АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые проблемы организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд»
На правах рукописи
Макарычева Елена Владимировна
Правовые проблемы организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд
12.00.03. - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 О ОКТ" 2013
Москва-2013
005534537
005534537
Диссертация выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина» (МГЮА)
Научный руководитель Андреева Любовь Васильевна
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:
Рузакова Ольга Александровна
доктор юридических наук, заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству
Кирпичев Александр Евгеньевич
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения «Российская академия правосудия»
Ведущая организация:
юридический факультет Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова
Защита состоится 29 октября 2013 года в 16.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.04 при Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина (МГЮА) по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).
Автореферат диссертации разослан 26 сентября 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
доктор юридический наук, профессор ^^ H.A. Громошина
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Проблема правового регулирования отношений, связанных с организацией и осуществлением строительства жилья для государственных нужд обретает в настоящее время повышенную актуальность. Прежде всего, это связано с особой социальной значимостью жилищной проблемы, ролью государства в регулировании отношений в жилищной сфере и обеспечении потребностей граждан в улучшении жилищных условий, что достигается при помощи экономико-правовых инструментов участия государства в гражданском обороте. Строительство доступного и комфортного жилья выступает одной из задач и одновременно важнейшим средством реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», в котором реализация права граждан на жилище и соответственно жилищное строительство признаны ключевыми вопросами государственной политики. Согласно ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, государство обязано предоставлять малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату жилье из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Основным способом удовлетворения государственных нужд в сфере строительства жилья, как и иных государственных нужд, является система государственных закупок. В настоящее время правовое регулирование отношений, связанных с государственными закупками, кардинально обновляется. 5 апреля 2013 г. был принят Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе), который с 1 января 2014 г. заменит Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее —
Закон № 94-ФЗ) и оформит успешно апробированную за рубежом контрактную систему организации удовлетворения государственных нужд. Положения Закона о контрактной системе нуждаются в научном осмыслении, прежде всего, с целью выявления их регулятивных возможностей в отношениях организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд.
В действующем законодательстве отсутствует системный подход к регулированию отношений по строительству жилья для публичных нужд, что влечет необходимость установления их соответствия. Данная ситуация обусловлена сложным характером природы отношений, связанных со строительством для государственных нужд, спецификой участия публично-правовых образований в гражданском обороте, сочетанием публичного и частного начал в регулировании исследуемых отношений, что влечет необходимость обеспечения баланса интересов их участников и третьих лиц.
В состав нормативных правовых актов по регулированию отношений в сфере организации и строительства жилья для государственных нужд входят следующие кодифицированные законы — Гражданский кодекс Российской федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и иные нормативно-правовые акты, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
Следует учитывать, что наряду с классическими договорными формами, основанными на государственном заказе государственными контрактами на выполнение строительного подряда, появляется возможность использования альтернативных экономико-правовых механизмов в удовлетворении государственных нужд — института государственно-частного партнерства, концессионные соглашения. Исследование правовой природы и содержания перспектив использования концессионных соглашений при строительстве жилых объектов для государственных нужд представляет теоретическое и практическое значение.
В сфере государственных закупок особенно высок уровень коррупции, различных злоупотреблений и нарушений. Основной упор в их пресечении сделан на уголовно-правовые и административно-правовые инструменты. Однако последние не исчерпывают всех возможностей права, применяются преимущественно в форме реагирования, не учитывают превентивных возможностей негосударственных форм предупреждения и разрешения конфликтов. В этой связи необходима научная оценка правовых средств обеспечения законности и законных интересов в сфере строительства для государственных нужд с акцентированием внимания на гражданско-правовой составляющей.
Имеющиеся пробелы и недоработки законодательства, действующего в сфере организации и осуществления строительства для государственных нужд, а также проблемы правоприменения требуют комплексного научного исследования в целях выработки предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию нормативно-правовой базы.
Отмеченные обстоятельства определяют актуальность настоящей темы диссертационного исследования и выбор ее соискателем.
Степень научной разработанности объекта исследования. Различные аспекты правового регулирования отношений, связанных с организацией и осуществлением строительных подрядных работ для государственных нужд, рассматривались в контексте проблем, касающихся поставки товаров для государственных нужд, размещения государственного заказа, особенности правовой природы и заключения государственного контракта, и отражены в трудах Л.В. Андреевой, Ю.Н. Андреева, Ю.Г. Басина, В.Е. Белова, В.Г. Блинова, М.И. Брагинского, O.A. Беловой, С.Н. Братуся,
K.M. Варшавского, A.B. Бенедиктова, В.В. Витрянского, J1.A. Грось, Е.И. Губина, И.В. Дойникова, И.В. Ершовой, М.В. Жабреева, В.П. Звекова, К.В. Кичика, A.B. Костина, В.В. Лаптева, Г.Б. Леоновой, О.В. Макарова, Д.В. Пяткова, С.А. Сосны и Л.И. Шевченко.
Следует также отметить, что вопросы оптимизации государственной жилищной политики поднимаются и рассматриваются рядом исследователей, таких, как И.А. Аксенова, М.В. Бондаренко, В.К. Гуртов, А.Т. Жанбосов, Г.В. Коняхин, В.Н. Литовкин, М.Ю. Матинская, В.Ю. Морозов, В.И. Плакся, C.B. Придвижкин, Т.В. Соколова, и др.
Однако в прямой постановке правовые проблемы организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд не подвергались комплексному научному исследованию. В условиях развития законодательства и диверсификации отношений, связанных со строительством жилья для государственных нужд, возникает объективная потребность дальнейших теоретических разработок в исследуемой сфере.
Объектом диссертационного исследования являются отношения по организации и осуществлению строительства жилья для государственных нужд.
Предметом диссертационного исследования являются нормы российского права, регулирующие отношения по организации и строительству жилья для государственных нужд, практика обеспечения законных интересов государства и лиц, вовлеченных в рассматриваемые отношения.
Цель и задачи исследования
Цель диссертации состоит в комплексном анализе теоретических и практических проблем правового регулирования отношений по организации и строительству жилья для государственных нужд и выработке на этой основе предложений, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства об организации и осуществлении строительства жилья для государственных нужд, с учетом обеспечения законных интересов граждан в рассматриваемой сфере.
Поставленная цель определяет необходимость:
- исследовать правовую природу отношений в сфере организации и строительства жилья для государственных нужд;
- проанализировать источники правового регулирования отношений в
сфере строительства жилья для государственных нужд;
б
- провести анализ проблемы участия государства в правоотношениях, связанных со строительством жилья для государственных нужд;
- исследовать особенности правового регулирования отдельных договорных конструкций, опосредующих права и обязанности участников рассматриваемых отношений; изучить концессионное соглашение как альтернативную форму организации строительства и реконструкции объектов государственной собственности;
- исследовать правовые способы обеспечения законных интересов в сфере строительства жилья для государственных нужд с учетом роли гражданско-правовой составляющей;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых основ организации и осуществления строительства для государственных нужд.
Методологической основой исследования являются основные общенаучные методы, в частности, диалектический метод познания, метод системного анализа, исторический и статистический методы, метод сравнений и аналогий, методы обобщения, синтеза, индукции и дедукции. Кроме того, при решении поставленных задач диссертационного исследования использовались также частнонаучные методы в области юриспруденции, такие, как нормативно-логический, сравнительно-правовой, историко-правовой и другие методы.
Теоретической основой исследования являются научные труды ученых в области гражданского и предпринимательского права, административного права и других отраслей права. Исследованы вопросы правовой природы и содержания государственных нужд в сфере строительства жилья, договорных форм их обеспечения, правового положения участников отношений, связанных со строительством жилья для государственных нужд, защиты законных интересов в сфере строительства жилья.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования
составили отдельные источники международного права, законодательные и
7
подзаконные акты, как действующие, так и принимаемые и действовавшие в различные исторические периоды по вопросам участия государства в гражданском обороте и государственной жилищной политики, нормативно-правовые источники зарубежных стран по вопросам государственных контрактов и жилищной политики, акты высших судебных инстанций и материалы судебно-арбитражной практики, статистические материалы.
Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее решению при отсутствии диссертационных исследований по данной теме. В диссертации сформулировано и обосновано авторское видение таких вопросов, как правовая природа, понятие и классификация государственных нужд в сфере строительства жилья; соотношение специального и отраслевого регулирования в вопросах организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд; взаимосвязь и соотношение правовых форм организации и осуществления строительства для государственных нужд; содержание гражданско-правовой составляющей обеспечения законных интересов в сфере строительства для государственных нужд.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие основные положения:
1. Установлено, что одной из форм реализации конституционного права каждого гражданина на жилище, закрепленного в ст. 40 Конституции Российской Федерации, является строительство жилья для государственных нужд в целях обеспечения малоимущих и иных указанных в законе категорий граждан.
2. Разработано определение государственных нужд в строительстве жилья как закрепленные в государственных программах потребности государства в производстве комфортного и доступного для населения жилья, в объеме, необходимом для выполнения государством социальной функции.
3. Разработаны критерии классификации публично-правовых нужд в
сфере строительства жилья для государственных нужд:
8
a) По видам субъектов удовлетворения государственных и муниципальных нужд:
- федеральные;
- региональные;
- муниципальные.
b) По категории обеспечиваемых законом и государственными программами жилищных нужд:
- бесплатное социальное жилье, предоставляемое гражданам-очередникам;
- предоставление жилья по программе расселения коммунальных квартир;
- предоставление жилья проживающим в ветхом фонде и пятиэтажных домах, подлежащих сносу;
- жилье, предоставляемое работникам федеральных организаций, строительство которого финансируется из федерального бюджета.
c) По способам удовлетворения:
- в рамках контрактной системы в сфере строительства жилья для государственных нужд;
- при помощи иных правовых механизмов.
4. Доказана необходимость изменения организационно-правовой формы Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства на федеральное бюджетное учреждение. Приведены дополнительные аргументы, обосновывающие вывод о существующей организационно-правовой форме Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве государственной корпорации.
Предложены меры по совершенствованию правового регулирования взаимодействия Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства с государственными заказчиками Программы «Жилище». Предлагается ряд дополнений раздела V Программы «Жилище» и
Федерального закона от 24.07.2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».
5. Обоснована необходимость установления специальных требований, предъявляемых саморегулируемыми организациями к допуску генерального подрядчика, осуществляющего строительную деятельность, в частности, требования, включающие специализацию и объем выполненных строительных работ, указание перечня построенных ранее объектов, наличие квалифицированных специалистов, установление страхования строительных рисков.
6. Выявлены особенности приоритетных национальных проектов по строительству жилья для государственных нужд, отличающихся от целевых программных документов масштабностью целей и задач, кругом вовлеченных в их реализацию субъектов, уровнем контроля за ходом их реализации, а также определено их место в системе документов стратегического планирования.
7. Доказана возможность использования института концессии как средства привлечения внебюджетных средств в сфере строительства жилья для обеспечения малоимущих и иных указанных в законе лиц, наряду с контрактной системой, выступающей основным механизмом удовлетворения государственных нужд.
8. Предложено использование механизма государственно-частного партнерства в целях временного удовлетворения потребностей малоимущих и иных указанных в законе лиц в жилье посредством строительства доходных домов.
9. В диссертации предложен ряд мер по совершенствованию законодательства, в том числе по изменению и дополнению Бюджетного кодекса Российской Федерации, касающихся согласования государственных прогнозов с приоритетными национальными проектами, законодательного установления правил разработки, утверждения приоритетных национальных проектов и контроля за их исполнением, запрета секвестирования расходов на
реализацию приоритетных национальных проектов и др.
10
Научно-теоретическое и практическое значение исследования состоит в том, что полученные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в целях совершенствования нормативно-правовых основ организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд, а также правоприменительной деятельности органов государственной власти, в связи с участием в отношениях по планированию и реализации мер приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье -гражданам России» и иных программных документов в сфере строительства жилья для государственных нужд.
Содержащиеся в работе рекомендации, в частности, касающиеся введения общественного контроля за реализацией приоритетных национальных проектов, могут быть востребованы государственными органами и общественными объединениями.
Теоретические положения и выводы вносят вклад в развитие современных знаний о юридической природе государственных нужд в сфере строительства жилья и механизме их обеспечения.
Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в качестве дополнительных научных материалов при изучении таких дисциплин, как гражданское и предпринимательское право, а также при подготовке специального учебного курса, связанного с правовым обеспечением строительства жилья для государственных нужд.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 8 публикациях автора, 3 из которых размещены в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Российской Федерации. Положения и выводы диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры предпринимательского права Московского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена логикой исследования, его целью и
задачами. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих одиннадцать
11
параграфов, списка литературы. Объем диссертационного исследования соответствует требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
II. Основное содержание работы Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, освещается степень научной разработанности проблемы, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, а также методологическая и теоретическая основы диссертации, эмпирическая база, характеризуется научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показано научно-теоретическое и практическое значение полученных выводов и сделанных предложений.
Глава I «Теоретические основы правового регулирования строительства жилья для государственных нужд» включает четыре параграфа. В первом параграфе первой главы «Понятие и правовые основания формирования государственных нужд в сфере строительства жилья» проводится анализ правовой категории «государственные нужды в сфере строительства жилья», выявляются ее сущностные и формально-юридические признаки.
Исследование государственных нужд в сфере организации и строительства жилья, выявление их особенностей и выработка соответствующего понятия проводится автором с учетом доктринальных разработок и практики правового регулирования всего комплекса отношений определения и удовлетворения государственных нужд.
В ходе исследования проанализированы подходы к определению понятия государственных нужд и сделан вывод о том, что понимание государственных нужд как потребностей государства в производстве продукции (товаров, работ и услуг), необходимой для его жизнеобеспечения и нормального функционирования, в наибольшей степени отвечает сути участия государства в гражданском обороте и обосновано как с точки зрения семантики, так и в контексте правового регулирования.
Рассмотрены этапы законодательного регулирования обеспечения государственных нужд, обозначены их временные рамки и раскрыты сущностные особенности, выявлена преемственность подхода современного российского законодателя в определении государственных нужд.
Новый этап развития российского законодательства о государственных закупках связан с принятием Закона о контрактной системе, который должен заменить действующий Закон № 94-ФЗ. Его суть заключается в применении системного подхода к правовому оформлению контрактной системы, правовому регулированию удовлетворения государственных нужд путем создания контрактной системы, апробированной в зарубежных странах с развитой рыночной экономикой. Закон о контрактной системе, в отличие от Закона № 94-ФЗ, регламентирующего, главным образом, размещение государственного заказа, направлен на регулирование всего комплекса вопросов, связанных с прогнозированием публичных нужд и планированием их обеспечения; осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, включая заключение и исполнение государственных контрактов; осуществлением контроля, аудита, мониторинга полноты и качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Проведена классификация государственных нужд в сфере строительства жилья по субъектам их удовлетворения (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), категории обеспечиваемых законом и государственными программами, содержанию и отношению к строительству жилья, способам удовлетворения.
Во втором параграфе первой главы «Исторический и современный опыт формирования государственных нужд в сфере строительства жилья и правовых механизмов их удовлетворения» анализируется процесс становления правовых механизмов обеспечения публичных потребностей в сфере строительства жилья и рассматривается современный зарубежный опыт участия государства в решении жилищных нужд граждан.
Отмечается, что осознание государством значимости жилищных нужд и необходимости своего участия в их удовлетворении происходит значительно позднее осознания значения государственных нужд в целом, и связано с качественным изменением самого государства, формированием и развитием его социальной функции. Прослеживается эволюционный путь формирования государственных нужд в сфере строительства жилья и функционирования соответствующих механизмов их удовлетворения в России. Отмечается положительный опыт и недостатки жилищного строительства и жилищной политики в СССР. Сделан вывод о том, что в нашей стране в течение XX в. существовали три различные системы удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей; различия в системах были обусловлены различной структурой собственности и принципиальными изменениями общественного строя, проводимой государственной политикой. Вместе с тем дефицит жилья в России всегда был основан на отсутствии достаточности ресурсов для расширенного его воспроизводства в нужном объеме с необходимым качеством.
В 1990-е годы социальная направленность государственной жилищной политики в значительной степени сузилась, в рамках государственной стратегии формирования свободного рынка жилья непрерывно стимулировался спрос на жилье, но практически не принималось мер для стимуляции предложения, в результате чего в стране возник острый дефицит жилья при непомерно высоких и непрерывно растущих ценах на недвижимость.
В последние годы позиция государства по ряду принципиальных
вопросов, включая жилищную сферу, изменилась, обрела более взвешенный
социально-ориентированный характер. В Российской Федерации, начиная с
2005 г., осуществляется национальный проект «Доступное и комфортное жилье
- гражданам России», в котором реализация права граждан на жилище и
соответственно жилищное строительство признаны ключевыми вопросами
государственной политики. Действует специальная Программа «Жилище» и ее
подпрограммы, детализирующие программные положения с учетом
14
обозначенных приоритетных направлений, адресатов и средств реализации, формируются региональные и местные программы жилищной политики.
Поскольку Россия, начиная с 1990-х годов, движется по пути рыночных преобразований, очень важно, в том числе и в рассматриваемой сфере, учитывать зарубежный опыт, в первую очередь, развитых государств.
Отмечается, что экономика промышленно развитых стран Запада (США, Великобритании, Германии, Франции и др.) прошла два основных этапа развития. Первоначально до конца XIX в. действовал принцип свободного рыночного хозяйства (экономический либерализм), реализованный в виде общенациональных рынков товаров и услуг. В начале XX в. был сформирован механизм размещения, управления и выполнения заказов на поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для нужд государственного потребления — государственные рынки товаров и услуг — как составная часть общенациональных рынков. В настоящее время во всем мире широко применяется контрактная система как форма управления государственными заказами. В свою очередь, жилищная сфера - узловой сегмент хозяйства любой страны, на долю жилого фонда приходится 30-45% материального национального богатства развитых зарубежных стран.
Выявлены основные тенденции развития жилищной политики современных зарубежных государств, указано на то, что система государственного регулирования рынка жилья действует во всех странах с учетом национальных традиций и приоритетов, а также сложившегося правового, экономического и кредитно-финансового механизмов.
Сделаны выводы о том, что Россия должна прагматично учитывать, во-
первых, собственный опыт, наработанный в СССР (середина 1950-х - конец
1980-х гг.), связанный с процессом широкомасштабного строительства жилья, с
одновременным налаживанием и поддержанием его коммунальных параметров
(электро- и водоснабжение, обеспечение канализацией, газификация), во-
вторых, опыт государственного регулирования жилищного сектора в США,
западноевропейских странах, Японии, Канаде, в вопросах участия государства
15
в строительстве и реконструкции жилищного фонда, жилищного кредитования населения, установления правил и реализации зонирования земельного фонда, осуществления государственного контроля за ценообразованием на рынке жилья.
В третьем параграфе первой главы «Источники правового регулирования строительства жилья для государственных нужд» выявляются особенности правового регулирования исследуемых отношений и формулируются выводы и рекомендации, касающиеся совершенствования нормативно-правовых основ такого регулирования.
В результате анализа содержания федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов, в той или иной степени касающихся исследуемой проблематики, с учетом отраслевой принадлежности и предметной сферы, используемых методов правового регулирования, выделены три группы нормативно-правовых источников и дана характеристика каждой группы.
В контексте темы исследования проанализированы проблемы разрешения коллизий между Гражданским кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации, соотношения законодательства о контрактной системе государственных закупок (специального законодательства) с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также других кодифицированных и иных федеральных законов. Отмечен приоритет специальных норм перед общими нормами, а также связанные с этим сложности, обусловленные необходимостью выявления и учета в конкретной ситуации специфики непосредственного предмета регулируемых отношений. В этой связи с учетом сложности решения данного вопроса в конкретной ситуации и принимая во внимание возрастающую роль высших судебных инстанций и судебной практики, оптимальным вариантом выглядит разработка и издание Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации соответствующих разъяснений.
В четвертом параграфе первой главы «Правовые основания прогнозирования и планирования закупок в сфере строительства жилья для государственных нужд» выявлена роль планирования и прогнозирования в исследуемой сфере, а также сформулированы предложения, направленные на оптимизацию их нормативно-правовых основ.
Отмечено, что планирование выступает важным средством государственного регулирования экономики, инструментом реализации государственной экономической политики, в том числе в условиях построения социально ориентированной рыночной экономики. Анализируются законодательные основы планирования и прогнозирования, а также приводятся конкретизирующие их положения, содержащиеся в законе о контрактной системе, применительно к сфере государственных закупок.
Обосновывается значимость программно-целевого метода планирования в сфере строительства жилья для государственных нужд. Отмечено, что в настоящее время намечены контуры правового механизма разработки и реализации приоритетных национальных проектов. Вместе с тем специальный нормативный правовой акт, содержащий понятие национального проекта, требования к его разработке, утверждению и содержанию, контролю за его реализацией, не принят, конечные сроки реализации национальных проектов в нормативном порядке также не определены. Выявлена необходимость упорядочения отношений, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов, включая Национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
Вторая глава диссертации «Субъекты отношений в сфере
строительства жилья для государственных нужд» включает три параграфа.
В первом параграфе второй главы «Особенности правового положения
государства как участника отношений в сфере строительства жилья для
государственных нужд» проанализирована специфика характера и формы
участия государства в исследуемых правоотношениях. Отмечено, что
специфика отношений по удовлетворению государственных нужд, в том числе
17
в сфере строительства жилья, определяется значимостью государственного (публичного) интереса, а также реальной ролью государства в его выявлении и обеспечении.
В действующем российском законодательстве (по аналогии с опытом многих зарубежных стран) закреплено положение об участии государства в гражданско-правовых отношениях на равных началах с иными лицами (п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации), однако государство, в силу своего предназначения и выполняемых им функций, является особым субъектом (sui generis) гражданского оборота. Рассматривается эволюция законодательства и доктринальных подходов по вопросу участия государства в гражданском обороте.
Обращено внимание на то, что в гражданских правоотношениях государство в основном представлено государственными органами исполнительной власти. Применительно к отношениям в сфере строительства жилья для государственных (публичных) нужд особая роль в настоящее время отведена Министерству регионального развития Российской Федерации. Помимо государственных органов в гражданских правоотношениях от имени государства могут выступать физические и юридические лица на основании делегированных им полномочий (п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Государство в обязательственных правоотношениях, связанных с
поставкой товаров (выполнением работ, оказанием услуг) для государственных
нужд, представляет государственный заказчик, на которого возлагается вся
полнота ответственности за выполнение стоящих перед ним задач.
Обосновываются выводы и рекомендации, касающиеся оценки характера
правового положения государственного заказчика в его отношениях с
представляемым им публично-правовым образованием, а также
самостоятельной его ответственности, уточняются функции федерального
государственного учреждения «Объединенная дирекция по реализации
федеральных инвестиционных программ» Министерства регионального
18
развития Российской Федерации и определяются объем и характер персональной ответственности должностных лиц, указанных в Программе «Жилище», органов — государственных заказчиков.
Во втором параграфе второй главы «Правовое положение генерального подрядчика, субподрядчика как участников отношений в сфере строительства жилья для государственных нужд» в контексте положений действующего законодательства и Закона о контрактной системе проанализированы особенности правового положения контрагентов государственного заказчика по государственному контракту на строительство жилья. Подчеркивается необходимость учета профиля деятельности, связанной с производимой поставщиками продукцией, выполняемыми работами и оказываемыми услугами, в исследуемом случае, - знаний и навыков строительства и реконструкции жилых объектов и помещений и подтверждении этого в порядке, установленном законом. Действовавший до недавнего времени порядок лицензирования строительной деятельности, распространяющийся не только на непосредственное выполнение строительно-монтажных работ, работ по ремонту зданий, но и для выполнения функций заказчика застройщика, заменен в настоящее время системой саморегулирования. ■
Рассматриваются формы взаимодействия субъектов при выполнении подрядных работ, соотношение гражданско-правового и специального регулирования в процессе такого рода взаимодействия, особое внимание обращено на систему генерального подряда. Уделено внимание дискуссии в юридической науке по вопросу о правовой природе генподрядных и субподрядных отношений. Обосновывается позиция, согласно которой, существующие различия фактического характера в деятельности генерального подрядчика и подрядчиков (субподрядчиков) проявляются в специфике их функций при строительстве. Сделан вывод о необходимости сохранения и детализации в действующем законодательстве особых требований к допуску
генерального подрядчика при выдаче саморегулируемой организации свидетельства о праве осуществлять такую деятельность.
В третьем параграфе второй главы «Правовое положение
Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства»
выявлены особенности правового положения Федерального фонда содействия
развитию жилищного строительства и сформулированы рекомендации,
касающиеся совершенствования правовых основ его деятельности в контексте
исследуемой темы. Отмечено, что правовые основания и особенности
функционирования данной организации могут служить примером
делегирования государством юридическому лицу ряда публично-правовых
полномочий, в рассматриваемой случае, - в сфере строительства жилья. В
соответствии с Федеральным законом от 24.07.2008 № 161-ФЗ «О содействии
развитию жилищного строительства», Российская Федерация учредила
Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (далее —
Фонд), который имеет статус юридического лица, при этом наблюдается
существенная специфика правового положения Фонда, отличающая его от
других некоммерческих организаций. Своеобразие правового положения Фонда
неоднозначно оценивается в специальной литературе. Автор разделяет точку
зрения о назревшей необходимости упорядочения законодательства о
некоммерческих организациях для приведения их организационно-правовых
форм в стройную систему. Вместе с тем, не следует подвергать критике
целесообразность учреждения Фонда, принимая во внимание значимость его
целей, задач и выполняемых им функций. Выявлено отсутствие связующих
положений между Программой «Жилище» (в частности, ее раздела V) и
Федеральным законом «О содействии развитию жилищного строительства»,
сформулированы и обоснованы предложения о внесении соответствующих
корректив в раздел V Программы. Предложены дополнения в Федеральный
закон «О содействии развитию жилищного строительства» нормами о порядке
взаимодействия Фонда с органами государственной власти, местного
самоуправления, а также с иными организациями, занятыми в сфере
20
строительства жилья для государственных (публичных) нужд, а также нормами об ответственности органов его управления.
Третья глава «Правовые формы осуществления строительства жилья для государственных нужд» включает четыре параграфа. В первом параграфе третьей главы «Правовые аспекты осуществления строительства жилья для государственных нужд» рассматриваются способы осуществления государственных закупок применительно к сфере строительства жилья для государственных нужд. Проводится сравнение соответствующих положений Федерального закона № 94-ФЗ с Законом о контрактной системе, обращается внимание на новеллы, касающиеся расширения способов осуществления государственных закупок и унификации правил их осуществления.
Сделан вывод о том, что нашедший в законодательстве подход, согласно которому аукцион выступает единственно допустимой формой торгов при размещении заказа в сфере строительства, не вполне корректен, поскольку единственным критерием при определении победителя аукциона является цена, снижение цены возможно, в том числе, за счет применения при производстве работ некачественных материалов, привлечения дешевой рабочей силы. Низкое качество работ снижает безопасность эксплуатации объектов и, как следствие, представляет угрозу, в первую очередь, жизни и здоровью людей, что недопустимо. Обосновывается предложение о приоритете при размещении заказа в сфере строительства открытого конкурса.
Во втором параграфе третьей главы «Заключение государственного контракта на строительство жилья для государственных нужд» исследованы особенности заключения государственного контракта, сформулированы и обоснованы рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования и практики заключения и исполнения государственных контрактов на строительство жилья для государственных нужд.
В результате анализа специальной литературы и нормативных источников сделан вывод о том, что государственные контракты, заключаемые на поставку продукции для государственных нужд и выполнение работ по строительству жилья, не могут считаться административными договорами, поскольку отношения в них между государственными заказчиками, с одной стороны, и предпринимателями - с другой, не носят характера власти -подчинения. В целом они имеют гражданско-правовую природу, но с учетом ряда отличительных признаков (главный из них — публичный интерес) выделяются на фоне «обычных» гражданско-правовых договоров, что, в свою очередь, повышает значимость специального законодательного регулирования отношений по их заключению и исполнению. Государственный контракт является элементом системы государственных закупок, при этом он органично связан с другими элементами этой системы. Основной целью правового регулирования государственных закупок должно быть обеспечение баланса публичных и частных интересов, причем данный баланс (компромисс) достигается не путем выявления разноотраслевых отличий в государственных контрактах, а путем применения к указанным правоотношениям адекватных методов правового регулирования, которые разработаны наукой предпринимательского права.
Посредством сопоставления норм Гражданского кодекса Российской
Федерации и специальных законодательных актов проводится анализ
содержания государственного контракта, его общих и специальных условий.
Выявлено нарушение логики в том, что с одной стороны, Закон о контрактной
системе рассматривает вопрос о приемке заказчиком результатов выполненных
подрядчиком работ, а с другой, - не указывает на обязательность включения в
контракт условия о порядке осуществления такой приемки, отмечена
завышенная степень диспозитивности положений Проекта об экспертизе и
приемке результатов контракта. Обосновывается ряд предложений,
касающихся дополнений ст. 33 и ст. 86 Закона о контрактной системе нормами
об обязательном включении в контракт условия о порядке осуществления
22
заказчиком приемки работ; об обязанности контрактной службы заказчика привлекать независимых экспертов, экспертных организаций к проведению экспертизы при производстве строительно-монтажных работ; об обязательном создании приемочной комиссии при производстве строительно-монтажных работ. Обращено внимание на то, что выявление соответствия приемки требованиям закона, специальным правилам и техническим условиям, а также условиям осуществления закупки и условиям контракта, и, соответственно, признание приемки недействительной (ничтожной) может осуществляться в рамках плановых и внеплановых мероприятий аудита и контроля, предусмотренных главой 4 Закона о контрактной системе. Кроме того, действенным здесь может быть и общественный контроль, предусмотренный ст. 4 Закона о контрактной системе.
Рассматриваются предусмотренные действующими нормативно-правовыми актами, а также положениями Закона о контрактной системе вопросы оплаты выполненных строительно-монтажных работ.
В третьем параграфе третьей главы «Концессионное соглашение как альтернативная правовая форма строительства жилья для государственных нужд» анализируется предусмотренная специальным Федеральным законом концессионная модель и ее возможности служить альтернативным (дополнительным) вариантом обеспечения жилищных нужд граждан.
В контексте исследуемой темы прослеживается эволюция концессионной
модели, сравниваются зарубежный и российский подходы к концессиям,
проводится анализ и обобщение доктринальных наработок, касающихся
правовой природы концессионного договора. Сделан вывод о том, что
концессионное соглашение, предусмотренное одноименным законодательным
актом, обладает существенной спецификой заключения и содержания, и,
несмотря на присутствие в нем отдельных элементов некоторых гражданско-
правовых договоров (прежде всего, аренды и подряда), не может быть названо
«в чистом виде» гражданско-правовым договором, представляет собой договор
23
«особого рода», к отношениям сторон которого могут быть применены положения гражданского законодательства, если иное не следует из специального закона или существа концессионного соглашения.
Отмечена перспективность использования в России концессионного механизма для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.
Несмотря на то, что Закон о концессионных соглашениях не содержит прямых указаний на возможность строительства при помощи концессионного механизма жилых объектов, выявлены регулятивные возможности данного договора применительно к строительству жилых зданий, благоустройству жилых зданий и придомовых территорий. С учетом специфики концессионной деятельности это возможно в случае внесения дополнений и изменений в федеральные законы в концессионной, жилищной и градостроительной сферах, при строительстве жилья для тех категорий граждан, которые не нуждаются в социальной защите и могут реализовать свое право на жилье при помощи инструментов государственной поддержки, причем жилые помещения в построенных (реконструированных) при помощи концессионного механизма зданий могут предоставляться гражданам в порядке коммерческого найма, что не противоречит конструкции ст. 671 Гражданского кодекса Российской Федерации. В этом случае в концессионном соглашении должны быть прописаны, наряду с указанными в Законе о концессионных соглашениях, также условия, связанные с гарантиями для граждан - потенциальных потребителей строящихся (реконструируемых) жилых зданий, относительно параметров безопасности, потребительских свойств данных объектов, а также фиксированных размеров платы за жилое помещение.
В четвертом параграфе третьей главы «Защита прав сторон государственного контракта при строительстве жилья для государственных нужд» исследованы правовые средства защиты сторон государственного контракта рассматриваемой разновидности.
Отмечено, что административно-правовые и уголовно-правовые инструменты, широко применяемые для обеспечения и восстановления
24
законных прав и интересов в сфере государственных закупок, не исчерпывают всех возможностей права, применяются преимущественно в форме реагирования на совершенные правонарушения, не учитывают превентивных возможностей предупреждения и разрешения конфликтов. Необходимо задействовать гражданско-правовой механизм защиты прав и законных интересов участников рассматриваемых отношений. В этой связи необходима научная оценка правовых средств обеспечения законности и законных интересов в сфере строительства для государственных нужд с акцентированием внимания на гражданско-правовой составляющей.
Гражданский кодекс Российской Федерации конкретизирует конституционные положения о праве физических и юридических лиц на защиту своих прав и законных интересов, содержит основные (отраслевые) принципы правозащитного характера, предъявляет императивные требования к субъектам гражданско-правовых отношений, в том числе участникам правовой защиты, разумно и добросовестно осуществлять свои права без намерения причинить вред другому лицу или иных форм злоупотребления правом, содержит перечень основных (универсальных) способов защиты гражданских прав.
Сделан вывод о том, что право на защиту следует рассматривать в контексте структурно-функциональной взаимозависимости ряда элементов, относящихся к субъективным возможностям лица и объективным гарантиям реализации этих возможностей, и, соответственно, определить как предоставленную управомоченному лицу возможность применения мер правоохранительного характера для восстановления его нарушенного или оспариваемого права. Выделены составляющие содержания права на защиту.
Анализ Закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и
услуг показал, что ряд предусмотренных в нем положений, направленных на
обеспечение надлежащего исполнения государственного контракта и
касающихся имущественной ответственности его сторон, а также автономии их
воли в вопросе о передаче споров между ними на разрешение третейского суда,
в целом имеет гражданско-правовую природу и подтверждает связь
25
специального и гражданско-правового регулирования государственных контрактов.
Закон о контрактной системе также предусматривает специальный порядок обжалования действий (бездействия) заказчика и иных лиц, представляющих государство в отношениях по заключению и исполнению государственных контрактов. Подтвержденные в жалобах факты нарушений влекут для нарушителя, в том числе, гражданско-правовую ответственность, что также указывает на взаимосвязь гражданско-правового и специального регулирования в вопросах защиты сторон исследуемых отношений.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Макарычева Е. В. Формирование правовых механизмов обеспечения государственных нужд в сфере строительства жилья: история и современность // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 2. С. 188-193 (0,42 п. л.).
2. Макарычева Е. В. Понятие государственных нужд в сфере строительства жилья // Право и образование. 2012. № 8. С. 177-182 (0,3 п. л.).
3. Макарычева Е. В. Основные проблемы правового регулирования организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд // Проблемы в российском законодательстве. 2013. № 3. С. 160-170 (0,5 п. л.).
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
4. Макарычева Е. В. Правовые основания государственных нужд в сфере строительства жилья // Предпринимательство и социальная ответственность: отечественный и зарубежный опыт: сборник научных трудов аспирантов, студентов, научных руководителей Международной межвузовской научно-практической конференции. Москва, 2012. С. 355-361 (0,42 п. л.).
5. Макарычева Е. В. Защита прав сторон государственного контракта при строительстве жилья для государственных нужд // Вестник Московского
государственного гуманитарно-экономического института. Москва, 2013.
26
№ 2(14). С. 52-58 (0,4 п. л.).
6. Макарычева Е. В. Социальная жилищная политика и право // Интернет-издание Цена вопроса. Москва, 2013. (0,2 п. л.)
7. Макарычева Е. В. Открытый аукцион в электронной форме как новый способ размещения заказа на строительство жилья для государственных нужд // Аналитический вестник Совета Федерации Российской Федерации Проблемы внедрения информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти Российской Федерации. Москва, 2012. № 24 (436). С. 63-68. (0,2 п. л.)
Подписано в печать 25.09.2013 г. Заказ 587 Формат 60x84/16. Объем 1,5 п.л. Тир. 150 экз. Типография Военного университета.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые проблемы организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени О. Б. Кутафина
(МГЮА)
На правах рукописи
04201362454
Макарычева Елена Владимировна
Правовые проблемы организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд
Специальность: 12.00.03. - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Научный руководитель: доктор юридических наук,
профессор Л.В. Андреева
Москва - 2013
СОДЕРЖАНИЕ
Введение................................................................................................................4
Глава 1. Теоретические основы правового регулирования строительства жилья для государственных нужд..............................................14
1.1. Понятие и правовые основания формирования государственных нужд в сфере строительства жилья.......................................14
1.2. Исторический и современный опыт формирования государственных нужд в сфере строительства жилья и правовых механизмов их удовлетворения...........................................................................36
1.3. Источники правового регулирования строительства жилья
для государственных нужд...................................................................................45
1.4. Правовые основания прогнозирования и планирования
закупок в сфере строительства жилья для государственных нужд.................53
Глава 2. Субъекты правоотношений в сфере строительства
жилья для государственных нужд.......................................................................57
2.1. Особенности правового положения государства как участника отношений в сфере строительства жилья для государственных нужд.........................................................................................57
2.2. Правовое положение генерального подрядчика, субподрядчика как участников отношений в сфере строительства
жилья для государственных нужд.......................................................................66
2.3. Правовое положение федерального фонда содействия развитию жилищного строительства..................................................................74
Глава 3. Правовые формы осуществления строительства жилья
для государственных нужд...................................................................................83
3.1. Правовые аспекты осуществления закупок в сфере строительства жилья для государственных нужд..............................................83
3.2. Заключение государственного контракта на строительство
жилья для государственных нужд.......................................................................88
3.3. Концессионное соглашение как альтернативная правовая
форма строительства жилья для государственных нужд..................................103
3.4. Защита прав сторон государственного контракта при строительстве жилья для государственных нужд..............................................118
Библиография......................................................................................................126
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Проблема правового регулирования отношений, связанных с организацией и осуществлением строительства жилья для государственных нужд обретает в настоящее время повышенную актуальность. Прежде всего, это связано с особой социальной значимостью жилищной проблемы, ролью государства в регулировании отношений в жилищной сфере и обеспечении потребностей граждан в улучшении жилищных условий, что достигается при помощи экономико-правовых инструментов участия государства в гражданском обороте. Строительство доступного и комфортного жилья выступает одной из задач и одновременно важнейшим средством реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», в котором реализация права граждан на жилище и соответственно жилищное строительство признаны ключевыми вопросами государственной политики. Согласно ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, государство обязано предоставлять малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату жилье из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.
Основным способом удовлетворения государственных нужд в сфере
строительства жилья, как и иных государственных нужд, является система
государственных закупок. В настоящее время правовое регулирование
отношений, связанных с государственными закупками, кардинально
обновляется. 5 апреля 2013 г. был принят Федеральный закон №44-ФЗ «О
контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной
системе), который с 1 января 2014 г. заменит Федеральный закон от 21 июля
2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее -
Закон № 94-ФЗ) и оформит успешно апробированную за рубежом
4
контрактную систему организации удовлетворения государственных нужд. Положения Закона о контрактной системе нуждаются в научном осмыслении, -прежде всего, с целью выявления их регулятивных возможностей в отношениях организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд.
В действующем законодательстве отсутствует системный подход к регулированию отношений по строительству жилья для публичных нужд, что влечет необходимость установления их соответствия. Данная ситуация обусловлена сложным характером природы отношений, связанных со строительством для государственных нужд, спецификой участия публично-правовых образований в гражданском обороте, сочетанием публичного и частного начал в регулировании исследуемых отношений, что влечет необходимость обеспечения баланса интересов их участников и третьих лиц.
В состав нормативных правовых актов по регулированию отношений в сфере организации и строительства жилья для государственных нужд входят следующие кодифицированные законы — Гражданский кодекс Российской федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и иные нормативно-правовые акты, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации.
Следует учитывать, что наряду с классическими договорными формами, основанными на государственном заказе государственными контрактами на выполнение строительного подряда, появляется возможность использования альтернативных экономико-правовых механизмов в удовлетворении государственных нужд - института государственно-частного партнерства, концессионные соглашения. Исследование правовой природы и содержания перспектив использования концессионных соглашений при строительстве жилых объектов для государственных нужд представляет теоретическое и практическое значение.
В сфере государственных закупок особенно высок уровень коррупции, различных злоупотреблений и нарушений. Основной упор в их пресечении сделан на уголовно-правовые и административно-правовые инструменты. Однако последние не исчерпывают всех возможностей права, применяются преимущественно в форме реагирования, не учитывают превентивных возможностей негосударственных форм предупреждения и разрешения конфликтов. В этой связи необходима научная оценка правовых средств обеспечения законности и законных интересов в сфере строительства для государственных нужд с акцентированием внимания на гражданско-правовой составляющей.
Имеющиеся пробелы и недоработки законодательства, действующего в сфере организации и осуществления строительства для государственных нужд, а также проблемы правоприменения требуют комплексного научного исследования в целях выработки предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию нормативно-правовой базы.
Отмеченные обстоятельства определяют актуальность настоящей темы диссертационного исследования и выбор ее соискателем.
Степень научной разработанности объекта исследования. Различные аспекты правового регулирования отношений, связанных с организацией и осуществлением строительных подрядных работ для государственных нужд, рассматривались в контексте проблем, касающихся поставки товаров для государственных нужд, размещения государственного заказа, особенности правовой природы и заключения государственного контракта, и отражены в трудах JI.B. Андреевой, Ю.Н. Андреева, Ю.Г. Басина, В.Е. Белова, В.Г. Блинова, М.И. Брагинского, O.A. Беловой, С.Н. Братуся, K.M. Варшавского, A.B. Бенедиктова, В.В. Витрянского, JI.A. Грось, Е.И. Губина, И.В. Дойникова, И.В. Ершовой, М.В. Жабреева, В.П. Звекова, К.В. Кичика, A.B. Костина, В.В. Лаптева, Г.Б. Леоновой, О.В. Макарова, Д.В. Пяткова, С.А. Сосны и Л.И. Шевченко.
Следует также отметить, что вопросы оптимизации государственной жилищной политики поднимаются и рассматриваются рядом исследователей, таких, как И.А. Аксенова, М.В. Бондаренко, В.К. Гуртов, А.Т. Жанбосов, Г.В. Коняхин, В.Н. Литовкин, М.Ю. Матинская, В.Ю. Морозов, В.И. Плакся, С.В. Придвижкин, Т.В. Соколова, и др.
Однако в прямой постановке правовые проблемы организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд не подвергались комплексному научному исследованию. В условиях развития законодательства и диверсификации отношений, связанных со строительством жилья для государственных нужд, возникает объективная потребность дальнейших теоретических разработок в исследуемой сфере.
Объектом диссертационного исследования являются отношения по организации и осуществлению строительства жилья для государственных нужд.
Предметом диссертационного исследования являются нормы российского права, регулирующие отношения по организации и строительству жилья для государственных нужд, практика обеспечения законных интересов государства и лиц, вовлеченных в рассматриваемые отношения.
Цель и задачи исследования
Цель диссертации состоит в комплексном анализе теоретических и практических проблем правового регулирования отношений по организации и строительству жилья для государственных нужд и выработке на этой основе предложений, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства об организации и осуществлении строительства жилья для государственных нужд, с учетом обеспечения законных интересов граждан в рассматриваемой сфере.
Поставленная цель определяет необходимость:
- исследовать правовую природу отношений в сфере организации и строительства жилья для государственных нужд;
- проанализировать источники правового регулирования отношений в сфере строительства жилья для государственных нужд;
- провести анализ проблемы участия государства в правоотношениях, связанных со строительством жилья для государственных нужд;
- исследовать особенности правового регулирования отдельных договорных конструкций, опосредующих права и обязанности участников рассматриваемых отношений; изучить концессионное соглашение как альтернативную форму организации строительства и реконструкции объектов государственной собственности;
- исследовать правовые способы обеспечения законных интересов в сфере строительства жилья для государственных нужд с учетом роли гражданско-правовой составляющей;
- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правовых основ организации и осуществления строительства для государственных нужд.
Методологической основой исследования являются основные общенаучные методы, в частности, диалектический метод познания, метод системного анализа, исторический и статистический методы, метод сравнений и аналогий, методы обобщения, синтеза, индукции и дедукции. Кроме того, при решении поставленных задач диссертационного исследования использовались также частнонаучные методы в области юриспруденции, такие, как нормативно-логический, сравнительно-правовой, историко-правовой и другие методы.
Теоретической основой исследования являются научные труды ученых в области гражданского и предпринимательского права, административного права и других отраслей права. Исследованы вопросы правовой природы и содержания государственных нужд в сфере строительства жилья, договорных форм их обеспечения, правового положения участников отношений, связанных со строительством жилья для
государственных нужд, защиты законных интересов в сфере строительства жилья.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили отдельные источники международного права, законодательные и подзаконные акты, как действующие, так и принимаемые и действовавшие в различные исторические периоды по вопросам участия государства в гражданском обороте и государственной жилищной политики, нормативно-правовые источники зарубежных стран по вопросам государственных контрактов и жилищной политики, акты высших судебных инстанций и материалы судебно-арбитражной практики, статистические материалы.
Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее решению при отсутствии диссертационных исследований по данной теме. В диссертации сформулировано и обосновано авторское видение таких вопросов, как правовая природа, понятие и классификация государственных нужд ь сфере строительства жилья; соотношение специального и отраслевого регулирования в вопросах организации и осуществления строительства жилья для государственных нужд; взаимосвязь и соотношение правовых форм организации и осуществления строительства для государственных нужд; содержание гражданско-правовой составляющей обеспечения законных интересов в сфере строительства для государственных нужд.
В диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие основные положения:
1. Установлено, что одной из форм реализации конституционного права каждого гражданина на жилище, закрепленного в ст. 40 Конституции Российской Федерации, является строительство жилья для государственных нужд в целях обеспечения малоимущих и иных указанных в законе категорий граждан.
2. Разработано определение государственных нужд в строительстве жилья как закрепленные в государственных программах потребности государства в производстве комфортного и доступного для населения жилья, в объеме, необходимом для выполнения государством социальной функции.
3. Разработаны критерии классификации публично-правовых нужд в сфере строительства жилья для государственных нужд:
a) По видам субъектов удовлетворения государственных и муниципальных нужд:
- федеральные;
- региональные;
- муниципальные.
b) По категории обеспечиваемых законом и государственными программами жилищных нужд:
- бесплатное социальное жилье, предоставляемое гражданам-очередникам;
- предоставление жилья по программе расселения коммунальных квартир;
- предоставление жилья проживающим в ветхом фонде и пятиэтажных домах, подлежащих сносу;
- жилье, предоставляемое работникам федеральных организаций, строительство которого финансируется из федерального бюджета.
c) По способам удовлетворения:
- в рамках контрактной системы в сфере строительства жилья для государственных нужд;
- при помощи иных правовых механизмов.
4. Доказана необходимость изменения организационно-правовой формы Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства на федеральное бюджетное учреждение. Приведены дополнительные аргументы, обосновывающие вывод о существующей организационно-
правовой форме Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве государственной корпорации.
Предложены меры по совершенствованию правового регулирования взаимодействия Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства с государственными заказчиками Программы «Жилище». Предлагается ряд дополнений раздела V Программы «Жилище» и Федерального закона от 24.07.2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства».
5. Обоснована необходимость установления специальных требований, предъявляемых саморегулируемыми организациями к допуску генерального подрядчика, осуществляющего строительную деятельность, в частности, требования, включающие специализацию и объем выполненных строительных работ, указание перечня построенных ранее объектов, наличие квалифицированных специалистов, установление страхования строительных рисков.
6. Выявлены особенности приоритетных национальных проектов по строительству жилья для государственных нужд, отличающихся от целевых программных документов масштабностью целей и задач, кругом вовлеченных в их реализацию субъектов, уровнем контроля за ходом их реализации, а также определено их место в системе документов стратегического планирования.
7. Доказана возможность использования института концессии как средства привлечения внебюджетных средств в сфере строительства жилья для обеспечения малоимущих и иных указанных в законе лиц, наряду с контрактной системо�
