АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд (на примере города Москвы)»
На правах рукописи
Куличев Роман Борисович
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОДРЯДНЫХ РАБОТ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ)
Специальность 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
13 ФЕВ 2014
005545081
Москва - 2014
005545081
Работа выполнена в Московском городском университете управления Правительства Москвы на кафедре гражданско-правовых дисциплин
Научный руководитель
Харитонова Юлия Сергеевна,
доктор юридических наук, доцент.
Официальные оппоненты:
Дойников Игорь Валентинович,
доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Российской государственной академии интеллектуальной собственности;
Борисова Лилия Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права Московского государственного областного университета. Ведущая организация Ульяновский государственный
университет.
Защита диссертации состоится 28 марта 2014 г. в 13 часов 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 521.023.02 при Московской академии экономики и права по адресу: 117105, г. Москва, Варшавское шоссе, д. 23.
С диссертацией можно ознакомиться на официальном сайте и в библиотеке Московской академии экономики и права.
Автореферат разослан «_»_2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
Ю.С. Харитонова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. Подрядные работы для государственных нужд занимают значительное место в развитии Российского государства. Зарождение отечественного флота, строительство и ремонт больниц и школ, объектов военного назначения, жилья и дорог представляют собой неотъемлемую составляющую реализации конституционных обязанностей России. По данным Федеральной службы государственной статистики в январе-сентябре 2013 г. было введено в действие 148 966 жилых домов общей площадью 48 млн. м.2; 317 учебных зданий; 271 здание системы здравоохранения1. В 2014 - 2016 гг., в соответствии с государственной программой города Москвы на среднесрочный период (2012 - 2016 гг.) «Жилище», планируется ввести в эксплуатацию 2,28 млн. м.2 жилья, провести капитальный ремонт многоквартирных домов общей площадью 14 117,1 тыс. кв.м2.
Постоянная потребность государства в выполнении подрядных работ требует четкого правового регулирования данной области правоотношений, тем более что подрядные работы для государственных нужд являются частноправовым способом реализации функции государственного управления.
Однако анализ законодательства и правоприменительной практики показывает, что некоторые нормативные правовые акты, регулирующие подрядные работы для государственных нужд, устарели или фактически утратили силу. Так, отдельные нормы Гражданского кодекса РФ, регулирующие основания и порядок заключения государственного или муниципального контракта, частично не соответствуют Федеральному
1 См.: Ввод в действие зданий жилого и нежилого назначении и !'tH4-нik'M 1 Ii Федерации в январе-сентябре 2013 rofla.URL:http://www.gks.ru/wps/wcnyconnect/rosstatjn^ (дата обращения: 15.01.2014).
См.: Сведения о показателях (индикаторах) госудлрсгиснпоИ программы, подпрограмм государственной программы и их значениях. UR1.: blip: //<kmm .niAiclivilics/projects-and-programs/sedweIIing/GP%20ZHl LISHE_PRILl.pdf (датаобращения: 22.10.201.1).
закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»3 (далее - Закон о контрактной системе). Для государственных заказчиков требующим своего решения остается вопрос об изменении сроков выполнения работ в связи с возникновением обстоятельств непреодолимой силы. Правовые нюансы содержат последствия выполнения подрядных работ для государственных нужд без осуществления их закупки в установленном порядке.
Анализ Закона о контрактной системе дает возможность предположить, что государственный заказчик может столкнуться в ходе его применения с некоторыми правовыми сложностями, вызванными, в частности, отсутствием законодательного закрепления понятия государственных нужд, являющегося ключевым в исследуемых правоотношениях.
Судебная практика также содержит различные подходы при разрешении споров, вытекающих их подрядных работ для государственных нужд. В частности, различной позиции придерживаются суды по вопросам взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами с государственного заказчика и правомерности признания проведенных торгов и государственного контракта на выполнение подрядных работ недействительными и применения последствий недействительности сделки.
Изложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования и необходимости совершенствования законодательства о подрядных работах для государственных нужд.
Степень научной разработанности темы. Рассматриваемой проблеме посвятили диссертационные исследования ряд ученых. Среди них можно выделить И.В. Балтутите, В.В. Ерина, Д.С. Торосян, A.B. Чикишева4.
3 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 27, ст. 3480.
4 Балтутите И.В. Гражданско-правовое регулирование заключения контрактов на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2012; Ирин В.В. Гражданско-правовое регулирование подрядных работ и работ по геологическому изучению недр
Данными авторами наиболее полно рассмотрены проблемы правового регулирования подрядных работ для государственных нужд с точки зрения гражданского и административного законодательства. В частности, исследованы вопросы понятия государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, правового регулирования торгов на право заключения государственных контрактов, условий государственных контрактов на выполнение исследуемых работ.
В то же время осталась практически не изученной совокупность правоотношений, возникающих после заключения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд: правовые вопросы исполнения государственных контрактов, защиты прав государственного заказчика и подрядчика, контроля и надзора за выполнением подрядных работ для государственных нужд- Кроме того, отсутствует рассмотрение правового регулирования подрядных работ для государственных нужд как комплексного института реализации функции государственного управления.
Таким образом, можно констатировать недостаточную разработанность проблемы правового регулирования подрядных работ для нужд государства, что и обусловило выбор темы для исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с обеспечением потребностей государства в подрядных работах.
Предметом исследования выступают нормы отечественного законодательства, регулирующие сферу общественных отношений в области подрядных работ для государственных нужд, научные исследования в рассматриваемой области, а также судебная практика.
для государственных нужд (на основе государственных контрактов): дис. ... канд. юр их наук. М. 2011; Торосян Д.С. Гражданско-правовые основы регулирования подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009; Чыкишеч Л.Н. Методические основы организации и проведения торгов по размещению заказа на подрядные работы п строительстве: дис. ... канд. юркд. наук. Тюмень, 2007.
Цель исследования состоит в создании комплексного научного представления о правовом регулировании подрядных работ для государственных нужд как одном из способов осуществления функций государственного управления, а также в разработке предложений по совершенствованию законодательства в исследуемой области. Для достижения цели автором были поставлены следующие задачи:
- изучить отечественное законодательство в области заключения и исполнения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд в его историческом развитии;
- выявить место подрядных работ для государственных нужд в системе государственного управления Российской Федерации;
- рассмотреть особенности подрядных работ для государственных нужд, их отличие от оказания услуг для государственных нужд;
- исследовать специфику государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд;
- рассмотреть особенности заключения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, выявить и решить основные правовые проблемы в законодательстве, регулирующем порядок заключения государственных контрактов;
- изучить особенности исполнения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, его расторжения, признания недействительным и последствий такого признания;
- исследовать особенности контроля и надзора за исполнением государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, а также ответственности участников правоотношений в данной области;
- рассмотреть организацию защиты прав и законных интересов участников правоотношений в области подрядных работ для государственных нужд, выявить ее правовые недостатки;
- разработать и научно обосновать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования подрядных работ для государственных нужд.
Методологической основой исследования выступили как общенаучные методы познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, так и частнонаучные: формально-логический метод; сравнительно-исторический метод; правовой эксперимент.
Теоретической базой диссертации послужили труды JI.B. Андреевой, И.В. Балтутите, В.Е. Белова, O.A. Беляевой, С.А. Боголюбова, А.Н. Борисова, Л.В. Борисовой, М.И. Брагинского,
B.В. Бузырева, В.В. Витрянского, Г.Б. Добрецова, И.В. Дойникова, В .В. Ерина, О. Г. Ершова, Ф.Ф. Жукова, A.B. Журавлева, A.C. Зарубина, Е.В. Ивановой, C.B. Карасевой, К.В. Кичика, H.A. Краева, П.В. Крашенинникова, Ю.М. Лермонтова, В.П. Мозолина, Л.Б. Мунтян, Э.В. Немченко, Е.В. Охотского, Н.В. Романовой, А.П. Сергеева, A.A. Строганова, Д.С. Торосян, Ю.С. Харитоновой, A.A. Храмкина, Д.А. Чваненко, Г.Ф. Шершеневича, A.A. Шумилова, A.M. Эрделевского,
C.П. Юшкевича и других ученых в области гражданского, административного и бюджетного права.
Эмпирическую основу исследования составили материалы судебной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов Волго-Вятского, Восточно-Сибирского, Дальневосточного, Западно-Сибирского, Московского, Поволжского, Северо-Западного, Северо-Кавказского, Уральского и Центрального округов, практический опыт работы комиссии по размещению государственного заказа Департамента торговли и услуг города Москвы, документы, составляемые в ходе проведения открытых конкурсов, аукционов в электронной форме, запросов котировок и осуществления закупок у единственного подрядчика.
Научная новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении правового регулирования подрядных работ для
7
государственных нужд как одного из способов реализации функции государственного управления, начиная с этапа заключения государственного контракта, далее охватывая правовые вопросы его исполнения, контроля и надзора за выполнением указанных работ, ответственности за нарушение законодательства в исследуемой области и заканчивая защитой прав участников данных правоотношений.
Показано проявление публично-правовой функции управления государством в гражданско-правовых отношениях, предложены новые подходы к правовому регулированию подрядных работ для государственных нужд с точки зрения современных общественных отношений, даны предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области правоотношений.
Новизна диссертационного исследования также отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Подрядные работы для государственных нужд являются частноправовым способом реализации функции государственного управления.
Реализация государством публичных полномочий порождает его потребность в различных товарах, работах и услугах, обеспечение которых осуществляется в установленном законодательством порядке. Одной из таких потребностей является выполнение подрядных работ. Обеспечение данной потребности осуществляется путем совершения гражданско-правовых сделок, обремененных публично-правовым элементом и одновременно является результатом реализации государственными органами функции государственного управления в своей компетенции.
Обеспечение отдельными государственными органами в пределах своей компетенции потребности в подрядных работах для государственных нужд в совокупности образует реализацию государством функции государственного управления.
2. Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд осуществляется комплексным законодательством.
Развитие рыночной экономики и усложнение общественных отношений сводят до минимума заложенное в эпоху Древнего Рима разделение права на частное и публичное. Данная тенденция проявляется и в сфере подрядных работ для государственных нужд. Содержащееся в параграфе 5 главы 37 части второй Гражданского кодекса РФ гражданско-правовое регулирование государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд с развитием законодательства о государственных закупках все больше испытывает на себе влияние публично-правовых норм.
Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд не может осуществляться исключительно нормами гражданского права в связи с наличием в нем публичного элемента - функции государственного управления. Однако если в период действия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов) и его предшественников -Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и Положений о подрядных торгах в Российской Федерации (1993 г.) частноправовые и публично-правовые нормы находились в «состоянии равновесия», то с принятием Закона о контрактной системе наблюдается увеличение доли норм публично-правового характера, что, однако, является следствием одной из целей его принятия -регулирования всего цикла закупок, в том числе, основных вопросов исполнения, изменения и расторжения государственных контрактов.
3. Подрядные работы для государственных нужд не представляют собой отдельного вида договора подряда.
Сложившееся законодательство о государственных закупках позволяет выделить особый вид договора, путем заключения и исполнения которого осуществляется обеспечение государственных нужд - государственный контракт. И Закон о контрактной системе, и Закон о размещении заказов, определяя государственный контракт как особую разновидность договора, устанавливают его существенные условия, которые являются общими для государственных контрактов и не относятся к их предмету - поставке товаров, выполнению работ или оказанию услуг. При этом Гражданский кодекс РФ, определяя виды работ, которые входят в предмет государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, содержит отсылочные положения к правовому регулированию самостоятельных договоров подряда, содержащихся в его статьях, а установленные им требования к сторонам государственного контракта, содержанию и основаниям изменения государственного контракта, по сути, дублируют положения Закона о контрактной системе.
В связи с этим представляется целесообразным признать утратившим силу параграф 5 главы 37 ГК РФ и дополнить ее параграф 1 отсылочной нормой о государственном или муниципальном контракте на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.
4. Государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд является комплексным договором, содержащим элементы публичного договора и договора присоединения.
Одним из основных признаков публичного договора является обязанность коммерческой организации по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг в отношении каждого, кто к ней обратится. При этом цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора, устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением установленных законодательством случаев.
Соответствующие элементы имеются и в государственном контракте на выполнение подрядных работ для государственных нужд. В процедуре определения подрядчика могут участвовать любые лица, если они соответствуют установленным Законом о контрактной системе требованиям, и государственный заказчик не вправе отдавать предпочтение тому или иному участнику закупки, за исключением определения ее победителя.
Однако если в публичном договоре речь идет об обязанности коммерческой организации заключить договор, то в государственном контракте — о заказчике — некоммерческой организации, преследующей публичные цели.
Также государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд может содержать черты договора присоединения или являться им. В качестве договора присоединения он будет выступать в случае заключения с единственным подрядчиком, например при осуществлении закупки работы, относящейся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», или при осуществления закупки работы на сумму, не превышающую сто тысяч рублей. В подобных случаях, как правило, заказчик присоединяется к предложенному будущим подрядчиком публичному договору.
Черты договора присоединения содержит государственный контракт, заключаемый по результатам осуществления закупки конкурентными способами. В данном случае в зависимости от вида процедуры победитель конкурса, аукциона или запроса котировок присоединяется к условиям государственного контракта, за исключением предложенных им условий, указанных в заявке на участие в соответствующей процедуре осуществления закупки.
5. В Закон о контрактной системе целесообразно включить возможность составления протокола разногласий при заключении контракта конкурентными способами осуществления закупок.
В период действия Закона о размещении заказов нередко возникали случаи допущения технических ошибок при включении предложений победителей торгов и запроса котировок в проекты государственных контрактов. Также были нередки случаи несоответствия проектов контрактов, направляемых заказчиком для подписания победителю торгов, запроса котировок, проекту контракта, содержащемуся в документации о торгах, запросе котировок. При этом направление победителем торгов, запроса котировок заказчику подписанных контрактов с протоколом разногласий приводило к признанию такого победителя уклонившимся от заключения государственного контракта.
Для предупреждения подобных ситуаций и судебных процедур, связанных с обжалованием признания участника закупки уклонившимся от заключения государственного контракта, представляется необходимым внести изменения в Закон о контрактной системе, допускающие возможность составления победителем закупки протокола разногласий в случае обнаружения несоответствия условий представленного заказчиком контракта документации о закупке и заявке на участие в закупке.
6. В Закон о контрактной системе целесообразно включить возможность применения гарантийного удержания в качестве способа обеспечения исполнения гарантийного обязательства.
В практике размещения государственного заказа нередко возникали ситуации, когда в случае выполнения работ ненадлежащего качества устранение недостатков вызывало значительные затруднения, поскольку подрядчик находился за тысячи километров от государственного заказчика и объекта строительства. Так же складывались ситуации, что подрядчик, как юридическое лицо, уже не существовал.
В целях решения подобных проблем предлагается использовать гарантийное удержание.
В настоящее время гарантийное удержание как способ обеспечения исполнения обязательств гражданским законодательством не предусмотрен, однако часто используется в практике заключения и исполнения договоров подряда. Сущность гарантийного удержания для государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд заключается в том, что на срок действия гарантийных обязательств подрядчика удерживается часть цены государственного контракта в течение установленного гарантийного срока на выполненные работы. При возникновении гарантийного случая государственный заказчик путем осуществления закупки за счет гарантийного удержания устраняет недостатки выполненных работ без непосредственного привлечения подрядчика.
Преимущество гарантийного удержания над штрафом связано с отсутствием необходимости проведения претензионной работы с подрядчиком, а также возможностью избежать порой длительных судебных разбирательств по взысканию с подрядчика штрафных санкций.
7. В Закон о контрактной системе целесообразно включить возможность изменения сроков выполнения работ в связи с возникновением обстоятельств непреодолимой силы.
Закон о контрактной системе обязывает подрядчика своевременно предоставлять информацию о сложностях, возникающих при исполнении контракта. В то же время направление подрядчиком информации о сложностях, возникающих при исполнении контракта и влекущих невозможность его выполнения в срок по причинам, не зависящим от подрядчика, не может повлечь продление сроков выполнения работ по государственному контракту, поскольку такой возможности Закон о контрактной системе не предусматривает.
В связи с этим представляется необходимым дополнить Закон о
13
контрактной системе положением, допускающим изменение сроков выполнения работ вследствие возникновения обстоятельств непреодолимой силы на срок действия таких обстоятельств, но не более чем на тридцать дней. При этом в случае действия обстоятельств непреодолимой силы свыше тридцати дней контракт предлагается расторгать по соглашению сторон.
8. К государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд в случае его исполнения последствия недействительности сделки практически не применяются.
Гражданский кодекс РФ предусматривает в случае признания сделки недействительной обязанность каждой из сторон возвратить другой все полученное по сделке, а в случае невозможности - возместить се стоимость, если иное не предусмотрено законом.
На практике двусторонняя реституция по государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд фактически не применяется. Данное обстоятельство обусловлено исполнением сторонами государственного контракта и особым его предметом — выполнением работы, результат которой возвратить подрядчику и привести стороны в первоначальное положение нельзя.
В случае же применения последствий недействительности сделки подрядчику надлежит возвратить государственному заказчику уплаченную цену государственного контракта, а государственному заказчику -возвратить стоимость выполненной работы. При этом расчет должен производиться по расценкам, действующим в момент заключения государственного контракта, иначе возможно неосновательное обогащение заказчика (из удержанной стоимости работ) или подрядчика (если стоимость работ превысит цену контракта). То есть фактически может получиться прекращение обязательства зачетом. Однако остается результат выполненной работы, который в любом случае будет являться неосновательным обогащением одной из сторон.
9. Взыскание процентов за пользование чужими денежными средствами с государственного заказчика в случае неоплаты фактически выполненных работ не соответствует законодательству Российской Федерации.
В практике выполнения подрядных работ для государственных нужд встречаются случаи фактического выполнения подрядчиком работ без осуществления в установленном порядке их закупки. Следствием таких работ является невозможность их оплаты государственным заказчиком, в результате чего подрядчики обращаются в суд с требованием о взыскании суммы основного долга, а также процентов за пользование чужими денежными средствами. Удовлетворяя требование подрядчиков о взыскании основной суммы долга, суды расходятся во мнениях относительно взыскания процентов за пользование чужими денежными средствам.
Являясь мерой гражданско-правовой ответственности, взыскание процентов за пользование чужими денежными средствами должно осуществляться при наличии вины за неисполнение денежного обязательства.
Исходя из доктриналыюго толкования пункта 1 статьи 391 ГК РФ можно сделать вывод, что ответственность за неисполнение денежного обязательства возникает при наличии хотя бы одного из следующих условий: неправомерного удержания чужих денежных средств; уклонения от возврата чужих денежных средств; любой иной просрочки в их уплате; неосновательного получения или сбережения за счет другого лица. При этом основанием для наступления ответственности является наличие факта пользования чужими денежными средствами.
В соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации обеспечение выполнения функций государственных органов включает оплату выполнения работ для государственных (муниципальных) нужд. Заключая государственные контракты, заказчики принимают бюджетные обязательства на их оплату. Таким образом, если
15
государственные заказчики не заключали государственные контракты, то в силу бюджетного законодательства они не могут подтвердить обязанность оплатить за счет средств бюджета возникшие денежные обязательства и финансовый орган не санкционирует их оплату.
В связи с тем, что для оплаты денежных обязательств за счет бюджета необходимо их санкционирование финансовым органом, а до момента санкционирования оплаты денежные средства находятся на едином счете государственного заказчика, отсутствует возможность для пользования указанными денежными средствами.
Теоретическая и практическая значимость работы. Представленное исследование может послужить основой для дальнейших научных разработок в рассматриваемой сфере, отдельные его выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию гражданского законодательства и законодательства о государственных закупках, а также в практической деятельности судов, рассматривающих споры, вытекающие из государственных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд.
Материалы диссертации также могут быть использованы в учебном процессе в ходе преподавания дисциплины «Гражданское право», курса «Управление государственными и муниципальными заказами», а также при подготовке учебной и методической литературы для юридических факультетов образовательных учреждений.
Апробация результатов работы. Диссертационное исследование одобрено на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского городского университета управления Правительства Москвы и использовано в практической деятельности Департамента торговли и услуг города Москвы, а также в судебной практике.
Основные положения и выводы исследования отражены в девяти научных статьях, четыре из которых опубликованы в рецензируемых журналах, включённых в перечень ВАК, а также докладывались автором на
16
научно-практических конференциях («Российское законодательство: тенденции и перспективы», Москва, 11 апреля 2012 г.; «Конвергенция частного и публичного права: проблемы совершенствования современного законодательства», Москва, 21 февраля 2013 г.; «Конвергенция частного и публичного права: экономические, социальные и правовые проблемы», Тирасполь, 26 - 28 сентября 2013 г.).
Структура и объем диссертации обусловлены темой исследования, поставленными целью и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяется степень ее научной разработанности, раскрываются объект и предмет, цель и задачи, методологическая, теоретическая и эмпирическая основа исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость и формы апробации, а также формулируются положения, выносимые на защиту.
Первая глава - «Общая характеристика подрядных работ для государственных нужд» - состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Понятие и сущность подрядных работ для государственных нужд» - рассматриваются истоки появления термина «подряд», на основе анализа законодательства и исследования ученых предлагается авторское определение подрядных работ для государственных нужд как выполняемых на основе определенного законодательством договора работ, целью которых является обеспечение государственных нужд. Выделяются и рассматриваются признаки исследуемых работ. Отмечается, что отсутствие в Законе о контрактной системе ключевого понятия -«государственные нужды» является правовым пробелом и может привести к
возможности ухода недобросовестных заказчиков от установленных законом конкурентных процедур. В связи с этим предлагается дополнить Закон о контрактной системе понятием государственных и муниципальных нужд, которое по своему содержанию может принципиально не отличаться от понятия государственных и муниципальных нужд, установленных Законом о размещении заказов.
Рассматриваются особенности правового положения государственных заказчиков подрядных работ для государственных нужд. Указывается, что Закон о контрактной системе не внес принципиальных изменений в правовое положение государственных заказчиков, при этом исключил возможность расширенного толкования данного понятия. В то же время критикуется распространение действия Закона о контрактной системе при указанных в нем условиях на унитарные предприятия.
Дается общая характеристика работ, выполняемых на основе государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, прослеживаются различия договора на выполнение подрядных работ и договора на возмездное оказание услуг, при этом указывается на трудности квалификации смешанных договоров, содержащих элементы подряда и возмездного оказания услуг для государственных нужд.
Делается вывод, что исследуемые работы являются не только способом обеспечения государственных потребностей, но в первую очередь частноправовым способом реализации функции государственного управления.
Во втором параграфе - «История правового регулирования подрядных работ для государственных нужд. Сравнительный анализ с современным законодательством» — рассматривается развитие отечественного законодательства в исследуемой области с момента первых законодательных упоминаний о работах, выполняемых для государственных нужд, до настоящего времени. Отмечается, что первые законодательные упоминания о казенном подряде относятся к XVI в. - указу царя Федора Ивановича 1595 г.
18
«О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости», а комплексное развитие правового регулирования исследуемых работ началось во времена Петра I.
Сравниваются способы заключения государственных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд начиная с XVIII в., выявляются их сходство и различие со способами, установленными Законами о размещении заказов и о контрактной системе.
Отмечается, что договор подряда для государственных нужд как в царской, так и в Советской России являлся смешанным и мог включать в себя как непосредственно обязательства по выполнению работ, так и обязательства по оказанию услуг и поставке товаров.
Делается вывод о высокой степени проработанности Положения о казенных подрядах и поставках для казенных нужд и целесообразности использования исторического опыта - закрепления в Законе о контрактной системе возможности объединения участников закупки товаров (работ, услуг) до ее проведения, что положительно отразится на качестве выполнения подрядных работ для государственных нужд, требующих различной специализации, с учетом того, что такое объединение в большей степени соответствует законодательству о защите конкуренции, чем привлечение к исполнению государственного контракта субподрядчиков.
Также предлагается авторская периодизация правового регулирования подрядных работ для государственных нужд.
В третьем параграфе - «Источники правового регулирования подрядных работ для государственных нужд» - рассматриваются основные нормативные правовые акты, содержащие правовое регулирование исследуемого вида работ, дается их классификация.
Указывается, что основным источником правового регулирования подрядных работ для государственных нужд является Гражданский кодекс РФ - источник частного права, однако делается вывод о приоритете
специального закона - lex specialis derogat generali5 - Закона о контрактной системе - источнике публичного права. Высказывается мнение о закреплении Гражданским кодексом РФ неравного положения государственного заказчика перед подрядчиком, выражающемся в возложении на заказчика обязанности возместить все убытки, которые могут быть причинены подрядчику в связи с выполнением им государственного контракта. При этом отмечается, что данное положение не нашло своего отражения в законах о размещении заказов и о контрактной системе и на практике фактически не реализуется. Также автором делается вывод о нецелесообразности принятия закона о подрядах для государственных или муниципальных нужд, упоминаемого Гражданским кодексом РФ.
Сравнивается с Законом о размещении заказов Закон о контрактной системе, выделяются его новации по отношению к подрядным работам для государственных нужд, а также выявляются его преимущества и недостатки.
Рассматриваются источники правового регулирования подрядных работ для государственных нужд в Москве. Указывается, что особенностью законодательства Москвы является правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд в рамках правового регулирования государственных закупок.
Делается вывод о комплексном правовом регулировании исследуемого института, включающем нормы публичного и частного права.
Вторая глава - «Государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд» - включает в себя три параграфа.
В первом параграфе - «Общая характеристика государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд» -рассматривается специфика данного вида договора, дается правовая характеристика государственных контрактов, исследуются особенности вступления их в силу. Делается вывод об ошибочности включения в
'Специальный закон отменяет (вытесняет) общий закон.
20
государственные контракты условия об их вступлении в силу с момента регистрации.
Рассматриваются существенные условия государственных контрактов на выполнение подрядных работ. Отмечается, что в силу комплексного правового регулирования существенные условия содержатся одновременно в Гражданском кодексе РФ и Законе о контрактной системе. При этом существенные условия, установленные Гражданским кодексом РФ, характеризуют специфику подрядных работ, а Законом о контрактной системе - специфику государственного контракта как вида договора.
Исследуется правовая природа государственного контракта. Отмечается, что государственный контракт содержит элементы публичного договора и договора присоединения. По результатам исследования делается вывод, что государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд не представляет собой отдельного вида договора и положения Гражданского кодекса РФ, содержащие правовое регулирование рассматриваемого контракта, по сути, дублируют положения специального законодательства о государственных закупках.
Во втором параграфе - «Заключение государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд» - анализируются основные правовые акты, регулирующие основания и процедуру заключения государственного контракта.
Приводятся различные мнения ученых о правовой природе государственного заказа, обусловленные отсутствием легального определения данного понятия и исключением института государственного заказа из Закона о контрактной системе. На основе анализа законодательства и мнений ученых-юристов автор приходит к выводу, что государственный заказ является неотъемлемой составляющей частноправового способа реализации функции государственного управления. В то же время отмечается, что с принятием Закона о контрактной системе появилось «техническое несоответствие» Гражданского кодекса РФ, устанавливающего
21
в статье 527 систему заказов, указанному закону, в связи с чем предлагается в пункте 1 статьи 527 ГК РФ указание на систему заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд заменить указанием на закупку товаров для обеспечения государственных или муниципальных нужд.
Исследуется вопрос о правомерности составления протоколов разногласий при проведении конкурентных способов определения подрядчиков. Отмечается, что ни Закон о размещении заказов, ни Закон о контрактной системе не содержат правового регулирования составления протоколов разногласий при проведении данных процедур, за исключением электронного аукциона. В связи с этим предлагается включить в Закон о контрактной системе возможность составления победителем закупки протокола разногласий в случае обнаружения несоответствия условий представленного заказчиком контракта документации о закупке и заявке на участие в закупке.
Делается вывод, что осуществление государственных закупок является составляющей исполнения полномочий государственных органов при реализации функций государственного управления путем участия государства в гражданских правоотношениях.
В третьем параграфе - «Исполнение государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд» - анализируется правовое ре^лирование стадии исполнения государственного контракта. Отмечается, что законодательством Российской Федерации не предусмотрено единого правового регулирования исполнения государственного контракта, в связи с чем основным источником правового регулирования исполнения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд являются непосредственно государственные контракты.
Рассматриваются вопросы привлечения экспертов в ходе исполнения государственного контракта. Указывается, что требование об учете
22
предложений экспертов при приемке результатов исполнения контракта должно быть дополнено положением, закрепляющим приоритет мнения заказчика в случае появления разногласий с экспертами в ходе приемки выполненных работ.
Отмечается отличие государственных контрактов от гражданско-правовых договоров, заключающееся в том, что государственные заказчики непосредственно не являются плательщиками за выполненные работы, а данное полномочие осуществляют финансовые органы.
Рассматриваются вопросы правомерности изменения условий государственных контрактов. Акцентируется внимание на том, Законом о контрактной системе установлен запрет на изменение существенных условий контрактов, к которым, в частности, относятся сроки выполнения работ. В то же время указывается на возможность возникновения ситуаций, влекущих невозможность исполнения контракта в срок по не зависящим от подрядчика и заказчика причинам. В связи с этим предлагается дополнить Закон о контрактной системе положением, допускающим возможность изменения сроков исполнения контракта при возникновении обстоятельств непреодолимой силы на срок действия таких обстоятельств, но не более чем на тридцать дней.
Третья глава — «Ответственность участников подрядных работ для государственных нужд» — состоит из трех параграфов.
В первом параграфе - «Ответственность за нарушение законодательства и государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд» - рассматриваются частноправовые и публично-правовые аспекты правового регулирования ответственности в исследуемой сфере.
Отмечается, что применение санкций за ненадлежащее исполнение государственного контракта имеет различный для его сторон результат. Уплата государственным заказчиком неустойки может компенсировать убытки подрядчика, однако уплата неустойки государственному заказчику
23
убытки компенсировать не сможет, поскольку государственный заказчик заинтересован не в получении денежных средств, а в надлежащем выполнении работы как результате реализации функции государственного управления.
Рассматривается возможность применения гарантийного удержания в государственных контрактах на выполнение подрядных работ. Предлагается закрепить в Законе о контрактной системе положения, допускающие включение условий об удержании заказчиком части цены контракта на срок действия гарантийных обязательств поставщика (подрядчика, исполнителя).
Исследуется вопрос о правомерности применения гражданско-правовой ответственности непосредственно к субподрядчику, поскольку Закон о контрактной системе впервые закрепил возможность их легального привлечения подрядчиком. Делается вывод о возможности применения такой ответственности в случаях, предусмотренных законом или договором.
Анализируется проявление комплексного характера правоотношений в исследуемом вопросе на примере законодательного закрепления обязанности привлечения государственным заказчиком к гражданско-правовой ответственности подрядчика и корреспондирующему праву подрядчика требовать с государственного заказчика уплаты неустойки - внедрения нормы публичного права в гражданско-правовые отношения сторон.
В то же время по итогам рассмотрения вопроса делается вывод о наименьшем влиянии публично-правовых норм в рассматриваемой сфере при осуществлении государственным заказчиком функции государственного управления.
Во втором параграфе - «Защита прав участников правоотношений в области подрядных работ для государственных нужд» - рассматривается установленная законодательством система защиты прав государственного заказчика, участников закупки и подрядчика.
Выделяются два способа защиты прав: административный и судебный. Рассматриваются правовые аспекты обжалования в административном
24
порядке осуществления закупок. Делается вывод об оправданности установленной Законом о контрактной системе возможности обжалования закупки лицом, в ней не участвующим. При этом отмечается, что для выдачи предписания об аннулировании определения подрядчиков необходимо доказать указанному лицу наличие нарушенного права на участие в закупке, а контрольному органу обязать участника закупки участвовать в повторно проводимой процедуре закупки, но только в том случае, если основанием для аннулирования определения подрядчиков не явилось непосредственно нарушение Закона о контрактной системе. В последнем случае предлагается применять штрафные санкции к заказчикам без аннулирования результатов определения подрядчиков.
Исследуется институт судебной защиты прав заказчиков, участников закупки и подрядчиков. Отмечается, что судебная защита применяется как при осуществлении закупки, так и при исполнении государственного контракта на выполнение подрядных работ. Раскрываются проблемы определения вида судопроизводства при защите прав участников закупки. Делается вывод, что споры, возникающие между заказчиком и участником закупки, разрешаются в порядке искового производства, а споры, возникающие между заказчиком и контрольными органами, - в порядке, установленном главой 24 АПК РФ.
Отмечается, что в отличие от контрольных органов в сфере закупок суды нередко отказывают в удовлетворении требований о признании торгов недействительными по иску лиц, чьи права и интересы не могут быть восстановлены в случае такого признания.
Рассматриваются последствия признания недействительными торгов и государственного контракта на выполнение подрядных работ. Обосновывается вывод, что факт исполнения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд не может служить основанием отказа в признании торгов и как следствие государственного контракта недействительными. При этом доказывается, что на практике
25
реституция в сфере подрядных работ для государственных нужд фактически не применяется.
В третьем параграфе — «Контроль в сфере выполнения подрядных работ для государственных нужд» - рассматриваются вопросы правового регулирования контроля государственного заказчика и уполномоченных государственных органов в области заключения и исполнения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд.
Указывается на отсутствие легального и доктринального понятия контроля в сфере подрядных работ для государственных нужд, в связи с чем предлагается его авторское определение как деятельности заказчика или иных лиц, указанных в законе или договоре, имеющих право на осуществление контроля за закупкой и (или) ходом выполнения работ в целях оценки процесса достижения результата, установленного законодательством о государственных закупках и государственным контрактом, а также их соответствия установленным нормативными правовыми а!стами требованиям.
Предлагается авторская классификация видов контроля, в частности, по субъектам, выделяется контроль, осуществляемый: государственным заказчиком; уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ в сфере надзора за строительством; органами прокуратуры РФ; Счетной палатой РФ; органами финансового контроля субъектов РФ; общественный контроль.
По характеру проведения контроль в сфере подрядных работ для государственных нужд предлагается разделить на непосредственный и опосредованный.
Рассматриваются вопросы ограничения прав заказчика на осуществление контроля за выполнением подрядных работ. Отмечается, что в гражданском законодательстве отсутствует легальное понятие и критерии вмешательства в деятельность подрядчика, что является следствием
различной судебной практики по данному вопросу. В связи с этим предлагается закрепить в Гражданском кодексе РФ признаки действий, которые являются вмешательством заказчика п деятельность подрядчика.
Рассматриваются вопросы осуществления контроля органами прокуратуры РФ, Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ (на примере Контрольно-счетной палаты Москвы), а также общественного контроля. Обосновывается вывод о неправомерности закрепления в государственных контрактах условия о взыскании уплаченных денежных средств в случае установления контрольными органами фактов завышения стоимости подрядных работ, выявленных в ходе их выполнения, или экономии подрядчика, а также их взыскание в судебном порядке.
Делается вывод о комплексном характере контроля в сфере подрядных работ для государственных нужд, включающем в себя частноправовые и публично-правовые полномочия по его осуществлению.
В заключении обобщаются полученные в ходе работы над диссертацией научные результаты и формулируются основные выводы и предложения по результатам исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих статьях автора, опубликованных:
в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Куличев Р.Б. Правовые проблемы привлечения субподрядчиков по государственному контракту на выполнение работ для государственных нужд // Право и экономика. 2012. № 4. — 0,5 п.л.
2. Куличев Р.Б. Правовые последствия выполнения подрядных работ для государственных нужд без заключения государственного контракта // Право и экономика. 2012. № 8. - 0,65 пл.
3. Куличев Р.Б. Контрактная система - новации законодательства // Право и экономика. 2013. № 5. — 0,97 п.л.
4. Куличев Р.Б. Контроль в сфере государственных закупок: новации законодательства // ЭПОС. 2013. № 3. - 0,8 п.л.
в иных изданиях:
5. Куличев Р.Б. Некоторые проблемы квалификации договора подряда в современной судебной практике // Власть закона. 2011. № 3. — 0,3 п.л.
6. Куличев Р. Б. Особенности правового положения государственного заказчика подрядных работ для государственных нужд // Конвергенция частного и публичного права: йроблемы совершенствования современного законодательства: сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф., посвящ. памяти засл. юр. РФ, д.ю.н., проф. Н.М. Коршунова / отв. ред. д.ю.и. Ю.С. Харитонова. - М., 2013. - 0,3 п.л.
7. Куличев Р.Б. Частные и публичные начала контроля и надзора за выполнением подрядных работ для государственных нужд // Конвергенция частного и публичного права: экономические, социальные и правовые проблемы: сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. памяти засл. юр. РФ, д.ю.н. Н.М. Коршунова / отв. ред. д.ю.н. A.B. Барков-Тирасполь, 2013. Т.1. — 0,3 пл.
8. Куличев Р.Б. Применение публично-правовых и частноправовых средств регулирования государственного заказа // Российское законодательство: тенденции и перспективы: под общ. науч. ред. H.A. Фролова. - М.,2013. - 0,35 п.л.
9. Куличев Р.Б. Особенности судебного порядка расторжения государственного контракта па выполнении подрядных работ для государственных нужд//Судья. 2013.№ 11.-0,3 п.л.
Подписано в печать:
13.12.2014
Заказ № 9315 Тираж -100 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд (на примере города Москвы)»
Государственное автономное образовательное учренедение высшего профессионального образования «Московский городской университет управления Правительства Москвы»
04201456768
На правах рукописи
КУЛИЧЕВ РОМАН БОРИСОВИЧ
Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд (на примере города Москвы)
Специальность 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Харитонова Юлия Сергеевна
Москва-2014
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение.......................................................................................3
Глава 1. Общая характеристика подрядных работ для государственных нуяед
1. § 1 Понятие и сущность подрядных работ для государственных нужд.....18
2. § 2 История правового регулирования подрядных работ для государственных нужд. Сравнительный анализ с современным законодательством.........................................................................38
3. § 3 Источники правового регулирования подрядных работ для
государственных нужд.....................................................................67
Глава 2. Государственный контракт на выполнение подрядных работ для государственных нужд
1. § 1 Общая характеристика государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд.........................................89
2. § 2 Заключение государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд.....................................................116
3. § 3 Исполнение государственного контракта на выполнение подрядных
работ для государственных нужд.....................................................150
Глава 3. Ответственность участников подрядных работ для государственных нужд
1. § 1 Ответственность за нарушение законодательства и государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд.....163
2. § 2 Защита прав участников правоотношений в области подрядных работ для государственных нужд.............................................................187
3. § 3 Контроль в сфере выполнения подрядных работ для государственных
нужд.................................................................................................209
Заключение................................................................................230
Список использованных источников.............................................233
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Подрядные работы для государственных нужд играют значительную роль в развитии Российского государства. С выполнением подрядных работ для казенных нужд связано появление отечественного флота. Большое значение казенный подряд имел при строительстве первых железных дорог. Сегодня подрядные работы для государственных нужд не перестают играть важную роль в Российской Федерации.
Строительство и ремонт больниц и школ, объектов военного назначения, являются неотъемлемой составляющей реализации конституционных обязанностей России. По данным Федеральной службы государственной статистики в январе-сентябре 2013 г. было введено в
'У
действие 148 966 жилых зданий общей площадью 48 млн. 317 учебных зданий, общая площадь которых составила 1409,8 мГ; 271 здание системы здравоохранения1.
В городе Москве, по данным Департамента строительства города Москвы, в 2013 году планировалось к вводу в эксплуатацию 29 детских садов, 10 общеобразовательных учебных заведений, 9 объектов физической культуры и спорта; в ближайшие 5 лет планируется построить 474 км. дорог, 6 автовокзалов; организовать 163 транспортно-пересадочных узла, ввести в эксплуатацию 22 новых и реконструировать 24 единицы действующих развязок, мостов и тоннелей2.
За счет средств бюджета города Москвы в 2014 - 2016 г.г. в соответствии с государственной программой города Москвы на
1 См.: Ввод в действие зданий жилого и нежилого назначения б Российской Федерации в январе-сентябре 2013 гoдa.URL:http://www.gks.nl/wps/wcrrl/connect/rosst□t_mairl/rosstat/гu/statistics/enteфr¡se/buiIding/ (дата обращения: 15.01.2014).
2 См.: Детские сады, планируемые к вводу в эксплуатацию в 2013 году. URL: http://ds.mos.ru/activities/civil-constructmn/garden
общеобразовательные учебные заведения, планируемые к вводу в эксплуатацию в 2013 году. URL: http://ds.mos.ru/activities/civil-construction/educational-institutions/institutions-of-general-education-and-planned-for-commissioning-in-2013.php; объекты физической культуры и спорта, планируемые к вводу в эксплуатацию в 2013 году. URL: http://ds.rnos.ru/activities/civil-constRiction/objects-of-physical-culture-and-sports/objects-of-physical-culture-and-sports-planned-for-commissioning-in-2013.php; дорожно-мостовое
строительство. URL: http://ds.mos.ru/activities/road-and-bridge-construction (дата обращения: 22.10.2013).
3
среднесрочный период (2012 - 2016 гг.) «Жилище», планируется ввести в эксплуатацию 2,28 млн. кв.м. жилья, провести капитальный ремонт многоквартирных домов общей площадью 14 117,1 тыс. кв.м3.
Постоянная потребность государства в выполнении подрядных работ требует четкого правового регулирования данной области правоотношений, тем более что подрядные работы для государственных нужд являются частноправовым способом реализации функции государственного управления.
Однако анализ законодательства и правоприменительной практики показывают, что некоторые нормативные правовые акты, регулирующие подрядные работы для государственных нужд, устарели или фактически утратили силу. Так, отдельные нормы Гражданского кодекса РФ, регулирующие основания и порядок заключения государственного или муниципального контракта, частично не соответствуют Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»4 (далее - Закон о контрактной системе). Требующим своего решения для государственных заказчиков остается вопрос об изменении сроков выполнения работ в связи с возникновением обстоятельств непреодолимой силы. Правовые сложности вызывают последствия выполнения подрядных работ для государственных нужд без осуществления закупки в установленном порядке.
Анализ Закона о контрактной системе дает возможность предположить, что государственный заказчик может столкнуться в ходе его применения с некоторые правовыми нюансами, вызванными, в частности, отсутствием законодательного закрепления понятия государственных нужд, являющегося ключевым в исследуемых правоотношениях.
3 См.: Сведения о показателях (индикаторах) государственной программы, подпрограмм государственной программы и их значениях. URL: http: //ds.mos.ru/activities/projects-and-programs/sedwelling/GP%20ZHI LISHE_PRlLl.pdf (дата обращения: 22.10.2013).
4 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 27, ст. 3480.
4
Судебная практика также содержит различные подходы при разрешении споров, вытекающих их подрядных работ для государственных нужд. В частности, различной позиции придерживаются суды по вопросу взыскания процентов за пользование чужими денежными средствами с государственного заказчика и правомерности признания проведенных торгов и государственного контракта на выполнение подрядных работ недействительными и применения последствий недействительности сделки.
Изложенные выше обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы исследования и необходимости совершенствования законодательства о подрядных работах для государственных нужд.
Степень научной разработанности темы. Правовое регулирование подрядных работ для нужд государства, в отличие от поставки товаров, а также непосредственно института государственных закупок, отличается меньшей степенью научной разработанности. Рассматриваемой проблеме посвятили диссертационные исследования ряд ученых. Среди них можно выделить И.В. Балтутите, В.В. Ерина, Д.С. Торосян, A.B. Чикишева5. Данными авторами наиболее полно рассмотрены проблемы правового регулирования подрядных работ для государственных нужд с точки зрения административного и гражданского законодательства, в частности исследованы вопросы понятия государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, правового регулирования торгов на право заключения государственных контрактов и условий государственных контрактов на выполнение исследуемых работ.
В то же время осталась практически не изученной совокупность правоотношений, возникающих после заключения государственного
5 Балтутите И.В. Гражданско-правовое регулирование заключения контрактов на выполнение подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: дне. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2012; Ерии В.В. Гражданско-правовое регулирование подрядных работ и работ по геологическому изучению недр для государственных нужд (на основе государственных контрактов): дне. ... канд. юрид. наук. М. 2011; Торосян Д.С. Гражданско-правовые основы регулирования подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009; Чикишев A.B. Методические основы организации и проведения торгов по размещению заказа на подрядные работы в строительстве: дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2007.
контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд: правовые вопросы исполнения государственных контрактов, защиты прав государственного заказчика и подрядчика, контроля и надзора за выполнением подрядных работ для государственных нужд. Кроме того, отсутствует рассмотрение правового регулирования подрядных работ для государственных нужд как комплексного института реализации функции государственного управления.
Таким образом, можно констатировать недостаточную разработанность проблемы правового регулирования подрядных работ для нужд государства, что и обусловило выбор темы для исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с обеспечением потребностей государства в подрядных работах.
Предметом исследования выступают нормы отечественного законодательства, регулирующие сферу общественных отношений в области подрядных работ для государственных нужд, научные исследования в рассматриваемой области, а также судебная практика.
Цель исследования состоит в создании комплексного научного представления о правовом регулировании подрядных работ для государственных нужд как одном из способов осуществления функций государственного управления, а также в разработке предложений по совершенствованию законодательства в изучаемой области. Для достижения цели автором были поставлены следующие задачи:
- изучить отечественное законодательство в области заключения и исполнения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд в его историческом развитии;
- выявить место подрядных работ для государственных нужд в системе государственного управления Российской Федерации;
- рассмотреть особенности подрядных работ для государственных нужд, их отличие от оказания услуг для государственных нужд;
- исследовать специфику государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд;
- рассмотреть особенности заключения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, выявить и решить основные правовые проблемы в законодательстве, регулирующем порядок заключения государственных контрактов;
- изучить особенности исполнения государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, его расторжения, признания недействительным и последствий такого признания;
- исследовать особенности контроля и надзора за исполнением государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд, а также ответственности участников правоотношений в данной области;
- рассмотреть организацию защиты прав и законных интересов участников правоотношений в области подрядных работ для государственных нужд и выявить ее правовые недостатки;
- разработать и научно обосновать предложения, направленные на совершенствование правового регулирования подрядных работ для государственных нужд.
Методологической основой исследования выступили как общенаучные методы познания: анализ, синтез, индукция, дедукция, так и частнонаучные: формально-логический метод; сравнительно-исторический метод; правовой эксперимент.
Теоретической основой диссертации послужили труды Л.В. Андреевой, И.В. Балтутите, В.Е. Белова, O.A. Беляевой, С.А. Боголюбова, А.Н. Борисова, Л.В. Борисовой, М.И. Брагинского, В.В. Бузырева, В.В. Витрянского, Г.Б. Добрецова, И.В. Дойникова, В.В. Ерина, О. Г. Ершова, Ф.Ф. Жукова, А. В. Журавлева, А. С. Зарубина, Е.В. Ивановой, C.B. Карасевой, К.В. Кичика, H.A. Краева, П.В. Крашенинникова, Ю.М. Лермонтова, В.П. Мозолина, Л.Б. Мунтян,
7
Э.В. Немченко, E.B. Охотского, H.B. Романовой, А.П. Сергеева, A.A. Строганова, Д.С. Торосян, Ю.С. Харитоновой, A.A. Храмкина, Д.А. Чваненко, Г.Ф. Шершеневича, A.A. Шумилова, A.M. Эрделевского, С.П. Юшкевича и других ученых в области гражданского, административного и бюджетного права.
Эмпирическую основу исследования составили материалы судебной практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов Волго-Вятского, Восточно-Сибирского, Дальневосточного, Западно-Сибирского, Московского, Поволжского, Северо-Западного, Северо-Кавказского, Уральского и Центрального округов, практический опыт работы комиссии по размещению государственного заказа Департамента торговли и услуг города Москвы, документы, составляемые в ходе проведения открытых конкурсов, аукционов в электронной форме, запросов котировок и осуществления закупок у единственного подрядчика.
Научная новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении правового регулирования подрядных работ для государственных нужд как одного из способов реализации функции государственного управления, начиная с этапа заключения государственного контракта, далее охватывая правовые вопросы его исполнения, контроля и надзора за выполнением рассматриваемых работ, ответственности за нарушение законодательства в исследуемой области и заканчивая защитой прав участников данных правоотношений.
Выявлена роль публично-правовой функции управления государством в гражданско-правовых отношениях, предложены новые подходы к правовому регулированию подрядных работ для государственных нужд с точки зрения современных общественных отношений, даны предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области правоотношений.
Новизна диссертационного исследования также отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Подрядные работы для государственных нужд являются частноправовым способом реализации функции государственного управления.
Реализация государством публичных полномочий порождает его потребность в различных товарах, работах и услугах, обеспечение которых осуществляется в установленном законодательством порядке. Одной из таких потребностей является выполнение подрядных работ. Обеспечение данной потребности осуществляется путем совершения гражданско-правовых сделок, обремененных публично-правовым элементом и одновременно является результатом реализации государственными органами функции государственного управления в своей компетенции.
Обеспечение отдельными государственными органами в пределах своей компетенции потребности в подрядных работах для государственных нужд в совокупности образует реализацию государством функции государственного управления.
2. Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд осуществляется комплексным законодательством.
Развитие рыночной экономики и усложнение общественных отношений сводят до минимума заложенное в эпоху Древнего Рима разделение права на частное и публичное. Данная тенденция проявляется и в сфере подрядных работ для государственных нужд. Содержащееся в параграфе 5 главы 37 части второй Гражданского кодекса РФ гражданско-правовое регулирование государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд с развитием законодательства о государственных закупках все больше испытывает на себе влияние публично-правовых норм.
Правовое регулирование подрядных работ для государственных нужд не может осуществляться исключительно нормами гражданского права в связи с наличием в нем публичного элемента - функции государственного
9
управления. Однако если в период действия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее -Закон о размещении заказов) и его предшественников - Федерального закона от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и Положений о подрядных торгах в Российской Федерации (1993 г.) частноправовые и публично-правовые нормы находились в «состоянии равновесия», то с принятием Закона о контрактной системе наблюдается увеличение доли норм публично-правового характера, что, однако, является следствием одной из целей его �
