АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель»
На правах рукописи
Хачиев Георгий Георгиевич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
Специальность 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
" 1 ОКТ 2015
Москва — 2015
00556313*
005563132
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерацию).
Научный консультант: Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, доцент, Филатова Анна Валериевна Чаннов Сергей Евгеньевич, доктор юридических наук, доцент, Поволжский институт управления им. П. А. Столыпина — филиал ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», заведующий кафедрой служебного и трудового права Правдин Дмитрий Геннадьевич, кандидат юридических наук, ГБОУ ВПО «Первый Московский государственный медицинский университет им. И. М. Сеченова Министерства здравоохранения Российской Федерации», начальник отдела имущественных отношений Управления правового обеспечения и кадровой политики
Ведущая организация:
ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия»
Защита состоится 13 ноября 2015 года в 1100 часов на заседании диссертационного совета Д 220.001.02, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 117638 г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» и на официальном сайте: http://rpa-mu.ru/.
Автореферат разослан «_»
2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета Е. И. Машаров
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется на основании Конституции РФ (далее — Конституция). Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Вместе с тем публичная власть в России является единым механизмом, поэтому даже самостоятельные уровни власти функционируют во взаимодействии друг с другом.
Из более чем 80 федеральных законов, которыми вносились изменения и дополнения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о принципах местного самоуправления), свыше половины так или иначе затрагивают вопросы совершенствования разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Тем не менее многие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления не разграничены, некоторые полномочия передавались органам местного самоуправления законами, принятыми еще задолго до введения в действие Закона о принципах, местного самоуправления и, соответственно, не учитывающими его требований. Имеют место случаи, когда органы местного -самоуправления исполняют отдельные полномочия вообще без какого-либо основания, в силу исторически сложившейся практики. Данная ситуация характерна и для определения предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель.
В Российской Федерации с принятием Земельного кодекса РФ (далее — ЗК) земельные отношения трансформировались. Кодекс стал естественным продолжением земельной реформы 1991 г., основной элемент которой — передача земли из государственной собственности в муниципальную и частную, право на которую провозглашено Конституцией.
В результате принятия ЗК и ряда законодательных и подзаконных актов были существенно преобразованы земельные отношения. Цель реформы — переход от административных методов управления к экономическим, создание условий для равноправного развития различных форм собственности и хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики. Одним из наиболее важных итогов реформы стало перераспределение земель. Большая часть сельскохозяйственных угодий, ранее находившихся в пользовании предприятий, была передана бесплатно в частную собственность граждан. Таким образом, был сформирован слой собственников земли.
Действующее законодательство возлагает управление муниципальными землями именно на органы местного самоуправления, которые
должны стать основой функционирования местного самоуправления, осуществляя предоставление земельных участков гражданам, территориальное зонирование и планирование, организацию землеустройства; они, находясь в постоянном взаимодействии с населением муниципального образования, должны нести ответственность за комплексное развитие муниципального образования, максимально эффективно используя его ресурсы.
Земельный налог составляет важную часть финансовой базы местного самоуправления, особенно для сельских поселений. Поэтому вопросы рационального использования земель муниципального образования — неотъемлемый элемент экономической политики местного самоуправления.
После вступления в силу с 1 января 2009 года новой редакции Закона о принципах местного самоуправления органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований самостоятельно решают целый ряд сложных проблем. Хотя основные акты, регулирующие земельные отношения (ЗК, федеральные законы от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения), от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее — Закон о землеустройстве), от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (далее — Закон о мелиорации)), приняты давно, многие вопросы их реализации на местном уровне остаются открытыми. Так, несмотря на ЗК, муниципальная земельная собственность до конца не сформирована. Первые итоги земельной реформы показали, что практика пошла по пути приоритетного оформления права собственности на землю за Российской Федерацией, интересы же субъектов РФ и муниципальных образований игнорировались. Ситуацию не спасло и срочно принятое Советом Федерации Федерального Собрания РФ постановление от 29.10.2003 № 299-СФ «О неотложных мерах по разграничению государственной собственности на землю». В Саратовской области, например, большая часть земельных участков по-прежнему находится в государственной собственности, хотя управление ими Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон-о введении в действие ЗК) возложено на органы местного самоуправления. Не меньше проблем возникает при реализации органами местного самоуправления полномочий в земельной сфере, не связанных с их статусом собственника. Остается замороженным процесс разработки документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований в основном по причинам организационного и финансового характера. Реформа в этой сфере переносилась трижды: с 1 января 2006 г. на 1 января 2008 г., затем на 1 января 2010 г. и, наконец, на 31 декабря
2012 г. Однако и в настоящее время указанные проблемы не решены. Противоречивость и неполнота законодательства делают затруднительной реализацию полномочий органов местного самоуправления по предоставлению и резервированию земельных участков, изъятию их для муниципальных нужд, проведению землеустройства.
Целью исследования является разработка концепции правового регулирования предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель на современном этапе, а также научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.
Постановка цели определила возникновение и решение конкретных задач:
-определить понятие и особенности предметов ведения муниципальных образований с учетом разграничения смежных понятий «предметы ведения» и «компетенция», а также «полномочия» и «функции»;
- рассмотреть структуру предметов ведения муниципальных образований исходя из действующего законодательства и научных представлений, в частности о допустимости включения в предметы ведения муниципальных образований передаваемых им отдельных государственных полномочий;
- изучить сущность прав и полномочий органов местного самоуправления на основании действующего законодательного разграничения и определить основания их классификации;
- охарактеризовать объем собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель;
- проанализировать практику реализации органами местного самоуправления полномочий по управлению муниципальными землями;
-рассмотреть как предметы ведения в целом, так и публично-правовые полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны земель и разработать на этой основе рекомендации и предложения по совершенствованию действующего муниципального законодательства.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации муниципальными образованиями полномочий в сфере использования и охраны земель.
Предметом исследования являются нормы конституционного и муниципального права в области реализации муниципальными образованиями прав и полномочий в сфере использования и охраны земель.
Степень научной разработанности темы. Вопросы определения сущности и структурных элементов предметов ведения муниципальных образований попадали в центр внимания целого ряда специалистов в области конституционного и муниципального права. Среди ученых, внесших наиболее заметный вклад в исследование данной
проблемы, можно выделить следующих: И. А. Азовкин, А. А. Акмалов, Р. В. Бабун, Г. В. Барабашев, Т. М. Бялкина, В. И. Васильев, И. В. Выдрин, М. Ю. Дитятковский, А. Н. Кокотов, О. Е. Кутафин, А. В. Мадьярова, И. Г. Мачульская, Ю. С. Михалычева, С. Б. Нанба, О. С. Поддубная, А. А. Подсумкова, Н. В. Постовой, В. В. Пылин, С. В. Раскошнова, А. Н. Саломаткин, Ю. А. Тихомиров, В. И. Фадеев, В. А. Холопов, С. Е. Чаннов, Н. А. Шевчик, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина.
При написании диссертации также использовались работы известных специалистов в области земельного права, в той или иной степени затрагивавших в своих научных трудах данную тему: Н. А. Андрианова, А. П. Анисимова, Р. Г. Аракельян, А. О. Бобылева, Ю. Г. Жарикова, Н. П. Кабытова, Н. В. Карловой, О. И. Крассова, Г. А. Ларионова, О. Н. Макарова, М. Н. Малеиной, М. В. Попова, М. В. Преснякова, Ю. П. Свит, С. В. Стрембелева^Н. А. Сыродоева, В. X. Улюкаева.
Отдельного упоминания заслуживает диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Ю. С. Михалычевой «Полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений», подготовленная в Российской академии государственной службы в 2007 г. Это единственная на сегодня научная работа, в которой комплексно изучалась данная тема. Однако в ней рассматриваются лишь полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений (по решению ^вопросов местного значения и государственные), не затрагиваются другие элементы предметов ведения муниципальных образований. В связи с изменениями законодательства у органов местного самоуправления появились определенные права в этой сфере, полномочия, переданные им соглашениями с другими муниципальными образованиями, и т. д.; конкретные полномочия органов местного самоуправления требуют детального анализа. Так, Федеральный закон от 10.05.2007 № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» (далее — Закон о внесении изменений в законодательные акты в части установления порядка резервирования земель) отнес к полномочиям местного самоуправления в сфере земельных отношений резервирование земель. Подобный анализ в работе Ю. С. Михалычевой отсутствует.
Серьезные изменения повлекло принятие Федерального закона от 22.07.2008 № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» (далее — Закон о внесении изменений в законодательные акты в части совершенствования земельных отношений), которым в ЗК введена новая глава 1.1 «Земельные участки». Этим Законом внесены изменения и в Гражданский кодекс РФ (далее — ГК), Градостроительный кодекс РФ, Закон об обороте земель сельскохозяй-
ственного назначения, Федеральный закон от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и др.
В связи с принятием федеральных законов от 27.05.2014 № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» и от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» был изменен порядок образования новых форм муниципальных образований и ряда других положений.
Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.
Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть формы реализации прав и полномочий по предметам ведения муниципальных образований с точки зрения вариативности их осуществления, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса.
Методы формальной логики (описание, сравнение, классификация, анализ, синтез и др.) позволили охарактеризовать виды прав и полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений с позиции их нормативного содержания. Использование данных методов дало возможность изучить действующее законодательство, выявить дефекты нормативного регулирования и найти способы их устранения.
Сравнительный метод применялся в работе при сопоставлении различных подходов к реализации органами местного самоуправления прав и полномочий в сфере земельных отношений.
Системно-структурный метод использовался при изучении структуры предметов ведения муниципальных образований, выявлении ее элементов, объективно существующей взаимосвязи между ними.
Междисциплинарный подход позволил рассмотреть вопросы реализации прав и полномочий по предметам ведения муниципальных образований в сфере земельных отношений с позиций различных юридических норм (конституционного, муниципального, административного, земельного, гражданского права, теории права).
Нормативную базу исследования составили Конституция, общепризнанные принципы и нормы международного права, Закон о принципах местного самоуправления, ЗК, федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальные подзаконные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу исследования составили Постановления Конституционного Суда РФ, судебные решения Верховного Суда РФ и судебные решения в рамках федерального арбитражного судопроизводства, решения иных судебных органов, официальные статистические данные.
Достоверность полученных выводов обеспечивается обоснованностью утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексной методикой исследования, опосредующей всестороннее и объективное изучение поставленных задач; применением различных методов научного познания, адекватных задачам исследования; анализом нормативных правовых актов и правоприменительной практики последних лет, а также апробацией результатов исследования.
Научная новизна диссертации обусловлена использованием новых идей и тенденций в области определения предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель, предложениями, направленными на дальнейшее совершенствование этой области.
В работе предпринята одна из первых в науке попыток целостного рассмотрения предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель с учетом формирования нового законодательства, даются рекомендации по совершенствованию законодательной базы и правоприменительной практики.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны основные положения:
1. Предметы ведения муниципальных образований представляют собой сложную правовую категорию, обоснованную следующими структурными элементами^ вопросами местного значения; отдельными государственными полномочиями; правами органов местного самоуправления; полномочиями органов и должностных лиц местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности; полномочиями, переданными соглашениями между муниципальными образованиями.
Данное положение расширяет позицию О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева и других исследователей о том, что предметы ведения муниципальных образований включают два основных элемента: вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления. Указанные автором элементы дают возможность характеризовать конкретные полномочия и по--рядок их осуществления в сфере использования и охраны земель, закрепленных за муниципальными образованиями.
2. Приводятся аргументы в пользу того, что в сфере использованиями охраны земель органы местного самоуправления реализуют предоставленные им права и полномочия, которые разграничены на законодательном уровне. Данное разграничение недостаточно объективно проявляется в правоприменении. На практике известны случаи, когда органы местного самоуправления реализуют полномочия, которые не
относятся к их обязанностям, но в силу нормативно-правового регулирования они «имеют право» их исполнять.
В сфере использования и охраны земель таковыми, в частности, являются право на принятие решений о проведении землеустройства, право установления особого правового режима использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей.
Представляется необходимым закрепить критерии разграничения полномочий и прав органов местного самоуправления с целью недопущения негативной правоприменительной практики, направленной на принудительное возложение на муниципальные образования, например, прав содержания отдельных категорий земель. В частности, требуется указать на возможность, но не обязательность реализации органами местного самоуправления соответствующих прав в ст. 4 Закона о землеустройстве и в ч. 3 ст. 7 ЗК.
3. Доказывается, что передача отдельных существующих полномочий происходила с нарушением требований ч. 6 ст. 19 Закона о принципах местного самоуправления, так как эти полномочия не направлены на решение вопросов местного значения и имеют государственную природу. Например, это касается: перевода из одной категории в другую земель, находящихся в частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения; управления государственными землями до разграничения государственной собственности на землю; формирования земельных участков под многоквартирными домами.
Автор аргументирует необходимость внесения изменений в ст. 8 ЗК, ст. 3 Закона о введении в действие ЗК и ст. 16 Федерального закона от 29.12.2004 № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон о введении в действие ЖК) и приведения их в соответствие с требованиями ч. 6 ст. 19 Закона о принципах местного самоуправления.
4. Доказывается, что компетенцию органов местного самоуправления в сфере землепользования следует рассматривать в двух аспектах: во-первых, исходя из реализации муниципальным образованием правомочий собственника соответствующих земель и, во-вторых, в ракурсе осуществления публично-властных полномочий по управлению землями, находящимися «в ведении» муниципального образования. На практике норма ч. 2 ст. 11 ЗК, согласно которой органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в значительной степени носит формальный характер. Орган местного самоуправления действительно осуществляет распоряжение земельными участками, однако такое распоряжение может быть вынужденным, т. е. осуществляться по инициативе заинтересованного лица,
которому орган местного самоуправления не вправе отказать в передаче земельного участка.
5. Устанавливается, что нуждаются в законодательном регулировании механизмы разграничения государственной собственности на землю, находящуюся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Это обусловлено тем, что основания возникновения права муниципальной собственности на земельные участки на сегодняшний день не обеспечивают реального формирования муниципальной земельной собственности. Закон предусматривает передачу в муниципальную собственность лишь крайне ограниченного количества земель (в основном под муниципальными зданиями и сооружениями), что никак нельзя признать позитивным с точки зрения развития муниципальных образований.
6. Устанавливается, что предусмотренный Законом о внесении изменений в законодательные акты в части совершенствования земельных отношений упрощенный порядок отказа от права собственности на земельный участок не содержит указания о передаче такого земельного участка муниципальному образованию (как ранее существующий порядок). С учетом положения п. 2 ст. 214 ГК представляется, что в данном случае должно возникнуть право государственной собственности на соответствующий земельный участок.
Предлагается предусмотреть, что в связи с отказом от права собственности на земельный участок орган местного самоуправления вправе в судебном порядке требовать признания муниципальной собственности на этот земельный участок (т. е. в том же порядке, что и в отношении иных видов недвижимого имущества).
7. Доказывается, что п. 3 ст. 49 должен быть исключен из ЗК, поскольку он предоставляет субъекту РФ неоправданно широкие полномочия в сфере изъятия земельного участка. Так, в настоящее время законами субъектов РФ могут быть установлены обстоятельства, при которых возможно изъятие земельного участка для муниципальных нужд, например в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ либо муниципальных образований. Однако такие земельные участки могут быть предоставлены в пользование, пожизненное наследуемое владение либо в аренду гражданам или юридическим лицам. В этой связи их изъятие для государственных или муниципальных нужд может затрагивать права граждан и юридических лиц. Вместе с тем, как вытекает из правовых позиций Конституционного Суда РФ, конституционно-правовым смыслом понятия «имущество», используемым в ч. 3 ст. 35 Конституции, охватываются не только право собственности, но и вещные права. Следовательно, ч. 3 ст. 35 Конституции гарантируете защита не только права собственности, но и права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком.
8. Устанавливается, что, несмотря на введенные в действие положения по организации муниципального земельного контроля, муниципальные образования проводят такую работу формально или вообще ее игнорируют. Выходом из этого положения видится заключение соглашений о взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля. Представляется, что совместно должны быть разработаны модельные (примерные) соглашения между органами государственного и муниципального земельного контроля.
Кроме того, выявлена проблема отсутствия институциональных форм взаимодействия органов и должностных лиц муниципального и государственного земельного контроля. Автором обосновывается предложение по утверждению административных регламентов взаимодействия органов государственного и муниципального контроля, содержащих положения и механизмы осуществления земельного контроля на уровне субъекта РФ.
Таким образом, процедуры осуществления муниципального земельного контроля должны включать в себя: основания и формы взаимодействия органов государственного и муниципального контроля; процедуры и сроки реагирования органа государственного земельного контроля на акты проверки соблюдения земельного законодательства органом муниципального земельного контроля; оформление результатов взаимодействия органов государственного и муниципального земельного контроля.
9. Доказывается необходимость установления единого порядка организации работы по распоряжению земельными участками, собственность на которые не разграничена, с определением полномочий муниципальных образований, поскольку существующее нормотворчество субъектов РФ осуществляется с превышением полномочий, зачастую противоречит федеральному законодательству, что находит свое отражение в определениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что она является самостоятельным научным исследованием, содержащиеся в ней выводы и предложения имеют общетеоретическое значение для науки конституционного и муниципального права. Полученные выводы и обобщения будут способствовать развитию конституционного и муниципального права в части, касающейся правового регулирования предметов ведения муниципальных образований. Определенное теоретическое и практическое значение имеют полученные в работе выводы и для науки земельного права.
Положения диссертации могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, лекций и семинарских
занятий по курсам «Муниципальное право России», «Современные проблемы муниципального права», «Земельное право».
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ предметов ведения муниципальных образований в сфере использования и охраны земель, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на совместных заседаниях кафедры конституционного и муниципального права РПА Минюста России и отражены в десяти научных работах. Отдельные положения диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях: IV Международной научно-практической конференции «Инноватизация в России: успехи, проблемы и перспективы» (Пенза, 2011), V Международной научно-практической конференции «Современное российское право: проблемы, пути совершенствования» (Пенза, 2011), VIII Международной научно-практической конференции «Проблемы управления экономикой в трансформируемом обществе» (Пенза, 2011), X Международной научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, 2011), ежегодной Всероссийской научно-практической конференции «Профессиональные ресурсы социальной сферы: состояние, проблемы и перспективы» (Саратов, 2012), Международной научно-практической конференции «Социокультурные аспекты модернизации российского общества» (Пенза, 2012).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы работы, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, характеризующие новизну проведенного исследования.
В первой главе «Понятие и структура предметов ведения местного самоуправления в сфере использования и охраны земель» с позиций конституционного и муниципального права проводится изучение самой категории «предметы ведения муниципальных образований» в указанных областях общественной жизни.
Исходя из этого в первом параграфе первой главы «Сущностная характеристика предметов ведения муниципальных образований» отмечается, что для характеристик сфер общественной жизни, в которых органы местного самоуправления юридически компетентны, используются смежные, но не одинаковые понятия: «предметы ведения», «компетенция», «полномочия», «вопросы местного значения», при этом базовым, объединяющим все остальные, является термин «предметы ведения». Все другие элементы относятся к нему как частное к общему. В связи с этим автором анализируются понятие н содержание предметов ведения органов местного самоуправления, исследуется их структура исходя из действующего законодательства о местном самоуправлении.
По мнению диссертанта, на современном этапе предметы ведения муниципальных образований включают в свою структуру следующие элементы: вопросы местного значения; отдельные государственные полномочия; права органов местного самоуправления; полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности; полномочия, переданные соглашениями между муниципальными образованиями.
На основании определенной структуры предметов ведения муниципальных образований во втором параграфе первой главы «Собственные полномочия органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель» проводится анализ полномочий органов местного самоуправления в земельной сфере, закрепленных федеральным законодательством.
Конституция, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяя его статус в системе народовластия, использует такие понятия, как «полномочия местного самоуправления», «права местного самоуправления». Анализируя соотношение данных понятий, можно сделать вывод, что полномочия местного самоуправления — это закрепленные нормами муниципального права за населением, органами и должностными лицами местного самоуправления в целом права и обязанности, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.
Исходя из предметов ведения местного самоуправления полномочия местного самоуправления можно разделить:
- на полномочия по решению вопросов местного значения;
- отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления;
- полномочия органов местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности.
При этом полномочия, направленные на решение вопросов местного значения, и полномочия органов местного самоуправления по обеспечению собственной деятельности уместно назвать собственными. Отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления (так же, как и полномочия, переданные им на основе соглашений с муниципальными образованиями иного уровня), должны именоваться делегированными. Принципиальное отличие между собственными и делегированными полномочиями заключается в источнике их финансирования: если реализация собственных полномочий финансируется исключительно из собственных средств местного бюджета, то на реализацию делегированных выделяются дополнительные финансовые ресурсы, предусмотренные законом о передаче государственных полномочий или соглашением между муниципальными образованиями.
К собственным полномочиям органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в настоящее время относятся: во-первых, полномочия, закрепленные в ст. 17 Закона о принципах местного самоуправления, во-вторых, полномочия, вытекающие из перечня вопросов местного значения, закрепленного в ст. 14, 15 и 16 того же Закона. Они оговариваются в федеральных законах по конкретным сферам управления и должны определяться объемом содержания вопросов местного значения.
Проведенный автором анализ федерального законодательства позволил сделать вывод, что собственными являются все полномочия органов местного самоуправления, связанные с управлением земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, в том числе по переводу их из одной категории в другую и по предоставлению их гражданам и юридическим лицам в случаях, предусмотренных ЗК и Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Пункт 1 ч. 1 ст. 14, п. 1 ч. 1 ст. 15 и п. 1 ч. 1 ст. 16 Закона о принципах местного самоуправления также однозначно позволяют отнести к полномочиям по решению вопросов местного значения- полномочие по введению земельного налога в муниципальных образованиях.
Полномочия, предусмотренные Законом о мелиорации, допустимо признать направленными на решение вопросов местного значения, предусмотренных п. 28 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 15 и п. 33 ч. 1 ст. 16 Закона о принципах местного самоуправления, так как мероприятия по мелиорации земель в конечном счете способствуют развитию сельскохозяйственного производства и расширению рынка сельскохозяйственной продукции.
Наконец, на решение вопросов местного значения, указанных в п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 15 ч. 1 ст. 15 и п. 26 ч. 1 ст. 16 Закона о принципах местного самоуправления, направлены такие полномочия, как:
- резервирование земель;
- изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
- установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
- разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
- муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования.
Из изложенного следует вывод о том, что перечисленные-полномочия:
- подлежат обязательной реализации;
- финансируются за счет собственных средств местного бюджета;
- не контролируются государством. В то же время органы государственной власти могут осуществлять надзор в этой сфере.
Третий параграф первой главы «Делегированные полномочия органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель» посвящен исследованию тех полномочий органов -местного самоуправления в земельной сфере, которые ке направлены на решение вопросов местного значения или на обеспечение функционирования самих органов местного самоуправления, а следовательно, являются государственными.
К компетенции органов местного самоуправления относятся и отдельные переданные государственные полномочия, например правовые, организационные, социально-экономические, при этом последствия их реализации связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как ' это характерно для муниципальных полномочий.
В диссертации обосновывается вывод о том, что государственную природу имеют такие полномочия органов местного самоуправления, как:
- перевод земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;
-управление государственными землями до разграничения государственной собственности на землю;
- формирование земельных участков под многоквартирными домами.
Передача этих полномочий осуществлена с нарушением требований ч. 6 ст. 19 Закона о принципах местного самоуправления. В связи с этим в настоящем исследовании обосновывается предложение о необходимости внести изменения в ст. 8 ЗК, ст. 3 Закона о введении в действие ЗК и ст. 16 Закона о введении в действие ЖК, приведя их
в соответствие с требованиями ч. 6 ст. 19 Закона о принципах местного самоуправления.
Вторая глава «Содержание полномочий муниципальных образований в сфере использования и охраны земель» посвящена исследованию конкретных полномочий органов местного самоуправления в области использования и охраны земель.
Полномочия муниципального образования (органов местного самоуправления) как публично-правового образования в области земельных отношений имеют двойственный характер. В частности, ЗК достаточно последовательно проводит разграничение полномочий органов местного самоуправления в части управления и распоряжения земельным участком. Так, в ч. 1 ст. 11 ЗК перечислены полномочия органов местного самоуправления по осуществлению общего управления в сфере использования и охраны земель по территориальному принципу. С другой стороны, органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования (ч. 2 ст. 11 ЗК).
Таким образом, предметы ведения местного самоуправления в сфере использования и охраны земель следует рассматривать в двух аспектах: во-первых, исходя из реализации муниципальным образованием правомочий собственника соответствующих земель и, во-вторых, в рамках осуществления публично-властных полномочий по управлению землями, находящимися «в ведении» муниципального образования. Полномочия эти имеют различную правовую природу и поэтому рассматривались в работе по отдельности.
Первый параграф второй главы «Полномочия муниципальных образований, производные от вещных прав на земельные участки» характеризует полномочия муниципального образования (органов местного самоуправления) в сфере предоставления земельных участков.
В отношении земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности, органы местного самоуправления от имени муниципального образования реализуют традиционную триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение.
Вместе с тем, как отмечают некоторые авторы (Е. В. Середина), определение границы между правомочиями публичного образования, выступающего в качестве субъекта административного права и субъекта гражданского права, далеко не так очевидно.
В диссертации на основе анализа судебной практики показывается, что принятие решения о предоставлении земельного участка суды рассматривают не как реализацию публичным образованием правомочий собственника, а в качестве функции управления использованием и охраной земель. Подтверждением этому является и закрепленный в ст. 28 ЗК запрет произвольного отказа в предоставлении земельного участка.
Орган государственной власти или местного самоуправления может отказать в предоставлении земельного участка только в случаях, прямо предусмотренных законом: 16
- если земельный участок изъят из оборота;
- если федеральным законом установлен запрет на приватизацию земельного участка;
- в случае резервирования земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
Таким образом, при наличии волеизъявления заинтересованного лица (за исключением названных случаев) орган местного самоуправления обязан предоставить соответствующий земельный участок в собственность либо в пользование на ином праве, предусмотренном действующим законодательством. Принцип свободы распоряжения со стороны собственника находящимся в его собственности имуществом в данном случае не действует.
В этой связи указание ч. 2 ст. 11 ЗК, согласно которому органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, приобретает формальный характер. Орган местного самоуправления действительно осуществляет распоряжение земельными участками, однако такое распоряжение может быть вынужденным, т. е. осуществляться по инициативе заинтересованного лица, которому орган местного самоуправления не вправе отказать в передаче земельного участка.
Вместе с тем распоряжение земельными участками может осуществляться и по инициативе самого органа местного самоуправления. Например, согласно ст. 30 ЗК орган местного самоуправления вправе после проведения работ по формированию земельного участка выставить его на торги. Однако в любом случае органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) ведении, в соответствии с принципами эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков (ст. 34 ЗК). В частности, недопустимо (за исключением предоставления с предварительным согласованием) предоставление земельного участка без проведения публичных торгов.
Орган местного самоуправления несвободен и в определении цены предоставляемого земельного участка. Например, при предоставлении земельного участка собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на земельном участке, цена определяется в соответствии со ст. 2 Закона о введении в действие ЗК.
Таким образом, реализация органами местного самоуправления правомочий собственника в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, также носит публичный характер, что, по крайней мере на сегодняшний день, делает рассмотренное разграничение полномочий публичных образований на публично-властные (империум) я вытекающие из титула собственника (доминиум) весьма условным. Проблема осложняется еще и тем, что на настоящий момент муниципальная собственность на землю практически не сформирована. Сейчас
речь идет о передаче в муниципальную собственность лишь крайне ограниченного количества земель (в основном под муниципальными зданиями и сооружениями), что никак нельзя признать позитивным с точки зрения развития муниципальных образований.
В работе рассматриваются проблемы, связанные с отдельными процедурами предоставления земельных участков. В частности, исследуется полномочие по формированию и предоставлению земельного участка под многоквартирным жилым домом. Отмечаются противоречия между земельным и жилищным законодательством, которые усугубляются несогласованными разъяснениями официальных органов. На настоящий момент для оформления земельно-правовых отношений по передаче земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположен многоквартирный дом, в общую долевую собственность необходимо издание соответствующего ненормативного акта уполномоченного органа в порядке, предусмотренном ст. 36 ЗК.
Во втором параграфе второй главы «Полномочия муниципальных образований в сфере управления землями на территории муниципального образования» рассматриваются публично-властные полномочия органов местного самоуправления по управлению землями, находящимися «в ведении» муниципального образования, реализация которых связана с самыми различными проблемами теоретического и практического характера.
Одной из наиболее важных задач органов местного самоуправления является регулирование землепользования и застройки территории муниципального образования. Автор полагает, что указанные полномочия органов местного самоуправления в сфере использования и охраны земель являются ключевыми: большинство остальных полномочий от них производно. В самом деле, значительная часть решений органа местного самоуправления (о предоставлении земельного участка, об его изъятии для муниципальных нужд, о резервировании земель и т. п.) должна приниматься на основе документов территориального планирования и градостроительного зонирования.
Между тем не во всех муниципальных образованиях на сегодняшний день приняты документы территориального планирования и градостроительного зонирования. Это связано как с практической сложностью поставленной задачи (усложненными процедурами разработки, согласования и утверждения), так и с проблемами финансирования данных полномочий.
Представляется, что для обеспечения территориального планирования на местном уровне необходимо, во-первых, утвердить соответствующие документы на федеральном и региональном уровнях и, во-вторых, разработать методические рекомендации и модельные документы для обеспечения процессов территориального планирования в муниципальных образованиях. Следует предусмотреть на федеральном и региональном уровнях соответствующую финансовую под-
держку территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований.
На сегодняшний день Законом о внесении изменений в законодательные акты в части установления порядка резервирования земель к полномочиям местного самоуправления в сфере земельных отношений отнесено резервирование земель. Нужно сказать, что о необходимости законодательного закрепления института резервирования земельных участков речь идет достаточно давно, но до определенного момента в законодательстве отсутствовали положения об условиях и порядке резервирования земельных участков. В этой ситуации некоторые субъекты РФ стали принимать собственные законы и подзаконные акты, регулирующие порядок резервирования земельных участков, что в ряде случаев приводило к нарушению прав граждан — правообладателей земельных участков. В этой связи в ЗК была включена ст. 70.1 «Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд». Она предусматривает, что резервирование земель, предоставленных гражданам и юридическим лицам, осуществляется в случаях, предусмотренных для изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
В диссертации рассматриваются проблемные моменты закрепленного порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В частности, серьезной проблемой является недостаточно четко регламентированный порядок возмещения убытков, причиненных собственникам, владельцам или арендаторам земельных участков их резервированием.
К полномочиям органов местного самоуправления отнесено изъятие земельных участков для муниципальных нужд. Изъятие (выкуп) земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, предусмотренных федеральным законом, а в отношении земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, — законом субъекта РФ.
Согласно подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть вызвано иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности, — в случаях, установленных законами субъектов РФ.
Безусловно, законы субъектов РФ вправе установить иные обстоятельства, при которых производится изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, исключительно в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ либо муниципальных образований. Однако следует сказать, что такие земельные участки могут принадлежать гражданам, например, на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного бессрочного
пользования и т. п. Представляется, что это серьезно ущемляет права указанных лиц, в связи с чем в диссертации обосновывается вывод, что п. 3 ст. 49 ЗК предоставляет субъекту РФ неоправданно широкие полномочия в сфере изъятия земельного участка.
Еще одним полномочием органов местного самоуправления в области использования и охраны земель является установление публичного сервитута.
Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков.
Установление публичного сервитута органами местного самоуправления напрямую связано с учетом результатов общественных слушаний, поэтому в теории и на практике возникают вопросы о последствиях несоблюдения данного требования закона:, о значении результатов общественных слушаний в процедуре установления публичного сервитута. Нужно сказать, что и судебная практика по этим вопросам достаточно противоречива.
Понятие -И порядок проведения общественных слушаний не раскрываются ни в ЗК, ни в других законодательных актах. Обобщая различные подходы, можно сделать вывод, что под общественными слушаниями понимают механизм выявления мнения население по вопросам, затрагивающим, государственные, общественные интересы и (или) интересы жителей соответствующей территориальной единицы, с целью его информирования и обеспечения его участия в обсуждении и (или) принятии решения. Под это определение вполне подходят и публичные слушания. Вопрос установления публичного сервитута вытекает из перечня вопросов местного значения и оформляется муниципальным правовым актом. Наконец, сам термин «публичный» происходит от лат. риЬИсш, что означает «общественный». В связи с этим на муниципальном уровне учет мнения населения при установлении публичного сервитута вполне может осуществляться путем проведения публичных слушаний, порядок проведения которых регламентирован федеральным законодательством о местном самоуправлении. Однако, так как официально тождественность терминов «общественные слушания» и «публичные слушания» в законодательстве не установлена, что может вызвать оспаривание установления публичных сервитутов по итогам публичных слушаний в связи с непроведением именно общественных слушаний, на нее следует прямо указать в ЗК.
Результаты общественных слушаний, несмотря на обязательность их проведения, не являются обязательными для принятия того или иного решения. В этой связи мы полагаем, что законодателю следовало бы проявить более дифференцированный подход, закрепив отдельно те случаи, когда решение об установлении публичного сервитута должно приниматься по результатам, а не с учетом публичных слушаний.
Органам местного самоуправления предоставлено полномочие по осуществлению муниципального земельного контроля. Данный вид контроля использования земель предусмотрен как Законом о принципах местного самоуправления (ст. 14, 15, 16), так и ЗК (ст. 72). Сложность в данном случае заключается в том, что муниципальные земельные инспекторы фактически лишены реальных рычагов воздействия на нарушителей земельного законодательства.
На федеральном уровне определенные указания по порядку осуществления муниципального земельного контроля содержатся в письме Роснедвижимости от 20.07.2005 № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля».
Порядок осуществления муниципального земельного контроля должен быть установлен соответствующим актом органа местного самоуправления. На сегодняшний день многие муниципальные образования разработали подобные нормативные акты.
Несмотря на принятие положений по организации муниципально- . го контроля муниципальными образованиями, работа в этом направлении проводится недостаточно эффективно или даже вообще не проводится. Выходом может стать заключение соглашений о взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля. Специалисты полагают, что в рамках такого взаимодействия значительно усилится муниципальный и государственный земельный контроль за использованием и охраной земель. Информация, полученная от органов местного самоуправления, будет эффективно использоваться органами государственного земельного контроля в целях выявления и пресечения земельных правонарушений землепользователями. Такое взаимодействие позволит более эффективно использовать земельные ресурсы, сделать прозрачными учет и контроль землепользования. На федеральном уровне должны быть разработаны модельные (примерные) соглашения между органами государственного и органами муниципального земельного контроля.
В заключении автор обобщает выводы по итогам проведенного исследования и дает конкретные рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Делегированные органам местного самоуправления полномочия в сфере использования и охраны земель / Г. Г Хачиев // Вестн. Са-рат. гос. юрид. академии. — 2012. — № 4 (87). — 0,5 п. л.
2. Юридические особенности проведения муниципального земельного контроля / Г. Г. Хачиев // Веста Сарат. гос. юрид. академии. — 2012. — № 4 (88). — 0,5 п. л.
3. Предметы ведения муниципальных образований в сфере управления землями / С. Н. Братановский, Г. Г. Хачиев // Государство и право. —2013. —№ 4. — 0,5 п. л.
4. Организационно-правовая характеристика полномочий местных органов власти в сфере использования земельных участков / Г. Г. Хачиев // Вестн. Сарат. гос. юрид. академии. — 2013. — № 5 (94). — 0,5 п. л.
Другие публикации
5. Юридическая характеристика вопросов, отнесенных законодательством к предметам ведения органов местного самоуправления / Г. Г. Хачиев // Профессиональные ресурсы социальной сферы: состояние, проблемы и перспективы : материалы ежегод. Всерос. науч.-практ. конф. (Саратов, 14-15 декабря 2011 г.). — Саратов: Наука, 2012. — 0,3 п. л.
6. Полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны земель, связанные с установлением публичного сервитута / Г. Г. Хачиев // Инноватизация в России: успехи, проблемы и перспективы : сб. ст. по материалам IV Международ, науч.-практ. конф. (Пенза, октябрь
2011 г.). — Пенза: Приволж. дом знаний, 2011. — 0,35 п. л.
7. Правовое регулирование изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд / Г. Г. Хачиев // Современное российское право: проблемы, пути совершенствования : сб. ст. по материалам V Международ, науч.-практ. конф. (Пенза, ноябрь 2011 г.). — Пенза : Приволж. дом знаний, 2011. — 0,25 п. л.
8. Правовая характеристика предметов ведения муниципальных образований / Г. Г. Хачиев // Проблемы управления экономикой в трансформируемом обществе : сб. ст. по материалам VIII Международ. науч.-практ. конф. (Пенза, ноябрь 2011 г.). — Пенза : Приволж. дом знаний, 2011. —0,3 п. л.
9. Юридическое содержание резервирования земельных участков / Г. Г. Хачиев // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе : сб. ст. по материалам X Международ, науч.-практ. конф. (Пенза, декабрь 2011 г.). — Пенза : Приволж. дом знаний, 2011. — 0,3 п. л.
10. Особенности разграничения полномочий государственных и муниципальных органов власти по распоряжению земельными участками / Г. Г. Хачиев // Социокультурные аспекты модернизации российского общества : сб. ст. Международ, науч.-практ. конф. (Пенза, июнь
2012 г.). — Пенза : Приволж. дом знаний, 2012. — 0,3 п. л.
11. Правовые проблемы определения принадлежности земельно-то участка, находящегося под многоквартирным домом / Г. Г. Хачиев // Вестн. Сибир. академии права, экономики и управления. — 2012. — № 1 (5). — 0,3 п. л.
Подписано в печать 24.08.2015. Формат 60x90/16. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 100 экз.
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
