Правовое регулирование государственной службы стран СНГтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование государственной службы стран СНГ»

На правах рукописи 004619075

Тарджуманян Александр Борисович

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ГОСУДАРСТВАХ-УЧАСТНИКАХ СНГ

Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва, 2010

! 3 ЙНВ 2011

004619075

Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент

Черникова Елена Вадимовна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Широков Андрей Вячеславович;

кандидат юридических наук Денисова Марина Сергеевна

Ведущая организация: ГОУ «Московский государственный

институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»

Защита состоится 16 декабря 2010 года в 11-00 часов на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, корпус 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан 16 ноября 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Е.Ю. Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что за последние десять - пятнадцать лет в Российской Федерации и других государствах - участниках СНГ, членом которого является Россия, произошли весьма существенные изменения в сфере правового регулирования отношений на государственной службе.

Результативность реформирования государственной службы существенно зависит от таких факторов, как управляемость этим процессом и собственно самим институтом государственной службы, интенсивность обмена опытом проведения реформ, в ходе которого выявляются общие сложности и проблемы законодательного закрепления производимых преобразований в системе государственного управления, осуществляется поиск новых, более эффективных механизмов организации системы исполнительной власти и взаимодействия ее элементов.

Необходимость обобщения и сравнительно-правового анализа законодательства о государственной службе государств - участников СНГ, а также практики осуществления административной реформы, реформы государственной службы обусловлены тем, что Российская Федерации и иные участники СНГ имеют общие политические и правовые традиции, схожие проблемы в системе организации государственного управления, кадрового обеспечения государственной службы.

Одной из проблем реформирования системы государственного управления является создание качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами, при этом необходимо нормативно определить место и роль непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества. Решению данной задачи может способствовать накопленный в странах СНГ опыт правового регулирования и практика применения административных процедур. От того, как определен порядок взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами исполнительной власти и их должностными лицами, зависит эффективность осуществляемой ими деятельности, качество оказываемых государственных услуг, а также уровень законности и дисциплины в органах исполнительной власти.

Состояние развития законодательства о государственной службе в странах СНГ разное. Одни находятся на стадии полномасштабных и глубоких преобразований, другие - на этапе завершения или модернизации.

Одни опираются на свои организационные, финансовые, интеллектуальные возможности (Азербайджан, Беларусь, Казахстан), другие активно используют опыт и помощь зарубежных стран и их финансовых институтов (Грузия, Украина).

Современный период развития Российской Федерации характеризуется системным реформированием государственно-служебных отношений, в связи с чем использование передового зарубежного опыта, как в сфере правового регулирования служебных отношений, так и в системе организации государственной службы позволит более эффективно решать стратегические и текущие задачи административной реформы и реформы государственной службы.

Степень научной разработанности темы диссертации. Проблематика государственной службы привлекает внимание многих современных исследователей, как в Российской Федерации, так и в других странах СНГ. Теоретическую основу настоящей работы составили труды ученых в области конституционного, административного, служебного и смежных отраслей права по вопросам организации и регулирования государственной службы: С.А.Авакьяна, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило, Е.М.Ашмарина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, Л.К.Воронова, А.А.Гравина, В.Г.Драганова, Г.А.Карташова, С.В.Кивалова, Ю.М.Козлова,

A.Н.Козырина, В.А.Прокошина, Л.К.Терещенко, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю.Хаманевой, Н.М.Чепурновой и др.

Среди ученых-административистов, разрабатывающих проблематику государственной службы следует выделить работы таких авторов, как Д.Н.Бахрах, А.А.Гришковец, А.А.Демин, Н.М.Конин, Б.М.Лазарев,

B.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, Ю.Н.Старилов и др.

Исследованию отдельных вопросов государственной службы и правового статуса государственных служащих посвящены диссертационные исследования Ю.М.Буравлева, А.А.Гришковца, Н.М.Казанцева,

B.А.Козбаненко, Е.Г.Крыловой, А.В.Кудашкина, Ю.М.Кулаковой,

C.В.Костроминой, А.В.Куракина, Е.Н.Ламанова, Л.В.Лукьянчиковой, С.П.Минасяна, А.С.Митрахова, Е.Ю.Соломатина, М.М.Сумина, М.С.Шамрая и др.

При написании работы были использованы работы зарубежных авторов, таких как А.Н.Акчурин, Э.Р.Бариев, В.И.Берестень, Ю.П.Битяк, В.В.Богуцкий, В.Н.Гаращук, Б.А.Касымбеков, К.И.Кеник, В.М.Михеев,

Б.А.Мухамеджанов, А.Г.Рзаев, А.Г'.Тиковенко, Н.Т.Токтоматов, А.З.Турисбек, З.К.Турисбеков и др.

Несмотря на наличие работ, посвященных тематике государственной службы, круг сравнительно-правовых исследованиГг на примере нормативного материала стран СНГ весьма незначителен. Большая часть исследований, посвященных опыту законодательного регулирования государственной службы в странах СНГ, имеет форму статей, т. е. их объем не позволяет вместить многоплановый и подробный анализ теоретической и практической базы, вырабатываемой годами правотворческой деятельности и научных исследований российских и зарубежных ученых в данной области.

Это порождает необходимость разработки данной проблематики, исходя из приоритетов правового анализа нормативного материала и политико-правовой практики регулирования государственно-служебных отношений. Весьма ощутима потребность в обобщении практики законодательного регулирования исследуемого явления, ее комплексное юридическое рассмотрение.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования организации и функционирования государственной службы в странах СНГ, а также реализации государственными служащими их прав, обязанностей и ответственности.

Предметом исследования выступают правовые нормы, в том числе, общепризнанные нормы и принципы международного права, международные акты, принятых Межпарламентской Ассамблеей и иными органами СНГ по вопросам, связанным с правовым регулированием служебных отношений и правового статуса государственных служащих в государствах -участниках СНГ, практика проведения реформ государственного управления и государственной службы на постсоветском пространстве.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном системно-правовом анализе законодательства государств - участников СНГ по вопросам государственной службы, выявлении общих тенденций и особенностей развития в отдельных странах и выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственной службе на основе использования зарубежного опыта проведения реформ государственного управления и государственной службы.

Цель исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:

- сформулировать понятие, раскрыть основные принципы государственной службы в странах СНГ;

- провести сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов СНГ, регулирующих служебные отношения;

- определить и исследовать основные элементы, составляющие содержание института правового статуса государственных служащих;

- проанализировать круг прав и обязанностей государственных служащих;

- охарактеризовать систему ограничений и гарантий государственных служащих;

- изучить понятие и основания ответственности государственных служащих стран СНГ, предложить практические меры по повышению служебной дисциплины в органах государственной власти;

- разработать и обосновать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования государственно-служебных отношений.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы: диалектический, логический, системного анализа, историзма, индукции и дедукции, аналогии, так и частнона-учные методы: исторический, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и социологический.

Структурно-функциональный анализ обеспечил изучение государственно-служебных отношений как системы, позволил показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанного института в рамках системы государственного управления.

Большое значение для работы имело применение сравнительно-правового метода, который позволил выявить общие черты и особенности функционирования государственной службы в Российской Федерации и иных государствах - участниках СНГ.

В связи с многоплановостью выбранной темы диссертационного исследования автор применил комплексный подход. Основное внимание диссертант сконцентрировал на проблемах, касающихся модернизации системы государственного управления и правового регулирования государственной службы стран СНГ. Это позволило сделать ряд теоретических

обобщений, сформулировать выводы и дать конкретные практические рекомендации по исследованным проблемам.

Теоретическую основу диссертационного исследования образуют научные идеи отечественных и зарубежных ученых-административистш и исследователей теории и практики реформ государственного управления, а также классические работы по теории государства и права, теории государственного управления, работы специалистов в области административного, служебного, конституционного, трудового права.

Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составляют: конституции Российской Федерации и иных стран СНГ, акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей и иными органами СНГ, законы указанных государств о государственной службе, в частности, Закон Республики Армения от 26 декабря 2002 г. № ЗР-472 «О государственной службе в аппарате Национального Собрания Республики Армения», Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в Республике Беларусь», Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе», Закон Республики Молдова № 443 от 4 мая 1995 г. «О государственной службе», Закон Украины от 16 декабря 1993 г. № 3723-Х11 «О государственной службе».

При написании диссертационной работы были изучены законодательные акты, регулирующие отдельные направления административной реформы и реформы государственной службы в странах СНГ (например, Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-3 «Об основах административных процедур», Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. «О борьбе с коррупцией», Закон Киргизской Республики от 1 марта 2004 г. № 16 «Об административных процедурах» и др.), а также подзаконные нормативные правовые акты - указы президентов и постановления правительств стран СНГ (Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата», Указ Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 г. № 273 «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан», Указ Президента Республики Казахстан от 3 мая 2005 г. № 1567 «О Кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан», Постановление Кабинета Министров Украины от 31 мая 1995 г. «Об утверждении Порядка нахождения на государственной службе работников патронатной службы членов Правительства Украины (Кабинета Министров)».

Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном, системном исследовании теоретических и практических аспектов правового регулирования государственно-служебных отношений в странах СНГ, анализе правового статуса государственных служащих, а также основных признаков и элементов данного правового института.

В диссертационном исследовании на основе анализа новейшего законодательства о государственной службе стран СНГ выявлены и проанализированы существующие проблемы правового регулирования служебных отношений. В частности, обозначена проблема отсутствия системности в формировании организационных основ государственной службы, которую может обеспечить орган по управлению государственной службой. Становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представлены в качестве первоочередной задачи в комплексе мер, проводимых на современном этапе реформирования государственной службы Российской Федерации. В диссертации сформулированы предложения и рекомендации к их разрешению.

Дана развернутая характеристика основных направлений административной реформы и реформы государственной службы стран -участников СНГ.

В научный оборот впервые введен ряд нормативных и эмпирических источников.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:

1. Характеризуя тенденции в законодательстве о реформировании системы государственного управления и государственной службы стран СНГ, автор сделал вывод о том, что они направлены на:

- обеспечение соответствия норм национального законодательства общепризнанным нормам и принципам международного права;

- совершенствование форм и методов деятельности органов государственной власти (развитие законодательства об административных процедурах);

- обеспечение законности в деятельности органов государственной власти и государственных служащих (антикоррупционное законодательство);

- совершенствование имиджа государственного служащего, усиление ответственности за добросовестное исполнение служебных обязанностей

(кодексы чести служащих, регулирование требований к служебному поведению).

Отмечено, что в ряде стран СНГ законодательство о государственной службе развивается опережающими темпами по сравнению с Россией и в большей степени обеспечивает реализацию принципов государственной службы, заложенных в международно-правовых актах СНГ.

2. Отличительной особенностью института государственной службы Российской Федерации назван его комплексный характер, обусловленный сложной организацией системы государственной службы, подразделяющейся на виды (гражданская, правоохранительная и военная) и уровни (федеральная государственная гражданская служба, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации).

3. Выделены общие принципы государственной службы, закрепленные в национальном законодательстве государств - участников СНГ, которые в целом соответствует положениям ст. 5 Модельного закона «Об основах государственной службы», утвержденного Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств № 11-5 от 15 июня 1998 г. К их числу отнесены: верховенство конституции и законов; законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина; демократизм и гласность; гуманизм и социальная справедливость; внепартийность и светский характер государственной службы, обеспечение преемствования в государственной службе. Также в законодательстве стран СНГ определены основополагающие принципы правового статуса государственных служащих: добровольность и равный доступ граждан к государственной службе, профессионализм и компетентность, персональная ответственность за исполнение служебных обязанностей и дисциплины; защищенность государственного служащего; подконтрольность и подотчетность государственных служащих; стабильность занимаемого положения и перспективы служебного роста государственных служащих.

Наряду с общими в законах о государственной службе отдельных государств имеются специфические принципы. В частности, в законодательстве Российской Федерации установлен принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, в Республике Азербайджан - принцип поступления граждан на государственную службу на основе конкурса.

В Республике Казахстан в систему принципов включены принципы казахстанского патриотизма; единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности.

4. В отличие от Российской Федерации, где орган управления государственной службой до настоящего времени не создан, государства -участники СНГ в процессе осуществления административной реформы подобные органы сформировали достаточно давно. Так, в Республике Казахстан было образовано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, создание которого послужило предпосылкой для проведения единой кадровой политики и организации государственной службы в масштабе Республики. Для проведения единой государственной политики и функционального управления государственной службой в Украине было образовано Главное управление государственной службы при Кабинете Министров Украины. По мнению диссертанта, в рамках существующей в России функциональной специализации органов исполнительной власти наиболее оптимальной организационно-правовой формой органа управления государственной службой является федеральная служба, руководство деятельностью которой должен осуществлять Президент Российской Федерации.

5. Вывод о том, что одним из приоритетных направлений обеспечения эффективной государственной службы является рациональное использование профессиональных качеств и личностных возможностей государственных служащих. Выход на новый уровень качественный уровень государственной службы невозможен без прогресса кадровой системы, без перехода к более прогрессивным формам и методам кадровой работы, всестороннего научного анализа кадровой ситуации и поиска путей ее оптимизации. Одним из способов решения данной проблемы в государствах-участниках СНГ является реформирование организационной структуры учебных заведений, обеспечивающих подготовку и повышение квалификации управленческих кадров.

Так, в Республике Казахстан была образована Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан и Институт переподготовки и повышения квалификации государственных служащих при Правительстве Республики Казахстан. В Республике Беларусь функционирует Академия управления при Президенте Республики Беларусь. Данные образовательные учреждения решают не только вопросы учебно-

методического и научного обеспечения профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных служащих, но и исключают возможность нерационального использования государственных денежных средств, выделяемых на эти цели.

6. В рамках проводимой в странах СНГ антикоррупционной политики были разработаны правовые акты, регулирующие правила служебной этики (кодексы чести). В которые включены положения, регулирующие отношения, возникающие на государственной службе, выходящие за рамки чисто правовых, и носящие в большей степени морально-этический характер. В то же время, будучи закрепленными данным нормативным актом, они получили юридическую силу. Соблюдение этих норм является служебным долгом государственных служащих. За нарушение требований, предусмотренных кодексом чести, государственные служащие в соответствии с законодательством могут привлекаться к ответственности. Кроме того, коллектив государственного органа по решению его руководителя может рассматривать факт несоблюдения государственным служащим кодекса и выносить общественное порицание. Таким образом обеспечивается взаимосвязь моральных и правовых норм, и используются не только юридические санкции, но и меры общественного воздействия.

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут быть использованы для дальнейшего совершенствования российского законодательства в сфере государственной службы, в практической деятельности законодательных и правоприменительных органов, в процессе преподавания административного, служебного права и других юридических дисциплин в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку государственных служащих.

Апробация результатов диссертационной работы. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры и предметно-методической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Основные выводы и положения диссертации изложены в опубликованных автором работах.

Структура диссертационного исследования. Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования. Работа

включает в себя введение, две главы, объединяющие 7 параграфов, заключение, библиографический список используемых, нормативных правовых источников и литературы.

И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность избранной темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, изложены методологические основы диссертации, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.

В Главе 1 — «Теоретико-правовые аспекты государственной службы государств - участников СНГ» - раскрыты понятие и принципы государственной службы в странах СНГ (1.1), проанализированы ее правовые основы (1.2), выявлены основные направления административной реформы и реформы государственной службы государств - участников СНГ (1.3).

В диссертационном исследовании представлен анализ существующих подходов в исследованиях по социологии, политологии, теории управления к анализу государственной службы и ее рассмотрения как социальной и политической категории.

В правовых исследованиях государственную службу определяют как профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных органах и иных государственных организациях, учреждениях, предприятиях, по практическому и непосредственному осуществлению задач государства. В качестве комплексного публичного и социального института она обеспечивает государственное управление, а также интеграцию и обслуживание интересов личности, общества и государства.

Автор рассмотрел узкое и широкое понимание государственной службы, которое представлено в работах по административному праву, а также осуществил анализ государственной службы как правового института в системе административного права.

Отличительной особенностью института государственной службы Российской Федерации назван его комплексный характер, обусловленный сложной организацией системы государственной службы, подразделяю-

щейся на виды (гражданская, правоохранительная и военная) и уровни (федеральная государственная гражданская служба, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации).

Помимо доктринального толкования понятия «государственная служба» представлено его законодательное определение, установленное Модельным законом «Об основах государственной службы», утвержденным Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ № 11 -5 от 15 июня 1998 г. и национальным законодательством о государственной службе стран-участников СНГ.

В диссертации отмечено, что в качестве предопределяющего фактора вектора развития служебного законодательства стран СНГ выступают закрепленные в ст. 5 Модельного закона «Об основах государственной службы», утвержденного Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств № 11-5 от 15 июня 1998 г.', принципы государственной службы.

Выделены общие принципы государственной службы, закрепленные в национальном законодательстве государств - участников СНГ, которые в целом соответствуют положениям Модельного закона «Об основах государственной службы». К их числу отнесены: верховенство конституции и законов; законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина; демократизм и гласность; гуманизм и социальная справедливость; внепар-тийность и светский характер государственной службы, обеспечение пре-емствования в государственной службе. Также в законодательстве стран СНГ определены основополагающие принципы правового статуса государственных служащих: добровольность и равный доступ граждан к государственной службе, профессионализм и компетентность, персональная ответственность за исполнение служебных обязанностей и дисциплины; защищенность государственного служащего; подконтрольность и подотчетность государственных служащих; стабильность занимаемого положения и перспективы служебного роста государственных служащих.

Наряду с общими в законах о государственной службе отдельных государств имеются специфические принципы. В частности, в законодательстве Российской Федерации установлен принцип федерализма, обеспечи-

' Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств te> 11-5 от 15 июня 1998 г. «О модельном законе «Об основах государственной службы» // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1998. № 18. С. 103 - 128.

вающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, в Республике Азербайджан - принцип поступления граждан на государственную службу на основе конкурса.

В Республике Казахстан в систему принципов включены принципы казахстанского патриотизма; единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности.

На основе анализа реализации принципов государственной службы стран СНГ диссертант пришел к выводу, что опыт большинства государств — участников СНГ в части регулирования взаимосвязи государственной и муниципальной службы не приемлем для России ввиду того, что данные государства устанавливают принципиально иные подходы к взаимодействию органов государственной власти: либо единую централизованную систему государственного управления на местах (Казахстан), либо взаимосвязанную систему государственного управления и местного самоуправления (Армения), либо система местного самоуправления не отделена от системы государственной власти (Беларусь). При такой модели взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы законодательно не установлен, поскольку система местного самоуправления или едина с системой государственной власти, или «встроена» в псе, т.е. отсутствует организационное обособление органов местного самоуправления, как это предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В диссертационном исследовании содержится анализ международных актов и национальных источников, регулирующих государственно-служебные отношения.

Отмечено, что значительное влияние на развитие отношений на государственной службе в странах СНГ оказало Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств № 11-5 от 15 июня 1998 г. «О модельном законе «Об основах

государственной службы»2. Данный правовой акт устанавливает основные направления государственной политики в сфере государственной службы стран СНГ, декларирует право граждан на государственную службу, а также основы организации и деятельности государственной службы в государственных органах, образуемых в соответствии с конституцией и законами государства - участника Содружества Независимых Государств, и регулирует общественные отношения, связанные с деятельностью государства по созданию организационно-правовых и социально-экономических предпосылок и условий реализации гражданами права на государственную службу.

Согласно нормам международного права для каждой демократической страны обязанности государства перед его гражданами составляют содержательную сторону прав и обязанностей государственных служащих перед гражданским обществом, тем самым определяют состав функций государственной службы перед народом по ведению его государственных (публичных) дел.

В конституционном законодательстве государств - участников СНГ закреплен круг субъектов, обладающих правом поступления на государственную службу. Данное право относится к числу политических прав граждан государства. В плане установления субъектного состава лиц, обладающих правом доступа к государственной службе, примечателен опыт Республики Азербайджан. В части 2 статьи 55 Конституции Республики Азербайджан от 12 ноября 1995 г., предусмотрено, что граждане Азербайджанской Республики имеют право служить в государственных органах. Должностные лица государственных органов назначаются из числа граждан Азербайджанской Республики. Иностранцы и лица без гражданства могут приниматься на государственную службу в установленном законом порядке.

Примечательно, что статья 32 Конституции Республики Узбекистан, устанавливающая политическое право граждан участвовать в управлении делами государства, не предусматривает при этом право доступа на государственную службу.

2 Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств № 11-5 от 15 июня 1998 г. «О модельном законе «Об основах государственной службы» //Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1998. Л'» 18. С. 103 - 128.

Наряду с конституциями правовое регулирование отношений на государственной службе осуществляется специальными законами, к ним, в частности относятся: Закон Азербайджанской Республики от 21 июля 2000 г. № 926-ПГ «О государственной службе», Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в Республике Беларусь», Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» и другие.

Отмечено, что в законодательных актах о государственной службе закреплены определение понятия, принципы государственной службы, дана классификация государственных должностей и государственных служащих, урегулирован правовой статус государственных служащих, установлены основы прохождения службы, вопросы управления службой и некоторые другие.

Помимо законов о государственной службе служебные отношения регламентированы подзаконными нормативными правовыми актами, к их числу, прежде всего, следует отнести акты глав государств. Сфера их правового регулирования может быть разнообразной - это и акты, регулирующие направления реформирования государственной службы, определяющие отдельные вопросы правового статуса государственных служащих: оплату труда, использование кадровых процедур, социальных и иных гарантий и ряд других.

В отличие от России в отдельных странах СНГ мероприятия по осуществлению государственного реформирования учреждаются как нормативными, так и политический актами высшего должностного лица государства. К примеру, Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата». В Директиве закреплен комплекс мер по устранению формализма, предвзятого, нетактичного поведения, грубости и неуважения к гражданам Республики Беларусь, среди которых, такие как проведение проверок подобных случаев бюрократизма и привлечение виновных к ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности при подтверждении соответствующих фактов. Отдельные меры, предусмотренные в Директиве, могут быть использованы при совершенствовании законодательства Российской Федерации.

Также как и в Российской Федерации, в государствах - участниках СНГ проводится административная реформа с целью модернизации системы государственного управления. Среди мероприятий реформы: совер-

шенствование системы органов исполнительной власти, разработка законодательных актов об административных процедурах, выработка комплекса мер по противодействию коррупции.

Характеризуя тенденции в законодательстве о реформировании системы государственного управления и государственной службы стран СНГ, автор сделал вывод о том, что они направлены на:

- обеспечение соответствия норм национального законодательства общепризнанным нормам и принципам международного права;

- совершенствование форм и методов деятельности органов государственной власти (развитие законодательства об административных процедурах);

- обеспечение законности в деятельности органов государственной власти и государственных служащих (антикоррупционное законодательство);

- совершенствование имиджа государственного служащего, усиление ответственности за добросовестное исполнение служебных обязанностей (кодексы чести служащих, регулирование требований к служебному поведению).

Отмечено, что в ряде государств - участников СНГ законодательство о государственной службе развивается опережающими темпами по сравнению с Россией и в большей степени обеспечивает реализацию принципов государственной службы, заложенных в международно-правовых актах СНГ.

В отличие от Российской Федерации, где орган управления государственной службой до настоящего времени не создан, государства -участники СНГ в процессе осуществления административной реформы подобные органы сформировали достаточно давно. Так, в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 18 сентября 1998 г. «О мерах по дальнейшей оптимизации системы государственных органов Республики Казахстан» было образовано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, создание которого послужило предпосылкой для проведения единой кадровой политики и организации государственной службы в масштабе Республики. Для проведения единой государственной политики и функционального управления государственной службой в Украине было образовано Главное управление государственной службы при Кабинете Министров Украины. По мнению диссертанта в рамках существующей в России функциональной специализации органов исполнительной власти наиболее оптимальной организационно-правовой формой орга-

на управления государственной службой является федеральная служба, руководство деятельностью которой должен осуществлять Президент Российской Федерации.

В рамках проводимой в странах СНГ антикоррупционной политики были разработаны правовые акты, регулирующие правила служебной этики. В Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан (Правилах служебной этики государственных служащих), утвержденный Указом Президента Республики от 3 мая 2005 г. № 1567 в отличие от общих принципов служебного поведения, установленных в Российской Федерации3, включены положения, регулирующие отношения, возникающие на государственной службе, выходящие за рамки чисто правовых, и носящие в большей степени морально-этический характер. В то же время, будучи закрепленными данным нормативным актом, они получили юридическую силу. Соблюдение этих норм является служебным долгом государственных служащих. За нарушение требований, предусмотренных Кодексом, государственные служащие в соответствии с законодательством могут привлекаться к ответственности. Кроме того, коллектив государственного органа по решению его руководителя может рассматривать факт несоблюдения государственным служащим Кодекса и выносить общественное порицание. Таким образом обеспечивается взаимосвязь моральных и правовых норм, и используются не только юридические санкции, но и меры общественного воздействия.

Глава 2 — «Правовые основы статуса государственных служащих государств - участников СНГ» — содержит анализ понятия, видов государственных служащих в странах СНГ и характеристику основных элементов их правового статуса (2.1), исследование прав и обязанностей (2.2), ограничений и гарантий (2.3), а также ответственности государственных служащих государств - участников СНГ (2.4).

Исследование правового статуса государственных служащих государств - участников СНГ проведено на основе анализа основных понятий и категорий, главными из которых являются «государственный служащий», «правовое положение (статус) государственного служащего».

Отмечено, что в современной научной литературе толкование термина «государственный служащий» дается в широком и узком смыслах.

3 См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 октября 2002 г. № 885 (ред. от 16 июля 2009 г.) «Об утверждении общи* принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 33. Ст. 31%.

Представлены авторские определения понятия «государственный служащий» по данным направлениям российских (Ю.Н.Старилов) и зарубежных (Ю.П.Битяк, В.В.Богуцкий, В.Н.Гаращук) исследователей, а также нормативное толкование понятия «государственный служащий» и близких по значению понятий, содержащееся в национальном законодательстве государств постсоветского пространства и Модельном законе «Об основах государственной службы».

Наряду с общими подходами, отмечено, что Закон Украины «О государственной службе» не дает развернутого понятия государственных служащих, констатируя, что к ним относятся лица, которые занимают должности в государственных органах и их аппарате и имеют соответствующие служебные полномочия. Приведенное понятие, по мнению диссертанта, сужает круг лиц, которые относятся к государственным служащим.

Сделан вывод о том, что в современной юридической доктрине существуют самые разнообразные критерии классификации государственных служащих. При этом российские ученые исходят, прежде всего, из классификации самой государственной службы, выделяя такие критерии классификации служащих, как: их системная, видовая принадлежность, виды органов, в которых осуществляется прохождение службы, категории и группы должностей служащих, способ поступления на государственную службу и др.

В Украине в теории административного права и практике государственного управления наиболее распространенной является классификация государственных служащих на виды в зависимости от компетенции и властных полномочий, которые закрепляются как в законодательных актах, так и в других правовых документах - положениях, уставах, решениях и т.п. По таким критериям выделяют: вспомогательный (технический) персонал, специалистов, должностных лиц и представигелей административной власти4.

С внедрением в Казахстане новой модели государственной службы произошло законодательное разделение государственных должностей на политические и административные (карьерные). Указанная классификация должностей государственных служащих установлена в статье 7 Закона

4 Административное право Украины. - 2-е изд., перераб. и доп. Учебник для студентов высш. учеб, заведении юрид. спец./ Ю.ГТ. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др./ Под ред. проф. Ю П. Бмтяка. Харьков: Право, 2003. С. 102.

Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе».

Необходимость такого разделения должностей государственных служащих во многом было обусловлена недостатками прежней патронажной системы государственной службы: отбора в нее и дальнейшего продвижения, исходя из принципов личной преданности, незаинтересованности государственных служащих в повышении своего профессионального уровня, их низкой социальной защищенностью, высоким уровнем коррупции в государственном аппарате, отсутствия постоянного притока свежих управленческих кадров и др.

В диссертации дано понятие и представлена характеристика основных элементов правового статуса государственных служащих, к числу которых отнесены права и обязанности служащих, ограничения и гарантии, а также ответственность государственных служащих.

Отмечено, что в Российской Федерации правовой статус государственных служащих регулируется многими федеральными законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации, а также подзаконными правовыми актами. В иных странах СНГ правовое положение государственных служащих установлено, как правило, в отдельной главе закона о государственной службе и конкретизировано в актах высшего должностного лица государства. Например, глава 5 «Правовое положение государственных служащих аппарата» Закона Республики Армения от 26 декабря 2002 г. № ЗР-472 «О государственной службе в аппарате Национального Собрания Республики Армения»5, глава 2 «Правовое положение государственного служащего» Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-3 «О государственной службе в Республике Беларусь» и др.

Среди широкого спектра основных прав государственных служащих выделены право на уважение личного достоинства, право на социальную и правовую защиту, право на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения служебных обязанностей, право принимать решения в пределах своих полномочий и др. Как правило, в законах о государственной службе отдельных стран -участников СНГ перечень прав государственных служащих является от-

5 Ведомости Республики Армения. 2002. № 50.

крытым и может быть расширен в нормативных правовых актах, издаваемых высшими органами государственной власти.

Законодатель в большинстве стран СНГ устанавливает, что конкретные обязанности и права государственных служащих должны определяться на основе типовых квалификационных характеристик и отображаться в должностных положениях и инструкциях, утверждаемых руководителями соответствующих государственных органов в пределах закона и их компетенции.

Элементами правового статуса государственных служащих стран СНГ являются ограничения и запреты, а также государственные гарантии, которые выступают своего рода компенсацией служащим за установленные ограничения их деятельности.

Государство, устанавливая ограничения для государственных служащих, руководствуется осознанием того, что его политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого члена общества, признание и уважение прав человека, что является гарантией благополучия и безопасности самого государства.

Как отмечают украинские специалисты, предоставляя всем гражданам Украины равное право доступа на государственную службу, законодатель вместе с тем устанавливает круг ограничений, которые связаны с приемом на государственную службу и прохождением государственной службы6.

Ограничения, связанные с приемом на государственную службу, являются традиционными - признание лица в установленном порядке недееспособным, наличие судимости, которая несовместима с занятием должности, непосредственная подчиненность или подотчетность лицам, которые являются близкими родственниками или свояками. Законами Украины для некоторых категорий государственных служащих могут устанавливаться и другие ограничения, связанные с приемом на государственную службу.

Помимо общих ограничений, закрепленных в законах о государственной службе, установлены специальные ограничения относительно государственных служащих и других лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, которые направлены на предупреждение коррупции.

6 Административное право Украины. - 2-е изд., перераб. и доп. Учебник для студентов высш. учеб, заведений юрид. спец./ Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др./ Под ред. проф. Ю.П. Битяка. Харьков: Право, 2003.

Данные ограничения закреплены в нормах антикоррупционного законодательства. К примеру, в статье 5 Закона Украины «О борьбе с коррупцией» установлено, что государственные служащие не имеют права: способствовать, используя свое служебное положение, физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности, а также в получении субсидий, субвенций, дотаций, кредитов или льгот с целью незаконного получения за это материальных благ, услуг, льгот или других преимуществ; заниматься предпринимательской деятельностью непосредственно либо через посредников или подставных лица, быть поверенными третьих лиц в делах государственного органа, в котором они работают, а также выполнять работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской, творческой деятельности и др.

Исходя из существующей в странах-участниках СНГ законодательной классификации гарантий, отмечено, что важной особенностью государственных гарантий в Российской Федерации является их подразделение на основные и дополнительные. В иных странах СНГ установлены иные критерии классификации гарантий.

На основе анализа законов о государственной службе Республики Беларусь и Республики Молдова представлена развернутая характеристика государственных гарантий, предоставляемых служащим.

Отмечено, что одним из способов обеспечения законности на государственной службе является установление мер юридической ответственности за ее нарушение, а также обеспечение неотвратимого привлечения к ответственности государственных служащих, нарушающих законодательство о государственной службе и иные нормативные правовые акты.

В диссертации дана характеристика только одного из видов юридической ответственности государственных служащих - дисциплинарной, поскольку именно ее понятие и основания установлены в законодательстве о государственной службе стран СНГ.

По мнению российских административистов, проводимая сегодня в нашей стране реформа государственной службы предполагает активный научный поиск новых и научно обоснованное совершенствование уже известных средств управления поведением государственных служащих. К числу традиционных правовых средств, использование которых направлено на повышение эффективности управления государственной службой, относится дисциплинарная ответственность.

Дисциплинарная ответственность в исследовании понимается как применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок. Дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные (дисциплинарные) проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации.

В статье 56 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-3 «О государственной службе в Республике Беларусь», как и в большинстве законодательных актов о государственной службе стран СНГ, установлены основания ответственности государственного служащего.

Помимо оснований дисциплинарной ответственности в законодательстве государств - участников СНГ предусмотрены меры дисциплинарного взыскания. По мнению диссертанта, они являются довольно-таки однотипными и включают следующие санкции: замечание; выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в классе государственного служащего на определенный срок; увольнение с занимаемой должности.

В исследовании также рассмотрены правила наложения дисциплинарных взысканий. Отмечено, что в отдельных государствах СНГ действуют специальные правила процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений и правонарушений, создающих условия для коррупции (в Казахстане, к примеру, установлены более длительные сроки наложения дисциплинарных взысканий - не позднее трех месяцев со дня обнаружения проступка и не позднее одного года со дня совершения проступка).

В заключении диссертационного исследования в обобщенном виде сформулированы основные теоретические выводы и наиболее значимые практические предложения.

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации научных результатов диссертационных исследований:

1. Тарджуманяи А.Б. Правовое регулирование реформирования государственной службы в странах СНГ // Государственная служба. 2010. № 5 (67). - 0, 5 п.л.

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

2. Тарджуманяи А.Б. Проблемы взаимосвязи государственной и муниципальной службы в странах СНГ // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 4. - 0,8 п.л.

3. Тарджуманяи А.Б. Понятие и принципы государственной службы в государствах-участниках СНГ // Государственное управление и право. Выпуск 10, 2010 / Под общ. редакцией И.Н. Барцица. - М.: Изд-во МосГУ, 2010.-0, 8 пл.

4. Тарджуманяи А.Б. О некоторых аспектах правового регулирования гарантий государственных и муниципальных служащих в странах СНГ // Право и экономика: Сб. научных трудов. Вып. 2. - М.: Изд-во МосГУ, 2010.-0,6 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тарджуманяна Александра Борисовича

Тема диссертационного исследования:

Правовое регулирование государственной службы в государствах-участниках СНГ

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Черникова Елена Вадимовна

Изготовление оригинал-макета Тарджуманяном А.Б.

Подписано в печать 15 ноября. Тираж 80 экз. Усл. п.л. 1,0

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 435 119606. Москва, пр. Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Тарджуманян, Александр Борисович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты государственной службы государств- участников СНГ.

1.1 Понятие и принципы государственной службы в странах СНГ.

1.2 Правовые основы государственной службы государств-участников СНГ.

1.3 Основные направления административной реформы и реформы государственной службы государств - участников СНГ.

Глава 2. Правовые основы статуса государственных служащих государств- участников СНГ.

2.1 Понятие, виды государственных служащих и основные элементы их правового статуса .л.

2.2 Права и обязанности государственных служащих государств-участников СНГ.

2.3 Ограничения и гарантии государственных служащих государств- участников СНГ.

2.4 Ответственность государственных служащих.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовое регулирование государственной службы стран СНГ"

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что за последние 10-15 лет в Российской Федерации и других государствах — участниках Содружества Независимых Государств (далее - СНГ), участником которого является наша страна, произошли весьма существенные изменения в сфере правового регулирования отношений на государственной службе.

Результативность реформирования государственной службы существенно зависит от таких факторов, как управляемость этим процессом и собственно самим институтом государственной службы, интенсивность обмена опытом проведения реформ, в ходе которого выявляются общие сложности и проблемы законодательного закрепления производимых преобразований в системе государственного управления, осуществляется поиск новых, более эффективных механизмов организации системы исполнительной власти и взаимодействия ее элементов.

Необходимость обобщения и сравнительно-правового анализа законодательства о государственной службе государств — участников СНГ1, а также практики осуществления административной реформы, реформы государственной службы обусловлены тем, что Российская Федерации и иные участники СНГ имеют общие политические и правовые традиции, схожие проблемы в системе организации государственного управления, кадрового обеспечения государственной службы.

Одной из проблем реформирования системы государственного I управления является создание качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами; при этом необходимо нормативно определить место и роль непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества. Решению данной задачи может способствовать накопленный в странах СНГ опыт правового регулирования и практика применения административных процедур. От того, как определен порядок взаимоотношений граждан и юридических лиц с органами исполнительной власти и их должностными лицами, зависит эффективность осуществляемой ими деятельности, качество оказываемых государственных услуг, а также уровень законности и дисциплины в органах исполнительной власти.

Состояние развития законодательства о государственной службе в странах СНГ разное. Одни находятся на стадии полномасштабных и глубоких преобразований, другие - на этапе завершения или модернизации. Одни опираются на свои организационные, финансовые, интеллектуальные возможности (Азербайджан, Беларусь, Казахстан), другие активно используют опыт и помощь зарубежных стран и их финансовых институтов (Грузия, Украина). 1

Современный период развития Российской Федерации характеризуется системным реформированием государственно-служебных отношений, в связи с чем использование передового зарубежного опыта, как в сфере правового регулирования служебных отношений, так и в системе организации государственной службы позволит более эффективно решать стратегические и текущие задачи административной реформы и реформы государственной службы.

Степень научной разработанности темы диссертации. Проблематика государственной службы привлекает внимание многих современных исследователей, как в Российской Федерации, так и в других странах СНГ. Теоретическую оснрву настоящей работы составили труды ученых в области конституционного, административного, служебного и смежных отраслей права по вопросам организации и регулирования государственной службы: С.А.Авакьяна, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило, Е.М.Ашмарина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, Л.К.Воронова, А.А.Гравина, В.Г.Драганова, Г.А.Карташова, С.В.Кивалова, Ю.М.Козлова, А.Н.Козырина, В.А.Прокошина, Л.К.Терещенко, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю.Хаманевой, Н.М.Чепурновой и др.

Среди ученых-административистов, разрабатывающих проблематику государственной службы следует выделить работы таких авторов, как

Д.Н.Бахрах, А.А.Гришковец, А.А.Демин, Н.М.Конин, Б.М.Лазарев, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, Д.М|.Овсянко, Ю.Н.Старилов и др.

Исследованию отдельных вопросов государственной службы и правового статуса государственных служащих посвящены диссертационные исследования Ю.М.Буравлева, А.А.Гришковца, Н.М.Казанцева,

B.А.Козбаненко, Е.Г.Крыловой, А.В.Кудашкина, Ю.М.Кулаковой,

C.В.Костроминой, А.В.Куракина, Е.Н.Ламанова, Л.В.Лукьянчиковой, С.П.Минасяна, А.С.Митрахова, Е.Ю.Соломатина, М.М.Сумина, М.С.Шамрая и др.

При написании работы были использованы работы зарубежных авторов, таких как Э.Р.Бариев, В.И.Берестень, Ю.П.Битяк, В.В.Богуцкий, В.Н.Гаращук, К.И.Кеник, В.М.Михеев, Б.А.Мухамеджанов, А.Г.Рзаев, А.Г.Тиковенко, Н.Т.Токтоматов А.З.Турисбек, З.К.Турисбеков и др. I

Несмотря на наличие работ, посвященных тематике государственной службы, круг сравнительно-правовых исследований на примере нормативного материала стран СНГ весьма незначителен. Большая часть исследований, посвященных опыту законодательного регулирования государственной службы в странах СНГ, имеет форму статей, т. е. их объем не позволяет вместить многоплановый и подробный анализ теоретической и практической базы, вырабатываемой годами правотворческой деятельности и научных исследований российских и зарубежных ученых в данной области.

Это порождает необходимость разработки данной проблематики, исходя из приоритетов правового анализа нормативного материала и политико-правовой практики регулирования государственно-служебных отношений. Весьма ощутима 'потребность в обобщении практики законодательного регулирования исследуемого явления, ее комплексное юридическое рассмотрение.

Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования организации и функционирования государственной службы в странах СНГ, а также реализации государственными служащими их прав, обязанностей и ответственности.

Предметом исследования выступают правовые нормы, в том числе, общепризнанные нормы и принципы международного права, международные акты, принятых Межпарламентской Ассамблеей и иными органами СНГ по вопросам, связанным с правовым регулированием служебных отношений и правового статуса государственных служащих в государствах - участниках СНГ, практика проведения реформ государственного управления и государственной службы на постсоветском пространстве.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном системно-правовом анализе законодательства государств - участников СНГ по вопросам государственной службы, выявлении общих тенденций и особенностей развития в отдельных странах и выработке рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о государственной службе на основе использования зарубежного опыта проведения реформ государственного управления и государственной службы.

Цель исследования определила постановку и необходимость решения следующих задач:

- сформулировать понятие, раскрыть основные принципы государственной службы в странах СНГ;

- провести сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов СНГ, регулирующих служебные отношения;

- определить и исследовать основные элементы, составляющие содержание института правового статуса государственных служащих;

- проанализировать круг прав и обязанностей государственных служащих;

- охарактеризовать систему ограничений и гарантий государственных служащих; изучить понятие и основания ответственности государственных служащих стран СНГ, предложить практические меры по повышению служебной дисциплины в органах государственной власти;

- разработать и обосновать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования государственно-служебных отношений.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют как общенаучные методы: диалектический, логический, системного анализа, историзма, индукции и дедукции, аналогии, так и частнонаучные методы: исторический, статистический, формально-юридический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и социологический.

Структурно-функциональный , анализ обеспечил изучение государственно-служебных отношений как системы, позволил показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанного института в рамках системы государственного управления.

Большое значение для работы имело применение сравнительно-правового метода, который позволил выявить общие черты и особенности функционирования государственной службы в Российской Федерации и иных государствах - членах СНГ.

В связи с многоплановостью выбранной темы диссертационного исследования автор применил комплексный подход. Основное внимание диссертант сконцентрировал на проблемах, касающихся модернизации системы государственного управления и правового регулирования государственной службы стран СНГ. Это позволило сделать ряд I теоретических обобщений, сформулировать выводы и дать конкретные практические рекомендации по исследованным проблемам.

Теоретическую основу диссертационного исследования образуют научные идеи отечественных и зарубежных ученых-административистов и исследователей теории и практики реформ государственного управления, а также классические работы по теории государства и права, теории государственного управления, работы специалистов в области административного, служебного, конституционного, трудового права.

Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составляют: конституции Российской Федерации и иных стран СНГ, акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей и иными органами СНГ, законы указанных государств о государственной службе, в частности, Закон Республики Армения от 26 декабря 2002 г. № ЗР-472 «О государственной службе в аппарате Национального Собрания Республики Армения», Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в Республике Беларусь», Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе», Закон Республики Молдова № 443 от 4 мая 1995 г. «О государственной службе», Закон Украины от 16 декабря 1993 г. № 3723-ХН «О государственной службе».

При написании диссертационйой работы были изучены законодательные акты, регулирующие отдельные направления административной реформы и реформы государственной службы в странах СНГ (например, Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-3 «Об основах административных процедур», Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. «О борьбе с коррупцией», Закон Киргизской Республики от 1 марта 2004 г. № 16 «Об административных процедурах» и др.), а также подзаконные нормативные правовые акты - указы президентов и постановления правительств стран СНГ (Директива Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата», Указ Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 г. № 273 «О мерах по модернизации системы государственного управления Республики Казахстан», Указ Президента Республики Казахстан от 3 мая 2005 г. № 1567 «О Кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан»,

Постановление Кабинета Министров Украины от 31 мая 1995 г. «Об утверждении Порядка нахождения на государственной службе работников патронатной службы членов Правительства Украины (Кабинета Министров)».

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, системном исследовании теоретических и практических аспектов правового регулирования1 государственно-служебных отношений в странах СНГ, анализе правового статуса государственных служащих, а также основных признаков и элементов данного правового института.

В диссертационном исследовании на основе анализа новейшего законодательства о государственной службе стран СНГ выявлены и проанализированы существующие проблемы правового регулирования служебных отношений. В частности, обозначена проблема отсутствия системности в формировании организационных основ государственной службы, которую может обеспечить орган по управлению государственной службой. Становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представлены в качестве первоочередной задачи в комплексе мер, проводимых н^ современном этапе реформирования государственной службы Российской Федерации. В диссертации сформулированы предложения и рекомендации к их разрешению.

Дана развернутая характеристика основных направлений административной реформы и реформы государственной службы стран -участниц СНГ.

В научный оборот впервые введен ряд нормативных и эмпирических источников.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы научной новизны:

1. Характеризуя тенденции в законодательстве о реформировании системы государственного управления и государственной службы стран СНГ, автор сделал вывод о том, что они направлены на:

- обеспечение соответствия норм национального законодательства общепризнанным нормам и принципам международного права; совершенствование форм и методов деятельности органов I государственной власти (развитие законодательства об административных процедурах);

- обеспечение законности в деятельности органов государственной власти и государственных служащих (антикоррупционное законодательство);

- совершенствование имиджа государственного служащего, усиление ответственности за добросовестное исполнение служебных обязанностей (кодексы чести служащих, регулирование требований к служебному поведению).

Отмечено, что в ряде стран СНГ законодательство о государственной службе развивается опережающими темпами по сравнению с Россией и в большей степени обеспечивает реализацию принципов государственной службы, заложенных в международко-правовых актах СНГ.

2. Отличительной особенностью института государственной службы Российской Федерации назван его комплексный характер, обусловленный сложной организацией системы государственной службы, подразделяющейся на виды (гражданская, правоохранительная и военная) и уровни (федеральная государственная гражданская служба, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации).

3. Выделены общие принципы государственной службы, закрепленные в национальном законодательстве государств - участников СНГ, которые в целом соответствует положениям ст. 5 Модельного закона «Об основах государственной службы», утвержденного Постановлением Межпарламентской Ассамблеи , государств-участников Содружества Независимых Государств № 11-5 от 15 июня 1998 г. К их числу отнесены: верховенство конституции и законов; законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина; демократизм и гласность; гуманизм и социальная справедливость; внепартийность и светский характер государственной службы, обеспечение преемствования в государственной службе. Также в законодательстве стран СНГ определены основополагающие принципы - правового статуса государственных служащих: добровольность и равный доступ граждан к государственной службе, профессионализм и компетентность, персональная ответственность за исполнение служебных обязанностей и дисциплины; защйщенность государственного служащего; подконтрольность и подотчетность государственных служащих; стабильность занимаемого положения и перспективы служебного роста государственных служащих.

Наряду с общими в законах о государственной службе отдельных государств имеются специфические принципы. В частности, в законодательстве Российской Федерации установлен принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, в Республике Азербайджан — принцип поступления граждан на государственную службу на основе конкурса.

В Республике Казахстан в систему принципов включены принципы казахстанского патриотизма; единства системы государственной службы, независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности.

4. В отличие от Российской Федерации, где орган управления . государственной службой до настоящего времени не создан, государства участники СНГ в процессе осуществления административной реформы подобные органы сформировали достаточно давно. Так, в Республике Казахстан было образовано Агентство Республики Казахстан по делам I государственной службы, создание которого послужило предпосылкой для проведения единой кадровой политики и организации государственной службы в масштабе Республики. Для проведения единой государственной политики и функционального управления государственной службой в Украине было образовано Главное управление государственной службы при Кабинете Министров Украины. По мнению диссертанта, в рамках существующей в России функциональной специализации органов исполнительной власти наиболее оптимальной организационно-правовой формой органа управления государственной службой является федеральная служба, руководство деятельностью которой должен осуществлять Президент Российской Федерации.

5. Вывод о том, что одним и^ приоритетных направлений обеспечения эффективной государственной службы является рациональное использование профессиональных качеств и личностных возможностей государственных служащих. Выход на новый уровень качественный уровень государственной службы невозможен без прогресса кадровой системы, без перехода к более прогрессивным формам и методам кадровой работы, всестороннего научного анализа кадровой ситуации и поиска путей ее оптимизации. Одним из способов решения данной проблемы в государствах-участниках СНГ является реформирование организационной структуры учебных заведений, обеспечивающих подготовку и повышение квалификации управленческих кадров.

Так, в Республике Казахстан была образована Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан и Институт переподготовки и повышения квалификации государственных служащих при Правительстве Республики Казахстан. В Республике Беларусь функционирует Академия управления при Президенте Республики Беларусь.

Данные образовательные учреждения решают не только вопросы учебно-методического и научного обеспечения профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных служащих, но и исключают возможность нерационального использования государственных денежных средств, выделяемых на эти цели.

6. В рамках проводимой в странах СНГ антикоррупционной политики были разработаны правовые акты, регулирующие правила служебной этики (кодексы чести). В которые включены положения, регулирующие отношения, возникающие на государственной службе, выходящие за рамки чисто правовых, и носящие в большей степени морально-этический характер. В то же время, будучи закрепленными данным нормативным актом, они получили юридическую силу. Соблюдение этих норм является служебным долгом государственных служащих. За нарушение требований, предусмотренных кодексом чести, государственные служащие в соответствии с законодательством могут привлекаться к ответственности. I

Кроме того, коллектив государственного органа по решению его руководителя может рассматривать факт несоблюдения государственным служащим кодекса и выносить общественное порицание. Таким образом обеспечивается взаимосвязь моральных и правовых норм, и используются не только юридические санкции, но и меры общественного воздействия.

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационной работы могут быть использованы для дальнейшего совершенствования российского законодательства в сфере государственной службы, в практической деятельности законодательных и правоприменительных органов, в процессе преподавания административного, служебного права и других юридических дисциплин в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку государственных служащих.

Апробация результатов диссертационной работы. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры и предметнометодической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Основные выводы и положения диссертации изложены в опубликованных автором работах. 1

Структура диссертационного исследования. Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования. Работа включает в себя введение, две главы, объединяющие 7 параграфов, заключение, библиографический список используемых нормативных правовых источников и литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Тарджуманян, Александр Борисович, Москва

Выводы:

1. Установлены различия в правовой«: регламентации статуса государственных, служащих. Отмечено, что в> Российской; Федерации правовой- статус государственных служащих регулируется; многими, федеральными законами и: законодательными- актами субъектов Российской Федерации, а также подзаконными правовыми актами. В иных странах СНГ правовое положение государственных служащих установлено; как правило, в отдельной главе закона о государственной службе и конкретизировано в

1 139 актах высшего должностного лица государства. Например, глава 5 «Правовое положение государственных служащих аппарата» Закона Республики Армения от 26 декабря 2002 г. № ЗР-472 «О государственной службе в

1 с <} аппарате Национального Собрания Республики Армения» глава 2 «Правовое положение государственного служащего» Закона Республики I

Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-3 «О государственной службе в Республике Беларусь» и др.

2. В отличие от российской модели организации государственной службы, где основное же содержание и направления деятельности государственно-бюрократического аппарата определяют политические лидеры. Функции этих политических лидеров по реализации задач государственного управления носят директивно-направляющий характер и

153 выходят за пределы государственной службы .

В казахстанском законодательстве прослеживается обратный подход, согласно которому и политические лидеры рассматриваются как особая категория государственных служащих. Более подробно этот вопрос будет исследован во втором разделе дйссертации. С внедрением в Казахстане новой модели государственной службы произошло законодательное разделение государственных должностей на политические и административные (карьерные). Указанная классификация должностей государственных служащих установлена в статье 7 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 453-1 «О государственной службе».

3. Исходя из существующей в странах-участниках СНГ законодательной классификации гарантий, отмечено, что важной особенностью государственных гарантий в Российской Федерации является их подразделение на основные и дополнительные. В иных странах СНГ установлены иные критерии классификации гарантий. I

152 Ведомости Республики Армения. 2002. № 50.

153 Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. - М., 1997. - С.244.

4. В отдельных государствах СНГ действуют специальные правила процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений и правонарушений, создающих условия для коррупции (в Казахстане, к примеру, установлены более длительные сроки наложения дисциплинарных взысканий - не позднее трех месяцев со дня обнаружения проступка и не позднее одного года со дня совершения проступка). I