АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование»
На правах рукописи
Лагутин Игорь Борисович
СИСТЕМНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ И БЮДЖЕТНОГО АУДИТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
12.00.04 - финансовое право; налоговое право; бюджетное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
- 3 ИЮЛ 2014
Москва 2014
005550334
Работа выполнена в Московском государственном юридическом университете имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Научный консультант: Артемов Николай Михайлович, доктор юридических наук, профессор, Почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации Официальные оппоненты: Разгильдиева Маргарита Бяшировна, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии
Рыбакова Светлана Викторовна, доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского права Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина
Шохин Сергей Олегович, доктор юридических наук, Заслуженный юрист Российской Федерации, профессор Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Ведущая организация: Байкальский государственный университет
экономики и права
Защита диссертации состоится «23» сд«<<г1а&го2014 г. в « /г» часов на заседании Диссертационного совета Д 212.123.05 по юридическим наукам при Московском государственном юридическом университете имени O.E. Кутафина (МГЮА) по адресу: по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина
Ссылка на сайт Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), на котором соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации, а также отзыв научного консультанта соискателя ученой степени и автореферат диссертации: http://msal.ru/general/academy/councils/collab/
Автореферат разослан ««??» илх> 2014 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
Ю.И. Мигачев
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования обусловлена наличием существенных проблем в сфере бюджетного контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, что приводит к многочисленным случаям нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств и иного государственного имущества, завышению стоимости приобретаемых товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, применению иных коррупционных схем в бюджетном механизме.
Невысокая эффективность бюджетного контроля во многом объясняется неиспользуемыми возможностями организации самого бюджетного контроля, отсутствием заинтересованности со стороны контролирующих структур и их должностных лиц в получении конечных результатов, недостаточными мерами позитивной ответственности и должной мотивации всех органов государства в использовании бюджетного контроля как надежного рычага решения проблем общества и государства1. Вопросам оптимизации системы организации бюджетного контроля в России было уделено отдельное внимание и в послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию 2012 года, который определил, что система организации контроля в государстве требует «особого внимания», так как «в таких структурах у нас занято, по разным подсчётам, около
На современном этапе развития России для достижения целей государства в области бюджетного контроля и бюджетного аудита не используются возможности самого общества. С одной стороны, государство ставит задачу включения потенциала гражданского общества с целью повышения эффективности бюджетного контроля, а с другой стороны, зачастую наблюдаются случаи конфронтации с теми, кто стремится оказать реальную поддержку государству в обеспечении законности в сфере бюджетных отношений. Примечательно, что за рыночный период развития российского государства не только не создано адекватной системы бюджетного контроля, но и утрачены ранее применяемые формы его организации и деятельности. Во времена СССР существовала единая целостная система государственного финансового контроля, базировавшаяся на четком разделении функций и эффективном взаимодействии специальных органов контроля, правоохранительных и иных органов государства. Вместо принципа стабильности в организации контроля в настоящее время реализуется
1 Ст. I Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году, определяется, «гто «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом».
2 www.kremlin.ru/news/17118 (12.12.2012).
миллиона человек»2.
практика перманентных реформ, что создает эффект неустойчивости и не способствует стабилизации органов бюджетного контроля.
Имеют место недостатки государственного управления как в целом в экономике, так и непосредственно в бюджетной сфере, что выражается в непоследовательности государственной политики в отношении системной организации государственного контроля, неэффективности цикличных кампаний по наведению порядка в бюджетных отношения и т.д. Низкая эффективность контроля объясняется отсутствием обобщенной правовой модели и единого подхода к пониманию направления его дальнейшего развития, что не позволяет полноценно совершенствовать действующее законодательство в этой сфере.
В последние годы был предпринят ряд усилий по совершенствованию бюджетного контроля: приняты поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации в 2013 году в части государственного (муниципального) финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства1, новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»2, в 2011 году вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»3, направленный на унификацию статуса контрольно-счетных органов в Российской Федерации.
Однако, несмотря на изменения в законодательстве, в России по-прежнему не выработано единой государственной концепции по организации и осуществлению бюджетного контроля и бюджетного аудита. Действующее федеральное законодательство лишь схематично определяет порядок осуществления бюджетного контроля и совсем не регулирует проведение бюджетного аудита. Законодательно не определены полномочия органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований, не регулируется порядок осуществления контрольных мероприятий, не отработаны механизмы взаимодействия различных субъектов, участвующих в бюджетном контроле и бюджетном аудите.
В большинстве субъектов Российской Федерации не приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов бюджетного контроля исполнительной власти. Продолжается дублирование полномочий между исполнительной и законодательной властью в области бюджетного контроля.
Следствием недостатков законодательства, регулирующего бюджетный контроль, является ежегодный рост количества нарушений в бюджет-
1 См.: ФЗ от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»//СЗ РФ. 05.08.2013. № 31. Ст 4191.
2 См.: СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
1 См.: СЗ РФ. 14.02.2011. № 7. Ст. 903.
ной сфере. В 2012 году нарушения в финансово-бюджетной сфере Российской Федерации выявлены на сумму 781,4 млрд. рублей (рост на 8% по сравнению с 2011 годом, на 38% по сравнению с 2010 годом и на 70% по сравнению с 2009 годом)1. Схожая ситуация отмечается и на региональном уровне. Так, в 2012 году контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации выявлено нарушений на сумму 161 791, 52 млн. рублей, что на 31% больше чем в 2011 году2.
Актуальность изучения бюджетного контроля и бюджетного аудита в комплексе обусловлена и тем, что в российской правовой науке финансовый контроль исследован недостаточно и как категория, и как правовой институт, и как системное явление. В уточнении нуждаются многие понятия, используемые при изучении как финансового, так и бюджетного контроля. Большой сложностью и для ученых, и для практиков является наличие разнообразных подходов к пониманию самой роли и значимости контрольных органов в действующей системе отношений, что не способствует качественной модернизации бюджетного контроля и бюджетного аудита в нашей стране. Этим и обусловлен выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень изученности темы. В России исследования, направленные на изучение института финансового и бюджетного контроля, появляются в первой половине XIX века. В дореволюционный период изучением проблем бюджетного контроля занимались в основном юристы-правоведы, среди которых С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, И.И. Янжул. Вопросы происхождения и становления бюджетного контроля в Российской империи в своих работах поднимали такие ученые, как А.П. Иванов, П.П. Гензель, И.И. Блех, Н. Алышевский, В.А. Сакович, М. Кремяновский, Ф.Н. Белявский, В.П. Гриневич.
Во второй половине XIX века был издан ряд трудов, посвященных изучению зарубежных финансово-контрольных систем и сравнению их с российской моделью бюджетного контроля (Э. Бессон, Н.Х. Бунге, В.А. Татаринов, Ф.И. Бочковский). Многие работы в досоветский период были посвящены исследованию теории счетоводства, кассовой и бухгалтерской деятельности (К.И. Арнольд, П.М. Березин, И.С. Плехан, В.А. Сакович, А.И. Шамшин).
В советское время в довоенный период вопросы бюджетного контроля затрагивались в работах А.О. Альского, В.Н Дурденевского, З.П. Евзлина, А.И. Ефимовича, Э.Э. Понтовича, С.А. Котляровского. В середине XX века появился ряд трудов, посвященных изучению истории бюджетного контроля в России, - диссертационное исследование
1 См.: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2012 юлу (утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерация (протокол от 14 января 2013 года№ 1К (892)). М., 2013. С. 14.
2 См.: Отчет о работе Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации в 2012 году (Отчет утвержден Общим собранием (XXI конференцией) Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 25 марта 2013 года). М., 2013. С. 40.
В.M. Митрофанова и труд А.И. Коняева. В целом проблемы правового обеспечения финансового и бюджетного контроля в СССР, а также его отдельные направления исследовались в работах М.М. Алексеенко, И.А. Андреева, И.А. Белобжецкого, Э.А. Вознесенского, Ю.А. Данилевского, М.Д. Горбачева, О.Н. Горбуновой, A.A. Жданова, Т.С. Ермаковой, Н.Г. Каратаева, С.Т. Кадькаленко, H.A. Ковалевой, И.Г. Кутафиной, Л.С. Малокотина, М.И. Ославского, М.И. Пискотина, Р.И. Розенблюма, Ю.Н. Семенова. В основном в названных трудах изучался порядок осуществления бюджетного контроля в советский период.
В настоящее время исследованием вопросов бюджетного контроля в зарубежных странах занимаются А.Н. Козырин и А.Д. Соменков. Данной проблематике также посвящены работы М.В. Васильевой, Л.Н. Ивановой, Г.П. Толстопятенко, Н.Ю. Трещетенковой, JI.M. Самойловой.
В числе зарубежных авторов, разрабатывающих проблемы бюджетного контроля, можно отметить Ж.-Р. Алвентозу, А. Барилари, Ж. Бенете, Ж.-Ю. Бертуччи, С.П. Бхамбхри, Р.Н. Васкеса, Ч. Валейна, П.-М. Годме, П. Дезруссо, Р.Б. Джонстона, А. Доэля, Н. Клиншампса, Х.-М. Круциса, В. Люкке, В. Марсе, О.В. Марцеляка, П. Моузе, Б. Пелле, Ф. Ревиглио, Л.А. Савченко, Д.М. Саливана, И.Г. Стоянова, Л. Тимо, У.К. Хикса, Ж.-Л. Шартье. Как в российской, так и в зарубежной науке вопросы системности бюджетного контроля либо затрагиваются фрагментарно, либо не затрагиваются вообще.
Некоторые вопросы правового обеспечения контроля, в том числе и финансово-бюджетного, исследовались и исследуются в работах по теории государства и права, административного права, конституционного права. Среди авторов можно выделить В.М. Горшенева, В.П. Беляева, М.В. Демидова, A.A. Джагаряна, А.Ф. Ноздрачева, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова.
Исследованием правового обеспечения ответственности в системе бюджетного контроля занимаются такие авторы, как: A.C. Емельянов, О.О. Журавлева, А.И. Иванский, Д.Л. Комягин, Ф.В. Маркелов,
A.A. Мусаткина, H.A. Саттарова, М.Б. Разгильдиева, H.H. Черногор. В рамках административно-правовой и уголовно-правовой науки данное направление представлено такими исследователями, как: А.Б. Агапов, О.И. Аверин, А.Я. Аснис, В.Н. Балябин, H.H. Бойко, Д.А. Бойков, Ю.Н. Демидов, В.П. Косевич, В.Ф. Лапшин, Т.Е. Лешина, A.B. Офицерова, О.Ш. Петросян, Л.Л. Попов, C.B. Попов, И.В. Пшеничникова,
B.Г. Саркисянц, Ю.В. Трунцевский, P.P. Фазылов, П.С. Яни.
Изучению правовых основ финансового, в том числе бюджетного контроля, посвящены диссертационные исследования Е.Ю. Грачевой и
C.О. Шохина, в которых дается комплексное видение осуществления контролирующей деятельности в финансовой сфере в условиях современной России. Можно также отметить авторов, которые исследуют некоторые
направления бюджетного контроля, а именно: О.В. Болтинова, М.В. Васильева, A.B. Голубев, А.Б. Иванюженко, Ю.А. Крохина, E.H. Синева, Э.Д. Соколова, Ю.А. Плотникова, A.A. Ялбулганов.
Непосредственно бюджетному контролю посвящены кандидатские диссертации Е.С. Алексеевой, А.Е. Алехина, О.Ю. Бубновой, О.Г. Геймур, А.О. Гусейнова, 3.3. Дударовой, В.В. Литвинцева, А.Г. Петрусенко, в которых содержится анализ правового обеспечения бюджетного контроля в его отдельных проявлениях, либо применительно к определенным территориям Российской Федерации.
Следует отдельно отметить коллективную работу «Право и финансовый контроль» под редакцией Н.М. Казанцева, в которой ставится ряд методологических проблем правового обеспечения финансового и бюджетного контроля1.
Кроме того, вопросы организации и правового обеспечения бюджетного контроля и бюджетного аудита освящены представителями Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иными практическими работниками. В этой связи можно отметить работы P.E. Артюхина, В.А. Двуреченских C.B. Степашина, Н.С. Столярова, С.М. Шахрая и многих других.
В целом проблемам системности посвящены работы таких ученых, как Г.А. Антипов, В.Г. Афанасьев, И.В. Блауберг, A.A. Богданов, П.В. Копнин, А.Н. Кочергин, В.Н. Садовский, И.Г. Юдин, А.И. Уемов. Теории организации посвящены работы A.A. Богданова, Н.И. Лапина, Б.З. Мильнера. Вопросы системного исследования проблем государственного и муниципального управления затрагиваются в работах Г.В. Атаман-чука, A.B. Оболонского, В.Д. Рудашевского, А.Д. Селюкова, В.Е. Чиркина. Системный подход в изучении финансового контроля в своих работах используют В.В. Бурцев, Э.С. Карпов, О.Б. Шемякина.
В то же время практически не исследованными остаются общие проблемы организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, состояние и перспективы их развития, что в значительной степени и обусловливает тему настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством и органами местного самоуправления контрольных полномочий в сфере бюджетной деятельности.
Предметом исследования выступают совокупность норм законов, подзаконных актов, актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетный контроль и бюджетный аудит в Российской Федерации,
1 Право и финансовый контроль / Н.М. Казанцев и др.; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федераций. М-, 2009.
зарубежное законодательство, материалы правоприменительной и судебной практики, архивные материалы, статистические данные, связанные с организацией и осуществлением бюджетного контроля, а также доктри-нальные источники.
Цель настоящего исследования — на основе системного анализа разработать концептуальные основы правового регулирования системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, а также дать комплексную характеристику состояния и перспектив развития института бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях государства и в муниципальных образованиях, выявить факторы, влияющие на организацию и осуществление бюджетного контроля и бюджетного аудита на всех уровнях публичной власти, выработать рекомендации, направленные на совершенствование законодательства о бюджетном контроле.
Цель исследования обусловила его основные задачи:
- определить понятия «бюджетный контроль» и «бюджетный аудит», «форма контроля», «вид контроля», «метод контроля»;
- на основе изучения теории контрольных отношений выявить нерешенные проблемы, связанные с правовым обеспечением системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, и предложить способы их решения;
- раскрыть понятие системности бюджетного контроля и бюджетного аудита и изучить особенности ее проявления в механизме правового регулирования с целью выявления имеющихся недостатков;
- исследовать специфику организационной основы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации и определить ее основные недостатки;
- выявить особенности становления бюджетного контроля в России в дореволюционный и советский периоды, показать механизмы организации и правового регулирования контрольно-ревизионной деятельности на различных этапах развития отечественного государства с целью учета этого опыта при реформировании современной системы бюджетного контроля и бюджетного аудита;
- показать специфику правового обеспечения бюджетного контроля в зарубежных странах, на основе чего выработать рекомендации по совершенствованию бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации;
- определить недостатки в механизме взаимодействия органов контроля и иных органов государства в процессе осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита и предложить способы их устранения;
- оценить состояние современного законодательства, регулирующего бюджетный контроль и бюджетный аудит, с учетом изменений в Бюджетном кодексе Российской Федерации, разработки и принятия Федераль-
ного закона «О Счетной палате Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; показать последствия указанных изменений для развития российского бюджетного контроля и бюджетного аудита;
- раскрыть состояние и перспективы правового регулирования участия органов бюджетного контроля законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации в бюджетной деятельности, уточнить их статус и соответствующие функции;
- систематизировать недостатки правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита на всех уровнях публичной власти и внести предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего бюджетный контроль и бюджетный аудит в Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. Исследование проводилось с использованием общенаучных методов - системности и логического анализа, которые позволили выявить основные тенденции и закономерности в развитии изучаемого объекта. Специально-научные методы познания, такие как формально-догматический, исторический, сравнительно-правовой, социологический - позволили выявить отдельные элементы исследования, сопоставить их между собой и сделать на основе этого необходимые выводы.
Изучение проблемы велось также с использованием инструментария экономической науки, теории государства и права, отраслевых юридических наук (конституционного права, муниципального права, уголовного права, административного права).
Источниковую базу исследования составляют нормативные правовые акты, документы контрольных органов, материалы правоприменительной, в том числе судебной практики, архивные материалы.
Теоретической базой исследования явились труды перечисленных выше авторов, а также работы ученых-правоведов и экономистов, таких как: Н.Г. Александров, A.A. Алексеев, С.С. Алексеев, Н.М. Артемов, М.В. Баглай, М.И. Байтин, В.В. Бесчеревных, Д.П. Боголепов, М.И. Бого-лепов, A.B. Брызгалин, A.M. Васильев, Н.Т. Венедиктов, Д.В. Винницкий, В.Г. Вишняков, Э.А. Вознесенский, JI.K. Воронова, В.В. Гриценко, A.M. Гурвич, М.А. Гурвич, Л.Г. Ефимова, М.Д. Загряцков, C.B. Заполь-ский, И.А. Исаев, С.И. Илловайский, М.В. Карасева (Сенцова), С.А. Кот-ляревский, Н.И. Кузнецов, И.Н. Куксин, O.E. Кутафин, И.И. Кучеров, Н.П. Кучерявенко, В.А. Лебедев, В.И. Лисовский, Л.С. Малокотин,
A.B. Малько, Г.В. Мальцев, Н.И. Матузов, Ю.И. Мигачев, Е.Г. Моисеев, Е.Е. Некрасов, B.C. Нерсесянц, И.Х. Озеров, Э.Э. Понтович, М.И. Писко-тин, Е.А. Ровинский, H.H. Ровинский, Б.В. Россинский, C.B. Рыбакова,
B.Н. Сафонов, З.А. Станкевич, Ю.Н. Старилов, С.А. Старостин, В.Н. Твер-
дохлебов, И.Т. Тарасов, Г.И. Тиктин, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Тосунян, A.B. Турбанов, P.O. Халфина, А.И. Худяков, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, P.A. Шепенко, Е.С. Шугрина, А.И. Экимов.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем, что данная работа является первым комплексным исследованием системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации. Это позволило сформулировать авторскую концепцию реализации принципа системности в бюджетном контроле и бюджетном аудите Российской Федерации на всех уровнях публичной власти, выявить основные недостатки теории бюджетного контроля и предложить способы их устранения, а также определить ряд новых понятий и категорий финансового права.
В ходе исследования разработан комплекс мер методологического и практического характера, направленных на решение проблем организации, осуществления и правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, определен состав элементов механизма бюджетного контроля и бюджетного аудита, выявлены недостатки правового обеспечения института бюджетного контроля и бюджетного аудита, а также сформулирована модель их оптимизации.
Кроме того, в работе проведен всесторонний анализ причин, препятствующих развитию в России бюджетного контроля, сформулированы научно-обоснованные и практически-значимые рекомендации по совершенствованию правовых основ современной системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Наряду с этим, в работе исследован исторический и современный опыт правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита в России и зарубежных странах, на основе которого выработаны рекомендации по совершенствованию системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения диссертации, отражающие ее научную новизну:
1. На основе обобщения имеющихся определений бюджетного контроля и действующего законодательства предлагается рассматривать бюджетный контроль как деятельность специализированных и неспециализированных органов бюджетного контроля и иных уполномоченных субъектов, наделенных контрольными полномочиями по проверке правомерности движения публичных денежных средств и использования государственного и муниципального имущества, посредством использования установленных законом форм и методов работы, выступающих как единая система.
Эта деятельность образует собой совокупность правовых отношений, связанных с организацией бюджетного контроля в Российской Федерации, возникающих в процессе его осуществления и при применении мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.
Основной целью бюджетного контроля как разновидности государственного (муниципального) финансового контроля является предотвращение нарушений бюджетного законодательства и, как следствие, создание прозрачного и эффективного правового механизма движения государственных и муниципальных денежных средств и использования публичного имущества.
2. Бюджетный аудит представляет собой отдельное направление деятельности внешних органов государственного аудита (контроля), контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иных органов бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти по анализу и оценке эффективности деятельности субъектов, участвующих в бюджетных правоотношениях, а также в иных публично-управленческих отношениях, связанных с реализацией бюджетной политики государства.
Введение в научный оборот понятия «бюджетный аудит» позволит усовершенствовать теорию финансового права, что будет способствовать развитию института бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
3. Под системностью бюджетного контроля и бюджетного аудита в диссертации понимается специфическое проявление механизмов взаимодействия субъектов бюджетно-контрольных правоотношений, в результате которого решаются проблемы скоординированности действий указанных субъектов, выявляются недостатки законодательства, обеспечивающего бюджетный контроль и бюджетный аудит на всех уровнях публичной власти, происходит учет внутренних и внешних факторов, способствующих повышению эффективности или мешающих развитию системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Системность бюджетного контроля в России включает в себя четыре основных элемента: системность организации бюджетного контроля; системность осуществления бюджетного контроля (использование всех возможных механизмов, необходимых для выявления, пресечения и предотвращения нарушений в сфере бюджетных отношений, а также выработка рекомендаций по совершенствованию бюджетной деятельности государства); системность правового регулирования бюджетного контроля (поэтапное совершенствование действующего законодательства, а также создание методик, способствующих выявлению недостатков в правовом регулировании бюджетного контроля на всех уровнях власти); системность мер государственного принуждения за нарушение бюджетного законодательства.
4. Исторический опыт организации, осуществления и правового регулирования бюджетного контроля в России показывает, что наиболее эффективная модель бюджетного контроля связана с ее централизацией, что не свойственно современной системе бюджетного контроля. Сделан вывод о том, что в современной России необходимо усиливать централизованные
тенденции при организации бюджетного контроля, сочетая их с существующими элементами децентрализации.
Современной российской системе бюджетного контроля и бюджетного аудита свойственно параллельное существование централизованных органов бюджетного контроля исполнительной власти и децентрализация контрольно-счетных органов законодательной власти, что вызвано процессом формирования указных структур.
5. Раскрыта специфика бюджетного контроля на всех уровнях публичной власти, которая проявляется, с одной стороны, в едином подходе к закреплению правовых норм, регулирующих бюджетный контроль и бюджетный аудит, а с другой стороны, в неоднозначности их применения на всей территории Российской Федерации. При сохранении роли федерального законодательства как определяющей основы на региональном уровне по-прежнему имеется потребность в учете специфики отдельных субъектов Российской Федерации в процессе организации, осуществления и правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита. Схожая ситуация наблюдается и в системе местного самоуправления.
Несмотря на возможность и необходимость дополнения федерального законодательства в части регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита, данное право на региональном и местном уровнях власти после вступления в силу в 2011 году Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» практически не реализуется, что не способствует развитию в России бюджетного контроля и бюджетного аудита.
6. Сформулирован вывод о необходимости учета иерархичности в построении системы бюджетного контроля и бюджетного аудита на всей территории Российской Федерации. Под государственным федеральным бюджетным контролем в работе понимается бюджетный контроль, осуществляемый на всей территории Российской Федерации федеральными органами государственной власти и их территориальными подразделениями. Объектом такого контроля главным образом выступают федеральные бюджетные средства и федеральное имущество.
Региональный и муниципальный бюджетный контроль представляют собой деятельность органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, действующих как составная часть общегосударственного бюджетного контроля.
Понятие «государственный региональный бюджетный контроль» целесообразно закрепить в законодательстве, поскольку оно, в отличие от государственного федерального бюджетного контроля и муниципального бюджетного контроля, вызывает неоднозначное толкование и в науке, и в практике. Более того, аналогичные одноуровневые определения уже имеют нормативную основу. Так, в статье 14 Бюджетного кодекса Российской
Федерации дается определение регионального бюджета, а в пункте 3 статьи 12 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливается понятие «региональный налог». Подобная мера позволит разграничить понятие «государственный региональный бюджетный контроль» со схожим понятием «территориальный бюджетный контроль». Под территориальным бюджетным контролем понимается деятельность территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации по осуществлению бюджетного контроля (Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства).
7. Важнейшими элементами системности бюджетного контроля и бюджетного аудита являются формы и методы контроля.
С целью совершенствования в России системы бюджетного контроля и бюджетного аудита, предлагается разделить формы бюджетного контроля на «формы организации бюджетного контроля» и «формы осуществления бюджетного контроля». Формы организации бюджетного контроля -это внешние особенности в организации бюджетного контроля. В этой связи предложено выделять следующие формы организации бюджетного контроля: а) по вертикали: государственный федеральный бюджетный контроль, государственный региональный бюджетный контроль, муниципальный бюджетный контроль; б) по горизонтали: бюджетный контроль органов законодательной (представительной) власти; бюджетный контроль органов исполнительной власти.
Под формами осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита понимаются контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, такие как ревизия, проверка, экспертиза, мониторинг, аудит эффективности, стратегический аудит.
Методы бюджетного контроля в диссертации рассматриваются как конкретные способы (приемы), используемые сотрудниками органов бюджетного контроля в процессе осуществления контрольных мероприятий. Анализируя современное законодательство, можно выделить следующие методы бюджетного контроля: осмотр территории и помещений, занимаемых проверяемым органом или организацией; истребование информации и документов; изъятие документов и материалов; опрос руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций; исследование документов; получение письменных объяснений; направление запросов.
8. Раскрыта современная система принципов организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита, включающая в себя принцип системности, законности, эффективности, независимости, гласности, ответственности, скоординированности действий, субординации правового статуса.
Все эти принципы следует рассматривать как элементы системной основы бюджетного контроля и бюджетного аудита, а принцип системности выступает способом их комплексного применения.
Анализ принципов организации и правового регулирования бюджетного контроля позволяет утверждать лишь о начале формирования национальной системы принципов бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Сформулирована система принципов бюджетного контроля и бюджетного аудита, включающая в себя, помимо общих принципов, специальные принципы бюджетного контроля и бюджетного аудита, такие как: единство организационной основы и механизма реализации бюджетного контроля в Российской Федерации; координация действий; принцип отсутствия конкуренции в показателях; эффективности; учет региональных и муниципальных особенностей; единая субъектность; необходимость сохранения системы разделения властей при формировании органов бюджетного контроля; открытость действий органов бюджетного контроля; принцип специальной поднадзорное™.
9. В Бюджетном кодексе Российской Федерации предлагается разграничить полномочия между федеральными, региональными и муниципальными органами бюджетного контроля Российской Федерации и территориальными управлениями федеральных органов бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации, что обусловлено принципом бюджетного федерализма. В настоящее время отсутствует четкость в определении предмета нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере бюджетного контроля и бюджетного аудита. В связи с этим предлагается законодательно запретить дублирование в региональном законодательстве положений федеральных нормативных актов в части регулирования контрольных отношений.
10. Для повышения эффективности бюджетного контроля и бюджетного аудита обосновывается необходимость осуществления частичной передачи полномочий по осуществлению бюджетного контроля определенным структурам гражданского общества, а именно: необходимость закрепить в законодательстве обязанность и правовой порядок привлечения экспертов и представителей общественности при проведении таких форм осуществления бюджетного контроля, как аудит эффективности и стратегический аудит.
Предлагается усилить использование научного потенциала образовательных учреждений на всей территории Российской Федерации. При содействии органов бюджетного контроля организовывать на базе вузов специальные научно-практические центры по исследованию и экспертной поддержке бюджетного контроля и бюджетного аудита. Указанные центры могут также оказывать и содействие в решении кадровых вопросов (обучение сотрудников контрольно-счетных органов на профильных специаль-
ностях и направлениях подготовки, разработка и реализация программ повышения их квалификации), методических вопросов (совместная разработка документов, регламентирующих процедурные моменты бюджетного контроля и бюджетного аудита) и другое.
Частичная передача полномочий по осуществлению бюджетного контроля гражданскому обществу позволит сделать этот процесс более прозрачным и эффективным.
Предлагается законодательное закрепление поощрительных мер в отношении лиц, способствующих выявлению нарушений бюджетного законодательства. Исследование зарубежного опыта позволяет сделать вывод о том, что в ряде стран обращения в органы бюджетного контроля являются эффективной формой работы, так как граждане выступают источником информации о нарушениях бюджетного законодательства. В России подобный инструмент практически не используется. Внедрение контроля в виде обращений граждан в систему бюджетного контроля позволит повысить его эффективность.
11. Предлагается наделить Счетную палату Российской Федерации полномочиями по методологическому обеспечению бюджетного контроля и бюджетного аудита на всей территории Российской Федерации и разработке соответствующих образовательных стандартов и требований к подготовке сотрудников органов бюджетного контроля для всех уровней публичной власти.
12. На основе исследования зарубежного опыта в области бюджетного контроля вносятся предложения об усилении предварительного контроля как направления деятельности органов бюджетного контроля и бюджетного аудита в целях повышения эффективности управленческих решений в области публичных финансов и ликвидации практики завышения стоимости приобретаемых товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. Предлагается сделать предварительный бюджетный контроль обязательным этапом расходования бюджетных средств на всех уровнях публичной власти.
Утверждается, что предварительный бюджетный контроль наиболее эффективен на региональном и местном уровнях, где легче проанализировать, предсказать и увидеть результат управленческих решений в области использования публичных финансов. Без создания эффективной системы предварительного бюджетного контроля невозможно качественно осуществлять многие направления расходования бюджетных средств (например, субсидирование малого бизнеса).
13. Определено, что существенным недостатком в организации бюджетного контроля в России является отказ от использования потенциала координации органов бюджетного контроля в ряде субъектов Российской Федерации в виде специальных объединений (союзов или ассоциаций органов бюджетного контроля региона). Создание указанных общественных
структур, как показывает практика ряда субъектов Российской Федерации, способствует развитию системы контрольно-счетных органов в регионе, а также позволяет обеспечить достаточный уровень взаимодействия между контрольно-счетными органами субъекта Российской Федерации.
14. Обосновывается позиция о том, что организация действенного бюджетного контроля и бюджетного аудита в России невозможна без дополнительных мер по усилению и изменению системы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Для этого следует создать условия для полноценной реализации правовосстановителыюй функции ответственности в сфере бюджетных отношений и усилить персонализацию ответственности, а также целесообразно ввести элементы позитивной ответственности в работу контрольных органов и закрепить механизм непосредственного участия органов бюджетного контроля в процессе реализации ответственности.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Материалы настоящей диссертации могут быть использованы в дальнейших исследованиях по финансовому праву, административному праву, конституционному и муниципальному праву, для подготовки спецкурсов по отдельным дисциплинам, при чтении лекций и проведении семинарских занятий, а также при решении проблем, возникающих в процессе совершенствования современной системы организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Положения диссертации были апробированы:
— при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплине «Финансовое право» на юридическом факультете Юго-Западного государственного университета; на факультете права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» и на юридическом факультете Курского государственного университета;
- в выступлениях с докладами на различных, в том числе международных научно-практических конференциях: научно-практической конференции «Государственный финансовый контроль в России: становление и развитие», посвященной 350-летию государственного финансового контроля в России и 140-летию Курской контрольной палаты (Россия, Курск, 15 марта 2006 г.); международной научно-практической конференции «Финансово-правовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса» (Россия, Саратов, 27 мая 2009 г.); всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы финансового права и государственного регулирования экономики в кризисный период» (Россия, Казань, 18 сентября 2009 г.); международной научно-практической конференции «Мировой экономический кризис и Россия: причины, последствия, пути преодоления» (Россия, Санкт-Петербург, 12-13 ноября 2009 г.); международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (Россия, Москва, 9 декабря 2009 г.);
международной научно-практической конференции «Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации» (Украина, Харьков, 15-16 апреля 2010 г.); международной научно-практической конференции «Актуальш проблеми правового регулювання фшансово-кредитних вщносин в умовах кризи: практика правозастосуван-ня i шляхи ii вдосконалення» (Украина, Сумы, 4-5 июня 2010 г.); международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)» (Россия, Москва, 1 декабря 2010 г.); международной межвузовской научно-практической конференции «Современные проблемы финансового и налогового права» (Россия, Москва, 30 марта 2011 г.); международной научно-практической конференции «Финансовое право в XXI веке: достижения и перспективы» (Украина, Ирпень, 4-7 октября 2011 г.); международной научно-практической конференции «Эволюция государства и права: история и современность» (Россия, Курск, 1517 декабря 2011 г.); международной научно-практической конференции «Налоговое и бюджетное право: современные проблемы имущественных отношений» (Россия, Воронеж, 29-31 марта 2012 г.); международной межвузовской научно-практической конференции «Современные проблемы финансового и налогового права» (Россия, Москва, 16 мая 2012 г.); научно-практической конференции «Общественный контроль: новая форма государственно-частного партнерства» (Россия, Москва, 20 сентября 2012 г.); Международной конференции «Annual and long term public finances in central and eastern European countries» (Польша, Белосток, 25 сентября 2012 г.); V Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения «Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы» (Россия, Москва, 26-28 ноября 2013 г.);
- основные положения диссертации содержатся в 88 публикациях автора общим объемом 113 п.л. Из них: 8 монографий (наиболее значимые - Лагутин И.Б. Финансово-правовые основы регионального финансового контроля. М., 2012; Лагутин И.Б. Система организации бюджетного контроля в Российской Федерации. Курск, 2012; Лагутин И.Б. Финансовый контроль в Российской империи: эволюция правового регулирования в первой половине XIX века, 20101); Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль: организационно-правовые и теоретические основы. М., 20092); 38 статей, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях; статьи, опубликованные в иных периодических и непериодических изданиях, а также учебные пособия и комментарии к нормативным правовым актам;
1 Рецензия на монографию опубликована в журнале «Финансовое право». 2011. № 4. С. 39 (размещена в разделе «Комментарии законодательства (Публикации в юридической прессе)» справочной правовой системы Консультант Плюс).
2 Рецензия на монографию опубликована в журнале «Финансовое право». 2009. № 9. С. 38 (размещена в разделе «Комментарии законодательства (Публикации в юридической прессе)» справочной правовой системы Консультант Плюс).
- в процессе участия в практической деятельности в качестве руководителя Экспертно-консультативного совета при председателе Контрольно-счетной палаты Курской области;
- при проведении научных исследований по теме: «Бюджетная реформа в России и совершенствование правового регулирования региональных бюджетных отношений» в рамках гранта, полученного соискателем от Российского гуманитарного научного фонда в 2011 году (проект № 11-03-00522а).
Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры финансового права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина» (МГЮА).
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования. Структурными элементами диссертационной работы являются: введение, четыре главы, состоящие из двенадцати параграфов, заключение и список использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснованы актуальность исследования, определены степень его научной разработанности, объект и предмет исследования, а также сформулированы цели и задачи. Также раскрываются методологическая основа исследования, его эмпирическая и теоретическая база, формулируется научная новизна работы, основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава диссертации «Системность и особенности ее проявления в российском бюджетном контроле» состоит из трех параграфов и посвящена изучению организационной основы бюджетного контроля и бюджетного аудита; определению понятия системности и исследованию особенностей их проявления; исследованию специфики правового регулирования системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
В первом параграфе «Организационная основа бюджетного контроля н бюджетного аудита в Российской Федерации» рассматривается организационная основа бюджетного контроля и бюджетного аудита, ее содержание и элементы. Под организацией понимается способ упорядочения отдельных элементов бюджетного контроля и бюджетного аудита на основе единого подхода с целью их качественного изменения. Выявлены критерии, непосредственно влияющие на организационную основу бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: территориальная организация, предшествующая система организации бюджетного контроля, система разделения властей, особенности построения системы местного самоуправления и т.д.
Далее анализируются подходы к оценке эффективности деятельности органов бюджетного контроля и основные идеи по модернизации существующей системы органов бюджетного контроля. Изучаются критерии оценки эффективности контрольных органов, предлагаются пути оптимизации существующих критериев. По мнению автора, определяя эффективность организации бюджетного контроля в России, необходимо оценивать как деятельность конкретного органа бюджетного контроля (деятельност-ный подход), так и анализировать систему бюджетного контроля и бюджетного аудита в целом (системный подход). Системный подход, в отличие от деятельностного, позволяет, во-первых, увидеть динамику развития бюджетного контроля, его сильные и слабые стороны, вырабатывая пути его дальнейшей модернизации. Во-вторых, проводя параллели с прошлыми этапами развития системы, понять, насколько качественно изменился бюджетный контроль.
Соискателем выявлено, что около 80% органов бюджетного контроля, действующих в Российской Федерации, относятся к исполнительной власти. Отмечается, что в настоящее время продолжается тенденция к увеличению количества контрольных полномочий у исполнительной ветви власти, растет число контрольных структур, что требует постоянного увеличения количества государственных служащих и соответственно новых бюджетных расходов.
Делается вывод о том, что на современном этапе развития России сложилась громоздкая и малоэффективная система бюджетного контроля и бюджетного аудита: создано значительное количество органов, проверяющих расходование одних и тех же бюджетных средств, отдельные направления публичной финансовой деятельность остаются бесконтрольными (например, значительная часть бюджетных средств муниципальных образований), встречается дублирование полномочий.
Также анализируются особенности и проблемы организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита на особых территориях Российской Федерации (остров Шпицберген, город Байконур, отдельные регионы Северо-Кавказского федерального округа).
В рамках данного параграфа также определены основные подходы к определению понятий «бюджетный контроль», «бюджетный аудит», «форма контроля», «вид контроля», «метод контроля».
Говориться о том, что применение понятия «бюджетный контроль» при характеристике публичных финансово-контрольных отношений в России более традиционно, так как в дореволюционной научной литературе понятие «финансовый контроль» не использовалось, а применялись параллельно термины «государственный контроль» и «бюджетный контроль». Термин «финансовый контроль» появился в советское время, что было вызвано существующей финансовой системой и централизацией самого контроля.
Установлено, что помимо понятия «бюджетный контроль» в научной литературе используется и понятие «финансово-бюджетный контроль (надзор)», которое фактически является равнозначным понятием по отношению к бюджетному контролю. Специфика связана с наименованием органов его осуществляющих (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Служба по финансово-бюджетному надзору Республики Тыва, Республиканская служба финансово-бюджетного контроля Республики Калмыкия).
Кроме того, обосновываются критерии разграничения таких определений, как: публичный аудит и аудиторская деятельность, контроль и надзор. Рассматривается ряд научных подходов российских и зарубежных авторов к характеристике понятий, входящих в содержание категории «финансовый контроль». Анализ различных трактовок понятия «финансовый контроль» позволяет сделать вывод о том, что единого определения «финансовый контроль» в науке не существует. В то же время необходимо стремиться к выработке единого подхода к определению содержания понятия «финансовый контроль» в финансово-правовой науке.
Также предлагается конкретизировать содержание понятия «финансовый контроль», разграничив его на аудиторскую деятельность и государственный финансовый контроль. Государственный финансовый контроль в свою очередь подразумевается разделять на: государственный федеральный финансовый контроль (бюджетный контроль, налоговый контроль, валютный контроль, банковский надзор); государственный региональный бюджетный контроль и муниципальный бюджетный контроль. В России региональными и местными органами власти уровне среди разновидностей финансового контроля реализуется только бюджетный контроль.
Во втором параграфе «Понятне системности и ее применение в бюджетном контроле п бюджетном аудите» исследуются понятие системности и особенности ее применения при изучении системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Обосновывается позиция, согласно которой при исследовании системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации необходимо учитывать ряд таких условий, как: организационную основу бюджетного контроля, роль контроля в системе публичного управления, иерархию органов бюджетного контроля, специфику их организации в системе разделения властей, элементы системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации (по вертикали и по горизонтали), принципы организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита, формы и методы бюджетного контроля, уровни бюджетного контроля в России (федеральный, региональный и местный), а также механизмы взаимодействия, обратную связь при осуществлении бюджетного контроля и многое другое.
Устанавливается, что в настоящее время органам финансового контроля Российской Федерации свойственна разобщенность, при этом они не только функционируют разрозненно, но и часто соперничают между собой. Вызвано это тем, что органы финансового контроля в общей своей массе, хотя и формально объединяются наукой в единую группу, фактически выполняют совершенно разные цели и задачи. Более того, все органы финансового контроля в Российской Федерации отличаются и организационно. Так, налоговый и валютный контроль, а также банковский надзор осуществляется централизовано; аудиторская деятельность вообще осуществляется аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами, входящими в состав специальных саморегулируемых организаций. Свои отличия имеет и бюджетный контроль, при организации которого встречается как централизация органов (применительно к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора и Федеральному казначейству), так и децентрализация (Счетная палата Российской Федерации на федеральном уровне, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации на региональном уровне, контрольно-счетные органы муниципальных образований на уровне местного самоуправления, которые взаимодействуют, но организационно обособлены друг от друга).
В третьем параграфе «Специфика правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации» изучаются особенности правового обеспечения в России института бюджетного контроля и бюджетного аудита, выявляются факторы, влияющие на его правовое регулирование.
Излагаются теоретические подходы к содержанию института «финансового контроля» в рамках финансового права, нерешенные в науке финансового права проблемы, связанные с правовым обеспечением финансового контроля и его отдельного направления - бюджетного контроля, а также проводится всесторонний анализ механизма правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Определено, что финансовый контроль представляет собой комплексный (смешанный) институт российского финансового права, в основе которого заложены нормы не только финансового права, но и других отраслей российского права. Бюджетный контроль, в свою очередь, является видом финансового контроля и одновременно дополнительным институтом бюджетного права как подотрасли финансового права.
Обосновывается точка зрения о том, что бюджетный контроль, как и иные организационные системы, должен включать в себя все необходимые элементы системы правового регулирования, такие как: нормы, обеспечивающие организацию и осуществление бюджетного контроля; механизм реализации этих норм; систему взаимодействия органов между собой и с
подконтрольными субъектами в процессе реализации контрольных полномочий.
Делается вывод о том, что в системе правового регулирования бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации можно выявить следующие специфические особенности. Первая заключается в неразрывной связи бюджетного контроля с публичным управлением в бюджетной сфере. Второй особенностью является то, что современное финансовое право изучает только те финансовые отношения, в которых участвует государство или органы местного самоуправления. Третья заключается в том, что органы бюджетного контроля в России существуют в системе исполнительной, законодательной и судебной власти. Органы бюджетного контроля исполнительной власти как структурно, так и по содержанию деятельности отличаются от органов бюджетного контроля законодательной власти, но схожи с организацией бюджетного контроля в судебной системе. Несмотря на организационные отличия, все органы бюджетного контроля в России имеют единые цели и задачи, что позволяет рассматривать их как единую систему. Четвертой специфической особенностью правового регулирования бюджетного контроля является неоднозначность применяемой терминологии, так как бюджетный контроль в России осуществляют как органы контроля, так и органы надзора. Следовательно, необходимо разграничивать понятия «контроль» и «надзор».
Отмечается, что на правовое регулирование бюджетного контроля непосредственно влияет существующая в государстве система ответственности за нарушение финансового законодательства.
Под ответственностью понимается весь комплекс мер государственного принуждения, предусмотренных за нарушение бюджетного законодательства. По мнению автора, ответственность применительно к бюджетному контролю следует разделять на виды: ответственность в результате проведения контрольных мероприятий при выявлении нарушения бюджетного законодательства (ответственность подконтрольных и ответственность третьих лиц) и ответственность должностных лиц контрольно-счетных органов (ответственность контролеров). Первый вид ответственности связан со статусом самих органов бюджетного контроля, а второй -со статусом их должностных лиц, следовательно, должен рассматриваться в совокупности с их правами, обязанностями, ограничениями и гарантиями.
Обосновывается позиция, согласно которой создание действенного бюджетного контроля в России невозможно без оптимизации системы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Она должна включать в себя следующие элементы: доминирование правовосстанови-тельной ответственности (карательные нормы должны сочетаться с право-восстановительными функциями, но основная цель ответственности в системе бюджетного контроля — это минимизация последствий нарушения
бюджетного законодательства); персонализация ответственности (ответственность за нарушения бюджетного законодательства, в том числе и материальную, должны нести должностные лица, а не учреждения); непосредственное участие органов бюджетного контроля в процессе реализации ответственности (органы бюджетного контроля должны быть наделены правом инициирования отстранения должностных лиц от занимаемых должностей за неоднократное нарушение бюджетного законодательства); наличие позитивной ответственности (закрепление мер поощрения учреждений и органов власти, не нарушающих бюджетное законодательство).
Вторая глава диссертации «Исторические и сравнительно-правовые аспекты правового регулирования бюджетного контроля» состоит из трех параграфов и посвящена становлению и развитию органов бюджетного контроля в России в дореволюционный и советский периоды, а также изучению особенностей организации и правового регулирования органов бюджетного контроля в ряде зарубежных стран.
В первом параграфе «Возникновение и развитие бюджетного контроля в дореволюционной России» анализируется развитие органов финансово-бюджетного контроля с момента их возникновения и до 1917 года.
Изучаемый в рамках данного параграфа период разделяется на два основных этапа. Первый этап (1656 год - начало XIX века), когда предпринимаются попытки создания контрольно-ревизионных учреждений. Делается вывод о том, что в этот период органов финансового контроля не существовало, так как все созданные учреждения выполняли счетные, а не контрольные функции. Второй этап (начало XIX века - 1917 год) - это период создания в России первых специализированных органов бюджетного контроля и последующее выстраивание централизованной вертикальной системы бюджетного контроля.
Установлено, что до революции в России наблюдались как централизованные, так и децентрализованные тенденции в организации бюджетного контроля. Децентрализация характерна для начального периода развития специализированных органов бюджетного контроля (первая половина XIX века - 60-е годы XIX века), после чего в России реализуется централизованная модель организации бюджетного контроля.
Во втором параграфе «Правовые основы советского бюджетного контроля» исследуется советский этап в развитии бюджетного контроля, который продолжался вплоть до начала 90-х годов XX века, после чего начался четвертый - современный этап развития в России системы бюджетного контроля (с начала 90-х годов XX века по настоящее время), отличительной особенностью которого стало появление наравне с бюджетным контролем бюджетного аудита.
В бюджетном контроле советского периода выявлены положительные моменты, что позволило внести предложения, основанные на учете советского опыта контрольной деятельности.
В третьем параграфе «Бюджетный контроль в зарубежных странах: особенности правового регулирования» изучена система организации и деятельности органов бюджетного контроля в зарубежных странах и на основе их опыта выработаны рекомендации по совершенствованию бюджетного контроля в России. Проанализирована практика организации, осуществления и правового регулирования бюджетного контроля Германии, Болгарии, Бразилии, Великобритании, Испании, КНР, Польши, США, Украины, Франции, Швейцарии.
Выявлено, что в зарубежных странах органы бюджетного контроля существуют в трех основных формах: централизованная система бюджетного контроля (в виде единой структуры); децентрализованная система контроля (в виде отдельно существующих центральных органов бюджетного контроля и региональных и местных контрольных органов, образованных с целью осуществления контроля в административно-территориальных образованиях); смешанная система контроля, когда в государстве параллельно существуют центральные контрольные органы, их территориальные отделения и региональные или муниципальные контрольные органы, созданные на местах территориальными властям.
Анализ зарубежного опыта позволил сделать вывод о том, что органы бюджетного контроля следят за законностью, правильностью и эффективностью использования государственных и муниципальных денежных средств. Характерной особенностью большинства зарубежных стран является наличие механизма отслеживания результатов исполнения бюджета, суть которого заключается в выявлении полезности для государства и общества проводимой властями политики в области планирования бюджетных расходов. Более того, целью бюджетного контроля в зарубежных странах является обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевое и эффективное использование, создание рациональной системы бюджетного финансирования и достижение высокого уровня бюджетной дисциплины, выявление отклонений от принятых стандартов.
Третья глава диссертации «Общая концептуальная основа бюджетного контроля н бюджетного аудита в Российской Федерации» состоит из трех параграфов и посвящена изучению элементов системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, их принципов и форм организации и осуществления.
В первом параграфе «Элементы системности российского бюджетного контроля и бюджетного аудита» определяются основные элементы системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Выявлено, что одни элементы являются системообразующими, а другие - дополняющими систему элементами. Более того, элементы системы различаются и качественно. Одни могут влиять на систему, изменять ее, а другие просто являются ее элементами. Элементы также разделяются
на теоретические и практические. Теоретические элементы выступают фундаментом системы бюджетного контроля и бюджетного аудита. К ним относятся: понятие бюджетного контроля, иные понятия и категории бюджетного контроля, входящие в его содержание, а также принципы и правовые формы бюджетного контроля и бюджетного аудита. Практические элементы - это непосредственно органы, учреждения, должностные лица, в полномочия которых входит осуществление бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Далее установлено, что структурными элементами системы бюджетного контроля в Российской Федерации являются: государственный федеральный бюджетный контроль; государственный региональный бюджетный контроль и муниципальный бюджетный контроль. Определено, что связующим элементом системы бюджетного контроля в Российской Федерации является именно государственный региональный бюджетный контроль, который фактически выполняет функцию соединительного звена между федеральным и местным уровнями в системе бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Во втором параграфе «Принципы бюджетного контроля и бюджетного аудита и практика их правового закрепления» исследованы и классифицированы принципы бюджетного контроля и бюджетного аудита, а также сформулированы дополтггельные принципы, вытекающие из специфики отдельных направлений бюджетного контроля.
Определено, что принципы бюджетного контроля базируются на универсальных и прикладных правовых принципах, частично закрепленных в нормативных правовых актах. Также важная роль в правовом регулировании бюджетного контроля отводится специальным принципам.
Установлено, что принципы бюджетного контроля не должны противоречить международным принципам контроля; конституционным принципам Российской Федерации; принципам бюджетного права Российской Федерации; принципам законодательства об организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, а также принципам организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Выявлено, что существующие принципы правового обеспечения бюджетного контроля необходимо дополнить следующими специальными принципами: принципом системности бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации; принципом иерархичности органов бюджетного контроля в Российской Федерации; принципом единства организационной основы и механизма реализации бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации; принципом скоординированно-сти действий всех органов бюджетного контроля (федеральных, регио-
нальных, муниципальных); принципом отсутствия конкуренции в показателях между всеми органами бюджетного контроля, а также с правоохранительными органами; принципом единой субъектности; принципом эффективности; принципом учета региональных и муниципальных особенностей; принципом сохранения системы разделения властей при формировании органов бюджетного контроля; принципом прозрачности действий органов бюджетного контроля; принципом специальной поднадзорное™. Все указанные принципы в работе подробно охарактеризованы.
В третьем параграфе «Формы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации» исследуются правовые формы организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации. Уточняется понятае «форма», которая определяется как способ внешнего проявления особенностей какого-либо явления. Предлагается форму бюджетного контроля и бюджетаого аудита разделять на форму организации и форму осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита.
Форма организации бюджетного контроля - это внешние особенности в организации бюджетаого контроля. Выделяются следующие формы: а) по вертакали: государственный федеральный бюджетный контроль, государственный региональный бюджетный контроль, муниципальный бюджетный контроль; б) по горизонтали: бюджетный контроль законодательной (представительной) власти; бюджетный контроль исполнительной власти. Формой осуществления бюджетаого контроля и бюджетного аудита выступают способы его реализации: ревизия, проверка, анализ, обследование, наблюдение, мониторинг, аудит эффективности и т.п.
Определено, что необходима не просто унификация форм осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита, но и правовое закрепление на федеральном уровне процедур их проведения. Только в этом случае систему бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации можно будет считать полноценной.
Четвертая глава диссертации «Бюджетный контроль и бюджетный аудит в России на федеральном, региональном и местном уровнях публичной власти: организационно-правовые основы», состоящая из трех параграфов, посвящена исследованию особенностей правового регулирования бюджетного контроля на федеральном, региональном и местном уровне публичной власти.
В первом параграфе «Правовое обеспечение федерального бюджетного контроля в России» исследуются особенности организации и правового обеспечения деятельное™ федеральных органов бюджетаого контроля.
Установлено, что федеральным органом бюджетного контроля является Счетная палата Российской Федерации. Определено, что Счетная палата Российской Федерации представляет собой государственный орган,
обладающий особым правовым статусом, осуществляющий внешний государственный аудит (контроль) в сфере публичных финансово-бюджетных и управленческих отношений посредством специальных форм и методов работы, подотчетный Федеральному Собранию Российской Федерации и формируемый им при участии Президента Российской Федерации.
Особый правовой статус Счетной палаты Российской Федерации объясняется тем, что это высший орган бюджетного контроля и бюджетного аудита в государстве, а также единственный на федеральном уровне парламентский орган бюджетного контроля. Определено, что полномочия Счетной палаты Российской Федерации выходят далеко за рамки простого бюджетного контроля, а распространены на многие сферы жизнедеятельности российского государства.
Отмечается, что Счетная палата Российской Федерации в настоящее время представляет собой единственный федеральный орган бюджетного контроля и бюджетного аудита Российской Федерации, отвечающий международным требованиям. Однако для России структуру Счетной палаты Российской Федерации нельзя считать оптимальной, так как она не имеет территориальных подразделений. Частично данная проблема решается путем создания представительств в отдельных регионах, а также путем осуществления взаимодействия с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иными органами, организациями и учреждениями.
Помимо Счетной палаты Российской Федерации, полномочиями по осуществлению бюджетного контроля на федеральном уровне наделены органы бюджетного контроля исполнительной власти, важнейшую роль среди которых играет Министерство финансов Российской Федерации в лице Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, а также органы ведомственного бюджетного контроля, созданные на федеральном уровне в системе исполнительной власти в структуре главных распорядителей бюджетных средств.
Исследуется специфика деятельности подразделений, созданных внутри судебной системы с целью осуществления ведомственного бюджетного контроля, показываются их особенности и правовой статус, а также их роль в системе бюджетного контроля государства.
Во втором параграфе «Бюджетный контроль законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» изучена система специализированных органов бюджетного контроля законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их правовой статус и организационные особенности.
В данной части работы комплексно анализируется состояние современного законодательства о региональном бюджетном контроле. В частности, при анализе Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Феде-
рации и муниципальных образований» выявлено, что, несмотря на ряд существенных недостатков (многие нормы закона носят декларативный характер, а их реализация напрямую зависит от усмотрения органов власти субъектов Российской Федерации, что существенно снижает его значение для развития законодательства о бюджетном контроле, называет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в качестве лица, вносящего в законодательный орган кандидатуру председателя контрольно-счетного органа, что может в целом негативно повлиять на независимость бюджетного контроля законодательной власти субъектов Российской Федерации), в целом закон положительно повлиял на развитие бюджетного контроля в России. Тем не менее, он требует изменений.
Утверждается, что принятие Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» имело последствия лишь для субъектов Российской Федерации, где контрольно-счетные органы не обладали статусом юридического лица, а входили в состав законодательного органа власти (на начало 2011 года около 22%). На организацию и деятельность контрольно-счетных органов 78% субъектов Российской Федерации, хотя нормативные правовые акты большинства из них и были приведены в соответствие с указанным Законом, существенно он не повлиял. Большая часть изменений в региональных законах о контрольно-счетных органах происходила просто путем реферирования положений Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», в результате чего были утеряны важные положения регионального законодательства в области бюджетного контроля, что отражено в тексте диссертации.
Определено, что в настоящее время в субъектах Российской Федерации государственный региональный бюджетный контроль представлен двумя основными элементами. Во-первых, это органы бюджетного контроля законодательной власти (внешние органы бюджетного контроля или контрольно-счетные органы), существующие в организационно-обособленной форме. Во-вторых, это органы бюджетного контроля исполнительной власти (органы внутреннего бюджетного контроля), не имеющие единой формы организации. Два этих направления существуют параллельно.
Важно также отметить, что органы бюджетного контроля исполнительной власти имеют отличия в организации и правовом обеспечении своей деятельности от контрольно-счетных органов. В большинстве субъектов Российской Федерации такие органы действуют в составе регионального финансового органа (комитета или министерства финансов), од-
нако встречаются и примеры, когда орган бюджетного контроля исполнительной власти существует в виде обособленной службы или комитета.
Кроме того, на основе анализа нормативных правовых актов показаны особенности, различия и сходство в организации и деятельности органов бюджетного контроля законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Также уделяется внимание исследованию специфики взаимодействия органов бюджетного контроля и иных органов государства в процессе осуществления бюджетного контроля, выявлены имеющиеся недостатки и определены перспективы их устранения. Анализируется правовой порядок взаимодействия органов бюджетного контроля как по горизонтали (между одноуровневыми органами бюджетного контроля разных субъектов Российской Федерации), так и по вертикали (между федеральными, региональными и местными органами бюджетного контроля). Отмечается, что организация взаимодействия является правом органов бюджетного контроля, а не их обязанностью. Закрепление взаимоотношений осуществляется путем подписания различного рода соглашений о сотрудничестве.
В третьем параграфе «Муниципальный бюджетный контроль и механизмы его правового регулирования» исследованы особенности организации и правового регулирования бюджетного контроля в системе местного самоуправления, выявлены основные недостатки и проблемы, сдерживающие развитие в России муниципального бюджетного контроля, а также предложены новые способы организации бюджетного контроля на уровне муниципальных образований.
Определено, что в настоящее время в России муниципальный бюджетный контроль не может полноценно развиваться без государственного участия. Подобная ситуация является прямым следствием развития в нашей стране системы местного самоуправления, которое по-прежнему формально являясь независимым, фактически в значительной степени интегрировано в систему государственной власти.
Выявлено, что нормативные акты, принимаемые в большинстве муниципальных образований, структурно и содержательно повторяют соответствующие нормативные акты субъекта Российской Федерации. Это позволяет говорить о схожести в организации и правовом регулировании бюджетного контроля на уровне субъекта Российской Федерации и на уровне муниципальных образований.
Предложены новые подходы к организации муниципального бюджетного контроля в Российской Федерации, в частности, предлагается ввести в ряде муниципальных образований специальную должность аудитора муниципального образования, действующего на постоянной основе и подотчетного представительному органу муниципального образования и другие.
В Заключении отражены основные выводы, сделанные в ходе проведенного исследования, обоснованы рекомендации по использованию полученных результатов, предложены меры по совершенствованию системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации.
Основные положения диссертации изложены в следующих работах автора:
I. Монографии
1. Контроль в современной России: вопросы теории и практика правового регулирования / В.П. Беляев, О.В. Брежнев, И.Б. Лагутин, Л.И. Хо-рошильцев. М.: Юрлитинформ, 2013. - 19,5 пл. (авт. уч. 7,2 пл.).
2. Лагутин И.Б. Система организации бюджетного контроля в Российской Федерации: монография / И.Б. Лагутин. Курск: Юго-Зап. гос. ун-т, 2012.-7,7 пл.
3. Лагутин И.Б. Финансово-правовые основы регионального финансового контроля: монография / И.Б. Лагутин. М.: Юрлитинформ, 2012. - 15 пл.
4. Бюджетная реформа в России и правовое регулирование региональных бюджетных отношений: монография / И.Б. Лагутин, М.Н. Королева, М.А. Куркова [и др.]; Курск: Юго-Зап. гос. ун-т, 2012. - 12,7 пл. (авт. уч. 2,9 пл.).
5. Лагутин И.Б. Финансовый контроль в Российской империи: эволюция правового регулирования в первой половине XIX века / И.Б. Лагутин. Saarbrucken, Germany: LAP Lambert Academic Publishing, 2010.-8 п.л.
6. Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль (организационно-правовые и теоретические основы): монография / И.Б. Лагутин. М.: Юрлитинформ, 2009. - 11 п.л.
7. Лагутин И.Б. Государственный финансовый контроль в Российской империи в первой половине XIX века / И.Б. Лагутин. Курск: Курск, гос. ун-т, 2006. - 8,2 п.л.
8. Лагутин И.Б. Государственные основы финансово-контрольной деятельности в Российской империи в первой половине XIX века / И.Б. Лагутин. Курск: Издат. центр «ЮМЭКС», 2004. — 3,6 п.л.
II. Научные статьи
а) опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях:
9. Лагутин И.Б. Правовое регулирование системы государственного финансового контроля в России в первой половине XIX века // Налоги и финансовое право. 2007. № 4. - 0,4 пл.
10. Лагутин И.Б. Финансовый контроль как категория финансового права // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 3 (8). - 0,5 пл.
11. Лагутин И.Б. Подконтрольные органы как субъекты финансово-контрольных правоотношений // Налоги и финансовое право. 2008. № 3. -0,5 и.л.
12. Лагутин И.Б. Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации: организационно-правовые основы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 24 - 0,4 п.л.
13. Лагутин И.Б. Финансовый контроль как комплексный (смешанный) институт российского финансового права // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 3 (12). - 0,5 п.л.
14. Лагутин И.Б. Финансовый контроль как категория российского финансового права: новые подходы к определению // Lex Russica. 2009. № 2.-1 п.л.
15. Лагутин И.Б. Институт финансового контроля в системе российского финансового права // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. 2009. № 2. - 0,8 п.л.
16. Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль в зарубежных странах: особенности организации и правового регулирования // Правоведение. Известия высших учебных заведений. 2009. №5.-1 п.л.
17. Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль: правовые проблемы и пути их решения // Финансовое право. 2010. № 5. - 0,7 п.л.
18. Лагутин И.Б. Нормативное регулирование муниципального финансового контроля в России на современном этапе // Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. Курск: Изд-во КГУ, 2010. № 3 (15). Часть 2. Режим доступа к журн.: http:// scientific-notes.ru № гос. регистрации 0421000068/0092. - 1,2 п.л.
19. Ялбулганов A.A., Лагутин И.Б. Модернизация системы органов регионального финансового контроля (финансово-правовой аспект) // Государство и право. 2010. № 12. - 1,2 пл. (авт. уч. 0,6 п.л.).
20. Лагутин И.Б. Принципы регионального финансового контроля и особенности их правового закрепления // Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. Курск: Изд-во КГУ, 2011. № 1 (17). Режим доступа к журн.: http:// scientific-notes.ru № гос. регистрации 0421100068X0020. - 1,2 п.л.
21. Лагутин И.Б. О становлении института финансового контроля в России: к 200-летию Государственного контроля // Финансовое право. 2011.№3.-0,5 пл.
22. Лагутин И.Б. Проблемы организации и правового регулирования органов финансового контроля исполнительной власти субъектов Российской Федерации// Современное право. 2011. №4.-0,5 п.л.
23. Лагутин И.Б. Проблемы создания, организации и деятельности местных финансово-контрольных органов в России // Право и экономика. 2011. №4. -0,7 п.л.
24. Лагутин И.Б. Аудит эффективности в системе регионального финансового контроля // Реформы и право. 2011. № 2. - 1 п.л,
25. Лагутин И.Б. Развитие советского финансового контроля на местах: организация и правовое регулирование // История государства и права. 2011. № 12.-0,4 пл.
26. Лагутин И.Б. Региональный финансовый контроль как форма финансового контроля (финансово-правовые основы) // Известия Юго-западного государственного университета. 2011. № 2 (35). - 0,8 п.л.
27. Лагутин И.Б. Эволюция территориальных органов финансового контроля в России в советский период (организационно-правовые основы) // Налоги и финансовое право. 2011. № 8. - 0,8 п.л.
28. Лагутин И.Б. Новеллы регионального финансового контроля в России: научно-практический комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2011. № 2 (11). - 0,6 п.л.
29. Лагутин И.Б. Новый закон о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: особенности и перспективы // Право. Журнал высшей школы экономики. 2011. № 3. -0,5 п.л.
30. Лагутин И.Б. Проблемы и особенности Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Финансовое право. 2011. № 8. - 0,6 пл.
31. Лагутин И.Б. Проблемы оценки эффективности регионального финансового контроля в России // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. 2012. № 3. - 0,6 п.л.
32. Лагутин И.Б. Виды, формы и методы финансового контроля: общие вопросы теории и практика правового регулирования на региональном уровне // Российская юстиция. 2012. № 6. - 0,5 п.л.
33. Лагутин И.Б. Особенности региональных бюджетных отношений и развитие российской модели бюджетного федерализма // Финансовое право. 2012. № 8. - 0,3 пл.
34. Сафонов В.Н., Лагутин И.Б. Организационные основы бюджетного контроля в зарубежных странах // Известия ЮЗГУ: серия история и право. 2012. № 1. Часть 2. - 0,3 п.л. (авт. уч. 0,2 п.л.)
35. Лагутин И.Б. Организационная основа бюджетного контроля в Российской Федерации: вопросы теории и практика правового обеспечения // Право и экономика. 2012. № 8. - 0,5 п.л.
36. Лагутин И.Б. Организационная основа российского бюджетного контроля: административно-правовое обеспечение // Административное и муниципальное право. 2012. № 9. - 0,4 п.л.
37. Лагутин И.Б. Правовое обеспечение организации бюджетного контроля на федеральном уровне исполнительной власти и в судебной системе Российской Федерации // Известия ЮЗГУ: серия история и право. 2012. № 2. Часть 2. - 0,5 п.л.
38. Лагутин И.Б. Актуальные проблемы теории и практики государственного регионального бюджетного контроля в Российской Федерации // Финансовое право. 2012. № 9. - 0,5 п.л.
39. Лагутин И.Б. Основы исследования системности организации бюджетного контроля в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 11.- 0,5 п.л.
40. Лагутин И.Б. Этапы эволюции системы организации бюджетного контроля в России // Известия ЮЗГУ: серия история и право. 2013. № 1. - 0,3 п.л.
41. Лагутин И.Б. Элементы системности в организации бюджетного контроля в России // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. - 0,4 п.л.
42. Лагутин И.Б. К вопросу о критериях оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации II Право и экономика. 2013. № 6. - 0,4 пл.
43. Лагутин И.Б. Счетная палата Российской Федерации в системе государственного бюджетного контроля и аудита: вопросы теории и практики // Налоги и финансовое право. 2013. № 6. - 0,5 п.л.
44. Лагутин И.Б. Создание и развитие советских органов финансово-бюджетного контроля: к 90-летию КРУ-ФСФБН России // Финансовое право. 2013. № 8. - 0,2 п.л.
45. Лагутин И.Б. Проблемы борьбы с финансированием терроризма в Российской Федерации // Вестник Оренбургского государственного университета. 2013. № 9. - 0,3 п.л.
46. Артемов Н.М., Лагутин И.Б. Региональное и местное денежное обращение: особенности осуществления и правового регулирования // Государство и право. 2014. № 2. - 0,8 п.л. (авт. уч. 0,4 пл.)
б) опубликованные в иных научных изданиях:
AI. Лагутин И.Б. Местные органы государственного финансового контроля в Российской империи (1811-1836 гг.) (историко-правовой анализ) // Курский край. Научно-исторический журнал. - Курск: Издательский центр «ЮМЭКС», 2003. №№ 12-13 (44-45). - 0,2 п. л.
48. Лагутин И.Б. Государственно-правовые основы финансово-контрольной деятельности в Российской империи в первой половине XIX века. - Курск, 2004. - 0,3 п. л. (Рукопись деп. в ИНИОН РАН 17.08.2004. № 58831).
49. Лагутин И.Б. Контрольно-надзорная деятельность в России за государственными финансами: вопросы теории и истории // Актуальные
проблемы научного творчества ученых кафедры истории России. Сборник научных статей. Выпуск 1: К 70-летию образования исторического факультета. - Курск: Изд-во Курского гос. ун-та, 2004. - 0,3 п.л.
50. Лагутин КБ. Финансово-контрольные правоотношения в России в первой половине XIX века // Научные труды РАЮН. Выпуск 5. М.: Изд-во РАЮН, 2005. - 0,3 п.л.
51. Лагутин КБ. Финансово-контрольные правоотношения в первой половине XIX века // История, теория, практика российского права: Сборник научных работ. Вып. 1. — Курск: Изд-во Курского гос. ун-та, 2005.
- 0,5 п.л.
52. Лагутин КБ. Становление счетно-ревизионной деятельности в России как основы государственного финансового контроля // Государственный финансовый контроль в России: история, теория, практика: Сб. науч. ст./ отв. ред. В.В. Захаров, И.Б. Лагутин. Курск: Курск, гос. ун-т, 2006.
- 0,7 п.л.
53. Лагутин К.Б. Правовое регулирование системы государственного финансового контроля в России в первой половине XIX века // Финансовое право, 2007, № 9. - 0,4 п.л.
54. Лагутин К.Б. Финансовый контроль: вопросы теории // Ученые записки: электронный научный журнал Курского государственного университета. Курск: Изд-во КГУ, 2007. №1. Режим доступа к журн.: http:// scientific-notes.ru. - 0,2 п.л.
55. Фомина Л.А., Лагутин КБ. Финансово-бюджетный контроль и новые изменения в бюджетном законодательстве: пример Курской области // Реформы и право. 2007, № 1. - 0,5 п.л. (авт. уч. 0,3 п.л.).
56. Лагутин КБ. Проблемы внешнего регионального финансового контроля // История, теория практика российского права: Сборник научных работ. Вып. 4 / Отв. ред. В.В.Захаров. Курск: Курск, гос. ун-т, 2008. -0,5 пл.
57. Лагутин К.Б. Особенности местного финансового контроля в Российской Федерации // История, теория, практика российского права. Сборник научных работ. Вып. 5 / Отв. ред. В.В. Захаров. Курск: Курск, гос. ун-т, 2008. - 0,5 п.л.
58. Лагутин КБ. Категория «финансовый контроль» в науке и законодательстве России (вопросы эволюции) // Научные труды РАЮН. В 3-х томах. Выпуск 8. Т. 1. М.: Юрист, 2008. - 0,5 пл.
59. Лагутин И.Б. Финансово-правовые категории // Научно-практический журнал «Правовий вюник Украшськой академП банювсько? справи», 2009 № 1 (2). - 0,5 п.л.
60. Лагутин И.Б. Понятие регионального финансового контроля // Финансовое право. 2009. № 7. - 0,5 п.л.
61. Лагутин И.Б. Модернизация системы регионального финансового контроля на современном этапе (финансово-правовой аспект) // Исто-
рия, теория, практика российского права. Сборник научных работ. Вып. 6. Часть II. / Отв. ред. A.M. Нехороших. Курск: Курск, гос. ун-т, 2009. - 1 п.л.
62. Лагутин И.Б. Значение регионального финансового контроля в системе антикризисных мер государства (финансово-правовой аспект) // Правовые аспекты национальной безопасности. Сборник научных работ / Отв. ред. И.Б. Лагутин. Курск: Курск, гос. ун-т, 2009. - 0,4 пл.
63. Лагутин И.Б. Возникновение и развитие регионального финансового контроля в России: организация и правовое регулирование // История, теория, практика российского права. Выпуск 7 / Под общ. ред. В.В. Захарова, О.В. Харсеевой. Курск: Изд-во Курского гос. ун-та. 2010. - 1 п.л.
64. Лагутин И.Б. Вместо предисловия. О становлении института финансового контроля в России: к 200-летию Государственного контроля // Государственный контроль. 1811-2011: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля / отв. ред. И.Б. Лагутин; Курск: Курск, гос. ун-т; Институт публично-правовых исследований (Москва). - Курск, Москва, 2011. - 0,5 пл.
65. Лагутин И.Б. Финансовый контроль исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Государственный контроль. 18112011: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля / отв. ред. И.Б. Лагутин; Курск: Курск, гос. ун-т; Институт публично-правовых исследований (Москва). - Курск, Москва, 2011. - 0,5 пл.
66. Лагутин И.Б. Ответственность в системе регионального финансового контроля // История, теория, практика российского права. Сборник научных работ: Вып. 8. / отв. ред. C.B. Манышш. Курск: Курск, гос. ун-т, 2011.-0,8 пл.
67. Лагутин И.Б. Проблемы применения системного анализа, как основного метода исследования организации бюджетного контроля в Российской Федерации // Современное государство и право. 2012. № 1. - 0,6 пл.
68. Лагутин И.Б. Этапы формирования российской системы организации бюджетного контроля: организационно-правовое обеспечение // Историко-правовые проблемы: новый ракурс: сб. науч. работ: Вып. 5 / отв. ред. В.В. Захаров. Курск: Курск, гос. ун-т, 2012. - 0,5 п.л.
69. Лагутин И.Б. Организационные и юридические преференции бюджетного контроля в Российской Федерации // Публичные финансы и налоговое право: ежегодник. - Вып. 3: Преференции в финансовом праве и экономике стран Центральной и Восточной Европы / под ред. М.В. Карасевой (Сенцовой). Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2012. - 0,4 пл.
70. Лагутин И.Б. Категория «общественные финансы» в финансовом праве // Налоги и финансы (Республика Казахстан, на русск. яз). 2013. №4 (65). -0,3 пл.
71. Лагутин К.Б. Бюджетный контроль и управление государством (опыт Российской Федерации) // Annual and Long Term Public Finances in Central and Eastern European Countries / Edited by: E. Ruskowski, J. Stankie-wich, M. Tyniewicki, Y. Zawadzka-Ponk. Bialystok: Temida2,2013. - 0,5 п.л.
III. Тезисы и статьи, опубликованные в материалах научных конференций
72. Лагутин И.Б. Структурная реформа местных органов финансового контроля в Российской империи в 1-ой пол. XIX века // Курский край в истории Отечества. Материалы научно-практической конференции, посвященной 225-летию образования Курской губернии и 70-летию образования Курской области. Ч. 1. - Курск: Издательский центр «ЮМЭКС», 2004. - 0,3 п. л.
73. Лагутин И.Б. Финансовый контроль в регионах над публичными финансами в условиях кризиса // Мировой экономический кризис и Россия: причины, последствия, пути преодоления: тез. докл. / Материалы международной научной конференции. 12-13 ноября 2009 г., Экономический факультет СпбГУ. СПб, 2009. - 0,3 пл.
74. Лагутин КБ. Региональный финансовый контроль в системе антикризисных мер государства // Финансово-правовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса: Сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции 27 мая 2009 г./ отв. ред. проф. Е.В. Покачалова; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». - Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. - 0,2 пл.
75. Лагутин К.Б. Региональный финансовый контроль в финансовом праве: новые подходы к определению понятия // Актуальные проблемы финансового права и государственного регулирования экономики в кризисный период: материалы Всероссийской научно-практической конференции, 18 сентября 2009 г. / под ред. д-ра юрид. наук H.A. Сатаровой, д-ра юрид. наук И.И. Бикеева. Казань: Изд-во «Познание» Института экономики, управления и права, 2009. - 0,5 п.л.
76. Лагутин КБ. Региональный финансовый контроль: новые подходы к определению // Материалы международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)», тезисы докладов по кафедре финансового права и бухгалтерского учета. М., ООО «Изд-во «Элит», 2009. - 0,5 п.л.
77. Лагутин КБ. О проблеме правового понятия «регион» // Актуальш проблеми правового регулювання фшансово-кредитних вщносин в умовах кризи: практика правозастосування i шляхи ii вдоскона-лення: зб1рник тез доповщей за материалами М1жнародпоТ науково-практичноУ конференции (4-5 червня 2010 року). Суми: ДВНЗ «УАБС НБУ», 2010.-0,4 пл.
78. Лагутин И.Б., Шашкова Е.М. Особенности уголовной ответственности за нецелевое использование публичных денежных средств // Конституция Российской Федерации и актуальные политико-правовые проблемы: материалы третьей всероссийской научно-практической конференции / отв. ред. доц. Азизова В.Т. и ст. преподаватель Абдуллаева Х.А. Махачкала: Институт (филиал) МГЮА, 2011. - 1 п.л. (авт. уч. 0,5 п.л.).
79. Лагутин И.Б. Бюджетный федерализм и региональный финансовый контроль: модели взаимодействия // Эволюция государства и права в России: история и современность: сборник научных статей участников секции конституционного и международного права / Ред. кол.: В.В. Коровин (отв. ред.) [и др.]. В 2-х ч. Ч. 1. Курск: МУ «Издательский центр «ЮМЭКС», 2011. - 0,2 пл.
80. Лагутин И.Б. Методы финансового контроля: вопросы теории и новеллы российского законодательства // Фшансове право у XXI cropi44i: здобутки та перспективи : зб1рник наукових праць за матер1'алами М1жнародно'( науково-практично! конференцн, 4-7 жовтня 2011 року. Ч. I. / НД1 фшансового нрава. К.: AJIEPTA, 2011. - 0,2 пл.
81. Лагутин И.Б. Правовое обеспечение процедур осуществления контроля за использованием бюджетных средств и публичного имущества субъектов Российской Федерации // Налоговое и бюджетное право: современные проблемы имущественных отношений: материалы международной научно-практической конференции. Воронеж, 29-31 марта 2012 г. / под ред. М.В. Карасевой (Сенцовой). Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2012. - 0,3 пл.
82. Лагутин И.Б. Бюджетный федерализм и этапы бюджетной реформы в России: организационно-правовое обеспечение // Проблемы федеративных отношений в России на современном этапе: сборник статей участников регионального круглого стола / ред. кол.: В.В. Коровин (отв. ред.) [и др.]. Курск: РПК «Оранж», 2012. - 0,3 п.л.
83. Лагутин И.Б. Бюджетный контроль на федеральном уровне исполнительной власти и в судебной системе Российской Федерации: особенности организации и правового обеспечения // Проблемы взаимодействия личности и власти в условиях построения правового государства: сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф., 31 мая 2012 г. / ред. кол.: И.Ю. Ташбекова (отв. ред.) [и др.]; Юго-Зап. гос. ун-т, Курск, 2012. - 0,7 пл.
IV. Учебные пособия и комментарии к нормативным правовым актам
84. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 30 декабря 2008 года «Об аудиторской деятельности» (под ред. проф. A.A. Ялбул-ганова). Информационно-правовая система «Гарант», 2009. (Комментарий к статьям 20 и 23). - авт. уч. 2 пл.
85. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (под научной редакцией проф. A.A. Ялбулганова). Информационно-правовая система «Гарант», 2011. (Комментарий к статьям 3, 4, 5, 11, 12, 14, 18, 20).-авт. уч. 2,1 п.л.
86. Лагутин И.Б. Правовое регулирование бюджетного процесса в Российской Федерации: Учебное пособие / И.Б. Лагутин. Курск: Курск, гос. ун-т, 2010. - 3,1 п.л. (Размещено также в информационно-правовой системе «Гарант»).
87. Налоги и сборы в Российской Федерации: учеб. пособие / под. ред. A.A. Ялбулганова. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. - 432 с. (Главы 1517).- авт. уч. 2,8 п.л.
88. Практикум по финансовому праву Российской Федерации / под ред. А. Н. Козырина. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2011. - 320 с. (Тема 7). - авт. уч. 1,1 п.л.
Лагутин Игорь Борисович
СИСТЕМНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ И БЮДЖЕТНОГО АУДИТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
АВТОРЕФЕРАТ
Сдано в набор Q2. Д6.2014 г. Подписано в печать 02. Об. 2014 г. Формат 60x84 1/16. Бумага Снегурочка. Объем 2,4 усл. печ. л. Гарнитура Тайме. Тираж 150 экз. Заказ № 1459.
Отпечатано: ИП Киселева О.В. ОГРНИП 304463202600213
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Системность бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации: финансово-правовое регулирование»
Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
На правах рукописи
05201 451372
Лагутин Игорь Борисович
СИСТЕМНОСТЬ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ И БЮДЖЕТНОГО АУДИТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
12.00.04 - финансовое право; налоговое право; бюджетное право
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Научный консультант:
доктор юридических наук, профессор
Артемов Николай Михайлович
Москва 2014
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение.................................................................................. 4
Глава 1. Системность и особенности ее проявления
в российском бюджетном контроле....................................... 26
§ 1. Организационная основа бюджетного контроля
и бюджетного аудита в Российской Федерации..................... 26
§ 2. Понятие системности и ее применение
в бюджетном контроле и бюджетном аудите........................ 79
§ 3. Специфика правового регулирования бюджетного контроля
и бюджетного аудита в Российской Федерации...................... 100
Глава 2. Исторические и сравнительно-правовые аспекты
правового регулирования бюджетного контроля................. 130
§ 1. Возникновение и развитие бюджетного контроля
в дореволюционной России................................................ 130
§ 2. Правовые основы советского бюджетного контроля.................. 158
§ 3. Бюджетный контроль в зарубежных странах:
особенности правового регулирования................................. 172
Глава 3. Общая концептуальная основа бюджетного контроля
и бюджетного аудита в Российской Федерации................... 212
§ 1. Элементы системности российского бюджетного контроля
и бюджетного аудита....................................................... 212
§ 2. Принципы бюджетного контроля и бюджетного аудита
и практика их правового закрепления.................................. 241
§ 3. Формы бюджетного контроля и бюджетного аудита
в Российской Федерации.................................................. 260
Глава 4. Бюджетный контроль и бюджетный аудит в России на федеральном, региональном и местном уровнях публичной власти: организационно-правовые основы........ 286
§ 1. Правовое обеспечение федерального бюджетного контроля
в России.................................................................................. 286
§ 2. Бюджетный контроль законодательной и исполнительной
власти субъектов Российской Федерации............................... 314
§ 3. Муниципальный бюджетный контроль
и механизмы его правового регулирования........................... 368
Заключение.............................................................................. 406
Список использованных источников и литературы........................ 421
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность диссертационного исследования обусловлена наличием существенных проблем в сфере бюджетного контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, что приводит к многочисленным случаям нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств и иного государственного имущества, завышению стоимости приобретаемых товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, применению иных коррупционных схем в бюджетном механизме.
Невысокая эффективность бюджетного контроля во многом объясняется неиспользуемыми возможностями организации самого бюджетного контроля, отсутствием заинтересованности со стороны контролирующих структур и их должностных лиц в получении конечных результатов, недостаточными мерами позитивной ответственности и должной мотивации всех органов государства в использовании бюджетного контроля как надежного рычага решения проблем общества и государства1. Вопросам оптимизации системы организации бюджетного контроля в России было уделено отдельное внимание и в послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию 2012 года, который определил, что система организации контроля в государстве требует «особого внимания», так как «в таких структурах у нас занято, по разным подсчётам, около миллиона человек»2..
На современном этапе развития России для достижения целей государства в области бюджетного контроля и бюджетного аудита не используются возможности самого общества. С одной стороны, государство ставит задачу включения потенциала гражданского общества с целью
1 Ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году, определяется, что «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом».
2 wwvv.kremlin.ru/news/17118 (12.12.2012).
повышения эффективности бюджетного контроля, а с другой стороны, зачастую наблюдаются случаи конфронтации с теми, кто стремится оказать реальную поддержку государству в обеспечении законности в сфере бюджетных отношений. Примечательно, что за рыночный период развития российского государства не только не создано адекватной системы бюджетного контроля, но и утрачены ранее применяемые формы его организации и деятельности. Во времена СССР существовала единая целостная система государственного финансового контроля, базировавшаяся на четком разделении функций и эффективном взаимодействии специальных органов контроля, правоохранительных и иных органов государства. Вместо принципа стабильности в организации контроля в настоящее время реализуется практика перманентных реформ, что создает эффект неустойчивости и не способствует стабилизации органов бюджетного контроля.
Имеют место недостатки государственного управления как в целом в экономике, так и непосредственно в "бюджетной сфере, что выражается в непоследовательности государственной политики в отношении системной организации государственного контроля, неэффективности цикличных кампаний по наведению порядка в бюджетных отношения и т.д. Низкая эффективность контроля объясняется отсутствием обобщенной правовой модели и единого подхода к пониманию направления его дальнейшего развития, что не позволяет полноценно совершенствовать действующее законодательство в этой сфере.
В последние годы был предпринят ряд усилий по совершенствованию бюджетного контроля: приняты поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации в 2013 году в части государственного (муниципального) финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства1, новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской
1 См.: ФЗ от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 05.08.2013 №31. Ст. 4191.
Федерации»1, в 2011 году вступил в силу Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»', направленный на унификацию статуса контрольно-счетных органов в Российской Федерации.
Однако, несмотря на изменения в законодательстве, в России по-прежнему не выработано единой государственной концепции по организации и осуществлению бюджетного контроля и бюджетного аудита. Действующее федеральное законодательство лишь схематично определяет порядок осуществления бюджетного контроля и совсем не регулирует проведение бюджетного аудита. Законодательно не определены полномочия органов бюджетного контроля субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований, не регулируется порядок осуществления контрольных мероприятий, не отработаны механизмы взаимодействия различных субъектов, участвующих в бюджетном контроле и бюджетном аудите.
В большинстве субъектов Российской Федерации не приняты специальные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов бюджетного контроля исполнительной власти. Продолжается дублирование полномочий между исполнительной и законодательной властью в области бюджетного контроля.
Следствием недостатков законодательства, регулирующего бюджетный контроль, является ежегодный рост количества нарушений в бюджетной сфере. В 2012 году нарушения в финансово-бюджетной сфере Российской Федерации выявлены на сумму 781,4 млрд. рублей (рост на 8% по сравнению с 2011 годом, на 38% по сравнению с 2010 годом и на 70% по сравнению с
о
2009 годом) . Схожая ситуация отмечается и на региональном уровне. Так, в 2012 году контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации
' См.: СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
2 См.: СЗ РФ. 14.02.2011. № 7. Ст. 903.
3 См.: Отчет о работе СчегноП палаты Российском Федерации в 2012 году (утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 14 января 2013 года № 1К (892)). М., 2013. С. 14.
6
выявлено нарушений на сумму 161 791, 52 млн. рублей, что на 31% больше чем в 2011 году1.
Актуальность изучения бюджетного контроля и бюджетного аудита в комплексе обусловлена и тем, что в российской правовой науке финансовый контроль исследован недостаточно и как категория, и как правовой институт, и как системное явление. В уточнении нуждаются многие понятия/ используемые при изучении как финансового, так и бюджетного контроля. Большой сложностью и для ученых, и для практиков является наличие разнообразных подходов к пониманию самой роли и значимости контрольных органов в действующей системе отношений, что не способствует качественной модернизации бюджетного контроля и бюджетного аудита в нашей стране. Этим и обусловлен выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень изученности темы. В России исследования, направленные на изучение института финансового и бюджетного контроля, появляются в первой половине XIX века. В дореволюционный период изучением проблем бюджетного контроля занимались в основном юристы-правоведы, среди которых С.И. Иловайский, В.А. Лебедев, И.Х. Озеров, И.И. Янжул. Вопросы происхождения и становления бюджетного контроля в Российской империи в своих работах поднимали такие ученые, как А.П. Иванов, П.П. Гензель, И.И. Блех, Н. Алышевский, В.А. Сакович, М. Кремяновский, Ф.Н. Белявский, В.П. Гриневич.
Во второй половине XIX века был издан ряд трудов, посвященных изучению зарубежных финансово-контрольных систем и сравнению их с российской моделью бюджетного контроля (Э. Бессон, Н.Х. Бунге, В.А. Татаринов, Ф.И. Бочковский). Многие работы в досоветский период были посвящены исследованию теории счетоводства, кассовой и бухгалтерской
' См.: Отчет о работе Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации н 2012 году (Отчет утвержден Общим собранием (XXI конференцией) Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 25 марта 2013 года). М., 2013. С. 40.
деятельности (К.И. Арнольд, П.М. Березин, И.С. Плехан, В.А. Сакович, А.И. Шамшин).
В советское время в довоенный период вопросы бюджетного контроля затрагивались в работах А.О. Альского, В.Н Дурденевского, З.П. Евзлина, А.И. Ефимовича, Э.Э. Понтовича, С.А. Котляровского. В середине XX века появился ряд трудов, посвященных изучению истории бюджетного контроля в России, - диссертационное исследование В.М. Митрофанова и труд А.И. Коняева. В целом проблемы правового обеспечения финансового и бюджетного контроля в СССР, а также его отдельные направления исследовались в работах М.М. Алексеенко, И.А. Андреева, И.А. Белобжецкого, Э.А. Вознесенского, Ю.А. Данилевского, М.Д. Горбачева, O.II. Горбуновой, A.A. Жданова, Т.С. Ермаковой, Н.Г. Каратаева, С.Т. Кадькаленко, H.A. Ковалевой, И.Г. Кутафиной, JI.C. Малокотина, М.И. Ославского, М.И. Пискотина, Р.И. Розенблюма, Ю.Н. Семенова. В основном в названных трудах изучался порядок осуществления бюджетного контроля в советский период.
В настоящее время исследованием вопросов бюджетного контроля в зарубежных странах занимаются А.Н. Козырин и А.Д. Соменков. Данной проблематике также посвящены работы М.В. Васильевой, Л.Н. Ивановой, Г.П. Толстопятенко, НЛО. Трещетенковой, JI.M. Самойловой.
В числе зарубежных авторов, разрабатывающих проблемы бюджетного контроля, можно отметить Ж.-Р. Алвентозу, А. Барилари, Ж. Бенете, Ж.-Ю. Бертуччи, С.П. Бхамбхри, Р.Н. Васкеса, Ч. Валейна, П.-М. Годме, П. Дезруссо, Р.Б. Джонстона, А. Доэля, II. Клиншампса, Х.-М. Круциса, В. Люкке, В. Марсе, О.В. Марцеляка, П. Моузе, Б. Пелле, Ф. Ревиглио, JLA. Савченко, Д.М. Саливана, И.Г. Стоянова, JI. Тимо, У.К. Хикса, Ж.-Л. Шартье. Как в российской, так и в зарубежной науке вопросы системности бюджетного контроля либо затрагиваются фрагментарно, либо не затрагиваются вообще.
Некоторые вопросы правового обеспечения контроля, в том числе и финансово-бюджетного, исследовались и исследуются в работах по теории
государства и права, административного права, конституционного права. Среди авторов можно выделить В.М. Горшенева, В.П. Беляева, М.В. Демидова, A.A. Джагаряна, А.Ф. Ноздрачева, В.Е. Чиркина, И.Б. Шахова.
Исследованием правового обеспечения ответственности в системе бюджетного контроля занимаются такие авторы, как: A.C. Емельянов, О.О. Журавлева, А.И. Иванский, Д.Л. Комягин, Ф.В. Маркелов, A.A. Мусаткина, H.A. Саттарова, М.Б. Разгильдиева, H.H. Черногор. В рамках административно-правовой и уголовно-правовой науки данное направление представлено такими исследователями, как: А.Б. Агапов, О.И. Аверин, А.Я. Аснис, В.Н. Балябин, H.H. Бойко, Д.А. Бойков, Ю.Н. Демидов, В.П. Косевич,
B.Ф. Лапшин, Т.Е. Лешина, A.B. Офицерова, О.Ш. Петросян, Л.Л. Попов,
C.B. Попов, И.В. Пшеничникова, В.Г. Саркисянц, Ю.В. Трунцевский, P.P. Фазылов, П.С. Яни.
Изучению правовых основ финансового, в том числе бюджетного контроля, посвящены диссертационные исследования ЕЛО. Грачевой и С.О. Шохина, в которых дается комплексное видение осуществления контролирующей деятельности в финансовой сфере в условиях современной России. Можно также отметить авторов, которые исследуют некоторые направления бюджетного контроля, а именно: О.В. Болтинова, М.В. Васильева, A.B. Голубев, А.Б. Иванюженко, Ю.А. Крохина, E.H. Синева, Э.Д. Соколова, Ю.А. Плотникова, A.A. Ялбулганов.
Непосредственно бюджетному контролю посвящены кандидатские диссертации Е.С. Алексеевой, А.Е. Алехина, О.Ю. Бубновой, О.Г. Геймур, А.О. Гусейнова, 3.3. Дударовой, В.В. Литвинцева, А.Г. Петрусенко, в которых содержится анализ правового обеспечения бюджетного контроля в его отдельных проявлениях, либо применительно к определенным территориям Российской Федерации.
Следует отдельно отметить коллективную работу «Право и финансовый контроль» под редакцией Н.М. Казанцева, в которой ставится
ряд методологических проблем правового обеспечения финансового и бюджетного контроля1.
Кроме того, вопросы организации и правового обеспечения бюджетного контроля и бюджетного аудита освящены представителями Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и иными практическими работниками. В этой связи можно отметить работы P.E. Артюхина, В.А. Двуреченских C.B. Степашина, Н.С. Столярова, С.М. Шахрая и многих других.
В целом проблемам системности посвящены работы таких ученых, как Г.А. Антипов, В.Г. Афанасьев, И.В. Блауберг, A.A. Богданов, П.В. Копнин,
A.Н. Кочергин, В.Н. Садовский, И.Г. Юдин, А.И. Уемов. Теории организации посвящены работы A.A. Богданова, Н.И. Лапина, Б.З. Мильнера. Вопросы системного исследования проблем государственного и муниципального управления затрагиваются в работах Г.В. Атаманчука, A.B. Оболонского,
B.Д. Рудашевского, А.Д. Селюкова, В.Е. Чиркина. Системный подход в изучении финансового контроля в своих работах используют В.В. Бурцев, Э.С. Карпов, О.Б. Шемякина.
В то же время практически не исследованными остаются общие проблемы организации и осуществления бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, состояние и перспективы их развития, что в значительной степени и обусловливает тему настоящего диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством и органами местного самоуправления контрольных полномочий в сфере бюджетной деятельности.
Предметом исследования выступают совокупность норм законов,
1 Право и финансовый контроль / U.M. Казанцев и др.; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2009.
подзаконных актов, актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетный контроль и бюджетный аудит в Российской Федерации, зарубежное законодательство, материалы правоприменительной и судебной практики, архивные материалы, статистические данные, связанные с организацией и осуществлением бюджетного контроля, а также доктринальные источники.
Цель настоящего исследования — на основе системного анализа разработать концептуальные основы правового регулирования системы бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации, а также дать комплексную характеристику состояния и перспектив развития института бюджетного контроля и бюджетного аудита в Российской Федерации на федеральном и региона�
