Правовое регулирование местного самоуправления в современной России

Максимова, Елена Владимировна

Правовое регулирование местного самоуправления в современной Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование местного самоуправления в современной России»

На правах рукописи

МАКСИМОВА ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Специальность 12 00.02 - конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2007

003 161 Ю1

003161101

Работа выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Буянкина Анна Николаевна

Консультант: доктор юридических наук, доцент

Хутинаев Игорь Дадагкаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Анненкова Виктория Геннадьевна; кандидат юридических наук, доцент Шугрина Екатерина Сергеевна

Ведущая организация- Юридический институт Московской

государственной академии водного транспорта

Защита состоится 30 октября 2007 г в 14 00 часов на заседании диссертационного совета Д 502 006 01 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, г Москва, пр Вернадского, 84,1 уч. корпус ауд 3370

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан 28 сентября 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета

Е Ю Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Современный процесс преобразования российского общества поставил перед государством задачи по решению многих правовых, экономических, политических и социальных проблем Среди них — формирование новой эффективной и действенной концепции местного самоуправления, как основного института, максимально приближенного к населению, а значит и наиболее эффективного с точки зрения управления Систему государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий Не могут все вопросы решаться исключительно на уровне государственной власти, следовательно, полномочия должны перераспределяться на тот уровень, где их реализация будет эффективней и наиболее полно выражать интересы населения - главного источника власти в Российской Федерации Конституцией Российской Федерации установлено, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»1 Именно конституционное закрепление отношений в сфере местного самоуправления свидетельствуют о возрождении и развитии демократических основ государственности в России

Формирование местного самоуправления в России ознаменовало собой значительный прорыв, став одним из звеньев реформирования в России механизма народовластия Однако многие практические проблемы были обусловлены тем, что идея местного самоуправления теоретически не была достаточно отработана, фактически была навязана из центра местным сообществам, где были достаточно сильны консервативные тенденции, и не успели созреть условия для адекватного восприятия новых взглядов на организацию управления

На пути становления местного самоуправления возникало множество проблем, связанных со сложностями перехода к рыночным отношениям, недостаточности и противоречивости законодательной базы, а также возрастанием социального напряжения, вызванного распадом существовавшей социальной инфраструктуры, резким снижением уровня жизни, что в свою очередь привело к резкому снижению доверия населения к институтам власти

1 Конституция Российской Федерации - М , 1993

сударства в условиях правового, политического, социального нигилизма, неудавшиеся попытки построения гражданского общества - потребовало дальнейшего его реформирования Основным вопросом стало соотношение институтов местного самоуправления с институтами государственной власти Российский опыт выстраивания вертикали власти свидетельствует о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти В то же время, ни в одной стране мира этот принцип не нашел воплощения в том объеме, как в России Мировой опыт свидетельствует о том, что муниципальная власть подотчетна и подконтрольна центральному аппарату публичной власти В этой связи в России ведется поиск оптимальной модели сочетания принципов централизации и децентрализации власти, позволяющей, с одной стороны, обеспечивать тесное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов государственного строительства и, с другой стороны, осуществлять самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения

Состояние научной разработанности темы. Многие теоретико-методологические положения о местном самоуправлении были сформулированы еще в конце XIX - начале XX века и до сих пор составляют основу современных взглядов на систему управления в государстве К числу таких исследований необходимо отнести работы дореволюционных российских государство-ведов И Андриевского, В П Безобразова, А В Васильчикова, А Д Градовского, Н И Лазаревского, М Свешникова, Б Н Чичерина и других

Проблемы современного становления и развития самоуправления исследуются в трудах С А Авакьяна, С С Алексеева, В Г Анненковой, Г В Атаманчука, Г В Барабашева, В И Васильева, Б П Елисеева, Н А.Емельянова, В.В Еремяна, С Э Жилинского, А Ю Кабалкина, Е М.Ковешникова, А В.Козлова, М А Краснова, О Е.Кутафина, В А Кряжкова, М Н Кузнецова, В В Лазарева, Г В Мальцева, Н А.Михалевой, И И Овчинникова, В А Прокошина, В.С Прониной, В С Репина, С В.Соловьевой, Ю А Тихомирова, Б Н Топорнина, В И Фадеева, А И Черкасова, Н В.Черноголовкина, В Е Чиркина, К Ф Шеремета, Е С Шугриной, А И Экимова и других авторов

самоуправления, государственной и муниципальной службы, административной реформы не уделялось должного внимания в литературе, что создает необходимость проведения новых исследований по систематизации законодательства и правоприменительной практики деятельности органов местного самоуправления в новых меняющихся условиях Дискуссионными в свете принятия нового Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»1 стали вопросы введения института отстранения от исполнения обязанностей выборных должностных лиц и прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления без решения судебной инстанции, введения института временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, механизмов перераспределения муниципальной собственности и другие

Значительный научный и практический интерес представляет изучение правовых способов разрешения проблем соответствия федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нормам Конституции Российской Федерации и положениям Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с регулированием местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

Предметом диссертационного исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления в Российской Федерации

Целью диссертационного исследования является теоретико-правовое и методологическое обоснование и определение путей совершенствования правового регулирования местного самоуправления

Реализация указанной цели предполагает решение следующих задач:

— исследовать законодательную базу и определить теоретико-правовые основы местного самоуправления,

— проанализировать сущность и методологию местного самоуправления,

— обобщить зарубежный опыт развития местного самоуправления,

— раскрыть проблемы правового регулирования местного самоуправле-

1 Собрание законодательства Российской Федерации - 2003 - № 40 - Ст 3822

ния и определить приоритетные направления ее развития

— исследовать особенности правоприменительной практики в ходе реформирования системы местного самоуправления

Методологической основой и методами исследования являются системный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический, структурно-функциональный и другие Правовая специфика тедоы исследования потребовала обращения к теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному, гражданскому, финансовому и другим отраслям права

Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия о местном самоуправлении, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, федеральные законы, иные федеральные нормативные правовые акты, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, использовано также законодательство дореволюционной России, СССР, РСФСР и ряда зарубежных государств

В ходе диссертационного исследования были изучены и использованы архивные и статистические источники, научно-монографические материалы, а также публикации по проблемным вопросам развития и функционирования местного самоуправления, государственного строительства

Эмпирическая база работы основана на анализе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, ее субъектах и ряде зарубежных стран по развитию института местного самоуправления Источником информации служила и практическая деятельность органов местного самоуправления г Самары

Научная новизна диссертации заключается в комплексном исследовании проблем становления и развития местного самоуправления, а также правового регулирования местного самоуправления в России на современном этапе

Элементами научной новизны являются анализ формирования и развития на современном этапе законодательных основ местного самоуправления, определение особенностей реализации прав граждан на участие в местном самоуправлении Диссертантом уточнено понятие «институт местного самоуправления» и «местное самоуправление» На основе анализа мировой практики определена модель формирования и развития местного самоуправления в России В диссертации систематизировано и проанализировано современное законодательство о местном самоуправлении и выявлены коллизии в федеральном зако-

нодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, предложены пути и способы их разрешения

Проведенный правовой анализ позволяет выдвинуть ряд научно-обоснованных выводов и предложений по совершенствованию правового регулирования местного самоуправления на современном этапе На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1 Сформулированы условия осуществления местного самоуправления как института народовластия и гражданского общества, в том числе- установление круга вопросов местного значения, решение которых возможны собственными силами и средствами, нормативно-правовая база, с помощью которой возможно гарантировать реализацию прав населения на местное самоуправление, финансово-бюджетная обеспеченность деятельности местного самоуправления, наличие квалифицированных кадров, способных реализовать функции управления, а, главное, - желание и инициатива самих граждан принимать участие в решении местных дел

2 Определены противоречия в законодательстве о местном самоуправлении В частности, предусмотренный ст 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования представительных органов муниципальных районов из глав поселений, входящих в состав муниципального района, а также из депутатов представительных органов поселений, которые избираются представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, нарушает, во-первых, принцип равенства при осуществлении пассивного избирательного права, во-вторых, принцип прямого избирательного права, обязательность соблюдения которого при формировании органов народного представительства подтверждена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 г № 2-П

3 Сформулирован вывод о том, что предусмотренное Федеральным законом № 199-ФЗ расширение вопросов местного значения осуществлялось без соответствующего финансово-экономического обоснования и внесения необходимых поправок в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходов местных бюджетов, что привело к нарушению баланса между доходами и расходами органов местного самоуправления

4 Предложено внести ряд изменений и дополнений в законодательство о местном самоуправлении

- дополнить статью 18 Федерального закона № 131-ФЭ положением о невозможности расширения перечней вопросов местного значения, установленных статьями 14-16 Федерального закона № 131-ФЭ, без одновременного внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, необходимых для увеличения доходов местных бюджетов в размере, необходимом для решения вопросов местного значения

- закрепить в Налоговом кодексе Российской Федерации необходимость установления федеральными законами льгот по местным налогам при условии их компенсации местным бюджетам. Цель данной поправки - гарантировать финансовую самостоятельность и бюджетную обеспеченность органов местного самоуправления

5 Для решения вопросов о границах муниципальных образований предложено-

- систематизировать требования градостроительного и земельного законодательства к установлению границ муниципальных образований,

- определить содержание понятия «описание границ муниципальных образований»,

- установить компетенцию и принципы утверждения границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства

Теоретическая значимость исследования состоит в уточнении теоретических понятий и положений с учетом современного их понимания Внесены конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования местного самоуправления в России, которые могут быть распространены и использованы на практике Особое внимание обращено на несоответствие и возможность различного толкования норм права о местном самоуправлении на практике, предложены механизмы совершенствования правового регулирования в указанной сфере

Практическая значимость исследования состоит в том, что изложенные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правового регулирования местного самоуправления Кроме того, проведенный анализ функционирования местного самоуправления дает возможность поиска оптимальных путей развития его правовых основ Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут служить совершенствованию законодательной базы при разработке концепции реформирования местного самоуправления Материалы исследования могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления в

практической деятельности, в том числе с целью устранения правового нигилизма и выстраивания системы участия населения в решении вопросов местного значения

Апробация диссертационного исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Основные положения диссертации апробированы автором в практике работы Городской думы городского округа Самара Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в выступлениях автора на конференциях, в подготовленных публикациях

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность выбранной темы исследования, изложены цели, задачи, объект, предмет, методологические основы исследования, охарактеризована степень научной разработанности темы, раскрыта научная новизна работы, сформулированы положения, выносимые на защиту, определена практическая значимость исследования, приведены сведения об его апробации

В первой главе диссертации - «Характеристика местного самоуправления в современной России» - исследованы теоретические проблемы формирования правовых основ местного самоуправления, проведен анализ института местного самоуправления и моделей местного самоуправления в мировой практике

Отмечено, что нормативное определение местного самоуправления в Российской Федерации представлено в федеральных законах от 28 августа 1995 г № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», а также в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г, ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г № 55-ФЗ Законодатель установил, что местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и через органы местного самоуправле-

ния вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций В ст 1 Федерального закона № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г более полно воспроизведены конституционные положения о том, что местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, признаваемая, гарантируемая и осуществляемая на всей территории Российской Федерации одна из основ конституционного строя В ст 3 Европейской хартии местное самоуправление определяется как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность в интересах местного населения

Нормативные определения местного самоуправления, данные в законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг , имеют ряд существенных отличий по сравнению с Европейской хартией местного самоуправления, поскольку в них четко определено, что местное самоуправление является выражением власти, а значит, и воли народа Чью волю выражают органы местного самоуправления, согласно Европейской хартии, остается неясным, поскольку установленный в Хартии демократический порядок избрания органов местного самоуправления еще не свидетельствует об их негосударственном происхождении

Предмет деятельности местного самоуправления в законах определен словосочетанием «вопросы местного значения» Европейская хартия определяет их как публичные дела При определении статуса местного самоуправления помимо термина «управлять», «решать», в Хартии часто используется термин «регламентировать», который предполагает возможность создавать органами местного самоуправления свои собственные нормативно-правовые модели регулирования порядка решения «значительной части публичных дел», что существенно повышает возможности местного самоуправления в плане реализации его самоуправленческих начал

Отмечено, что по своей сути оба определения местного самоуправления тождественны, это проявляется, прежде всего, в оценке его как института публичной власти Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 3-П по делу о проверке конституционности ст 80, 92, 93, 94 Конституции Республики Коми и ст 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» содержится «указание на то, что органы местного самоуправления являются органа-

ми власти, что само по себе не свидетельствует об их государственной природе Публичная власть может быть и муниципальной»1

Анализируя имеющиеся в юридической доктрине подходы к исследованию природы местного самоуправления, диссертант отмечает позицию ряда авторов о том, что характер публичной власти местного самоуправления не соответствует его статусу, закрепленному в Конституции Российской Федерации, поскольку публичную власть от имени всего народа может представлять только государство, местное самоуправление также является элементом государственного устройства, и, следовательно, в публичном выражении своей воли органы местного самоуправления ничем не отличаются от органов государственной власти Власть органов местного самоуправления производна от государственной власти и в этом смысле является ее продолжением

Согласно положениям Европейской хартии местного самоуправления основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом, в этих пределах органы местного самоуправления обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого либо другого органа власти2 Такого рода автономность реализации властных полномочий свидетельствует о том, что субъект, несущий эти властные полномочия, по некоторым важным параметрам не может входить в систему органов государственной власти

Диссертант подчеркнул, что невозможно отождествление местного самоуправления с общественными формированиями, поскольку последние возникают и прекращают свою деятельность по воле их членов

Анализируя понятие местного самоуправления в свете ст 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, автор разделяет взгляды тех ученых, которые не соглашаются с этим положением и видят необходимость его изменения. Так, М А Краснов считает, что местное самоуправление есть всего лишь автономия публичной власти, а не самоуправление людей и что, разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций По мнению Н В Постового, только

1 Собрание законодательства Российской Федерации - 1998 - № 4 - Ст 532

2 Федеральный закон от 11 алреля 1998 г № 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"//Собрание законодательства Российской Федерации - 1998 -№15 - Ст 4

государственная теория самоуправления, предполагающая, что местное самоуправление есть часть государственного управления как единого целого, исключает коллизии между обществом и государством Принцип, в соответствии с которым органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, скорее означает не свободу от государства, а свободу внутри государства Местное самоуправление развивается в соответствии с законами государства, при государственной поддержке и гарантиях его осуществления Необходимо учитывать, что территория муниципального образования -это и территория государства, а местные жители - граждане государства Местные дела решаются самостоятельно, но на основе единой государственной политики, сочетания местных и государственных интересов Органы местного самоуправления в соответствии с законом могут наделяться отдельными государственными полномочиями Не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти следует понимать как разделение власти «по вертикали», и наделение их собственными, только им присущими полномочиями

Отмечено, что на муниципальном уровне присутствуют как общественные формы - формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, включая территориальное общественное самоуправление, так и публично-властные, что вытекает из публичного характера деятельности муниципальных органов Властное воздействие органов местного самоуправления является отражением сущности органов, осуществляющих такое воздействие Причем публичность органов местного самоуправления проявляется в том, какое место они занимают в реализации народовластия, чьи интересы осуществляют в результате своей деятельности, насколько самостоятельны в решении вопросов местного значения и зависимы от воли населения муниципального образования»1

Для существования местного самоуправления необходимы определенные условия круг местных проблем, решение которых возможно собственными силами и средствами, правовая база, дающая возможность и гарантирующая реализацию права населения на местное самоуправление, согласование местных интересов с региональными и общегосударственными, финансово-бюджетные возможности обеспечения деятельности органов местного самоуправления, наличие квалифицированных кадров, способных реализовать функции управления и, конечно же, - инициатива и желание граждан самостоятельно решать эти проблемы

' См Атаманчук Г В Теория государственного управления - М, 1997 - С 133

В дореволюционной российской юридической доктрине существовало два взгляда на самоуправление Сторонники хозяйственно-государсвенной теории самоуправления понимали данный институт как особую организацию государственного управления. Такой концепции придерживались Б Н Чичерин1, М И Лазаревский2 и другие Согласно ей, самоуправление представляет собой осуществление государственных прав по поручению государства То есть это деятельность, по исполнению местных задач государственным управлением Государство передает исполнение государственных задач нижестоящим местным структурам, которые именно в связи с этой передачей полномочий и становятся государственными Это разновидность местного государственного управления, или децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечивается системой юридических гарантий, обеспечивающих связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением В ее компетенции могут быть как собственные дела, так и переданные из центра на места «делегированные» - они квалифицировались как полномочия государства, возложенные на местное самоуправление

Самоуправление, согласно данной концепции, осуществляется представителями местного населения, даже если они назначаются из центра Именно в этом и заключалась идея самостоятельности местного самоуправления

Представители общественной теории И Андриевский, М Свешников, А Васильчиков и другие воспринимали самоуправление как отказ государства от заведования чуждыми для него хозяйственными делами отдельных административных единиц Так, под самоуправлением понимался порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями

Рассмотрев динамику института местного самоуправления в России, автор отметил, что на разных исторических этапах его развития превалировали различные теоретические концепции обоснования природы местного самоуправления Так, в период царствования Александра II в январе 1864 г было разработано Положение о губернских и уездных земских учреждениях и в июне 1870 г Городовое положение, по которым деятельность земских и городских органов самоуправления считалась негосударственной, а общественной, их выборные руководители не входили в систему государственного управления. Та-

1 См БН Чичерин Конституционный вопрос в России -М, 1906

2 См МИ Лазаревский Теория местного самоуправления - М, 1903 -С2

кой подход, как было указано ранее, соответствовал официальной общественно-хозяйственной теории местного самоуправления

Однако в конце XIX в в основу нормативных документов была положена уже другая теория местного самоуправления В правление императора Александра III (Миротворца) в 1890 г было принято Положение о Земских учреждениях, а в 1892 г Городовое Положение, по которым выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, были признаны состоящими на государственной службе Эти положения были ориентированы на то, что местное самоуправление рассматривалось как система децентрализованного государственного управления1

В России вся история земств состояла из противоборства с центральной властью, с постоянными лишениями и запретами с ее стороны Однако уже тогда местные органы частично занимались медициной, школами, дорожным строительством, то есть имели собственные полномочия

Таким образом, Россия второй половины XIX в дала два противоположных варианта местного управления - негосударственный и государственный Ни один из них не смог укорениться в местной власти Важно то, что в результате произошло становление нового властного института - местного (земского и городского) самоуправления Отмечено, что накануне революции 1917 г местный уровень рассматривался как элемент децентрализованного государственного управления

После Октябрьской революции местный уровень управления вполне органично вписался в систему советского государственного управления В системе организации власти он был пятым после союзного, республиканского, областного и районного, с самым низким экономическим и политическим потенциалом Местные советы народных депутатов, с одной стороны, были органами местного самоуправления, поскольку избирались гражданами, в них депутаты работали на общественных началах, а, с другой, были органами государственной власти на местах, так как обеспечивали проведение в жизнь единой государственной политики в соответствии с принципом демократического централизма

Спустя 70 лет итогом исторического процесса стал период, именуемый «перестройкой», произошла демократизация и обновление системы власти в стране Началом реформы местного самоуправления в постсоветское время можно считать принятие союзного Закона 1990 г «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» Затем в 1991 г с принятием

1 Лазаревский Н И Лекции по русскому государственному праву - СПб, 1910 -Т II -41 - С 46-47

Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», который по сути предусматривал создание государственно-общественной структуры, сходной с системой Советов В целом система местного самоуправления в начале 90-х гг не получила полного развития, а существовавшие в то время органы местного самоуправления фактически действовали как звенья государственной исполнительной власти Субъекты Федерации постоянно вторгались в полномочия органов местного самоуправления Базовый закон о местном самоуправлении не решал многих проблем функционирования власти на местах Реально не было ни концепции местного самоуправления, ни осознания того, что это за институт, и нужен ли он вообще

Новый этап реформ начался после издания в октябре 1993 г Президентом Российской Федерации Указа № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»', по которому проведение выборов представительных органов местного самоуправления было назначено на период с декабря 1993 г по июнь 1994 г, а затем этот срок был продлен до осени 1994 г Организация и последующая деятельность органов местного самоуправления, а также процедура выборов были оставлены в значительной степени на усмотрение законодателей субъектов Федерации Однако в большинстве регионов законодатели не успели подготовить законы о местном самоуправлении в намеченные сроки, поэтому каждый населенный пункт избирал по-своему органы местного самоуправления

В декабре 1993 г принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой при всенародном голосовании Положительное отношение к идее местного самоуправления привели к активации разработки проблематики данного института, поиска новых организационно-правовых форм

Выработалось несколько теоретически возможных подходов, относительно перспектив дальнейшего развития местной власти в Российской Федерации возврат к прежней модели организации власти, то есть включению местных органов в систему государственной власти, с присущей ей централизацией, подчиненностью и подконтрольностью нижестоящих органов вышестоящим

Другая модель была основана на соединении государственных и самоуправленческих начал То есть обращение к имевшей место ранее модели местных органов, выступающих одновременно органами государственной власти и местного самоуправления В этом случае в современном понимании сохраня-

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ - 1993 -№44 - Ст 4188

ется самостоятельность муниципальной власти в решении вопросов местного значения и невозможность их полной подчиненности по вертикали Вместе с тем, как государственно-властные органы, органы муниципальной власти обязаны принимать меры для претворения в жизнь общегосударственной политики

Следующий вариант был закреплен в ст 12 Конституции Российской Федерации, он предусмотрел признание абсолютной независимости и самостоятельности муниципальных органов Подчеркивая, что «самостоятельность - определяющая черта местного самоуправления», зависимость местных органов существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно «агентами государства», носит иной характер И эта модель получила дальнейшее развитие в текущем законодательстве Российской Федерации и ее субъектов 28 августа 1995 г был принят Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепивший систему гарантий независимости местного самоуправления Диссертант отметил в целом его положительное влияние на становление института местного самоуправления, однако указал, что данный нормативный правовой акт не решил ряда актуальных проблем создания территориальных и финансовых основ местного самоуправления, которые бы обеспечили его самостоятельность, неэффективность форм взаимодействия с органами государственной власти и отсутствие механизмов государственного контроля за местным самоуправлением и ряда других

Нерешенность проблем организации местного самоуправления потребовала дальнейшей модернизации данного института, которая началась 6 октября 2003 г с принятием Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» По мнению диссертанта, становление в нашей стране местного самоуправления не должно восприниматься как этап очередного реформирования институтов власти, носящего поверхностный характер, примеров чему в нашей истории было предостаточно Цель всех нынешних изменений видится в том, что местное самоуправление должно реально заявить себя в качестве важного, самостоятельного, полноправного звена в системе публичной власти

В мировой практике, в том числе в России, существуют определенные модели формирования и развития местного самоуправления Они отличаются своим отношением к государству, что влияет на определение понятия местного самоуправления: автономное местное самоуправление (англосаксонская модель) или зависимое от органов государственной власти, совместно с ними

осуществляющее государственные функции и задачи местного значения (континентальная модель)

Необходимость анализа зарубежного опыта формирования и развития системы местного самоуправления приобретает для России практический смысл, поскольку проблемы, с которыми она столкнулась, представляют собой проявление неких общемировых тенденций Однако отмечено, что модели местного самоуправления без учета политической культуры, исторических традиций и многоэтничной гражданской общности в России являются ошибочными

Мировой опыт выработал различные модели местного самоуправления Системы управления периодически изменяются в зависимости от экономико-политического развития территорий и иных обстоятельств Нововведением в практике местного самоуправления в странах-участницах Европейского союза считается действие принципа общей компетенции в сочетании с принципом субсидиарности, которые являются очень важными, поскольку не существует какого-то общего критерия для определения роли, ответственности и функций местного управления, признаваемого во всех государствах Европы

В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от целого комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территории Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ

В большинстве цивилизованных стран в административно-территориальных единицах публичная власть реализуется не государственными органами, а местным населением непосредственно или образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами

Эта власть приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью На муниципальном уровне управляющая система непосредственно связана с объектом управления, который является общим для местного населения

В связи с этим в местном самоуправлении парламентский принцип отделения управления от правотворчества и исполнения почти не применим. Поэтому в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты закреплены как корпорации публичного права, т е. учреждения, обладающие правами

публичного учреждения (субъекта административно-правовых отношений) и правами юридического лица (США, Великобритания и др ) В этом и проявляется их правовая природа как организаций публичной власти на местах И хотя условия генезиса, исторического становления и эволюции этого института были различными в соответствующих странах, в целом их политико-юридическая сущность и функции одинаковы повсеместно

Что касается Российской Федерации, то выделены тенденции, ориентированные на общественную теорию и англосаксонскую модель местного самоуправления Выбор такой модели разрывает историческую преемственность и традиции Советов, хотя внешне иногда создается впечатление, что современная система российского местного самоуправления их в некотором смысле продолжает Однако фактически в ее чистом виде в Российской Федерации данная модель не может быть реализована, поскольку она рассчитана на более развитые в экономическом отношении страны с более высокой, чем в России, политической активностью населения

В Российской Федерации на современном этапе прослеживаются некоторые тенденции укрепления вертикали власти, которые необходимы на данном пути развития с целью недопущения произвола В данном контексте автор выявил некоторые черты модели континентальной При этом отмечено, что государственно-правовая природа местного самоуправления определяется не только децентрализацией публичной власти, но и организацией власти в принципе Прежде всего, местное самоуправление должно быть результативным в функциональном отношении Решение данного вопроса во многом зависит от принятого органами государственной власти законодательства о местном самоуправлении

Муниципальная власть должна совместно с органами государственной власти управлять и государственными, и местными делами, исходя не только из местных интересов, особенностей и традиций, но и из общегосударственных При этом управление на местах должно осуществляться на основе закона В государстве должна действовать единая концепция местного самоуправления иначе идея местного самоуправления может оказаться невостребованной Тогда будет достигнуто единство в управлении на территории всей страны, и произойдет сокращение разрыва между обществом и органами государственной власти Общим итогом рассуждений специалистов по зарубежному и отечественному местному самоуправлению, по мнению диссертанта, является признание того факта, что вопросы местного значения неотделимы от государственных интересов, не остаются и не могут оставаться без влияния государст-

ва Именно поэтому вопросам местного значения придается легитимность на общегосударственном уровне

Таким образом, по мнению диссертанта, модель развития местного самоуправления в России можно охарактеризовать как смешанную, сочетающую в себе черты англосаксонской и континентальной моделей

В главе 2 - «Правовое регулирование местного самоуправления в современной России» - проанализированы законодательное обеспечение местного самоуправления (2 1), особенности правоприменительной практики и пути ее совершенствования (2 2)

Систематизация нормативных правовых актов о местном самоуправлении осуществлена диссертантом в соответствии с положениями ст 4 Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Автор выделил международно-правовые акты и национальное законодательство, которое в свою очередь включает 3 уровня правового регулирования федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный Правовые акты были систематизированы по объекту правового регулирования, к примеру, определяющие территориальные основы местного самоуправления, регулирующие формы непосредственной демократии на местах, вопросы организации муниципальных органов, муниципальной службы и тд

Диссертантом отмечено, что реформа законодательных основ местного самоуправления, начатая по инициативе Президента Российской Федерации и включающая в себя принятие Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», была обусловлена необходимостью приблизить органы местного самоуправления к населению, обеспечив при этом их реальную способность эффективно хозяйствовать на своем уровне. Пока сделаны лишь первые шаги на пути этой реформы Федеральный закон от 6 октября 2003 г предусматривает длительный переходный период до введения его в действие в полном объеме Кроме того, потребуется еще несколько лет, прежде чем в развитие этого Закона будут приняты иные федеральные законы и на их основе - законы субъектов Федерации, будут внесены изменения в сотни тысяч нормативных актов муниципальных образований

Федеральный закон № 131-Ф3 уже не рамочно, а детально, через императивное обязывание решил многие сущностные вопросы организации местного самоуправления на всей территории России. И все же не все вопросы были урегулированы данным нормативным правовым актом, в связи с чем 31 декабря

2005 г Президентом Российской Федерации был подписан еще один подготовленный по его поручению Федеральный закон 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» Эти законы сформировали определенный массив полномочий по предметам совместного ведения Отмечено, что предусмотренное Федеральным законом № 199-ФЗ расширение вопросов местного значения осуществлялось без соответствующего финансово-экономического обоснования и без внесения соответствующих поправок в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходов местных бюджетов, что ведет к нарушению баланса между доходами и расходами органов местного самоуправления

По мнению диссертанта, столь существенное расширение вопросов местного значения и отсутствие достаточных для их решения средств местных бюджетов на практике может привести к тому, что ряд вопросов местного значения не будут решаться органами местного самоуправления или будут решаться не в полной мере, что в свою очередь, приведет к многочисленным жалобам населения муниципального образования, в том числе в органы судебной власти с требованием обязать местную власть исполнять свои функции, т е решать вопросы местного значения в полном объеме

В этой связи в целях исключения или снижения риска возникновения негативных последствий предложено внести в действующее законодательство ряд изменений, а именно

1 Дополнить статью 18 Федерального закона № 131-Ф3 положением о невозможности расширения перечней вопросов местного значения, установленных статьями 14-16 Закона № 131-Ф3 без одновременного внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, необходимых для увеличения доходов местных бюджетов в размере, необходимом для решения вопросов местного значения

2 Закрепить в Налоговом кодексе Российской Федерации необходимость установления федеральными законами льгот по местным налогам при условии их компенсации местным бюджетам Цель данной поправки - гарантировать финансовую самостоятельность и бюджетную обеспеченность органов местного самоуправления

Особую актуальность данная поправка приобретает в условиях периодического принятия на федеральном уровне законов, которыми устанавливаются льготы по местным налогам Причем нередко таким законам как улучшающим положение налогоплательщиков придается обратная сила, что представляется

недопустимым в условиях уже утвержденного и действующего бюджета муниципального образования, поскольку это может негативным образом сказаться на эффективности реализации органами местного самоуправления своих полномочий Это может усилить зависимость муниципальной власти от власти региональной

Федеральным законом № 199-ФЗ помимо расширения вопросов местного значения всех типов муниципальных образований из вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов были исключены вопросы организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти

По мнению диссертанта, исключение экологического контроля из вопросов местного значения лишает органы местного самоуправления эффективного инструмента для благоустройства территории муниципальных образований, охраны городских лесов, т е решения вопросов местного значения

Кроме того, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ был дополнен Законом № 199-ФЗ положениями, согласно которым органы местного самоуправления

а) вправе участвовать в осуществлении не переданных им государственных полномочий с осуществлением расходов за счет средств бюджета муниципального образования, если это участие предусмотрено федеральными законами,

б) вправе, не участвуя в осуществлении указанных полномочий, расходовать средства местных бюджетов на их реализацию, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами

Также органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право При этом финансирование указанных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации

Отмечено, что закрепление в Федеральном законе № 1Э1-ФЗ новых правомочий органов местного самоуправления может рассматриваться в качестве отхода от принципа разграничения полномочий между различными уровнями

публичной власти в расходовании средств местных бюджетов не на решение вопросов местного значения, а на вопросы, составляющие предмет ведения государства В любом случае финансирование не свойственных муниципалитетам функций будет производиться в ущерб решению вопросов местного значения, а, значит, в ущерб интересам населению муниципальных образований

Одним из важнейших направлений реформирования системы местного самоуправления является установление границ муниципальных образований Диссертантом выявлено, что в большинстве случаев картографическое описание границ муниципальных образований, на основании которых указанные границы были утверждены, оказались далеки от требований законодательства, в связи с чем большинству субъектов Российской Федерации необходимо было по новой описать и утвердить границы муниципальных образований и подготовить необходимые рекомендации

При создании новых муниципальных образований возникли некоторые проблемы, которые выражались в отсутствии механизмов учета мнения населения Например, в г Рыбинске Ярославской области население, не согласившись со статусом, определенным ему решением областной Администрации и областной Думы, приняло иное решение По итогам референдума, состоявшегося 4 сентября 2006 г, 95 % жителей г Рыбинска проголосовали за отделение города от района, проявив невиданную избирательную активность

Основные требования к срокам и процедуре установления границ муниципальных образований определены п1ч1ичЗст85 Федерального закона № 131-ФЭ В результате проведенной работы в субъектах Федерации были приняты соответствующие законодательные акты В частности, в Самарской области был принят закон о наделении муниципальных образований Самарской области статусом городских округов и муниципальных районов Данным законом были наделены статусом городских округов - города областного подчинения, статусом муниципальных районов - административные районы, расположенные на территории области Было принято 37 законов об установлении границ муниципальных районов и городских округов, содержащих картографическое описание границ соответствующих муниципальных районов и городских округов, 27 законов об образовании в пределах муниципальных районов городских и сельских поселений и установлении их границ, содержащих перечень городских и сельских поселений, образуемых в пределах каждого из муниципальных районов на территории области, а также картографическое описание границ каждого из соответствующих поселений На основании разработанных и

принятых актов на территории области образовано 342 муниципальных образования

Принимая во внимание масштабы проводимой реформы местного самоуправления и ограниченные сроки, определенные положениями Федерального закона № 1Э1-ФЗ, отмечено, что практически все субъекты Российской Федерации на первом этапе утвердили границы муниципальных образований в виде картографического описания

По мнению диссертанта, перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в настоящее время стоит задача приведения границ муниципальных образований в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства.

Диссертантом обозначены проблемы в реализации данных норм В федеральном законодательстве в настоящее время отсутствует четкое определение понятия «картографическое описание границ» Такое положение дел позволило органам государственной власти субъектов Российской Федерации произвольно трактовать его при утверждении картографических границ Это привело к тому, что в ряде субъектов Федерации картографическое описание границ муниципальных образований оказалось максимально приближенным к данным государственного земельного кадастра

Еще одна территориальная проблема - наличие разногласий между субъектами Федерации или муниципальными образованиями в установлении границ сопредельных территорий Довольно значительное количество субъектов Федерации находятся в стадии решения разногласий в части сопредельных территорий, что не позволяет им завершить процесс установления границ Между тем отсутствие границ между Республикой Ингушетия, Чеченской Республикой, Республикой Северная Осетия-Алания позволяет органам государственной власти указанных субъектов Федерации декларировать невозможность проведения мероприятий по внедрению Федерального закона № 131-ФЭ

Учитывая положения Федерального закона № 131-ФЭ в части установления границ муниципальных образований, предложено

• систематизировать требования градостроительного и земельного законодательства к установлению границ муниципальных образований,

• определить содержание понятия «описание границ муниципальных образований»,

• установить компетенцию и принципы утверждения границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства

Отдельной проблемой, влияющей на процесс установления границ муниципальных образований в соответствии с требованиями законодательства, является вопрос разграничения государственной собственности на землю Начатые в начале 2002 г работы по разграничению государственной собственности на землю к настоящему времени позволили определиться с правом собственности не более чем на 8 % земель, подлежащих разграничению Оставшиеся земли, находящиеся в государственной собственности и подлежащие разграничению, остаются не оформленными Это создает определенные сложности в определении границ земельных участков, по которым должна пройти граница муниципального образования

Подчеркнуто, что установление границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства ни в кой мере не означает передачу всех земель в составе утвержденных границ в собственность муниципального образования Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение только земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Следовательно, установление границ муниципальных образований не заменяет требований федерального законодательства по разграничению государственной собственности на землю

Также самое непосредственное влияние на процесс установления границ муниципальных образований оказывает кампания, развернутая в настоящее время во всех субъектах Российской Федерации по проведению кадастровой оценки земель для целей взимания земельного налога Анализ хода выполнения государственной кадастровой оценки земель показывает, что указанные работы в целом завершены на основных бюджетообразующих категориях земель В настоящее время ведутся завершающие этапы оценочных работ на категориях земель, не имеющих существенного значения с точки зрения налогообложения Земельный налог, согласно нормам Налогового кодекса Российской Федерации, отнесен к местным налогам, право установления, взимания и предоставления льгот по которым предоставлено органам местного самоуправления Поскольку с 2006 г начали действовать новые требования к взиманию земельного налога, установленные гл 31 Налогового кодекса Российской Федерации, на первоначальном этапе внедрения указанных требований можно прогнозировать появление некоторых проблем с его начислением и взиманием В этой связи могут не оправдаться ожидания, что утверждение границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства будет финансироваться за счет средств, поступающих от уплаты зе-

мельного налога Следовательно, вопрос финансирования указанных работ по-прежнему остается не решенным на федеральном уровне

В заключение диссертации подведены основные итоги проведенного исследования, обобщены достигнутые результаты и сформулированы конкретные выводы и предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:

1 Максимова Е В Формирование законодательных основ местного самоуправления России //Государственное управление и право Сборник научных трудов кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, выпуск IV - М , 2006 - С 46-51 - 0,4 п л

2 Максимова Е В Реализация положений Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации на примере Самарской области // Право и экономика Сборник научных трудов -М МГУ им Ломоносова, 2007 - Выпуск 2 - С 104110 - 0,5 п л

3 Максимова Е В Модели местного самоуправления в мировой практике сравнительно-правовая характеристика // Право и экономика Сборник научных трудов -М, МГУ им Ломоносова, 2007 Выпуск 3 — С 18-28 -0,8 п л

4 Максимова Е В Проблемы, возникающие в процессе реализации положений Федерального закона № 131-ФЭ от 6 октября 2003 года// «Черные дыры» в Российском законодательстве - 2007 - № 6 - 0, 5 п л

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата наук Максимовой Елены Владимировны

Тема диссертационного исследования

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор БуянкинаА Н Научный консультант доктор юридических наук, доцент Хутинаев И Д

Изготовление оригинал-макета Максимовой Елены Владимировны

Подписано в печать 26 09 2007 г Тираж 80 экз Уел п л 1,4

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано Заказ №425 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Максимова, Елена Владимировна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Правовая характеристика местного самоуправления в

Российской Федерации.

1.1. Формирование правовых основ местного самоуправления.

1.2. Теоретико-методологический анализ института местного самоуправления.

1.3. Модели местного самоуправления в мировой практике.

Глава II. Законодательное обеспечение местного самоуправления в

Российской Федерации.

2.1. Правовое регулирование местного самоуправления в современной России.

2.2. Особенности правоприменительной практики и пути ее совершенствования.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование местного самоуправления в современной России"

Актуальность темы исследования. Современный процесс преобразования российского общества поставил перед государством задачи по решению многих правовых, экономических, политических и социальных проблем. Среди них — формирование новой эффективной и действенной концепции местного самоуправления, как основного института, максимально приближенного к населению, а значит и наиболее эффективного с точки зрения управления. Систему государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор. пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий. Не могут все вопросы решаться исключительно на уровне государственной власти, следовательно. полномочия должны перераспределяться на тот уровень, где их реализация будет эффективней и наиболее полно выражать интересы населения - главного источника власти в Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации установлено, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»1. Именно конституционное закрепление отношений в сфере местного самоуправления свидетельствуют о возрождении и развитии демократических основ в России.

Формирование местного самоуправления в России ознаменовало собой серьезный прорыв, став одним из звеньев реформирования в России механизма народовластия. Однако многие практические проблемы были обусловлены тем. что идея местного самоуправления теоретически еще не была достаточно отработана, а фактически была навязана из центра на местный уровень, где были достаточно сильны консервативные тенденции, и не успели созреть условия для адекватного восприятия новых взглядов на организацию нового местного

1 Конституция Российской Федерации. - М. 1993. управления.

На пути становления местного самоуправления возникало множество проблем, связанных со сложностями перехода к рыночным отношениям, недостаточности и противоречивости законодательной базы, а также возрастанием социального напряжения, вызванного распадом сушествовавшей социальной инфраструктуры, резким снижением уровня жизни, что в свою очередь привело к резкому снижению доверия населения к институтам власти.

В настоящее время интерес к проблематике местного самоуправления вызван укреплением системы власти, где особое значение приобретают проблемы выстраивания вертикали власти, вопросы демократии и самоуправления. Отсутствие единой модели местного самоуправления в рамках федеративного государства в условиях правового. политического. социального нигилизма; неудавшиеся попытки построения гражданского общества - потребовало дальнейшего его реформирования. Основным вопросом стало соотношение институтов местного самоуправления с институтами государственной власти. Российский опыт выстраивания вертикали власти свидетельствует о том. что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время, ни в одной стране мира этот принцип не нашел воплощения в том объеме, как в России. Мировой опыт свидетельствует о том. что муниципальная власть в большинстве стран подотчетна центральному аппарату. В этот! связи в России ведется поиск оптимальной модели сочетания принципов централизации и децентрализации власти, позволяющей обеспечивать тесное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов государственного строительства в целом и местного самоуправления - как неотъемлемой его части.

Состояние научной разработанности темы. Многие теоретико-методологические положения о местном самоуправлении были сформулированы еще в конце XIX - начале XX века и до сих пор составляют основу современных взглядов на систему управления в государстве. К числу таких исследований необходимо отнести работы дореволюционных российских государствоведов И.Андриевского, В.П.Безобразова, А.В.Васильчикова, А.Д.Градовского,

Н.И.Лазаревского, М.Свешникова, Б.П.Чичерина и других.

Проблемы современного становления и развития самоуправления исследуются в трудах С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, В.Г.Анненковой, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева. В.И.Васильева, Б.П.Елисеева, Н.А.Емельянова, В.В.Еремяна, С.Э.Жилинского. А.Ю.Кабалкина. Е.М.Ковешникова, А.В.Козлова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, В.А.Кряжкова, М.Н.Кузнецова, В.В.Лазарева, Г.В.Мальцева, Н.А.Михалевой, И.И.Овчинникова, В.А.Прокошина, В.С.Прониной, В.С.Репина, С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.И.Фадеева. А.И.Черкасова, Н.В.Черноголовкина, В.Е.Чиркина, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной, А.И.Экимова и других авторов.

Степень изученности: хотя проблемам местного самоуправления в Российской Федерации посвящено немало монографических работ однако вопросам комплексного правового, социально-экономического, организационно-управленческого и методологического обоснования системы местного самоуправления в современных условиях проводимых реформ системы местного самоуправления, административной реформы не уделялось должного внимания в литературе, что создает необходимость проведения новых исследований по систематизации законодательства и правоприменительной практики деятельности органов местного самоуправления в новых меняющихся условиях. Дискуссионными в свете принятия нового Федерального закона № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»' стали

1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822. вопросы введения института отстранения от исполнения обязанностей выборных должностных лиц; прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления без решения судебной инстанции; введение института временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации; механизмов перераспределения муниципальной собственности и другие.

Значительный научный и практический интерес представляет изучение правовых способов разрешения проблем соответствия федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации нормам Конституции Российской Федерации и положениям Федерального закона № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Предметом диссертационного исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления в Российской Федерации.

Реализация указанной цели предполагает решение следующих задач: исследовать законодательную базу и определить теоретико-правовые основы местного самоуправления; проанализировать сущность и методологию местного самоуправления; обобщить зарубежный опыт развития местного самоуправления; раскрыть проблемы правового регулирования местного самоуправления и определить приоритетные направления ее развития. исследовать особенности правоприменительной практики в ходе реформирования системы местного самоуправления.

Методологической основой и методами исследования являются системный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический, структурно-функциональный и другие. Правовая специфика темы исследования потребовала обращения к теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному, гражданскому, финансовому и другим отраслям права.

Источниковедческую базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные федеральные нормативные правовые акты, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, Европейская хартия о местном самоуправлении, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, использовано также законодательство дореволюционной России, СССР, РСФСР и ряда зарубежных государств.

В ходе диссертационного исследования были изучены и использованы архивные источники, научно-монографические материалы, а также публикации по проблемным вопросам развития и функционирования местного самоуправления.

Эмпирическая база работы основана на анализе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, ее субъектах и ряде зарубежных стран по развитию института местного самоуправления. Источником информации служила и практическая деятельность органов местного самоуправления г. Самары.

Элементами научной новизны являются анализ формирования и развития на современном этапе законодательных основ местного самоуправления, определение особенностей реализации прав граждан на участие в местном самоуправлении. Диссертантом уточнено понятие «институт местного самоуправления» и «местное самоуправление». На основе анализа мировой практики определена модель формирования и развития местного самоуправления в России. В диссертации систематизировано и проанализировано современное законодательство о местном самоуправлении и выявлены коллизии в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, предложены пути и способы их разрешения.

На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1. Сформулированы условия, необходимые для осуществления местного самоуправления как института гражданского общества, в том числе: установление достаточно широкого круга вопросов местного значения, решение которых возможны собственными силами. Решение вопросов местного значения должны осуществляться при условии финансово-бюджетной обеспеченности деятельности местного самоуправления; необходимы также: нормативно-правовая база, с помощью которой возможно гарантировать реализацию прав населения на местное самоуправление; наличие квалифицированных кадров, а, главное, - желание и инициатива самих граждан принимать участие в решении вопросов местного значения.

2. Определены противоречия в законодательстве о местном самоуправлении. В частности, в соответствии со ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускается порядок формирования представительных органов муниципальных районов без учета принципов прямого и равного осуществления пассивного избирательного права. Формирование представительных органов муниципальных районов из глав поселений, входящих в состав муниципального района, а также из депутатов представительных органов поселений, которые избираются представительными органами поселений из своего состава, в соответствии с равной нормой представительства, независимо от численности населения поселения нарушают положения ч.З.ст.З, ч.2.ст.32, ч.2.ст.130, ст. 131 Конституции Российской Федерации, а обязательность их соблюдения подтверждена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 г. № 2тт 11.

3. Сформулирован вывод о том, что предусмотренное Федеральным законом № 199-ФЗ расширение вопросов местного значения осуществлялось без необходимого финансово-экономического обоснования и внесения необходимых поправок в бюджетное и налоговое законодательство в части увеличения доходов местных бюджетов, что привело к нарушению баланса между доходами и расходами, и отразилось в невозможности органов местного самоуправления исполнять свои обязанности в полном объеме.

4. Предложено внести ряд изменений и дополнений в законодательство о местном самоуправлении:

- дополнить Федеральный закон № 131-Ф3 положением о невозможности расширения перечней вопросов местного значения, установленных статьями 14-16 Федерального закона № 131-Ф3, без внесения соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство, необходимых для увеличения доходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения.

- закрепить в Налоговом кодексе Российской Федерации необходимость установления федеральными законами льгот по местным налогам только при условии их компенсации местным бюджетам. Данная поправка являлась бы гарантией финансовой самостоятельности и бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.

5. Для решения вопросов о границах муниципальных образований предложено:

- закрепить единые требования, необходимые к установлению границ муниципальных образований в градостроительном и земельном законодательстве;

- четко регламентировать содержание понятия «описание границ муниципальных образований»;

- установить компетенцию и принципы утверждения границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства; разграничить государственную собственность на землю.

- определить ответственность органов государственной власти и местного самоуправления за невыполнение норм земельного законодательства в части установления границ.

Теоретическая значимость исследования состоит в уточнении теоретических понятий и положений с учетом современного их понимания. Внесены конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования местного самоуправления в России, которые могут быть распространены и использованы на практике. Особое внимание обращено на несоответствие и возможность различного толкования норм права о местном самоуправлении на практике, предложены механизмы совершенствования правового регулирования в указанной сфере.

Практическая значимость исследования состоит в том, что изложенные в диссертации теоретические положения и выводы могут быть использованы при дальнейшей разработке проблем правового регулирования местного самоуправления. Кроме того, проведенный анализ функционирования местного самоуправления дает возможность поиска оптимальных путей развития его правовых основ. Выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут служить совершенствованию законодательной базы при разработке концепции реформирования местного самоуправления. Материалы исследования могут быть использованы органами государственной власти и местного самоуправления в практической деятельности, в том числе с целью устранения правового нигилизма и выстраивания системы участия населения в решении вопросов местного значения.

Апробация диссертационного исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения диссертации апробированы автором в практике работы Городской думы городского округа Самара. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в выступлениях автора на конференциях, в подготовленных публикациях.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Максимова, Елена Владимировна, Москва

Заключение

Исследование проблемы, анализ законодательных актов позволяет сделать вывод о том, что демократизация власти и управления главный критерий развитого государства, основным элементом которого выступает функционирование системы местного самоуправления, как основного института народовластия, базирующегося на принципах самостоятельности в рамках существующего законодательства.

Совершенствование правового регулирования системы местного самоуправления предполагает его эффективность и действие в соответствии с общим политическим курсом государства. Поэтому, предоставленная законодателем автономия местного самоуправления, выражающаяся в том, что органы местного самоуправления самостоятельны и не входят в систему местного самоуправления не предполагает отход от общего политического курса государства, тем более, что местное самоуправление действует в законодательных рамках, установленных самим государством. Данный факт не дает права утверждать о том, что местное самоуправление это продолжение власти государственной, хотя некоторые ученые пытаются его навязать. Предоставленная самостоятельность местному самоуправлению не предполагает его автономность от власти государственной и не может выступать ее альтернативой. Речь идет о представленной населению, с учетом специфики местных условий и традиций осуществлять местное самоуправление в пределах предоставленных им полномочий. Государство заинтересовано в самостоятельном выборе населением варианта решения вопроса местного значения в рамках, установленных законом.

Нормативное определение местного самоуправления в Российской Федерации представлено в федеральных законах от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», а также в Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. Законодатель установил, что местное самоуправление -признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В ст. 1 Федерального закона № 1Э1-ФЗ от 6 октября 2003 г. более полно воспроизведены конституционные положения о том, что местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, признаваемая, гарантируемая и осуществляемая на всей территории Российской Федерации одна из основ конституционного строя. В ст. 3 Европейской хартии местное самоуправление определяется как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность в интересах местного населения.

Проблемным аспектом в сфере местного самоуправления является трактовка понятий «местный» и «муниципальный». Ученые склоняются к их неоднозначному пониманию. Под «местным» часто понимается региональный уровень власти. Положения Федерального закона № 131-ФЗ доказывает тождественность указанных слов, разграничивая уровни власти. При этом, необходимым является закрепление четкого толкование этого и других, вызывающих вопросы и сомнения терминов.

Анализ зарубежного опыта строительства системы местного самоуправления характеризует современное развитие российского местного самоуправления на основе сочетания принципов заложенных в англосаксонской и континентальной моделях самоуправления. Данное сочетание определяется российской спецификой, определяющей принципы предоставления широкой самостоятельности с общим курсом государства на укрепление вертикали власти и созданию дополнительных форм ответственности и контроля органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В диссертационной работе достаточно подробно анализируются теоретические положения местного самоуправления, его законодательные основы и практическая реализация норм закона. Среди актуальных проблем местного самоуправления можно выделить: неполноту, а так же противоречивость законодательства, в том числе базового о местном самоуправлении. Противоречие норм базовых законов, а так же некоторые несоответствия конституционным нормам, дает возможность различного толкования норм по усмотрению законодателя. Отсутствие системы прогнозирования и мониторинга правовых актов не позволяет отслеживать Pix и становится трудно сформировать не противоречащие друг другу правовые акты. Как показывает практика, позиции местного самоуправления часто расходятся с позициями региональных властей. С учетом местных традиций корректируется закон; законодатели сами идут методом проб и ошибок. С передачей того или иного полномочия, наблюдая за его исполнением, пытаются найти решение для последующего изменения и развития его положений или централизации. Централизация предпочтительна тем, что помогает сформировать типовые процедуры, которые способствуют сокращению финансовых затрат на их реализацию. Хотя, заложенный в основу распределения полномочий принцип субсидиарности требует переносить полномочия на тот уровень, где оно будет лучше исполнено, отсутствие финансовых ресурсов ставит задачу выработки типовых процедур, которые спускают сверху вниз. Отсутствие демократических начал способствует принятию решения, которое по ряду критериев не сможет адаптироваться к местным условиям функционирования.

Ст. 12 Конституции Российской Федерации, закрепляющая принципы самостоятельности местного самоуправления и организационной обособленности от государственной власти, «способствует переводу взаимоотношений между органами государственной и муниципальной власти с основы подчинения в первую очередь административным предписаниям вышестоящего начальника (что характерно для феодальной и советской систем власти) на более цивилизованную основу подчинения нормам законодательства»169. Однако на практике принцип самостоятельности местного самоуправления используется далеко не в полной мере.

Расширение вопросов местного значения, закрепленные Законом № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» без соответствующего финансово-экономического обоснования, влечет необходимость внесения следующих дополнений:

- необходимо дополнить положения федерального закона № 131-Ф3, нормами о возможности расширения перечней вопросов местного значения только при одновременном внесении соответствующих изменений в налоговое и бюджетное законодательство;

- закрепить в налоговом законодательстве запрет на установление федеральными законами льгот по местным налогам без учета их компенсации;

- дополнить Закон № 131-Ф3 положением об ответственности органов местного самоуправления только за решение тех вопросов местного значения, которые были подкреплены материально-финансовыми возможностями.

169 Доклад Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления «О проблемах соответствия норм законодательства РФ требованиям международных договоров РФ в сфере местного самоуправления».2000.С.13-14.

Для решения вопросов о границах муниципальных образований необходимо:

- четко регламентировать содержание понятия «описание границ муниципальных образований»;

Положения, предусмотренные Законом №199-ФЗ, устанавливающие право за счет средств бюджета муниципального образования дополнительного финансирования функций государственной власти, рассматриваются в качестве отхода от принципа разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти, так как расходуются средства местных бюджетов на вопросы, которые составляют предмет ведения государства, а не органов местного самоуправления. В данном смысле - ущемляются права жителей муниципального образования, поскольку средства, предусмотренные на первоочередные нужды, будут направлены на иные, не запланированные цели.

Проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и предметов ведения является достаточно серьезной. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, часто не в состоянии отследить все нарушения. Отсутствие системности, анализа и прогнозирования в период проведения реформ приводит к многовариантности ее итогов. Закон нельзя подстроить под общество, он не приживется, если обществом изначально отвергается, отсюда и выводы о том, что инициатива любого закона должна созреть «снизу».

Примерами различного толкования норм могут служить положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В частности, в соответствии со ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускается порядок формирования представительных органов муниципальных районов без учета принципов прямого и равного осуществления пассивного избирательного права. Формирование представительных органов муниципальных районов из глав поселений, входящих в состав муниципального района, а также из депутатов представительных органов поселений, которые избираются представительными органами поселений из своего состава, в соответствии с равной нормой представительства, независимо от численности населения поселения нарушают положения ч.З.ст.З, ч.2.ст.32, ч.2.ст.130, ст, 131 Конституции Российской Федерации, а обязательность их соблюдения подтверждена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2002 г. № 2-П.

Кроме того, муниципальному району может быть навязан способ формирования его представительного органа без прямых выборов. В соответствии с ч. 5 ст. 35 Федерального закона, в случае, если инициатива о косвенном способе формирования будет поддержана двумя третями представительных органов поселений. В соответствии с этим, представительный орган района будет сформирован из представителей поселений и будет обязан в течение одного месяца со дня начала своей работы исключить из устава района нормы о прямых выборах депутатов.

В соответствии с переходными положениями Федерального закона п.2 ч.1 ст.85 порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов устанавливают органы государственной власти субъектов Федерации. Именно от них будет зависеть форма формирования представительного органа.

Однако, ситуация может быть озвучена по-другому: представительный орган муниципального района формируется только из лиц, прошедших через прямые муниципальные выборы, т.е. избранных лиц поселений. Таким образом, жители получают возможность реализовать свое избирательное право на поселенческом уровне. Кроме того, муниципальным районам предоставляется право самостоятельно закреплять в своих уставах вариант выборности депутатов: на прямых выборах или делегировать их от поселений.

Содержание реформы зависит не только от норм принятого закона, но главным образом - от экономико-политической ситуации. Многие юристы достаточно положительно отзывались о Федеральном законе №154-ФЗ 1995 года, однако его нормы не нашли должного отражения в действительности, и это не было связано с его несовершенством. Заимствование иностранных моделей, создание местного самоуправления сверху с бесконтрольной «раздачей демократии» на все уровни народовластия сразу же после эпохи советского времени создало систему бесконтрольности использования демократических принципов в своих личных или корпоративных целях чиновниками всех уровней власти. Слишком активная пропаганда самостоятельности местного самоуправления на начальных этапах ее становления на практике привела к тому, что главы муниципальных образований вопреки нормам закона, в том числе и Конституции, принимали свои нормативные правовые акты, противоречившие федеральному законодательству.

Предусмотренные новые права органов государственной власти отменять муниципальные правовые акты или приостанавливать их действие во внесудебном порядке, вызывают множество вопросов. Учитывая несовершенство и противоречивость системы законодательства, является необходимым шагом осуществлять контроль органами государственной власти за принимаемыми нормативно-правовыми актами местного самоуправления в части соответствия их Конституции Российской Федерации, и другим законам, а так же процедуры законности их принятия. Подобный контроль осуществляется в ряде зарубежных стран и это не считается посягательством на местное самоуправление. Практическая реализация новых положений может оказаться ущемляющими права местного самоуправления. Практика часто не соответствует теоретическому представлению о местном самоуправлении: всё чаще наблюдается организация власти, обеспечивающая личные или корпоративные интересы различных структур. Не достаточно обеспечен механизм реализации системы гарантий местного самоуправления. Проблемы размытости и неконкретности многих правовых норм, их несогласованность с другими законами и иными нормативными правовыми актами, принятыми позднее, а так же отсутствие собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики усугубляют ситуацию. Основная проблема, при которой не возможно выстроить систему местного самоуправления -отсутствие желания управлять своими местными делами со стороны жителей. Каждого человека заботит, прежде всего, свои проблемы. Переход к демократии и самоуправлению не созрел обществе, люди не верят в возможности самостоятельно решать какие-либо вопросы.

Потребуется ещё несколько лет, прежде чем в развитие этого Закона будут приняты иные федеральные законы и на их основе - законы субъектов Федерации, прежде чем будут внесены изменения в сотни тысяч нормативных актов муниципальных образований, прежде чем будут уточнены территории осуществления местного самоуправления и сформированы новые органы местного самоуправления.

При этом, структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подкрепит жизнестойкая система местного самоуправления. Именно самоуправленческие начала способствуют укреплению всей системы государства.

Федеральный закон № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это очередная попытка перехода к полноценному законодательному регулированию построения местной власти, целью которой является возрастание роли закона.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование местного самоуправления в современной России»

1. Нормативные правовые акты:

2. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993).- М., 1993.

3. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.- 2004.-№ 27.-Ст.2710.

4. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 «О судебной системе Российской Федерации» №1-ФКЗ (ред.05.04.2005)//Собрание законодательства РФ.-1997.-№ 1 .-Ст. 1.

5. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-1998.-№31 .-Ст.З823.

6. Земельный Кодекс Российской Федерации от 28 сентября 2001 №136-ФЗ // Собрание законодательства РФ.- 2001.-№ 44.-Ст.4147.

7. Градостроительный кодекс от 29 декабря 2004. №190-Ф3//Собрание законодательства РФ.- 2005.-№ 1 (часть первая).-Ст.16.

8. Налоговый Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998. №146-ФЗ (часть первая) // Собрание законодательства РФ.-1998.-№31 .-Ст.З824.

9. Налоговый Кодекс Российской Федерации от 05.08.2000. №117-ФЗ (часть вторая) // Собрание законодательства РФ.-2000.-№32.-Ст.3340.

10. Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. 24.07.2007) «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.-2002.-№ 24.Ст.2253.

11. Ю.Федеральный закон от 26.11.1996 №138-Ф3 (ред. от 12.07.2006) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ.-1996.-№49.-Ст.5497.

12. Федеральный закон от 11.04.1998 №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»//Собраниезаконодательства РФ.-1998.-№ 15.-Ст. 1695.

13. Федеральный закон от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.-1997.-№39.-Ст. 4464.

14. Н.Федеральный закон от 6 октября 2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. 21.07.2007) // Собрание законодательства РФ. -2003.-№40.Ст. 3822.

15. Федеральный закон № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собрание законодательства РФ. 2006. №1. Ст. 10.

16. Федеральный закон от 12.01.1996 №10-ФЗ (ред. 09.05.2005) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // Собрание законодательства РФ.-1996.-№ З.Ст.148.

17. Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. 21.07.2005) // Собрание законодательства РФ. -1995.- № 35. Ст. 3606.

18. Федеральный закон от 06.07.1991 №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. -№29. Ст. 1010.

19. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.01.1996 №2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края // Собрание законодательства РФ.- 1996.- №4. Ст. 409.

20. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №52. Ст. 5071.

21. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 1997. №24. Ст. 2741.

22. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 №1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрании законодательства РФ. 1999.- №42. Ст. 5011.

23. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. №1251 «О

24. Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.- №2. Ст. 121.

25. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.06.1996 №762 «Об утверждении федеральной комплексной программы развития малых и средних городов». Собрание законодательства РФ.-1996.-№28. Ст. 3376.

26. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.06.1996 №762 «Об утверждении федеральной комплексной программы развития малых и средних городов». Собрание законодательства РФ.-1996.- №28. Ст.3376.

27. ЗО.Закон г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // «Ведомости Московской городской Думы», 2002.- №12.

28. Устав Конгресса муниципальных образований Российской Федерации : Принят на учредит, сес. 19 июня 1998 г. Изм. внесены Сес. Конгресса Решение № 03/V от 14 апр. 2000 г., № 06 / VII от 18 янв. 2001 г., IX Сес. от 31 янв. 2002 г. Оренбург, 2002.

29. Устав Алтайского края. // Сборник законодательства Алтайского края.1995.№ 10.

30. Городовое положение 1892 года // Свод законов Российской империи. кн.1.- М., 1910.1. Специальная литература:

31. Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. -М., 1996.

32. Абелинскас Э.Ю. Опыт развития местного самоуправления в России и странах Запада. Государственная власть и местное самоуправление в России в контексте процессов модернизации. // Сборник научных трудов. Челябинск., 2002.

33. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона//Вестник Московского университета.-1996. №2.

34. Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления.-М.,2002.

35. Алебастрова И. Конституционные аспекты муниципального права в постсоциалистических странах // Право и жизнь. -1995. №7.

36. Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации // Государство и право. 2001. №3.

37. Андрейкин В.Г. Власть и местное самоуправление//Налоги, инвестиции, капитал. М. -1999.- № 3-4.

38. Антонова H.A. Нормативно-правовое регулирование местного смоуправления. Проблемы разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. // Закон и право.-2006.-№10.

39. Атаманчук Г.В. Нам не нужны виртуальные муниципальные образования/ТРоссийская Федерация сегодня.-2001.№6.

40. Бабичев И.В. Совет муниципальных образований субъектов Российской Федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления. // Конституционное и муниципальное право.2006.№3.

41. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1999.

42. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996.

43. Барциц И.Н. России нужен институт федерального вмешательства//Федерализм. -2000. №3.

44. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

45. Белкин A.A. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. Спб., 1995.

46. Белянский В.П., Воронин А.Г., Пономаренко Б.Т. Муниципальное управление и поддержка предпринимательства. М., 2001.

47. Бесов П.А. О развитии муниципальной власти в условиях российских реформ. Реформы в России и проблемы управления 2002//Материалы 17-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов. - М., 2002. - Вып. 2.

48. Булатов Р.Б. Конституционные аспекты муниципальной власти в России. // Конституционное и муниципальное право. 2006.-№8.

49. Васильев В.И. Местное самоуправление сегодня и завтра//Журнал российского права. М., -2001. №8.

50. Васильев A.A. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: принципы, направления и формы//Власть и общество: история и современность. Материалы 2-й Всероссийской научно-практической конференции. Новгород, 2002.

51. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика//Журнал российского права.- М., 2001. №8.

52. Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений,- СПб. -1872. Т. 1.

53. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Тт. 1-4, СПб., 19091911.

54. Витте С.Ю. Самодержавие и земство СПб. 1908 (СПб., 1914).

55. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995.

56. Волкова Е.В. Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Аналитический обзор//Материалы круглого стола. Чебоксары. 1999.

57. Воронова A.B. Местное самоуправление как институт социальнойполитики.- Белгород, 2002.

58. Гаврин A.C. Традиции местного самоуправления и его специфика в России//Регион как объект управления: реальность, тенденции, прогнозы. Тюмень, 2001.

59. Градовский А.Д. История местного управления в России. Соч., т. 11. Спб., 1904.

60. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России.-М.:2001.

61. Государственное право Российской Федерации//Под ред. Кутафина O.E. М.,1993.

62. Гильченко J1.B. Из истории становления местного самоуправления в России //Государство и право. -1996. №2.

63. Доклад Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления «О проблемах соответствия норм законодательства РФ требованиям международных договоров РФ в сфере местного самоуправления» .М., 2000.

64. Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула. 1997.

65. Емельянов H.A. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ. Диссертация докт. юрид. наук. М.: РАГС. 1998.

66. Еремян B.B. Очерки муниципальной историографии. М., 2003.

67. Игонина JI.JI. Финансовая политика местных органов власти: инструменты и ограничения. Актуальный опыт России. М.; Волгоград, 2002.-Т.2.

68. Игнатюк H.A., Павлушкин A.B. Муниципальное право. М., 2007.

69. Комментарий к Конституции Российской Федерации с комментариями Конституционного Суда РФ. Четвертое издание. М., ИНФРА-М, 2007.

70. Конституция. Закон. Подзаконные акты. М.,2006.- Конституция и закон: стабильность и динамизм. М.,2007.

71. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. Сборник нормативных актов. М., Норма:, 1998.

72. Крылов Б.С. Михалева Н.С. Новая Конституция современной России. М, 1994.

73. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М. Норма. 2001.

74. Козлова Т.А. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права. 2001. №7.

75. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996.

76. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 1999.

77. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб. Т.2.1901.

78. Курманов Э.Р. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления по уставному нормотворчеству // Государственная власть и местное самоуправление.-2006.-№10.

79. Лазаревский H.H. Лекции по русскому государственному праву. Конституционное право. СПб., 1910.

80. Лаптева Л.Е. Местное самоуправление в России. Теория и практика/ТГосударство и право. 1993. №6.

81. Лаптева Л.Е. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999.

82. Львов Н.В., Трусов С.А. Местные финансы и формирование бюджетов муниципальных образований//Финансы. 1997. №11.

83. Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Дисс. докт. юрид. наук. М.,1993.

84. Мальцев Г.В. Пять лекций о происхождении и ранних формах права и государства. М. РАГС. 2000.

85. Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право.-2006.-№12.

86. Материалы парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления».М., Издание Государственной Думы РФ., 2001 ;2003;2004;2005;2006;2007.

87. Местное самоуправление в России: основы концепции и элементы // Азбука самодеятельности: социальные, исторические и правовые страницы: Информ.-метод. пособие. Новосибирск, 2001. - Вып. 4: Территориальное общественное самоуправление.

88. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. / Под ред. A.C. Прудникова. М., 2007.

89. Местная власть: новые подходы и технологии: Сб. материалов семинара глав администраций городов и р-нов Респ. Башкортостан,14.18 янв. 2002 г. Уфа, 2002

90. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Уч. пособие под ред. К.Ф.Шеремета, И.И. Овчинникова. М. 1998.

91. Митин А.Н. Проблемы разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти// Организация правовой работы в органах местного самоуправления : Сб. докл. участников науч.-практ. семинара-совещ. Оренбург, 2-3 марта 2001 г. Оренбург, 2002.

92. Митрохин С.С. Законодательство о местном самоуправлении: изменения, перспективы развития//Реформа власти в России: состояние, проблемы, перспективы: Материалы науч.-практ. семинара. Барнаул, 22-23 нояб. 2000 г. Барнаул, 2001.

93. Михеева Т.Н. Каким быть местному самоуправлению?//Вестник Марий Эл. 2000. №5.

94. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть. Йошкар-Ола. 2000.

95. Мокрый В. Безвластна местная власть//Парламентская газета. 2001. 24 февраля.

96. Муниципальные органы. Законодательство зарубежных государств. М. 1993.

97. Мищеряков Ю.Н. О состоянии и проблемах правовогорегулирования вопросов местного самоуправления/Юрганизация правовой работы в органах местного самоуправления. Сб. докл. участников науч.-практ. семинара-совещ. Оренбург, 2-3 марта 2001 г. Оренбург, 2002.

98. Муниципальное право//Под.ред.Н.С.Бондаря.-М.,2002.

99. Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в кон. XIX в начале XX вв. Спб., 1994.

100. Научно-практический комментарий Конституции Российской Федерации. Под. ред. Б.Н. Топорнина. М.,1997.

101. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской федерации//Российская газета. 4 апреля 2001.

102. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М, 1999.

103. Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления. Дисс. докт. юрид наук. М.: РАГС, 2000.

104. Панфилов А.Н. Правовые проблемы реализации органами местного самоуправления полномочий по охране и сохранению объектов культурного местного (муниципального) наследия.

105. Перфильев А. М. Гражданское общество: Исторический обзор теорий М, 1999. Становление гражданского общества в России: (правовой аспект)//Под ред. Цыбулевской О.И. - Саратов, 2000.

106. Перспективы самоуправления и самоорганизации в России // Отв.ред. Бутенко И.А. М., 2000.

107. Пешин H.JI. Муниципальные финансовые системы Российской Федерации. М., 2000.

108. Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. В кн. Емельянов H.A. Реформа местной власти: от управления к народовластию.- Тула.-1996.

109. Помещикова С.А. Градостроительство и полномочия органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право.-2006.-№5.

110. Постовой Н.В. Финансовые основы местного самоуправления/Местное право. 2000. - №1.

111. Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998.

112. Почему мэр не дружит с губернатором? По материалам «Думской панорамы». Марийская правда 10 октября 2001.

113. Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995.

114. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., Норма, 1998.

115. Проблемы конституционного развития России на современном этапе. Под редакцией С.А.Комарова. Рязань, 1994.

116. Программа развития бюджетного федерализма в Российской федерации на период до 2005 года. Одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года №584. СЗ РФ. 2001. №34.

117. Путин В.В. Нужно вернуть престиж местного самоуправления. Российская газета 28 февраля 2001.

118. Пьглин C.B. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Конституционное и муниципальное право.-2006.№11.

119. Развитие муниципального управления в России: учебное пособие, изд-во: ОРАГС, 2006.

120. Реформы местного управления в странах Западной Европы. М. 1993.

121. России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Российская газета. 19 апреля 2002.

122. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995

123. Рокецкий Л.Ю. Власть начинается с села//Российская Федерация сегодня. 2000.№2.

124. Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994

125. Салов О. Местное самоуправление в современном мире//Федерализм. 2000. №1.

126. Самойлов С. Время тревог и надежд//Муниципальная власть.-2005.№1.

127. Сапов О. Местное самоуправление в современном мире//Федерализм.-2000.№1.

128. Свешников М.И.Основы и пределы самоуправления. СПб. 1892.

129. Советское государственное право. М. 1980.

130. Современный буржуазный федерализм. Отв. ред. Левин И.Д., Вайль И.М. М. 1978.

131. Становление новой российской государственности: реальности и перспективы. Отв. ред. Г.Бурбулис. М., 1996.

132. Стародуброская И.В. Мониторинг хода муниципальной реформы / Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований., М: ИЭПП, 2006.

133. Ситникова Е.Ю. Развитие правовых институтов местного самоуправления на современном этапе. / Конституционное и муниципальное право.-2006.-№8.

134. Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник судебных решений федеральных судов. Сост. Л.В. Гильченко., А.Н.Дементьев. Л.Е.Лаптева. М. 1997.

135. Территориальные финансы: реализация принципов бюджетного федерализма: уч.пособие /Фомина Е.А., Михайлова Ю.В., БАГСУ, Уфа, 2006.

136. Уваров A.A. Об особенностях местного самоуправления в системе политической власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. №1.

137. Умнова И.А.Устав области ( края): первый опыт. М., 1995.

138. Усманова P.M. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право.-2006.-№5.

139. Федеральное законодательство о местом самоуправлении: Науч.-практ.коммент. /Под ред. A.A. Сергеева. М.: Вузовская книга.,2002.

140. Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М. 1991.

141. Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия // Вопросы экономики. 2000. №1.

142. Федеративный договор. Документы. Комментарии. М.,1994 Федеральное конституционное право России. Основные источники. Сост. Б.А.Страшун. М., 1996.

143. Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Науч.-практ. коммент. М., 2002.

144. Фостер Г. Местное самоуправление в общеевропейском контексте//Экономика и управление.-1996.-№1.

145. Черников В.А. Действующее российское законодательство в сфере местного самоуправления: итоги 2000 и задачи 2001//Муниципальное право. 2001. №2.

146. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Автореф. дисс. канд. юрид.наук. М. 1997.

Автор: Максимова, Елена Владимировна
Город: Москва
Год: 2007
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Правовое регулирование местного самоуправления в современной России тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Правовое регулирование местного самоуправления в современной Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование местного самоуправления в современной России»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Максимова, Елена Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование местного самоуправления в современной России"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Максимова, Елена Владимировна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование местного самоуправления в современной России»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование местного самоуправления в современной России»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Максимова, Елена Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование местного самоуправления в современной России"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Максимова, Елена Владимировна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование местного самоуправления в современной России»