли, Д. Боголепова, С.Ф. Вебера, В. Гессеня, В.А. Гольцева, П. Голубева,
A.Д. Градовского, 3. Евзлина, А.И. Елистратова, Г. Жеза, С. Зена, С.И. Иловайского, A.A. Исаева, М. Коркунова, Д.В. Кузовкова, И.М. Кулишера, Н.И. Лазаревского, В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, И.Т. Тарасова, М.И. Фридмана, Р. Штурма, Л. Штейна, И.И. Янжула и др.
В диссертации обращается внимание, что значительный вклад в разработку теоретических основ бюджетного устройства государства внесли представители экономической науки России: Д.А. Аллахвердян, О.И. Бетин, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевская, А.М. Годин, Л.А. Дробозина, А.Г. Зверев, П.С. Никольский, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, М.В. Романовский, Б.М. Сабанти,
B.Н. Сумароков, В.Б. Шуба и др. Учитываются также выводы зарубежных ученых, касающиеся публичных финансов, денежных отношений, государственного управления: Э.Б. Аткинсон, Р. Барр, С.Л. Брю, Д.У. Блэкуэлл, Ван Хорн Дж., Р. Дорнбуш, Дж.М. Кейнс, Д.С. Кидуэлл, Д.Б. Кларк, K.P. Макконнелл, Т. Мальтус, А. Маршал, Дж.С. Милль, Р.Л. Петерсон, В. Петти, Д. Рикардо, П.А. Самуэльсон, А. Смит, Д.Ю. Стиглиц, Д.С. Стрик, С. Фишер, П. Хейне, Р. Шмалензи; а также
C.R. Adrian, J. Alder, D. Axelrod, L. Baskin, J. Cruz, A. Demirguc-Kunt, D.R. Grant, M.R. Fine, Kantor, T. McAdams, R. Morris, E.W. Nafziger, L. Omdahl, D. Palumbo, R.M. Punnett, DJ. Rachman, ILS. Ross, D. Saffel, J.K. Wilson и др.
Эмпирическую базу работы составили данные систематизации и анализа актов нормотворческой и правоприменительной практики органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления в сфере установления и применения институтов бюджетного (финансового) права (Минфина РФ, Федерального казначейства, Центрального Банка РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ и др.), актов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, вынесенных по делам, связанным с рассмотрением споров, возникающих из бюджетных и связанных с ними правоотношений. Учитываются данные анализа положений актов международного права, законодательства зарубежных государств (США, ФРГ, Великобритании, Франции, Бразилии, Швеции, Австрии, Испании, Швейцарии, Италии и др.); источников финансового права России периода СССР.
Научная новизна исследования заключается в комплексном теоретико-правовом исследовании содержании категории «бюджетное устройство государства», содержания бюджетного устройства Российского государства, предпринятом на базе законодательства России, обновленного с учетом тенденций, складывающихся в финансово-бюджетной сфере.
В рамках данного исследования обоснована целесообразность понимания бюджетного устройства как юридической конструкции, охватывающей элементы, реализующиеся в рамках бюджетных правоотношений разных видов, развивающихся взаимосвязано. Диссертантом разработана юридическая конструкция универсальной модели бюджетного устройства, применимая для государства любого типа; установлено ее содержание применительно к Российской Федерации, выявлена специфика бюджетного устройства России. Сформулированы критерии классификации элементов бюджетного устройства России. На основе результатов исследования разработаны предложения по совершенствованию бюджетного законодательства России.
Во взаимосвязи исследованы следующие характеристики бюджетного устройства России: свойства бюджетного метода ведения государственного хозяйства как сферы, соответствующего реализации бюджетного устройства; элементы бюджетного устройства России; особенности формировании и использования бюджетов бюджетной системы России и иные легитимные способы диверсификации публичных финансов (государственные внебюджетные фонды, целевые бюджетные фонды) в модели бюджетного устройства России.
Обозначены место и роль в модели бюджетного устройства России государственных и муниципальных доходов и расходов, целевых бюджетных фондов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетного процесса и бюджетного контроля, целевых программ; обоснована их взаимосвязанная реализация, информационная суть бюджетных правоотношений, опосредующих государственное управление соответствующими звеньями финансов и управление с помощью финансов. Выявлена связь между социально-экономической сферой и бюд-жетно-правовым регулированием в части установления конкретных элементов бюджетного устройства, между бюджетом (бюджетной системой) и иными звеньями финансовой системы государства
Бюджетное устройство России исследовано с позиций проявления государственного устройства и государственного суверенитета, управления в сфере бюджетных правоотношений; юридической организации бюджетных правоотношений. Разработанный концептуальный подход к категории «бюджетное устройство» в значительной мере позволяет устранить неоднозначность финансово-правовой теории в части понимания природы, состава элементов бюджетного устройства, особенностей бюджетных правоотношений, обеспечивающих реализацию этих элементов.
В результате проведенного исследования диссертант выносит на защиту следующие положения:
1. В целях совершенствования финансово-правовой теории:
1.1. Разработано теоретико-правовое понятие бюджетного метода ведения государственного хозяйства с учетом взаимосвязи его юридических и экономических свойств. Диссертант рассматривает его как способ управления формированием и использованием бюджетных ресурсов государства и иных публично-правовых образований с целью финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях и предоставления общественно значимых услуг в связи с реализацией бюджетно-правового статуса государства как субъекта публичного права. Бюджетный метод ведения государственного хозяйства подразумевает: 1) формирование бюджетов, выполняющих роль информационно-плановых документов, централизованных денежных фондов, составляющих легитимную материально-финансовую основу деятельности государства и иных публично-правовых образований; 2) опосредованность функционирования бюджетов бюджетными правоотношениями различных видов, взаимосвязанных между собой по линии сосредоточения денежных средств, их распределения и использования; 3) унификация бюджетных правоотношений, имеющих установленную законом форму; 4) финансовое обеспечение средствами бюджета публичных потребностей реализации задач и функций государства, предоставления общественно значимых услуг, подразумевающее четкое определение законом состава субъектов, получающих и использующих бюджетные средства; 5) организационно-процедурные механизмы, обеспечивающие формирование и функционирование бюджета (бюджетный процесс, бюджетный контроль и др.).
1.2. Диссертант обосновал понимание бюджетного устройства как юридической конструкции, подразумевающей характеристику государства, основанную на нормативном правовом регулировании и управлении государственными финансами, установлении и реализации бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в связи с сосредоточением доходов и осуществлением расходов бюджета, осуществлением бюджетного процесса и бюджетного контроля. Доказано, что бюджетное устройство выступает необходимым атрибутом
государства, выражает его юридико-организационную зрелость в области отправления суверенитета в сфере финансов.
1.3. Под элементом бюджетного устройства государства в диссертации предлагается понимать составную часть содержания бюджетного устройства, выражающую отдельные его характеристики, соответствующие направлениям и свойствам бюджетного метода ведения государственного хозяйства.
1.4. Разработана юридическая конструкция универсальной модели бюджетного устройства, включающая следующие элементы: 1) бюджет как централизованный денежный фонд, правовой акт; 2) бюджетная система как совокупность бюджетов государства и иных публично-правовых образований; 3) легитимные целевые фонды, образованные в составе и вне бюджета; 4) бюджетная компетенция публично-правовых образований, органов и организаций, уполномоченных управлять бюджетными правоотношениями от их лица, в т.ч. распоряжаться средствами бюджета, их получать и использовать; 5) бюджетный процесс как процедура придания правовой формы бюджету, его исполнения; 6) доходы и расходы бюджета, источники финансирования его дефицита согласно бюджетной классификации; 7) формы взаимосвязи бюджетов (по линии доходов и расходов, в т.ч. регулирующих доходов, межбюджетных трансфертов (бюджетное регулирование)); 8) бюджетный контроль; 9) ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Характеристики названных элементов в их взаимодействии предопределяют модель бюджетного устройства конкретного государства. Обоснован вывод, что модели бюджетного устройства различаются содержательным проявлением общих параметров (элементов), получивших юридическое регулирование. Доказано, что реализация элементов бюджетного устройства предполагает развитие бюджетных правоотношений различных видов, взаимосвязанных между собой. Установлена взаимосвязь элементов бюджетного устройства (на примере бюджетного устройства России). На основании исследования моделей бюджетного устройства унитарных и федеративных государств выделены их типовые особенности.
1.5. Бюджетное устройство Российской Федерации рассматривается как основанная на провозглашенном Конституцией РФ федеративном государственном устройстве организация формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подчиняющаяся бюджетно-правовому регулированию, осуществляемому как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с разграничением их бюджетных полномочий.
1.6. Исследование истории становления финансово-правового регулирования в Российском государстве подтвердило вывод диссертанта, что модель бюджетного устройства России изменяется, совершенствуется под влиянием различных факторов, которые по критерию соотношения с государственной деятельностью предложено объединить в две группы: внутренние и внешние. К первым диссертант относит: государственное устройство, политико-правовые характеристики государства (его функции, особенности государственного управления, система органов власти), социально-культурные перемены, особенности национальной экономической системы, традиции. Ко вторым — степень военной угрозы, международные отношения России с иными государствами, макроэкономические процессы, необходимость защиты национальных экономических интересов и др.
1.7. Диссертантом предложена классификация элементов бюджетного устройства Российской Федерации по критериям: 1) содержание, роль элемента для бюджетной деятельности государства (муниципальных образований); 2) функции нрава, с реализацией которых связаны элементы; 3) характер бюджетных правоотношений, обеспечивающих реализацию элементов; 4) значение элемента для функционирования бюджетного устройства.
1.8. Выделены основные особенности модели бюджетного устройства России, которые диссертант предлагает рассматривать в качестве принципов бюджетного устройства России: 1) комплексность бюджета (его структуризация на доходную и расходные части, целевые бюджетные фонды, дефицит (профицит) бюджета, ас-
сигнования на целевые программы, чему корреспондирует установление законом о бюджете состава главных администраторов доходов бюджета и источников финансирования его дефицита, главных распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств); 2) трехуровневое построение бюджетной системы (самостоятельность бюджетов, сочетающаяся с легитимными условиями их взаимосвязи в части распределения межбюджетных трансфертов, контроля вышестоящих финансовых органов за деятельностью нижестоящих при предоставлении им средств бюджета); 3) охват бюджетным устройством государственных внебюджетных фондов, легитимных на основе федерального закона; 4) дифференциация бюджетно-правового статуса публично-правовых образований в составе России с учетом их особых характеристик, сочетающаяся с принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ, бюджетных прав муниципальных образований (специфика ЗАТО — установление для них гарантий получения средств федерального бюджета); 5); программно-целевое бюджетное планирование (использование бюджета с учетом необходимости финансового обеспечения целевых программ взаимосвязанными усилиями публично-правовых образований, с привлечением частных финансов); 6) усиление информационной основы метода планирования учетом данных консолидированных бюджетов при разработке бюджета; 7) обеспечение сбалансированности бюджетов посредством поддержки нижестоящих бюджетов средствами вышестоящих бюджетов в режиме межбюджетных трансфертов, нормативов отчислений от доходов в условиях сосредоточения основного объема доходных полномочий компетенции России; 8) смешанное - казначейско-банковское - исполнение бюджета (полномочия казначейства по исполнению бюджета реализуются во взаимосвязи с ЦБ РФ (в отдельных случаях - кредитных организаций) по обслуживанию открытого в нем счета бюджета); 9) приоритет федерального законодательства по ключевым вопросам бюджетно-правового регулирования и управления финансами (разграничение бюджетной компетенции публично-правовых образований, доходов, расходов, источников финансирования
дефицита между бюджетами; бюджетное регулирование; организации бюджетного процесса, бюджетного контроля и др.); 10) обеспечение разньми видами финансового контроля законности в сфере бюджетного устройства (налоговый контроль поступления налогов в бюджет, банковский контроль, финансовый мониторинг денежной массы государства и банковских операций с ней; бюджетный контроль и т.д.). С учетом сформулированных принципов бюджетного устройства России диссертантом обосновано, что оно имеет отдельные черты, более свойственные бюджетному устройству унитарного государства.
1.9. Доказано, что сущность бюджетного устройства проявляется в его взаимосвязи с государственным устройством, государственным суверенитетом в силу следующих свойств названных категорий: обязательное установление государством юридических основ бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства; наделения территорий в составе государства бюджетами в соответствии с волеизъявлением государства; юридико-организационный охват бюджетным устройством форм финансового обеспечения суверенных полномочий, задач и функций государства; охват, непосредственно, расходными обязательствами государства затрат на деятельность органов государственной власти; суверенность бюджетных полномочий государства в сфере и в связи с реализацией элементов бюджетного устройства, управлением бюджетными отношениями.
1.10. Диссертант обосновал вывод, что элементы бюджетного устройства России устанавливаются и реализуются с учетом принципа разделения властей. В модели бюджетного устройства России он выражен в бюджетном процессе, подразумевающем распределение полномочий органов власти, взаимосвязано осуществляющих деятельность по: составлению (орган исполнительной власти) и утверждению бюджета (орган законодательной (представительной) власти); его исполнению в части сосредоточения доходов, осуществления расходов, предоставления межбюджетных трансфертов, финансирования дефицита бюджета (орган исполнительной власти). Бюджетный процесс позволяет, с одной стороны, юридически
отрегулировать реализацию элементов бюджетного устройства на конкретный финансовый период, с другой стороны, исполнить предъявляемые к ним нормативные требования. Для бюджетного устройства России характерно также установление его юридической основы органом законодательной власти, чему корреспондирует объективно необходимая нормотворческая деятельность органов исполнительной власти в целях детализации, уточнения законоположений. Исследование показало, что наметилась тенденция усиления роли судебной власти в сфере бюджетного устройства, что выражено в нормоконтроле, нормотолковании, разрешении бюджетно-правовых споров.
1.11. На основе исследования конкретных элементов бюджетного устройства в диссертации доказано, что ему присущ управленческий характер. На примере бюджетного устройства России обосновано, что оно с организационно-юридической точки зрения обеспечивает государственное управление в сфере финансов и с помощью финансов, в т.ч. непосредственно бюджетом. Это выражено в следующих свойствах бюджетного устройства и его элементов: а) обеспечение соблюдения публичных интересов, заключающихся в упорядочении и должном развитии бюджетных правоотношений посредством реализации установленных законом процедур, осуществляемых в лице уполномоченных органов власти; б) принятие нормативных (закон о бюджете) и ненормативных (финансово-плановые акты - сводная бюджетная роспись, кассовый план и др.) актов, обеспечивающих реализацию бюджетных правоотношений, использование обширной информационной базы в целях соотнесения запланированных и достигнутых результатов; в) периодичность и систематичность воздействия на бюджетные правоотношения; г) обеспеченность государственным контролем, результаты которого выступают юридическим условием привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства; д) являются главной формой обеспечения прямых и обратных связей между органами власти и управления, составляющими, утверждающими бюджет, формирующими основы государственной финансовой политики в целом,
с одной стороны, и учреждениями, непосредственно исполняющими бюджет, использующими бюджетные средства, с другой стороны.
1.12. Обоснован вывод, что для бюджетного устройства России характерно включение в бюджетную систему бюджетов государственных внебюджетных фондов в связи со следующими основными свойствами этих фондов: 1) являются видом целевых государственных фондов, обособление бюджетов которых в бюджетной системе допускается для усиления гарантий централизованного финансирования общественно значимых услуг гражданам в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства; 2) цели их образования не противоречат нацеленности бюджетной системы на финансовое обеспечение задач и функций государства, но позволяют оптимизировать управление публичными финансами путем возложения на фонды бремени финансирования социально-экономической функции государства; 3) в их формировании и функционировании проявляется государственный суверенитет по аналогии с его проявлением по отношению к бюджетам публично-правовых образований. Диссертант доказывает, что бюджеты государственных внебюджетных фондов выражают легитимную диверсификацию специальных фондов в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства России. Их включение в бюджетную систему РФ выражает разграничение государственных финансов на собственно бюджетные и квазибюджетные, служит возложению на вторые роли усиления гарантий финансового обеспечения расходов на реализацию социально-экономической функции государства. Этим же путем обеспечивается единство бюджетного метода ведения государственного хозяйства России посредством взаимосвязанной реализации по отношению к таким фондам элементов бюджетного устройства (доходов и расходов бюджета, бюджетного контроля и др.).
1.13. В силу сложившейся в России тенденции рассредоточения бремени финансирования услуг, традиционно охватываемых понятием «бюджетные услуги» («государственные (муниципальные) услуги»), между бюджетом и звеньями част-
ных финансов, фактическим предоставлением услуг на платной основе предложено учесть эту тенденцию для уточнения соответствующего понятия. Диссертант обосновал целесообразность оперирования понятием «общественно значимые услуги», охватив его содержанием услуги, соответствующие законодательно (прежде всего, конституционно) гарантированным правам, оказываемые гражданам за счет бюджетных средств государственными (муниципальными) учреждениями, а также за счет средств частных финансов субъектами иных организационно-правовых форм, осуществляющими деятельность в рамках различных сфер общественной жизнедеятельности (социальной, здравоохранение, образование и др.).
1.14. В диссертации обоснован вывод, что дифференциация общественно значимых услуг на предоставляемые гражданам на платной и бесплатной основе оказывает влияние на модель бюджетного устройства. В связи с этим выделены следующие черты бюджетного устройства России: а) отвлечение средств бюджета на поддержку частных субъектов в сфере предоставления и получения общественно значимых услуг, служащее предпосылкой структуризации бюджета по получателям бюджетных средств, дифференциации БК РФ расходных обязательств на бюджетные, публичные, публичные нормативные обязательства, установление режима денежных обязательств получателей бюджетных средств (последняя особенность позволяет выводить частных субъектов, фактически получающих из бюджета средства, из установленного законом состава получателей бюджетных средств, соответственно, участников бюджетного процесса); б) наличие публичных децентрализованных фондов, реализующих значимые для общественной жизнедеятельности функции, расширяет возможности использования средств бюджета в связи с их получением по разным юридическим основаниям; в) дифференциация оснований и условий предоставления средств бюджета субъектам различных организационно-правовых форм и форм собственности; г) «»финансирование целевых программ средствами частных и публичных финансов; д) параллельная реализация функций медицинского, пенсионного страхования за счет средств бюдже-
тов государственных внебюджетных фондов и частных страховых фондов; е) реализация мер бюджетного контроля по отношению к частным субъектам в части соблюдения ими договоров о предоставлении бюджетных средств.
1.15. Обоснованы следующие основные черты юридического обеспечения бюджетного устройства России: 1) будучи связано с суверенитетом России в сфере финансов, оно не отражено Конституцией РФ; 2) бюджетное устройство России не обеспечено должным дефинитивным аппаратом; 3) комплексный характер бюджетного устройства определяет целесообразность кодифицированного подхода к его регулированию (БК РФ); 4) в силу неспособности выполнения БК РФ роли целостного регулирования бюджетного устройства РФ его юридическая основа дополняется федеральными законами, подзаконными нормативными правовыми актами, принятыми на уровне Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а также правовыми актами о бюджетах публично-правовых образований, бюджетах государственных внебюджетных фондов на конкретный финансовый период; 5) выполнение правовыми актами о бюджетах роли источника бюджетного права в силу включения в них норм неограниченного срока действия; 6) юрядико-регулятивный эффект правовых актов о бюджетах предопределен информацией, заложенной в консолидированные бюджеты, не утверждаемые в законодательном порядке; 7) в сфере юридического регулирования бюджетного устройства РФ имеет место многообразие норм права, подчиняющееся следующим тенденциям: превалирование императивных, обязывающих, регулятивных норм компетенционнош содержания; усиление роли процессуальных норм; 8) бюджетное право России не выступает исчерпывающим источником юридического регулирования отношений, соответствующих бюджетному устройству: закон содержит отсылки к иным отраслям законодательства, в т.ч. гражданскому (государственный и муниципальный долг), иным финансово-правовым институтам (разграничение налоговых доходов бюджета по территориальному критерию согласуется с НК РФ; кассовое исполнение бюджета связано с открытием бюджетного счета в
21
ЦБ РФ, уполномоченной кредитной организации, на что распространяются нормы бюджетного и банковского права в совокупности).
1.16. Обоснован вывод, что юридическое установление бюджетного устройства, охватывающего контроль за функционированием бюджета, обеспечивает экономическую безопасность Российского государства, а именно: устойчивость бюджетной системы РФ; централизованное регулирование мер предотвращения дефицита бюджета; поддержание уровня доходов бюджетов бюджетной системы РФ, необходимого для бюджетной обеспечешюсти публично-правовых образований; формирование юридических гарантий своевременного, законного исполнения финансовых обязательств государства, распределения бюджетных средств между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями адекватно возложенным на них расходным обязательствам.
2. В целях совершенствования законодательства в сфере бюджетного устройства России:
2.1. Обоснована целесообразность изложить п. «з» ст. 71 Конституции РФ в следующей редакции: «бюджетное устройство Российской Федерации, федеральный бюджет,..'.» (далее - по тексту).
2.2. Вносится предложение о закреплении дефиниции бюджетного устройства России в законодательстве. Предложено дополнить ст. 6 БК РФ следующим абзацем: «Бюджетное устройство Российской Федерации — это основанная на государственном устройстве Российской Федерации организация формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в рамках бюджетных правоотношений, регулируемых настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним актами бюджетного законодательства Российской Федерации».
2.3. Предложено внести в БК РФ (ч. II) положение «Статья 9.1. Структура бюджетного устройства Российской Федерации».
2.4. Предложено дополнить ст. 6 БК РФ абзацами: «целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, обособленный в составе бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований для финансового обеспечения осуществления бюджетных расходов конкретной предназначенности»; «бюджеты государственных внебюджетных фондов - бюджеты в составе бюджетной системы Российской Федерации, функционирующие обособленно от бюджетов публично-правовых образований, сформированные с целью создания финансовых гарантий реализации конституционных прав граждан на социальное (в том числе пенсионное) обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь»; «публично-правовое образование - Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, к ведению которых относится бюджет соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, наделенные бюджетными полномочиями в соответствии с настоящим Кодексом и принятыми на основе его федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований соответственно».
2.5. Предложено уточнить ст. 6 БК РФ: изложить в редакции: абз. 5: «доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в бюджет бюджетной системы Российской Федерации в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований»; абз. 6: «расходы бюджета - денежные средства, предоставляемые из бюджета бюджетной системы Российской Федерации получателям бюджетных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливающим расходные обязательства публично-правовых образований, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления».
2.6. В ст. 6, гл. 16 БК РФ понятие «межбюджетные отношения» предложено заменить на понятие «межбюджетные правоотношения».
2.7. Исключить из ст. 129, 132.1, 133.3, 135, 139.1, 142, 142.4, 142.5 БК РФ формулировку «иные межбюджетные трансферты». Бюджетный кредит внести в предусмотренные ст. 129, 135 БК РФ перечни межбюджетных трансфертов.
2.8. Изложить абз. 5 п. 4 ст. 41 БК РФ в следующей редакции: «иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных кредитов».
2.9. Исключить из ст. 47 БК РФ абз. 4, относящий доходы в виде безвозмездных поступлений (дотаций, субсидий), к собственным доходам бюджета
2.10. Переименовать гл. 26 БК РФ, назвав ее «Основы государственного и муниципального бюджетного контроля».
2.11. В ст. 215.1 БК РФ предложено учесть фактически сложившееся в модели бюджетного устройства России смешанное — казначейско-банковское - исполнение бюджета посредством акцентирования внимания на взаимодействие Федерального казначейства и ЦБ РФ. Действующая редакция ст. 215.1 не отражает целостно сложившуюся систему исполнения бюджета в силу разрозненности закрепляемых норм.. Предложено абз. 4 ст. 215.1 объединить с абз. 6 этой статьи, изложив в следующей редакции: «Кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством посредством открытия в Центральном Банке Российской Федерации с учетом положений статей 38.2 и 156 настоящего Кодекса счетов, через которые все кассовые операции осуществляются Федеральным казначейством...» (и далее по тексту абз. 6 ст. 215). Взаимосвязь полномочий Федерального казначейства и ЦБ РФ должна быть учтена ст. 38.2 БК РФ, закрепляющей принцип единства кассы. Предложено ст. 38.2 изложить в следующей редакции: «Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, открытого Федеральным казначейством в Центральном банке Российской Федерации, за исключением ...» (далее - по тексту ст. 38.2).
2.12. Диссертантом обоснована необходимость исключить из названий законов субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актов (например, законов «о бюджетном устройстве области» и др.) понятие «бюджетное устройство», а также положения, закрепляющие дефиниции бюджетного устройства области, края и иные подобные по смыслу, в силу отнесения регулирования бюджетного устройства к компетенции Российской Федерации, понимания бюджетного устройства как характеристики государства в целом. Предложено привести региональные и местные нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, заменив в их названиях понятие «бюджетное устройство» на «основы правового регулирования бюджетных правоотношений в области...».
2.13. Исключить из ст. 7 БК РФ отнесение к бюджетным полномочиям России полномочий, в действительности охватываемых компетенцией органов исполнительной власти (составление проектов федерального бюджета и бюджетов госу-дарствеш1ых внебюджетных фондов; составление, проверка отчетов об исполнении бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; составление отчета об исполнении консолидированного бюджета; кассовое обслуживание исполнения бюджетов) (аналогичные изменения внести ст. 8, 9 БК РФ в части компетенции субъектов РФ, муниципальных образований).
Теоретическая значимость исследования. Полученные в результате диссертационного исследования научные выводы в определенной степени восполняют пробелы в науке финансового права, развивая теоретико-правовые представления о сущности бюджетного устройства государства, в т.ч., непосредственно, Российского государства, правоотношений, обеспечивающих реализацию элементов бюджетного устройства, управление в сфере финансов. Теоретическая направленность исследования позволяет применять полученные выводы для дальнейшей научной разработки концепции бюджетного устройства, а также в процессе преподавания дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право», подготовки научных публикаций, учебно-методической литературы.
Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы могут быть использованы в целях совершенствования бюджетного законодательства и правоприменительной практики органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере бюджетных правоотношений (в процессе составления и исполнения бюджета, бюджетного контроля, разработки целевых программ, экспертиз законопроектов и т.д.). Ряд научных положений может быть использован в целях совершенствования судебной практики, касающейся разрешения споров, возникающих из бюджетных и связанных с ними правоотношений, толкования и применения бюджетного законодательства в пределах компетенции судов. Теоретико-правовая разработка содержания категории «бюджетное устройство» оптимизирует условия для более эффективного правотворчества и управления в сфере финансов и с помощью финансов.
Материалы диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе при преподавании дисциплин «Финансовое право», «Бюджетное право» в высших учебных заведениях при подготовке бакалавров и магистров в области права и экономики.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в секторе административного права ФГБУН ИГП РАН. Положения и выводы, сформулированные в диссертации, опубликованные автором в статьях, представлены в научных докладах и обсуждались на конференциях, проводившихся в ФГБУН ИГП РАН, ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», ФГБОУ ВПО «Елецкий государственный университет», ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» и иных учреждениях. Результаты исследования прошли апробацию в ходе преподавания дисциплины «Финансовое право» в Центральном филиале ФГБОУВПО «Российская академия правосудия» (г. Воронеж), в ходе подготовки учебно-методической литературы, а также в ходе прохождения диссертантом стажировки в арбитражных судах в форме участия в подготовке проектов су-
дебных актов по спорам, связанным с применением финансового (бюджетного) законодательства, иных актов правоприменительной практики.
Основные теоретические выводы, сформулированные автором в диссертационном исследовании, нашли отражение в 89 публикациях, общий объем публикаций составил 98,55 печатных листа.
Структура диссертационного исследования обусловлена его целями и задачами. Работа состоит из введения, двух разделов, четырех глав, включающих тринадцать параграфов, заключения.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Во введении обоснована актуальность темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрыта его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы выносимые на защиту положения.
В Разделе I «Правовая природа бюджетного устройства Российского государства» исследовано становление бюджетного устройства как характеристики государства, обуславливающей его роль в качестве субъекта, управляющего финансами. Обосновано понимание бюджетного устройства как юридической конструкции, охватывающей элементы, в совокупности обуславливающие содержание соответствующей категории. Раздел I включает две главы.
В главе 1 «Теоретико-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства» систематизированы и проанализированы положения доктрины финансового права, касающиеся сущности бюджетного устройства. Исследование подтвердило, что в российской науке отсутствует концептуальный подход к категории «бюджетное устройство государства». В связи с этим обоснована целесообразность формирования такого подхода как охватывающего следующие основные положения: выявление особенностей сферы формирования и реализации бюджетного устройства в соотношении с государственной деятельностью, ее экономическими основами; определение понятия бюджетного устройства,
27
учитывающее его различные свойства; классификация элементов бюджетного устройства. Глава 1 включает три параграфа.
§ 1 главы 1 «Сущность бюджетного метода ведения государственного хозяйства» посвящен исследованию природы бюджетного метода ведения государственного хозяйства как сферы, напрямую связанной с реализацией содержания бюджетного устройства С теоретико-правовой точки зрения обосновано, что бюджетный метод — единственно легитимный способ ведения государственного хозяйства. Он позволяет сформулировать юридический режим реализации права государственной собственности; обеспечить подконтрольность операций с денежными средствами государства; оптимизировать управление бюджетными правоотношениями, сферой финансов в целом.
Обосновано, что историческое становление бюджетного устройства государства знаменовалось формированием бюджета в его многостороннем понимании как централизованного денежного фонда, плана информационного, экономического значения, получившего юридическое оформление, а также наделением территорий в составе государства бюджетами. Эти факторы, в свою очередь, послужили предпосылкой многообразия бюджетных, финансовых правоотношений, как следствие - комплексного характера бюджетного устройства, элементы которого реализуются посредством развития соответствующих правоотношений.
Во взаимосвязи исследованы юридические (публично-правовые) и экономические характеристики бюджетного метода ведения государственного хозяйства. К числу первых отнесено: юридическая организация финансирования задач и функций государства, предполагающая регулирование бюджетных правоотношений, выражающее государственный суверенитет; нацеленность на юридическую организацию осуществления расходов на бюджетные, в т.ч. социальные услуги, предоставляемые в лице государственных (муниципальных) организаций). К числу вторых: организация бюджетных правоотношений как денежных; распределение
части национального дохода, сосредоточенного в бюджете, для финансирования задач и функций государства на территориальных уровнях.
В § 2 главы 1 «Бюджетное устройство как характеристика государства» исследована сущность бюджетного устройства на основе систематизации теоретических представлений об отдельных его характеристиках; выявления предпосылок формирования соответствующей категории с позиций становления понятийно-категориального аппарата науки финансового права. Доказано, что бюджетное устройство выступает необходимым атрибутом государства, выражающим его правовой статус в связи с проявлением суверенитета в сфере финансов. Бюджетное устройство присуще всем государствам, которым свойственна финансово-правовая организованность (наличие бюджетной системы, органов финансовой компетенции, организации государственных доходов и расходов, обеспечивающих финансовые основы государства).
Диссертант пришел к выводу, что бюджетное устройство целесообразно рассматривать как юридическую конструкцию, охватывающую комбинацию элементов. Разработана юридическая конструкция универсальной модели бюджетного устройства (положение 1.4, выносимое на защиту). Объединение в ее содержании разнородных элементов обусловлено тем, что бюджетные правоотношения дифференцируются на различные виды, обслуживающие управление бюджетом, сферой финансов в целом. Исследование подтвердило, что юридическая конструкция бюджетного устройства обеспечивает прямые и обратные связи между бюджетными правоотношениями, а также между бюджетными и иными финансовыми, иными отраслевыми правоотношениями, соответственно, бюджетной системой и иными звеньями финансовой системы, социально-экономической сферой. Связи проявляются во взаимосвязанной реализации элементов бюджетного устройства.
Установлено, что бюджетное устройство включает элементы, состав которых един для государств вне зависимости от их формы, типа. Однако модели бюджетного устройства государств различаются качественными (содержательными) про-
явлениями общих параметров, получивших юридическое оформление. Исследование черт бюджетного устройства государств показало, что различия заключаются в характере и пределах влияния государственного бюджетно-правового регулирования на функционирование бюджетов публично-правовых образований, выра-жешюм в установлении, разграничении их бюджетной компетенции, степени самостоятельности территориальных бюджетов (за пример взяты - Российская Федерация, США, ФРГ, Австрия, Швеция, Испания, Португалия, Франция, Испания, Италия, Словакия, Великобритания, Мексика и др.). Такие различия обусловлены типом государственного устройства. Па основе подхода к составу элементов бюджетного устройства выявлены особенности модели бюджетного устройства унитарного государства и федеративного государства.
В § 3 главы 1 «Понятие и струю-ура бюджетного устройства Российской Федерации» определено содержание понятия «бюджетное устройство Российской Федерацию), сформулированы критерии классификации элементов бюджетного устройства Российской Федерации. С учетом разработанных критериев они представлены следующими элементами: 1) критерий содержания, роли элемента для бюджетной деятельности государства (муниципальных образований): а) упорядочивающие; б) выступающие в качестве объекта бюджетной деятельности, бюджетных правоотношений; в) опосредующие функционирование бюджета как денежного фонда; г) управленческие, выполняющие организационную, информационную роль; 2) критерий функций права, с реализацией которых связаны элементы бюджетного устройства России: а) регулятивные; б) охранительные; 3) критерий характера бюджетных правоотношений, обеспечивающих реализацию элементов бюджетного устройства: а) материально-правовые; б) организационно-процедурные; 4) критерий значения элемента для функционирования бюджетного устройства: а) основные (первичные); б) производные.
Предложено внести в БК РФ (ч. II) ст. 9.1 следующего содержания:
«Статья 9.1. Структура бюджетного устройства Российской Федерации
В состав бюджетного устройства Российской Федерации входят следующие элементы: бюджетная система Российской Федерации, включающая бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты муниципальных образований, бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; принципы бюджетной системы Российской Федерации; целевые фонды в составе бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формируемые в соответствии с настоящим Кодексом; бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; бюджетные полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; бюджетная классификация Российской Федерации; доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; источники финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; государственный и муниципальный долг; межбюджетные трансферты; бюджетный процесс; бюджетный контроль; ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации».
Глава 2 «Исторические и современные аспекты правовой организации бюджетного устройства Российского государства» посвящена исследованию особенностей правового регулирования бюджетного устройства России в аспекте анализа его исторического становления, содержания его юридической основы, правового статуса субъектов, задействованных в установлении и реализации элементов бюджетного устройства России. Глава 2 состоит из трех параграфов.
Проведенное в рамках § 1 главы 2 «Становление бюджетного устройства Российского государства» исследование истории формирования бюджетного устройства России позволило выделить в его становлении ряд периодов. Первый период - государственное хозяйство Древней Руси: роль централизованного фон-
да выполняет казна; финансовая деятельность сводится к материальному обеспечению княжеской власти; отсутствие нормативной базы финансовых отношений. Второй период - государственное хозяйство России XV в. — нач. XVIII в.: функции бюджета выполняют государственные и местные росписи (сметы) доходов и расходов, не являющиеся обязательными регулярными актами; становление системы финансовых учреждений; отсутствие развитой нормативной базы финансовых отношений. Третий период — государственное хозяйство России XVIII в. -конца 1ХХ в.: ежегодное составление смет государственных доходов и расходов на основе табеля доходов и расходов, на государственном и территориальных уровнях; казначейское исполнение бюджета. Четвертый период - бюджетное устройство СССР: юридическая организация бюджетной системы, включающей бюджеты разных уровней, взаимосвязанных по подведомственности; бюджетный процесс как юридико-организационная форма придания бюджету силы закона; банковское исполнение бюджета; нормативное установление многообразия видов бюджетных отношений. Пятый период — бюджетное устройство РФ: трехуровневая бюджетная система, основанная на самостоятельности бюджетов; казначейская система исполнения бюджетов; кодификация бюджетного законодательства.
В § 2 главы 2 «Правовые основы бюджетного устройства России» охарактеризовано юридическое обеспечение бюджетного устройства России. Свойства правовых основ бюджетного устройства обусловлены тем, что государство, осуществляя бюджетно-правовое регулирование, выступает регулятором собственной деятельности - бюджетной деятельности. С одной стороны, бюджетно-правовые нормы выступают результатом волеизъявления государства на упорядочение бюджетного устройства, соответствующих ему правоотношений, с другой — государство, вступая в них, должно подчиняться установленным нормам. Исследованы особенности сформировавшегося массива норм бюджетного права, формирующих юридические основы бюджетного устройства Российского государства.
Установлено, что Конституция РФ «поверхностно» намечает черты российского бюджетного устройства: предусматривает предметы ведения России в сфере финансов, отдельные требований к бюджетному процессу и расходным обязательствам России (финансирование судов). Проведен сравнительный анализ конституционного регулирования бюджетных правоотношений в России и зарубежных государствах. Выявлены пределы влияния международных актов на бюджетно-правовое регулирование России. Диссертант приводит доводы в обоснование усиления роли судебной деятельности для совершенствования юридического регулирования элементов бюджетного устройства (толкование закона, нормоконтроль -прежде всего со стороны Конституционного Суда РФ, Счетной палаты РФ).
Доказано, что законодательное обеспечение бюджетного устройства современного Российского государства отличается многоуровневой системой нормативных правовых актов (законодательство РФ, законодательство субъектов РФ, нормативные правовые акты муниципальных образований), предусматривающих характеристики видов доходов и расходов бюджетов, источников финансирования дефицита бюджета, регулирующих иные вопросы функционирования бюджетов бюджетной системы и управления бюджетными отношениями в пределах компетенции публично-правовых образований, предусмотренной федеральным законодательством. Утверждается, что для законодательного обеспечения бюджетного устройства России характерно наделение правовых актов о бюджете статусом источника бюджетного права, в связи с включением в них норм, закрепляющих правила многократного применения неограниченного (иногда — ограниченного) срока действия, помимо норм о показателях бюджета. Правовой акт о бюджете имеет и регулятивное, и информационное значение: показывает возможности направления из бюджета средств в адрес иных звеньев финансовой системы, опосредующие поддержку социально-экономической сферы в различных формах.
В § 3 главы 2 «Субъекты, задействованные в нормативном установлении и реализации элементов бюджетного устройства России» исследованы состав и
содержание правового статуса субъектов бюджетного права, чьи полномочия связаны с нормативным установлением и реализацией элементов бюджетного устройства России. Обосновал вывод, что тенденция расширения состава субъектов, наделенных бюджетными полномочиями, отвечает целям поиска субъектов, на которые могут быть возложены те или иные функции, задачи в связи с управлением публичными финансами.
Субъекты бюджетного права сгруппированы по критерию функционального предназначения их статуса для нормативного установления и реализации элементов бюджетного устройства России а) основные субъекты: публично-правовые образования — наделены правом на бюджет; уполномочены в рамках предметов ведения осуществлять бюджетно-правовое регулирование; б) субъекты, статус которых имеет вспомогательное значение для реализации элементов бюджетного устройства: органы власти, учреждения, выполняющие роль администраторов доходов бюджетов, распорядителей бюджетных средств и др., — уполномочены регулировать отдельные вопросы реализации элементов бюджетного устройства, исполнять требования к реализации элементов непосредственно. Выявлены тенденции законодательного ограничения состава субъектов бюджетного права, имеющих статус получателей бюджетных средств. Обоснована несогласованность в этой части положений законодательства, в т.ч. предусматривающих юридическую ответственность за использование средств бюджета не по целевому назначению. Охарактеризована специфика бюджетно-правового статуса закрытых административных образований (ЗАТО), характеризующая легитимную дифференциацию полномочий публично-правовых образований в модели бюджетного устройства. Сформулированы юридические основания выступления судебных органов в качестве субъектов бюджетного права.
Установлено, что для бюджетного устройства России характерна реализация в законодательстве подхода совпадения прав и обязанностей субъектов бюджетного права. Сформулированы юридические основания, приведены примеры несоблю-
дения этого подхода. Анализ законоположений позволил привести примеры статей закона, некорректно с точки зрения финансово-правовой теории возлагающих на органы исполнительной власти бюджетные полномочия, в действительности, принадлежащие публично-правовым образованиям (ст. 7-9 БК РФ).
В Разделе II «Элементы бюджетного устройства России» исследованы элементы бюджетного устройства Российского государства с учетом их классификации, сформулированной в гл. 1. Доказано, что материально-правовые и организационно-процедурные элементы охватывают сущность иных видов элементов, обуславливают их взаимосвязанную реализацию. На примере элементов бюджетного устройства России доказано, что юридическая конструкция бюджетного устройства обеспечивает прямые и обратные связи между бюджетными правоотношениями разных видов, а также между бюджетными и иными финансовыми, иными отраслевыми правоотношениями, соответственно, между бюджетной системой и иными звеньями финансовой системы, социально-экономической сферой. Эти связи проявляются во взаимосвязанной реализации элементов бюджетного устройства В связи с этим уточнено содержание бюджетно-правовых понятий, категорий, с теоретико-правовой точки зрения выражающих свойства элементов в аспекте их управленческого характера по отношению к финансам, информационной природы бюджетных правоотношений. Раздел II включает две главы.
В главе 3 «Основные материально-правовые элементы бюджетного устройства России» исследованы свойства элементов бюджетного устройства России, обусловленные содержанием материальных бюджетно-правовых норм, связанные с пониманием бюджета как денежного фонда. Свойства таких элементов раскрыты на примере бюджетной системы РФ, доходов и расходов бюджета, межбюджетных трансфертов. Исследовано соотношение государственных (муниципальных) доходов, расходов с сущностью бюджетного устройства России, выражающее связь звеньев финансовой системы. Глава 3 включает четыре параграфа.
В § 1 главы 3 «Бюджетная система и бюджетное устройство России» исследованы особенности бюджетной системы с позиций юридической конструкции бюджетного устройства Российской Федерации. Юридической основой установления бюджетной системы выступают материальные нормы бюджетного права, закрепляющие виды бюджетов, их характеристики в связи с реализацией правового режима форм сосредоточения и использования бюджетных средств.
Обосновано, что финансово-правовые категории «бюджетное устройство» и «бюджетная система» соотносятся как целое и часть. В основу содержания категории «бюджетная система» положено объединение бюджетов публично-правовых образований в составе государства в единое целое. Бюджетное устройство является более широким понятием: подразумевает обеспечение управленческого воздействия на бюджетную систему на уровне юридического регулирования ее внутренней организации, бюджетных отношений, сопутствующих функционированию бюджетов; установления оснований взаимодействия бюджетов в связи с реализацией бюджетной компетенции публично-правовых образований.
Охватывающая бюджеты бюджетная система выступает важнейшим элементом бюджетного устройства, что подтверждено систематизацией и анализом российской и зарубежной законодательной и правоприменительной практики установления и реализации модели бюджетного устройства. Бюджетная система РФ как элемент бюджетного устройства России - предусмотренная бюджетным законодательством организованная совокупность бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований и бюджетов государственных внебюджетных фондов, обуславливающая управление бюджетными отношениями, позволяющими реализовать нормативные требования к элементам бюджетного устройства.
Проведен анализ на предмет соответствия законодательству, прежде всего, БК РФ, а также теоретико-правовым основам бюджетного метода ведения государственного хозяйства имеющей место в России практики создания иных целевых
фондов, помимо бюджетов бюджетной системы РФ, наделенных публичными ресурсами (отраслевые, межотраслевые, ведомственные фонды Правительства РФ, фонды министерств и др.). Установлены предпосылки признания создания таких фондов несоответствующим ограничению ст. 13-15 БК РФ в адрес публично-правовых образований относительно иных форм образования и расходования средств. Автор обосновывает, что сложившаяся модель бюджетного устройства России подразумевает подход легитимизации образования в составе бюджетной системы РФ бюджетов государственных внебюджетных фондов, организованных и функционирующих обособленно от бюджетов публично-правовых образований, сформированных с целью усиления гарантий финансового обеспечения реализации социально-экономической функции государства. Их обособление опосредует управление социально-экономической сферой, выражает взаимосвязь бюджетной системы и частных финансов. Выделены характерные для бюджетного устройства России легитимные возможности дифференциации подходов к формированию и использованию бюджетов бюджетной системы РФ посредством обособления в их структуре целевых бюджетных фондов. Проводится мысль, что сложносоставной характер бюджетной системы РФ, с одной стороны, несет в себе отпечаток диверсификации легитимных форм фондов, позволяющей учесть потребности финансирования различных функций государства; с другой стороны, усложняет структуру бюджетной системы, требуя налаживания взаимосвязанного, основанного на законе, функционирования всех ее звеньев.
В § 2 главы 3 «Государственные н муниципальные доходы в модели бюджетного устройства России» акцентировано внимание на сведении основного объема государственных, муниципальных доходов к доходам бюджетов бюджетной системы РФ - в силу ограничения ст. 13-15 БК РФ относительно иных форм образования и расходования централизованных средств, помимо бюджета. На примере доходов бюджета выяснена свойственная модели бюджетного устройства России природа бюджетных средств (объект права собственности публично-
правовых образований; безналичная форма, сосредоточение на счете по исполнению бюджета, открытом в уполномоченном банке). Выявлено соотношение бюджетных правоотношений по формированию доходов бюджета и иных финансовых правоотношений, например, по взиманию платежей в бюджет в режиме налогов (налоговые правоотношения). Выяснено соотношение оснований поступления в собственность государства имущества и бюджетного метода ведения государственного хозяйства, возможности отнесения первого к доходам государства.
Определено место различных видов государственных (муниципальных) доходов, доходов бюджета в содержании бюджетного устройства, с учетом их группировки по следующим основным критериям: юридическая форма; социально-экономические предпосылки поступления доходов; способ распределения средств между бюджетами (собственные и регулирующие); территориальный признак, опосредующий разграничение доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ в порядке бюджетного регулирования. Выявлена взаимосвязь доходов бюджета различных видов, обусловленность их экономической функцией государства, роль внешнеэкономической деятельности России для формирования федерального бюджета. Выявлено соотношение доходов бюджета и источников финансирования дефицита бюджета.
В обоснование специфики бюджетного устройства России отмечено, что, с одной стороны, ему присуще разграничение доходов между бюджетами разных уровней, сопоставимое с подходами к разграничению предметов ведения и полномочий федеративного государства и входящих в его состав публично-правовых образований. С другой стороны, сведение доходов к их систематизации бюджетной классификацией, единой для бюджетов, подходы к управлению формированием доходов установлены на общегосударственном - федеральном - уровне, что сужает бюджетные полномочия субъектов РФ и муниципальных образований. В модели бюджетного устройства России прослеживается подход «перетягивания» доходных полномочий в пользу Российской Федерации: отнесение к доходам фе-
дералыюго бюджета видов доходов, которые наиболее «выгодны» с материально-экономической точки зрения для пополнения бюджета
Выявлены недостатки модели бюджетного устройства России: отсутствие нормативно установленных критериев разграничения обязательных платежей для формирования налоговых и неналоговых доходов бюджета; разграничения доходов для формирования бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ; неоднозначность сущности собственных доходов бюджета в БК РФ. По основным обозначенным проблемам диссертантом сформулирован подход их разрешения, в значительной степени позволяющий устранить неоднозначность теоретических и нормативных положений. Приводятся доводы в обоснование вывода, что удаление» из БК РФ регулирующих доходов не соответствует фактическому состоянию модели бюджетного устройства России.
В § 3 главы 3 «Государственные и муниципальные расходы в модели бюджетного устройства России» по аналогии с доходами исследованы место и особенности расходов бюджетов бюджетной системы РФ, государственных и муниципальных расходов в содержании бюджетного устройства России. По аналогии с доходами бюджета, проводится мысль, что в условиях понимания расходов бюджета как денежных средств, опосредующих использование бюджетного фонда, подразумевающих развитие материальных бюджетных правоотношений, их следует рассматривать и в аспекте отношений процессуальных. Охарактеризована информационная суть правоотношений по осуществлению расходов бюджета: свидетельствуют о внимании государства к сферам общественной жизни посредством централизованного финансирования затрат.
На примере расходов бюджета как элемента бюджетного устройства показаны тенденции понимания бюджетных правоотношений как обязательственных, знаменующие сочетание в современной правовой организации бюджетного устройства России властных и имущественных начал, позволяющих реализовать интересы государства в связи с управлением финансами. Выявлены предпосылки формиро-
вания расходных обязательств публично-правовых образований из гражданско-правовых отношений. В связи с этим доказано, что формирование и использование средств бюджета получило в юридической конструкции бюджетного устройства России комплексное регулирование.
Охарактеризовано место расходов бюджета различных видов в содержании бюджетного устройства с учетом их группировки по критериям: финансовое обеспечение функций государства; финансирование из бюджета конкретного уровня; организационные основания; методы финансирования и др. Диссертантом предложены критерии разграничения расходов между федеральным, региональными и местными бюджетами, приемлемые для бюджетного устройства России (критерии: подведомственность, соотношение с вопросами государственного и местного значения, интерес территории и др.).
Выявлены проблемы правоприменительной практики России в сфере реализации расходов бюджета, что усиливает значение контроля, а также охранительного элемента в виде юридической ответственности за нарушегше законодательства РФ (а именно: нецелевое использование бюджетных средств, «переложение» расходов с одного бюджета бюджетной системы РФ на другой в условиях отсутствия достаточного объема средств, неисполнение расходных обязательств отсутствие должного финансирования и др.).
Исследование подтвердило, что свойства расходов бюджетов бюджетной системы РФ соответствуют модели бюджетного устройства федеративного государства: многоуровневый характер расходов, охватываемых расходными обязательствами Российской Федерации и публично-правовых образований. Вместе с этим, обширная система расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований ограничена установлением на федеральном уровне общих подходов к системе расходов бюджетов, бюджетной классификацией Российской Федерации. Расходы общегосударственного значения охватываются расходными обязательствами Российской Федерации. Федеральное законодательство устанавливает прин-
ципы бюджетной системы РФ, распространяемые на расходы бюджета, в т.ч.: адресность и целевой характер бюджетных средств; полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированность бюджета; результативность и эффективность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; подведомственность расходов бюджетов и др. Этот вывод соответствует позиции диссертанта, согласно которой в реализации расходов бюджета присутствуют черты модели бюджетного устройства унитарного государства, по аналогии с доходами бюджета.
В § 4 главы 3 «Межбюджетные трансферты как элемент бюджетного устройства России» исследованы свойства межбюджетных трансфертов, характерные для модели бюджетного устройства России. Межбюджетные трансферты предлагается понимать как бюджетные средства, поступающие в бюджет бюджетной системы РФ из другого бюджета бюджетной системы РФ в целях финансирования расходов публично-правовых образований на реализацию задач и функций государства (местного самоуправления), предоставления общественно значимых услуг в пределах возложенной на них компетенции, управленческих и организационных возможностей. В работе выявлены особенности правового режима межбюджетных трансфертов на примере их конкретных форм. Для уточнения режима межбюджетных трансфертов обосновано предложение внести в БК РФ изменения (в рамках положений, выносимых на защиту).
Определены основные моменты взаимосвязи межбюджетных трансфертов и иных элементов бюджетного устройства России. Например, объем целевых бюджетных фондов, сосредотачивающих средства для межбюджетных трансфертов, утверждается законом о бюджете в рамках бюджетного процесса. Формирование в составе бюджета таких фондов - гарантия финансового обеспечения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Обоснован вывод, что признаки межбюджетных трансфертов обусловлены бюджетами, на управление распределением средств которых направлены межбюджет-
41
ные отношения. Распределение бюджетных средств в форме межбюджетных трансфертов опосредует взаимосвязь бюджетов «по линии» их доходов и расходов. В связи с этим определено место межбюджетных трансфертов в системе бюджетных доходов и расходов. Диссертант доказывает, что квалификация действующим законодательством межбюджетных трансфертов в качестве собственных доходов бюджетов не корректна с точки зрения выводов финансово-правовой науки относительно природы собственных доходов.
Сравнение межбюджетных отношений в аспекте метода бюджетного регулирования в России и зарубежных государствах показало, что модель бюджетного устройства России в этой части не соответствует всецело ни одной из оформившихся в мировой практике моделей финансового выравнивания бюджетов, бюджетного регулирования (различия по критериям приоритетности форм межбюджетных трансфертов - целевых, нецелевых; порядка и условий их предоставления; соотношения с регулирующими доходами, бюджетным дефицитом и др.).
В рамках главы 4 «Основные организационно-процедурные элементы бюджетного устройства России» исследованы свойства организационно-процедурных элементов на примере бюджетного процесса, целевых программ, бюджетного контроля, сопутствующих им правоотношений. Эти элементы характеризуются следующими основными свойствами: подразумевают действия субъектов бюджетного права, обеспечивающие применение материально-правовых элементов, вынесение правовых актов регулятивной и охранительной направленности, содержащих информацию о ходе развития бюджетных (финансовых) правоотношений; выполняют роль обеспечения процессуального порядка их деятельности в рамках процедур разной предназначенности для функционирования бюджета; управленческий характер. Глава 4 включает три параграфа.
В § 1 главы 4 «Бюджетные процесс как сфера реализации элементов бюджетного устройства России» бюджетный процесс определен как совокупность установленных законодательством процедурных действий по приданию бюджету
формы правового акта, сосредоточению в нем информации, необходимой для развития бюджетных правоотношений на конкретный финансовый период, его исполнению, создающих организационно-правовые предпосылки управления реализацией элементов бюджетного устройства России. Диссертант приводит доводы в обоснование отнесения бюджетного процесса к элементам бюджетного устройства. В таком качестве выделены следующие основные свойства бюджетного процесса России: выполняет роль организационного обеспечения деятельности субъектов бюджетного права в рамках бюджетных процедур, стадий; подразумевает принятие правового акта о бюджете, ненормативных регулятивных финансово-плановых актов (бюджетная роспись, кассовый план, бюджетная смета и др.); опосредует управленческое воздействие на бюджетные правоотношения на период действия бюджета.
Бюджетный процесс исследован с позиций реализации методов финансовой (бюджетной) деятельности государства (планирование, прогнозирование); признания единственным юридическим процессом, «обслуживающим» утверждение и исполнение одного единственного закона - закона о бюджете; соотношения его процедур с принципами бюджетной системы РФ; информационных основ финансово-плановых актов, выступающих результатом осуществления бюджетного процесса. Выявлено значение информационной системы «Электронный бюджет» для управления бюджетными правоотношениями. Диссертант формулирует выводы относительно наличия в России тенденций регулирования требований к процедурам бюджетного процесса подзаконными нормативными правовыми актами; достоинств и недостатков трехгодичного бюджетного планирования.
Обоснован вывод, что исполнение бюджета в модели бюджетного устройства России в современный период носит смешанный характер, несмотря на официальное признание его казначейским. Показано, что модель бюджетного устройства России отличает взаимосвязь бюджетной и банковской деятельности, бюджетной системы и банков как звеньев финансовой системы. Анализируются условия при-
влечения кредитных организаций для обслуживания единого счета по исполнению бюджета с позиция их легитимности, целесообразности для реализации соответствующих бюджетных правоотношений на практике; правовая природа единого счета бюджета, лицевого счета, в сравнении с договором банковского счета.
В § 2 главы 4 «Целевые программы в содержании бюджетного устройства России» сформулированы понятие, особенности, классификация (по критериям территории и периода действия, функциональной предназначешюсти) целевых программ. Диссертант рассматривает целевую программу как утвержденный федеральным, региональным, местным нормативным правовым актом документ, содержащий информацию о планировании финансового обеспечения мероприятий по развитию и поддержке конкретной сферы государственной деятельности, общественной жизни за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ (с возможностями привлечения частных финансов), учитываемую в ходе бюджетного процесса. Обосновано понимание целевых программ в качестве формы реализации метода планирования в рамках бюджетного процесса (программно-целевое бюджетное планирование), опосредующего управление расходами бюджета на поддержку государственно, обществешю значимых сфер, финансирование затрат в связи с реализацией конституционных гарантий прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, жилище, благоприятную экологическую обстановку и др. Целевые программы расширяют сферу расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
Анализируются тенденции и проблемы правоприменительной практики России в сфере действия целевых программ, в т.ч. связанные с соблюдением принципа адресности и целевого характера средств бюджета; влиянием трехгодичного бюджетного планирования на реализацию программ; возможности придания общественно значимым мероприятиям статуса программно запланированной деятельности, кооперирования средств бюджетов разных уровней для выполнения целевых программ, черпания средств для выполнения программ из частных фи-
нансов и др. Диссертантом обоснована необходимость жесткого следования при разработке целевых программ правилам правотворческой техники в силу обязательного нормативного утверждения программ. На основе систематизации и обобщения положений нормативных правовых актов, утверждающих целевые программы, диссертант выделил следующие их недостатки: отсутствие четкости в структуре программы, изложении ее целей и задач; несогласованность терминологии с требованиями федерального законодательства, предъявляемыми к отношениям в сфере действия программ; отсутствие единообразия терминологии программ идентичного предназначения, но разного территориального действия; использование терминов в условиях отсутствия должного дефинитивного аппарата. Недостатки федеральных целевых программ повторяются региональными и местными программами сходной сферы действия, что подтверждает необходимость централизованного уточнения подхода к их разработке.
Целевые программы исследованы с позиций их отнесения к организационно-процедурным элементам бюджетного устройства России: их разработка, утверждение и реализация основаны на процессуальных действиях; текст целевой программы утвержден нормативным правовым актом, учитывается при составлении проекта бюджета, его исполнении. В связи с этим обосновано, что, будучи самостоятельным элементом бюджетного устройства, целевые программы тесно связаны с иными его элементами - бюджетным процессом, бюджетным контролем, расходами бюджета и др. Приводятся доводы в пользу того, что целевые программы, выступая частью бюджетного процесса, в действительности, выходят за рамки его процедур, вовлекая в деятельность по их разработке субъектов, не имеющих статус участников бюджетного процесса (заказчики целевых программ и др.). Поэтому диссертант утверждает, что в БК РФ целесообразно внести изменения, усиливающие привязку целевых программ к бюджетному процессу, обеспечивающие целостность бюджетно-правового регулирования в соответствии с тенденциями его кодификации. В силу непосредственной связи с использованием сосредото-
ченных в бюджетах средств, общие подходы к порядку разработки текста и выполнению (финансированию) целевых программ различного территориального действия должны быть установлены федеральным законом, а не подзаконным актом, что имеет место в настоящий период.
В § 3 главы 4 «Бюджетный контроль как гарантия реализации элементов бюджетного устройства России» бюджетный контроль рассматривается как совокупность информационных и организационных мероприятий, осуществляемых уполномоченными федеральными, региональными, местными органами с целью оценки законности и обоснованности действий субъектов бюджетных правоотношений по исполнению требований, предъявляемых к элементам бюджетного устройства, выступающих гарантией соответствия содержащейся в бюджете информации реальному состоянию бюджетных правоотношений, обеспечения финансовой дисциплины, экономической безопасности России. Обосновано, что бюджетный контроль имеет двоякое значение для бюджетного устройства России. С одной стороны, он выступает гарантией должной реализации его элементов. С другой стороны, бюджетный контроль - элемент бюджетного устройства: предполагает бюджетные правоотношения, обязательно сопутствующие функционированию бюджета. Он относится к организационно-процедурным элементам: предполагает совершение процедурных действий; выполняет роль организационно-надзорного обеспечения деятельности субъектов бюджетных правоотношений; имеет управленческой характер - подразумевает систему мероприятий, проводимых в рамках юридико-организационных возможностей уполномоченных органов с целью принятия решений, воздействующих на бюджетные правоотношения для устранения потенциально возможных нарушений бюджетного законодательства; его результат - прииятие ненормативных правовых актов как регулятивного, так и охранительного характера, информирующих о соблюдении законности в бюджетных отношениях.
Бюджетный контроль исследуется в разных аспектах: соотнесения с контрольной функцией финансов, иными видами финансового контроля; методов контрольной деятельности; взаимосвязи с бюджетным процессом; направления государственной деятельности; судебной практики; международных отношений России и др. Диссертант пришел к выводу, что специфика бюджетного контроля как элемента бюджетного устройства России заключается в том, что, будучи регулятивным элементом (контрольная деятельность буквально носит характер позитивной деятельности), он создает основу для реализации охранительного элемента в виде юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Но если бюджетный контроль является постоянно реализующимся элементом (сопутствует функционированию бюджета в силу его подконтрольности), то элемент бюджетного устройства в виде юридической ответственности реализуется лишь при условии обоснования факта совершения правонарушения.
Исследование характеристик бюджетного контроля позволило выявить следующие черты бюджетного устройства России: законодательство Российской Федерации устанавливает основные начала осуществления бюджетного контроля применительно к бюджетам всех уровней бюджетной системы РФ (виды, методы, содержание контрольных мероприятий); порядок осуществления бюджетного контроля применительно к региональным и местным бюджетам конкретизируется нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований соответственно; функционируют органы бюджетного контроля как федерального, так и регионального, и местного уровней, реализующие свои полномочия самостоятельно по отношению к соответствующим бюджетам. Контроль за функционированием бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований со стороны федеральных органов бюджетного контроля имеет место лишь в случаях предоставления им государственных средств (например, в форме межбюджетных трансфертов), совместного финансирования целевых программ.
В заключении диссертации подробно и системно подводятся итоги научного исследования бюджетного устройства, формулируются основные выводы и предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования бюджетных правоотношений, связанных с установлением и реализации элементов бюджетного устройства Российского государства.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие статьи и научные работы:
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие статьи и научные работы:
I. Монографии, учебники:
1. Пешкова Х.В. Бюджетное устройство России : монография,— Москва : ИНФРА-М, 2014. -176 с. (9,6 п.л.).
2. Пешкова Х.В. Вопросы налоговых и бюджетных правоотношений в судебной практике : монография. - Москва: ИНФРА-М, 2012. - 184 с. (9,94 п.л.).
3. Пешкова Х.В. Бюджетное право России : учебник. — Москва : КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2011. - 416 с. (21 пл.)
4. Пешкова Х.В. Дотации и субсидии: финансово-правовой и экономический аспекты : монография. - Москва : Российская академия правосудия, 2010. — 193 с. (6,8 пл.).
5. Макеты судебных арбитражных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений : практикум / сост. Х.В. Пешкова (в соавторстве); Рос. акад. правосудия, Центр, филиал. — Воронеж : ЛИО, 2010. - 276 с. (3 пл.).
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России:
1. Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства как категория науки финансового права // Финансовое право. - 2013. - № 11. - С. 16-22 (0,7 пл.).
2. Пешкова Х.В. Реализация налогово-бюджетного федерализма в бюджетном устройстве России и США: сравнительный анализ (с учетом судебной практики) // Российское правосудие,-2013.-№ 1. - С. 91-103 (1,17 п.л.).
3. Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства как основа ведения публичного хозяйства // Финансовое право. - 2012. - № 4. - С. 14-21 (0,52 пл.).
4. Пешкова Х.В. Место различных форм межбюджетных трансфертов в бюджетном устройстве государства // Вестник Российской правовой академии. — 2012. -№3,- С. 62-67 (0,4 п.л.).
5. Пешкова Х.В. Исторические аспекты бюджетного устройства России // История государства и права. - 2011. — №. 6. - С. 38-41 (0,4 п.л.).
6. Пешкова Х.В. Правовое регулирование санкций за совершение правонарушений в сфере бюджетного устройства // Вестник академии Генеральной прокуратуры. - 2011. - № 5. - С. 18-25 (0,6 п.л.).
7. Пешкова Х.В. Отражение концепции бюджетного устройства государства в судебной практике // Российское правосудие. - 2011. — № 5. - С. 67-77 (0,87 пл.).
8. Пешкова Х.В. Состояние российской правовой концепции бюджетного устройства государства // Финансовое право. - 2011. - № 4. - С. 2-7 (0,47 пл.).
9. Пешкова Х.В. Понятие и природа отношений, развивающихся в связи функционированием бюджетного устройства государства // Российский юридический журнал. - 2011. - № 4. - С. 211 -218 (0,52 пл.).
10. Пешкова Х.В. Налогово-бюджетное устройство России как сфера проявления взаимосвязи деятельности Конституционного Суда РФ и арбитражных судов // Налоги. - 2011. -№ 1. - С. 25-28 (0,3 пл.).
11. Пешкова Х.В. Место Федерального фонда обязательного медицинского страхования в бюджетном устройстве России // Медицинское право. — 2011. - № 1. — С. 15-19(0,4 пл.).
12. Пешкова Х.В. Бюджетные правоотношения в России: проблемы теории и практики // Юрист-правовед. - 2011. -№ 1. - С. 81-84 (0,3 пл.).
13. Пешкова Х.В. Классификация отношений, обеспечивающих бюджетное устройство государства// Современное право. -2011. —№ 1. - С. 81-85 (0,45 пл.).
14. Пешкова Х.В. Современные тенденции методики вузовского преподавания финансового права как науки о налогово-бюджетном устройстве государства // Право и образование,-2010.-№ 12.-С. 12-18 (0,4 пл.).
15. Пешкова Х.В. К вопросу о внимании арбитражных судов к актам Конституционного Суда РФ при разрешении налоговых споров и споров, касающихся бюджетного устройства // Адвокат. - 2010. - № 12. - С. 35-43 (0,5 пл.).
16. Пешкова Х.В. Роль судебных органов в бюджетной деятельности государства //Российское правосудие.-2010.-№ 12.-С. 83-92(0,8 пл.).
17. Пешкова Х.В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. - 2010. - № 11. - С. 5-8 (0,45 пл.).
18. Пешкова Х.В. Место бюджетного права в составе современного финансового права российского государства // Финансовое право. - 2010. - № 8. - С. 11-14 (0,5 пл.).
19. Пешкова Х.В. Соотношение бюджетного устройства государства и налоговых отношений в российской финансовой практике // Налоги и финансовое право. - 2010. - №. 10 - С. 178-184 (0,4 пл.).
20. Пешкова Х.В. Налогово-бюджетный федерализм и его влияние на содержание категории «бюджетное устройство государства» // Налоги. — 2010. - № 6. — С. 20-23 (0,3 пл.).
21. Пешкова Х.В. Влияние федерализма на бюджетное устройство российского государства // Федерализм : Теория. Практика. История. - 2010. - № 4. - С. 57-68 (0,6 п.л.)
22. Пешкова Х.В. Концепция правового статуса субъектов бюджетного устройства // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14. Право. - 2010. - № 4.-С. 3-12 (0,9 пл.).
23. Пешкова Х.В. К вопросу об особенностях ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Налоги - 2009. -№ 3. - С. 17-18 (0,31 п.л.).
П. Публикации в иных изданиях:
1 Пешкова Х.В. Обеспечение финансовой безопасности в сфере бюджетного устройства России // Финансовая безопасность: экономические и правовые проблемы : сборник научных трудов (по материалам международной научно-практической конференции, Саратов, 31 мая 2012 г.). - Саратов : изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2012. - С. 135-138 (0, 2 п.л.).
2 Пешкова Х.В. К вопросу о природе и особенностях норм права, регулирующих бюджетное устройство России // Современная теория финансового права: научные и практические аспекты развития институтов общей части финансового права : материалы международной научно-практической конференции, Москва, 25-26 марта 2011. - Москва : Российская академия правосудия, 2012. - С. 189-198 (0,9 пл.).
3 Пешкова Х.В. О гражданско-правовых и публично-правовых началах в бюджетном праве // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений : материалы международной научно-практической конференции. Москва, 16 марта 2012 г. - Москва: РАП, 2012. - С. 245-254 (0,43 п.л.).
4 Пешкова Х.В. Вопросы налоговой системы и бюджетного устройства в актах Конституционного Суда РФ II Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2010 г. : по матер. 8-ой международной научно-практической конференции. 15-16 апр. 2011 г., Москва : сборник / под ред. С.Г. Пепеляева. - Москва : Норма, 2012.-С. 64-70 (0,3 п.л.).
5 Пешкова Х.В. Бюджетное законодательство как регулятор бюджетного устройства российского государства // Институциональные проблемы современного финансового права : сборник научных трудов (по материалам международной на-
учно-нрактической конференции, Саратов. 2 июня 2011 г.). - Саратов : изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2011. - С. 119-122 (0,2 пл.).
6 Пешкова Х.В. К вопросу об особенностях Счетной палаты Российской Федерации как органа бюджетного контроля // Проблемы правового регулирования государственного (муниципального) финансового контроля в Российской Федерации и зарубежных странах : сборник статей межрегионального круглого стола. — Москва : ФБУ «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации», 2011. - С. 81-89 (0,6 п.л.)
7 Пешкова Х.В. Современное состояние бюджетного законодательства России // Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях): сборник научных трудов (по материалам междунар. науч.-практ. конф., Саратов, 02.06.2010). - Саратов : изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2011. — С. 128-132 (0,3 пл.).
8 Пешкова Х.В. Некоторые вопросы налогово-бюджетного федерализма (статья) // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2009 г. : по матер. 7-ой Междунар. науч.-практ. конф. 23-24 апр. 2010 г., Москва : сборник / под ред. С.Г. Пепеляева. - Москва: Статут, 2011. - С. 236-244 (0,6 п.л.).
9 Пешкова Х.В. Дискуссионные вопросы соотношения бюджетных правоотношений и «смежных» правоотношений // Современная теория финансового права : сборник материалов международной научно-практической конференции Москва, 19-20 марта 201. - Москва : Российская академия правосудия, 2011 (электронная форма) (0,4 пл.).
10 Правовые позиции Конституционного Суда РФ в арбитражном процессе (в связи с финансовой деятельностью государства) // Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратов, прав, чтения) : сборник тезисов докладов : материалы всероссийской научно-практической конференции, Саратов, 3-4 июня 2010. - Саратов : издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. - С. 56-57 (0,2 п.л.).
11 Пешкова Х.В. Территориальные образования как элемент конструкции бюджетного устройства государства // Общество, право, правосудие : сборник материалов всероссийской научно-практической конференции : в 2-х ч. / ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», Центральный филиал. - Воронеж, 2010. - Ч. 1. - С. 111-119(0,6 п.л.).
12 Пешкова Х.В. Влияние решений Конституционного Суда РФ на осуществление правосудия арбитражными судами // Международное и национальное правосудие: теория, история, практика : материалы международной научно-практической конференции. 20 мая 2010 г. - Санкт-Петербург, 2010. ~ С. 81-87 (0,6 пл.).
13 Пешкова Х.В. К вопросу о правопонимании субъектов бюджетных отношений // Проблемы правопонимания в современной отечественной юридической науке : сборник материалов круглого стола (11 ноября 2010 г., Воронеж) / ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», Центральный филиал; отв. за вып. В.И. Филатов. Воронеж, 2010. - С. 94-100 (0,4 п.л.).
14 Пешкова Х.В. Конституционный Суд РФ и арбитражные суды о налогово-бюджетных спорах // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2008 г. : ежегодник по материалам VI международной научно-практической конференции (17-18 апр. 2009 г., Москва). - Москва, 2010.- С. 154-178 (1,2 п.л.).
15 Пешкова Х.В. Финансово-бюджетные основы кадрового потенциала государственной службы в судебных органах // Актуальные проблемы формирования высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы : сборник материалов конференции. 27 мая 2010 г. - Воронеж : Воронежский институт МВД, 2010.-С. 103-110(0,45 пл.).
16 Пешкова Х.В. Тенденции в современном понимании правоотношений осуществления расходов бюджета // Финансово-правовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса : сборник научных статей : по материалам международной научно-пракг. конф., Саратов, 27 мая 2009 г. - Саратов : изд-во ГОУВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. - С.159-164 (0,34 пл.).
17 Пешкова Х.В. Свобода действий субъектов бюджетных правоотношений и соблюдение целевого характера пользования бюджетными средствами // Правовая наука и реформа юридического образования : сборник научных трудов. - Воронеж : из-во Воронежского госуд. университета, 2009. - Вып. 22. - С. 156-164 (0,5 п.л.).
18 Пешкова Х.В. Особенности Счетной палаты Российской Федерации как органа бюджетного контроля // Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы : материалы научно-практической конф. Воронеж, 20-21 нояб. 2008 г. - Вып. 5.-4.3.-Воронеж, 2009.-С. 157-171 (0,7 п.л.).
19 Пешкова Х.В. Соотношение бюджетного и финансового права на современном этапе // Юридическая наука и правоприменение : сборник научных трудов (по материалам Первых Саратовских чтений, Саратов, 5-6 июня 2008 г.). — Саратов : изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2009. - С. 313317 (0,3 п.л.).
20 Пешкова Х.В. Конституционное правосудие и арбитражное судопроизводство: аспекты взаимосвязи применительно к финансовым отношениям : матер, всероссийской науно-практической конф. : в 2-х ч. / ГОУВПО «Российская академия правосудия», Центр, филиал. - Воронеж : Лио, 2009. - Ч. 1. - С. 227-239 (0,34 п.л.).
21 Пешкова Х.В. Установление, введение и взимание региональных налогов с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2007 г. : по материалам 5-ой международной научно-практической конференции 11-12 апр. 2008 г., Москва : сборник / под ред. С.Г. Пепеляева. - Москва: Волтерс Клувер, 2009. - С. 169-178 (0,5 н.л.).
22 Peshkova Ch. Some Aspects of Inlcrgovernmental Relations in the Russian Federation // Bialostok Studia Prawnicze / Uniwersytet w Bialymstoku Wydzial Prawa. -Bialostok, 2009. - Zes. 5 : Les reformes principales des finances publigues en Europe au debut du XXI-eme siécle/ed. by E. Ruskowski, M. Tyniewcki. — S. 90-97 (0,43 п.л.).
23 Пешкова Х.В. Законность как принцип бюджетного права // Правовая наука и реформа юридического образования : сборник научных трудов. - Воронеж : из-во Воронеж, госуд. университета, 2007. - Вып. 21. - С. 172-179 (0,4 п.д.)
24 Пешкова Х.В. О связи налоговых и бюджетных правоотношений в практике Конституционного Суда РФ // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2006 г. : по материалам 4-ей международной научно-практической конференции. 13-14 апр. 2007 г., Москва : сборник / под ред. С.Г. Пепеляева. - Москва : Волтерс Клувер, 2007. - С. 161-178 (0,83 пл.).
25 Пешкова Х.В. Интересы в структуре правового статуса субъектов бюджетного права // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». - 2007. - Вып. 2. - С. 268-273 (0,3 пл.).
26 Пешкова Х.В. Обязательственный характер правоотношений осуществления расходов бюджета // Финансовое право. - 2007. - № 11.-С.14-17(0,5 пл.).
27 Пешкова Х.В. Расходы в форме межбюджетных трансфертов как гарантия финансовой основы реализации прав и свобод человека и гражданина // Трибуна молодых ученых : сборник научных трудов. - Воронеж : издательство Воронежского государственного университета, 2007. - Вып. 12. - С. 158-166 (0,41 пл.).
28 Пешкова Х.В. Теоретические и практические основы межбюджетного распределения дотаций // Бюджетное право Российской Федерации : Ежегодник. 2006 г. / под общ. ред. C.B. Запольского, Д.М. Щекина ; Международная ассоциация финансового права. - Москва : Статут, 2007. - С. 150-162 (0,7 пл.).
29 Пешкова Х.В. Налоговые и бюджетные отношения: некоторые аспекты соотношения // Современные проблемы теории налогового права (The Modern Problems of Tax Law Theory) : материалы международной научно-практической конференции, Воронеж, 4-6 сент. 2007 г. / под ред. М.В. Карасевой. - Воронеж : изд-во Воронежского государственного университета, 2007. - С. 279-287 (0,7 пл.).
30 Пешкова Х.В. Понятие субвенций по современному законодательству // Вестник Воронежского института высоких технологий. - 2007. - № 2. - С. 198-200 (0,3 п.л.).
31 Пешкова Х.В. Финансовая помощь бюджетам как процессуальное явление // Трибуна молодых ученых : сборник научных трудов. — Воронеж : изд-во Воронежского государствешюго университета, 2007. - Вып. 11. - С. 132-144 (0,7 пл.).
32 Пешкова Х.В. Понятие и признаки «финансовой помощи» как бюджетно-правовой категории (историко-сравнителышй анализ) // Правосудие: история, теория, практика : сборник материалов Всероссийской научно-практической конф. : в 2-х ч.; Центральный филиал РАП. - Воронеж, 2007. - Ч. 2. - С. 101-109 (0,6 п.л.).
33 Пешкова Х.В. Некоторые вопросы распределения бюджетных фондов финансовой поддержки регионов // Актуальные проблемы профессионального образования: цели, задачи и перспективы развития : матер. 5-ой всероссийской научно-практической конф. : в 2-х ч. - Ч. 2 / Б.Г. Преображенский, Е.С. Подвальный; ВФ РАГС при Президенте РФ - Воронеж : Научная книга, 2007. — С. 65-69 (0,5 пл.).
34 Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики // Финансовое право. - 2008. -№ 10. - С. 8-17 (1,2 пл.).
35 Пешкова Х.В. К вопросу о современных тенденциях в понимании юридических признаков и природы расходов бюджета // Финансовая система России: опыт и перспективы правового регулирования : материалы международной научно-практической конференции. Красноярск, 4-5 септ. 2008 г. / Сибирский федеральный университет, Юридический институт. — Красноярск : Сибирский федеральный университет, 2008. - С. 211-218 (0,3 пл.).
36 Пешкова Х.В. Исторические аспекты межбюджетных субвенций // Финансовое право. - 2008. - № 6. - С. 6-11 (0,6 пл.).
37 Пешкова Х.В. К вопросу о разграничении налоговых отношений и отношений формирования доходов бюджета // Моделирование систем и информационные
технологии : межвузовский сборник научных трудов - Воронеж : Научная книга,
2007. - Вып. 4. - С. 227-229 (0,1 п.л.).
38 Пешкова Х.В. Современное законодательство о финансовой помощи как доходе бюджета // Культура: управление, экономика, право. — 2007. — № 1 (0,67 п.л.)
39 Пешкова Х.В. Налогово-бюджетный федерализм в России и США // Налоговые споры: опыт России и других стран : по материалам международной научно-практ. конф. 12-13 нояб. 2007 г. - Москва : Статут, 2008. - С. 201-211 (1,3 п.л.).
40 Пешкова Х.В. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований как сфера реализации норм бюджетного права // Антология научной мысли : к 10-летию Российской академии правосудия : сборник статей. - Москва : Статут,
2008. - С. 296-302 (0,4 пл.).
41 Пешкова Х.В. К вопросу о финансировании судебной системы России // Общество, право, правосудие: история, теория, практика : сб. материалов межвузовской научно-практической конференции : в 2-х ч. / отв. за вып. В.И. Филатов; Центральный филиал ГОУВПО РАП. - Воронеж, 2008. - Ч. 1. - С. 268-276 (0,5 пл.).
42 Пешкова Х.В. Финансово-правовые принципы расходования бюджетных средств // Профессор и научная школа : к юбилею д.ю.н. М.В. Карасевой. Серия «Юбилеи, конференции, форумы». - Вып. 3 / отв. ред. Ю.Н. Старилов. - Воронеж : изд-во Воронежского государственного университета, 2007.— С. 117-137 (1,42 пл.).
43 Пешкова Х.В. Судебная практика о бюджетных доходах // Право и суд в современном мире : материалы 5-ой международной ежегодной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и судебной практики». -Вып. 5. - Казань, 2007. - С. 139-143 (0,2 пл.).
44 Пешкова Х.В. Достоинства и недостатки дотаций и субсидий: сравнительный анализ бюджетной практики // Из режима функционирования - в режим развития : сборник научных трудов региональной межвузовской научно-практической конференции. 23-26 апр. 2007 г. - В 2-х ч. - Ч. 1. - Воронеж : Воронежский филиал Московского гуманитарно-экономического института, 2007. - С. 265-269 (0,5 пл.).
45 Пешкова Х.В. Проблема разграничения налоговых и неналоговых платежей в практике Конституционного Суда РФ // Налоговое право в решениях Конституционного Суда РФ 2005 г.: по материалам 3-ей международной научно-практической конференции 14-15 апр. 2006 г., Москва : сборник / под ред. С.Г. Пепеляева. - Москва : Волтерс Клувер, 2007. - С. 260-284 (1,93 п.л.).
46 Пешкова Х.В. Условия предоставления финансовой помощи как составляющая ее правового регулирования // Научные труды РАЮН. - М., 2006. - Вып. 6 : в 4-х т. - Т. 2. - С. 234-239 (0,4 пл.)
47 Пешкова Х.В. Бюджетные правоотношения: теория и судебная практика // Правосудие: история, теория, практика : сб. матер, всероссийской научно-практической конференции : в 2-х ч. / сост. Л.М. Савушкин, В.И. Филатов; Центральный филиал ГОУ ВПО РАП. - Воронеж, 2006. - Ч. 1. - С. 318-326 (0,9 пл.).
48 Пешкова Х.В. Квалифицирующие признаки субъектов межбюджетных отношений финансовой помощи // Финансовое право. - 2006. - № 12. - С. 2-6 (0,6 пл.).
49 Пешкова Х.В. Принципы осуществления расходов бюджета: некоторые теоретические и практические аспекты // Финансовое право. - 2006. - № 11. - С. 33-40 (1,35 пл.).
50 Пешкова Х.В. Современное законодательство об условиях предоставления финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям // Вестник Воронежского государствешюго университета. Серия «Право». - Воронеж : изд-во Воронеж, государственного университета, 2006. — Вып. 1. — С. 236-246 (0,9 пл.).
51 Пешкова Х.В. Актуальность бюджетного права современной России // Национальные проекты как фактор созидания в современной России : сборник научных трудов региональной межвузовской научно-практической конференции. 4-6 апр. 2006 г. - В 2-х ч. - Ч. 2. - Воронеж : Воронеж, филиал Московского гуманитарно-экономического института, 2006. - С. 13-16 (0,4 пл.).
52 Пешкова Х.В. К вопросу о субъектном составе межбюджетных отношений // Финансовое право. - 2006. -№ 9. - С. 10-14 (0,85 пл.).
53 Пешкова Х.В. Бюджетная сфера государства // Моделирование систем и информационные технологии : межвузовский сборник научных трудов. — Воронеж : Научная книга, 2006. - Вып. 3. - С. 223-226 (0,3 п.л.).
54 Пешкова Х.В. Цели предоставления финансовой помощи: философский и правовой аспекты // Юридические записки : сборник научных трудов. - Воронеж : изд-во Воронеж, государственного ун-та, 2005. - Вып. 18. - С. 252-260 (0,7 п.л.).
55 Пешкова Х.В. Гарантии в структуре правового статуса субъектов расходования межбюджетных трансфертов // Юридические записки : сборник научных трудов. — Воронеж : изд-во Воронеж, государственного университета, 2005. - Вып. 21. -С. 178-190 (0,6 п.л.).
56 Пешкова Х.В. Правовой режим финансовой помощи : автореферат дис. ... к.ю.н. - Воронеж, 2005. - 24 с.
57 Пешкова Х.В. Понятие неналоговых доходов бюджета // Российское правовое государство. Итоги формирования и перспективы развития : матер. Всерос. научно-практической конференции : в 5-ти ч. — Ч. 4 : Финансовое право. — Воронеж : издательство Воронежского государственного университета, 2004. — С. 86-94 (0,7 п.л.).
58 Пешкова Х.В. Некоторые вопросы практики бюджетного регулирования США // Актуальные проблемы менеджмента, маркетинга и информационных технологий : сборник научных трудов. — Воронеж : институт менеджмента, маркетинга и финансов, 2004. - Вып. 5. - С. 65-71 (0,6 пл.).
59 Пешкова Х.В. Правовое регулирование предоставления финансовой помощи общественно-территориальным образованиям // Трибуна молодых ученых : сборник научных тр. - Воронеж : изд-во Воронеж, госуд. ун-та, 2004. - Вып. 6 : Проблемы современного публично-правового регулирования. - С. 183-190 (0,4 п.л.).
60 Пешкова Х.В. Правовые основы формирования доходов бюджета // Моделирование систем и информационные технологии : сборник научных трудов. - Воронеж : Научная книга, 2004.-Вып. 1. - С. 154-158 (0,65 п.л.).
61 Пешкова Х.В. Процессуальный режим предоставления финансовой помощи // Трибуна молодых ученых : сборник научных трудов. - Воронеж : изд-во Воронеж. государственного университета, 2003.- Вып. 4. -Ч. 2. — С. 140-155 (1,04 пл.)
Подписано в печать:
15.01.2014
Заказ № 9290 Тираж - 100 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Бюджетное устройство государства»
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
На правах рукописи
05201450898
ПЕШКОВА ХРИСТИНА ВЯЧЕСЛАВОВНА
Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция)
Специальность 12.00.04 - финансовое право, налоговое право, бюджетное право
Диссертация
на соискание ученой степени доктора юридических наук
Научный консультант -доктор юридических наук, профессор Запольский С.В.
Москва -2014
СОДЕРЖАНИЕ
Список сокращений................................'..............................................4
Введение..........................................................................................5
РАЗДЕЛ I. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Глава 1. Теоретико-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства.........................................................................30
§ 1. Сущность бюджетного метода ведения государственного хозяйства.........30
§ 2. Бюджетное устройство как характеристика государства.........................71
§ 3. Понятие и структура бюджетного устройства Российской Федерации.......111
Глава 2. Исторические и современные аспекты правовой организации бюджетного устройства Российского государства.......................................137
§ 1. Становление бюджетного устройства Российского государства................137
§ 2. Правовые основы бюджетного устройства России...............................162
§ 3. Субъекты, задействованные в нормативном установлении и реализации элементов бюджетного устройства России..................................................202
РАЗДЕЛ II. ЭЛЕМЕНТЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ
Глава 3. Основные материально-правовые элементы бюджетного устройства России......................................................................................237
§ 1. Бюджетная система и бюджетное устройство России...........................237
§ 2. Государственные и муниципальные доходы в модели бюджетного устройства России........................................................................................267
§ 3. Государственные и муниципальные расходы в модели бюджетного устройства России.....................................................................................297
§ 4. Межбюджетные трансферты как элемент бюджетного устройства России.................................................................................................331
Глава 4. Основные организационно-процедурные элементы бюджетного устройства России...........................................:......................................................364
§ 1. Бюджетный процесс как сфера реализации элементов бюджетного устройства России.........................................................................................364
§ 2. Целевые программы в содержании бюджетного устройства России..........407
§ 3. Бюджетный контроль как гарантия реализации элементов бюджетного устройства России..................................................................................434
Заключение.......................................................................................466
Библиографический список использованной литературы
486
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
Бюджетный кодекс Российской Федерации - БК РФ
Бюллетень Верховного Совета Российской Федерации - Бюллетень ВС РФ Высший Арбитражный Суд Российской Федерации - ВАС РФ Ведомости Верховного Совета РСФСР - Ведомости ВС РСФСР Ведомости Верховного Совета СССР - Ведомости ВС СССР Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР - Ведомости СНД и ВС РСФСР
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации - Ведомости СНД и ВС РФ
Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - Вестник ВАС РФ
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации - Вестник КС РФ
Верховный Суд Российской Федерации - ВС РФ
Гражданский кодекс Российской Федерации - ГК РФ
Журнал «Финансовое право» - ФП
Журнал российского права - ЖРП
Журнал «Законодательство и экономика» - ЗиЭ
Конституционный Суд Российской Федерации — КС РФ
Налоговый кодекс Российской Федерации - НК РФ
Российская газета - РГ
Российский юридический журнал - РЮЖ
Сборник законодательства - Сб-к зак-ва
Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации - САПП РФ
Собрание законодательства Российской Федерации - СЗ РФ Собрание законодательства Воронежской области - СЗ Воронежской области
Собрание законодательства Республики Адыгея - СЗ Республики Адыгея. Собрание законодательства Хабаровского края - СЗ Хабаровского края Собрание законодательства СССР - СЗ СССР Справочная правовая система «Консультант Плюс» - СПС Собрание узаконений РСФСР - СУ РСФСР Федеральный арбитражный суд - ФАС .
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора России - ФСФБН Федеральный закон - ФЗ Финансовая газета - Фин. газ.
Федеральная налоговая служба России - ФНС России ФЦП - Федеральная целевая программа Центральный Банк России - ЦБ РФ ЦП - целевая программа
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена дискуссиями относительно теоретико-правового понятия и содержания бюджетного устройства государства, имеющими место как в современный период финансово-правовой науки России, так и в предшествующие периоды.
Формирование бюджетного устройства России, а также реализация юридических требований, предъявляемых к его элементам, обеспечивается бюджетными правоотношениями различных видов. Бюджетные правоотношения в сложившихся условиях совершенствования финансово-правового регулирования представляют собой неоднородное явление, отражающее «слагаемые» такой характеристики государства, как бюджетное устройство. Разновидности бюджетных правоотношений - по формированию доходов бюджета, осуществлению расходов бюджета, проведению мероприятий в рамках бюджетного контроля и бюджетного процесса и др. - давно привлекают внимание представителей науки. Вместе с этим, сама финансово-правовая категория «бюджетное устройство государства» до сих пор не получила целостной теоретико-правовой определенности. Дискуссии касаются как дефиниции бюджетного устройства, охватывающей сущностные черты его природы, так и содержания - его элементов, целесообразности и полноты их нормативного закрепления. При признании бюджетного устройства в качестве комплексной финансово-правовой категории отсутствует единство мнений относительно элементов бюджетного устройства.
Отсутствие отлаженного теоретико-правового подхода к категории «бюджетное устройство Российского государства» оказывает влияние на качество его нормативного правового регулирования, регламентацию бюджетных и иных связанных с ними финансовых правоотношений. Бюджетное законодательство России, в том числе, Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), будучи специальным актом, не закрепляет дефиницию бюджетного устройства, не конкретизирует и состав его элементов. Анализ структуры разд. I БК РФ под названием «Бюджетное устрой-
ство Российской Федерации» позволяет предположить, что действующий закон бюджетным устройством охватывает совокупность следующих элементов: бюджетная классификация РФ, бюджетная система РФ, принципы бюджетной системы РФ. Однако такие элементы, неразрывно связанные с бюджетным методом ведения государственного хозяйства, в свою очередь, подразумевают ряд иных элементов бюджетного устройства, с теоретико-правовой точки зрения выражающих самостоятельные свойства его сущности, виды бюджетных правоотношений, взаимосвязанных между собой. Это ставит вопросы о том, что содержание бюджетного устройства выходит за рамки его трактовки законодательством России - на уровне включения в БК РФ указанного раздела; о действительном составе элементов бюджетного устройства.
Неопределенность бюджетного законодательства подталкивает ученых к характеристике бюджетного устройства лишь на уровне анализа отдельных указанных элементов. Это не свидетельствует о глубине имеющихся научных исследований в этой области. В финансово-правовой теории и бюджетно-правовом регулировании России возникает своего рода замкнутый круг взаимообусловленных факторов: отсутствие концептуального подхода к бюджетному устройству - несовершенство его законодательного регулирования - нежелание представителей науки рассматривать содержание бюджетного устройства с позиций его глубинных теоретико-правовых основ, комплексного содержания, проблем правоприменительной практики в сфере управления финансами. Помимо названных фактов несовершенства теоретико-правовых основ бюджетного устройства неопределенность его сущности вызвана разными причинами, в числе которых следующие: нежелание констатировать в отдельные периоды Российского государства целесообразность легитимности самостоятельности бюджетов разных уровней бюджетной системы, ставящую вопрос конкретизации элементов бюджетного устройства, в случае реализации юридических требований к ним на территориальных уровнях; недостаточное внимание российского законодателя к
выводам финансово-правовой теории; политическая и социально-экономическая нестабильность, затрудняющая целостное восприятие складывающейся модели бюджетного устройства России адекватно имеющим место в сфере финансов тенденциям.
Отмеченное подтверждает объективно необходимое совершенствование финансово-правовой теории относительно понятия и состава элементов бюджетного устройства государства. Однако значение имеет не поверхностное исследование отдельных финансово-правовых институтов, так или иначе связанных с бюджетным устройством России, а целостный - концептуальный - подход к теоретико-правовому содержанию бюджетного устройства, основанный на выявлении системных связей, сторон взаимодействия между разными видами финансовых (бюджетных) правоотношений. Такой подход должен учесть особенности государственной деятельности, обеспечивающей установление и реализацию элементов бюджетного устройства, ее управленческий характер. В современных условиях особую актуальность представляет выявление информационной сущности бюджетных правоотношений, построенной на их социальной значимости, наличии прямых и обратных связей между бюджетом (бюджетной системой) и иными звеньями финансовой системы государства. Исследование бюджетного устройства на основе концептуального теоретико-правового подхода способствует разрешению поставленных вопросов, формулированию содержания соответствующей категории, что составляет давно назревшую проблему совершенствования финансово-правовой науки России.
Таким образом, тематика бюджетного устройства Российского государства актуальна потому, что в науке отсутствует однозначный целостный подход к его содержанию, составу элементов. Это свидетельствует о востребованности теоретико-правового исследования бюджетного устройства, основанного на концептуальном подходе к соответствующей категории.
Степень научной разработанности проблемы. Необходимо отметить существенный вклад в формирование теоретико-правовых основ бюджетного устройства государства и бюджетных правоотношений представителей финансово-правовой науки различных периодов: В.В. Бесчеревных1, О.В. Болтиновой2, М.В. Карасевой3, Ю.А. Крохиной4, М.И. Пискотина5, А.Д. Селюкова6, Э.Д. Соколо-
7 8*9
вой , Н.И. Химичевой , Н.А. Шевелевой и др. Следует особо подчеркнуть вклад в совершенствование теоретико-правового содержания финансово-правовых институтов д.ю.н., профессора О.Н. Горбуновой, разработавшей проект Закона «О финансах», нацеленный на усиление единообразия, комплексности регулирования финансовых, бюджетных правоотношений10.
Вместе с этим, состояние науки финансового права России свидетельствует о неопределенности содержания категории «бюджетное устройство государства». Попытки определить понятие «бюджетное устройство государства» носят, в основном, характер дискуссий относительно природы бюджетно-правового регулирования, возможности включения в бюджетное устройство лишь отдельных элементов, безотносительно к природе и сущности бюджетного устройства в целом. Отсутствует концептуальный подход к бюджетному устройству (в т.ч. с привязкой к бюджетному устройству России), целостно охватывающий различные характеристики его теоретико-правовой, природы, необходимые (и достаточные!) для выявления его сущности в современных условиях: особенности
1 Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1960. - 80 е.; он же. Компетенция Союза ССР в области бюджета. - М.: Юрид. лит., 1976. - 176 с.
2 Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. — М., 2002. — 96 с.
3 Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). - М.: Юристь, 2003. - 173 е.; она же. Финансовое правоотношение. - М.: НОРМА-М, 2001. - 288 с.
4 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. - М.: НОРМА, 2002. - 456 с.
5 Пискотш М.И. Советское бюджетное право-(основные проблемы). — М.: Юрид. лит., 1971. —312 с.
6 Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М.: Нац. ин-т бизнеса, 2003. - 432 с.
7 Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований / Под ред. Е.Ю. Грачевой. - М.: Юриспруденция, 2007. - 136 с.
8 Химичева Н.И. Бюджетные права районного, городского Совета. - М.: Юрид. лит., 1973. - 96 е.; она же. Субъекты советского бюджетного права. — Саратов: Изд-во Саратов, ун-та, 1979.-223 с.
9 Шевелева H.A. Бюджетная система России. - СПб.: Изд. дом СПб. ун-та, 2004. - 280 с.
10 Горбунова О.Н. Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального развития // Советское государство и право. 1982. № 6. С. 12-20; она же. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 144-179.
сферы формирования и реализации элементов бюджетного устройства России в соотношении с государственной деятельностью, государственным управлением и контролем; классификация элементов бюджетного устройства России с учетом различных критериев, отражающих его сущность; состав субъектов бюджетного права, задействованных в реализации элементов бюджетного устройства и др.
Цели и задачи диссертационного исследования. Цель работы состоит в разработке теоретико-правовых положений о содержании финансово-правовой категории «бюджетное устройство государства»; обосновании теоретических положений, образующих концепцию бюджетного устройства Российского государства; формулировании подхода к структуре бюджетного устройства как к юридической конструкции, охватывающей элементы бюджетного устройства, правовые требования к которым реализуются в рамках бюджетных правоотношений различных видов.
Достижение этих целей потребовало постановку и решение диссертантом следующих исследовательских задач:
- выявить особенности природы бюджетного метода ведения государственного хозяйства с учетом взаимосвязи его экономических и юридических характеристик, роль бюджета для функционирования государства, управления финансами и с помощью финансов;
- систематизировать положения доктрины финансового права России в области бюджетного устройства, соответствующих ему понятий, категорий;
- разработать юридическую конструкцию модели бюджетного устройства, приемлемую для государства вне зависимости от его принадлежности к той или иной форме, типу государств; сравнить содержание моделей бюджетного устройства унитарных и федеративных государств; выявить специфику бюджетного устройства России;
- определить содержание понятий «бюджетное устройство государства», «бюджетное устройство Российской Федерации»;
- выделить исторические этапы становления бюджетного устройства России;
- сформулировать классификацию элементов бюджетного устройства Российской Федерации, выявить аспекты взаимосвязи бюджетных правоотношений, позволяющих их реализовать; показать связь элементов с государственным управлением в сфере финансов;
- определить особенности нормативного правового регулирования бюджетного устройства России, обосновать понимание правового акта о бюджете в качестве источника права;
- обосновать наличие прямых и обратных связей между бюджетно-правовым регулированием и социально-экономической сферой в части установления элементов бюджетного устройства России, между бюджетом (бюджетной системой РФ) и иными звеньями финансовой системы;
- уточнить содержание отдельных бюджетно-правовых понятий, категорий, соответствующих бюджетному устройству России, выражающих свойства его элементов в аспекте их взаимосвязи, управленческого характера, информационных основ бюджетных правоотношений («бюджет», «бюджетная система РФ», «бюджет государственного внебюджетного фонда», «доходы бюджета», «расходы бюджета», «межбюджетные трансферты», «бюджетный процесс», «целевая программа», «бюджетный контроль» и др.); .
- разработать предложения по совершенствованию правового регулирования бюджетного устройства России.
Объект исследования - бюджетные правоотношения по поводу установления и реализации элементов бюджетного устройства Российского государства.
Предмет исследования - но�
