Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения

Железнов, Дмитрий Сергеевич

Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.06 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения»

на правах рукописи

Железнов Дмитрий Сергеевич

Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения

12.00.06 - Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

1 о ИЮЛ 2014

Москва-2014

005550482

005550462

Работа выполнена на кафедре экологического и природоресурсного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)»

Научный руководитель:

Жаворонкова Наталья Григорьевна

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)»

Официальные оппоненты:

Мисник Галина Анатольевна

доктор юридических наук, заведующий кафедрой земельного и экологического права ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)» Южно-Российский институт - филиал РАНХиГС

Бандорин Леонид Евгеньевич

кандидат юридических наук, ассистент кафедры земельного и экологического права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова»

Ведущая организация:

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение «Московский государственный университет путей сообщения (МИИТ)»

Защита состоится «¿£j> Cenj^aSrvg 2014 года в AZ ••Оо на заседании

диссертационного совета Д 212.123.03 на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)» по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)».

Полный текст диссертации, автореферат диссертации, а также отзыв научного руководителя размещены на сайте ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МПОА)»: http://msal.ru/general/academy/councils/collab/.

Автореферат разослан «2~Ь> ujo wg_2014 года.

Ученый секретарь диссертационного совета,

доктор юридических наук, професс«" и г» Краснова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Российская Федерация в настоящее время состоит из 85 равноправных субъектов. Два из них - города федерального значения Москва и Санкт-Петербург - обладают уникальным правовым статусом.

Москва и Санкт-Петербург являются одновременно субъектами Российской Федерации (городами федерального значения) и населенными пунктами (городами). Город Москва - столица Российской Федерации и административный центр Центрального федерального округа. Город Санкт-Петербург в течение длительного времени также являлся столицей Российского государства, а в настоящее время выполняет ряд важнейших федеральных функций, в том числе центра Северо-Западного федерального округа. Эти города являются «ядрами» соответственно Московской и Санкт-Петербургской городских агломераций, образуя с ними единую, практически полностью урбанизированную территорию. Указанные обстоятельства влекут возникновение специфики правового регулирования земельных и градостроительных отношений.

При этом наряду с общей спецификой правового регулирования предоставления земельных участков для строительства в городах Москва и Санкт-Петербург, которая обусловлена их уникальным конституционно-правовым статусом, в каждом из этих городов существуют присущие только ему особенности в указанной сфере общественных отношений. Это объясняется тем, что оба города федерального значения сами по себе являются крупнейшими политическими, экономическими, историческими, культурными и транспортными центрами страны.

К настоящему моменту площадь города Москвы с учетом присоединенных территорий составляет 255 тыс. га. Площадь земельных участков, пригодных для передачи в собственность или на праве аренды п коммерческих целях, в том числе и для строительства, составляет чуть более 28 тыс. га; на праве

постоянного (бессрочного) пользования для учреждений социальной сферы -более 10 тыс. га1. При этом историческое ядро города Москвы (в пределах Садового кольца) является зоной наиболее плотной застройки2, здесь сконцентрирована большая часть исторических зданий, памятников архитектуры. Возможности экстенсивного строительства в центре города Москвы исчерпаны, в связи с чем требуется освоение новых площадей в границах города, которые пригодны для строительства.

Как известно, с 1 июля 2012 г. к городу Москве были присоединены территории Московской области, общая площадь которых 148 тыс. га3 (далее — присоединенные территории; территория «Новой Москвы»). Это повлекло необходимость размещения на присоединенных территориях объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. С целью урегулирования указанных вопросов был принят Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 43-Ф3 «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4, предусматривающий значительные особенности правового регулирования предоставления земельных участков в целях строительства на присоединенных территориях. Изучение этих особенностей

1 Постановление Правительства Москвы от 20 сентября 2011 г. № 430-1111 (ред. от 24 сентября 2013 г.) «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Имущественно-земельная политика города Москвы на 2012-2016 гг.»» //Вестник Мэра и Правительства Москвы. №55. 2011.

2 Постановление Правительства Москвы от 03 октября 2011 г. № 460-ПП (ред. от 04 июля 2013 г.) «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Градостроительная политика)» на 2012-2016 гг.» //Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 58.2011.

3 См.; постановление СФ ФС РФ от 27 декабря 2011 г. № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью» // СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 17.

4 Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 43-Ф3 (ред. от 02 декабря 2013 г.) «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъеету Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесен™ изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. Л1« 14. Ст. 1651.

видится особо актуальным в свете того, что многие из них носят исключительный характер, так как обусловлены целью скорейшего размещения на территории Новой Москвы объектов различной инфраструктуры.

В столице Российской Федерации до недавнего времени широко применялось точечное предоставление земельных участков для строительства посредством заключения инвестиционных контрактов, минуя аукционы. При этом несколько лет назад в городе Москве наметилась тенденция перехода к предоставлению земельных участков посредством конкурсных процедур. К настоящему моменту московскими властями сделаны значительные шаги в этом направлении: были приняты важнейшие нормативные акты, проведена ревизия заключенных ранее инвестиционных контрактов, многие из которых были расторгнуты5.

На сегодняшний день общая площадь города Санкт-Петербурга - 143,6 тыс. га. Земли, отнесенные к «землям застройки» (уже застроенные или пригодные для застройки) составляют 36,6%6. В 2014 году Правительством города Санкт-Петербурга запланировано предоставить в целях строительства 62 га земли (для жилищного строительства и комплексного освоения земель 13,2 га), в 2015 году - соответственно 63 га (13,4 га)7. При этом, как подчеркнул Губернатор Санкт-Петербурга, «исторический центр города совмещает в себе слишком много функций - деловую, культурно-развлекательную, торговую, образовательную, коммуникационную. Его нужно максимально разгрузить»8.

s См.: постановление Правительства Москвы от 02 февраля 2011 г. № 25-ПП (ред. от 28 мая 2012 г.) «О мерах по завершению реализации инвестиционных контрактов с участием Правительства Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 9. 2011.

6 Распределение земель Санкт-Петербурга: Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу : офиц. сайт. URL: http://www.to78. rosreestr.ru/ kadastr/zemmomtoringr/raspred_zemel_spb/öWTa обращения 06.04.2014).

7 См. пункт 10.9.1.8 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 12 ноября 2012 г. № 1200 (ред. от 25 сентября 2013 г.) «Об Основных направлениях деятельности Правительства Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Документ опубликован не был.

8 Отчет Губернатора Санкт-Петербурга Законодательному Собранию Санкт-Петербурга от 15 мая 2012 г. «Ежегодный отчет Губернатора Санкт-Петербурга Законодательному Собранию Санкт-Петербурга» // Петербургский дневник. № 19.2012.

Это обстоятельство, как и в городе Москве, повлечет поиск новых территорий в границах города, которые пригодны для застройки.

Нельзя обойти вниманием и тот факт, что в городе Санкт-Петербурге к настоящему моменту накоплен значительный опыт создания искусственных земельных участков. В 2005 году в целях осуществления на Васильевском острове строительства морского пассажирского терминала, а также объектов инженерной, транспортной, жилой, общественно-деловой и социальной застройки из состава земель водного фонда в земли населенных пунктов был переведен земельный участок площадью 476, 9 гектара (Невская губа Финского залива (западнее Васильевского острова))'. В 2009 году в границы города Санкт-Петербурга были включены земли водного фонда площадью 376,92 гектара (акватория Финского залива)10 в целях осуществления строительства жилой, социальной и транспортной инфраструктуры. Создание намывных территорий логически завершается предоставлением земельных участков для строительства в границах таких территорий. Процедура предоставления земельных участков в таких случаях также не может остаться за рамками внимания настоящего диссертационного исследования.

Отсутствие научных исследований в земельно-правовой науке по данной тематике, учитывающих новейшее законодательство (федеральное и городов федерального значения), адекватного законодательного регулирования ряда вопросов, а также наличие противоречивых доктринальных определений и правоприменительной практики свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования.

Актуальность теоретического исследования правового регулирования предоставления земельных участков для строительства в городах Москва и

9 См.: распоряжение Правительства РФ от 05 декабря 2005 г. >6 2117-р «О переводе земельного участка (Невская губа Финского залива (западнее Васильевского острова) из состава земель водного фонда в земли поселений и передаче его в собственность г. Санкт-Петербурга» // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5381

См.: постановление СФ ФС РФ от 16 декабря 2009 г. № 490-СФ «Об утверждении изменения границы города федерального значения Санкт-Петербурга» // СЗ РФ. 2009. № 51. Ст. 6202.

Санкт-Петербург обусловлена также необходимостью совершенствования законодательства, организационно-правового механизма и формирования доктриналыюго понятийного аппарата.

Степень научной разработанности темы. Отдельным вопросам предоставления земельных участков для строительства посвящено значительное количество исследований. Предметом изучения являлось правовое регулирование указанной сферы общественных отношений как на федеральном уровне11, так и на примере одного из субъектов Российской Федерации - города Москвы12.

При этом почти все указанные исследования выполнены в период до 2010 года. Они не содержат анализа новейшего законодательства, а также тенденций правового регулирования предоставления земельных участков для строительства, которые обусловлены необходимостью перехода на новую Концепцию развития гражданского законодательства Российской Федерации13, предусматривающую введение вещного права застройки земельных участков.

"См.: Воронил А.О. Предоставление земель населенных пунктов для строительства хозяйственных и иных объектов: дисс. ... канд. юрид. наук. Тверь, 2009; Гордиенко И.И. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010; В.В. Гречко Правовое регулирование предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2013; Грицкова Ю.В. Правовое регулирование предоставления и изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009; Старова Е.В. Правовое регулирование предоставления и использования земельных участков для размещения и эксплуатации промышленных объектов: дисс.... канд. юрид. наук. М., 2010. " См.: Андреев С В. Земельный правопорядок в области градостроительства (с использованием законодательства города Москвы): дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Дмитриева A.B. Государственная регистрация прав на землю в городе Москве: дисс. ... канд. юрид. наук. М.. 2000; Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: дисс. ... канд. юрид.

наук. М, 2008; Солдагенков В.В. Правовое регулирование кули-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве: дисс. ... канд. юрид. наук. М. 2001; Ткачева И.В. Правовое

регулирование предоставления для строительства земельных участков в городе Москве: дисс. ...

канд. юрид. наук. М., 2008.

13 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением

Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от

07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. № 11.2009.

прошедшие шесть лет законодательство города Москвы в указанной сфере существенно обновилось. Были приняты важнейшие нормативные акты (Закон г. Москвы от 05 мая 2010 г. № 17 «О Генеральном плане города Москвы»14, Постановление Правительства Москвы от 12 апреля 2011 г. № 119-ПП «О предоставлении земельных участков в городе Москве с проведением процедуры торгов»15, Постановление Правительства Москвы от 03 октября 2011 г. № 460-ПП «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Градостроительная политика» на 2012-2016 гг.» и др.), сформировалась новейшая судебная практика.

Законодательство города Санкт-Петербурга в указанной сфере общественных отношений никогда ранее пе становилось предметом отдельного диссертационного исследования. Кроме того, никогда ранее комплексно не исследовалось правовое регулирование предоставления земельных участков на примере одновременно двух субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с предоставлением земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности в границах городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Предметом исследования являются нормы российского права, регулирующие отношения в сфере предоставления земельных участков для строительства; законопроекты и положения доктринальных исследований по изучаемой теме; правовые позиции, отраженные в судебной практике.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений в сфере предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения на основе анализа современного состояния и тенденций развития правового

14 Закон г. Москвы от 05 мая 2010 г. № 17 (ред. от 26 октября 2011 г.) «О Генеральном плане города Москвы»//Вестник Мэра и Правительства Москвы. Спецвыпуск № 1. Том 1-3. 2010.

15 Постановление Правительства Москвы от 12 апреля 2011 г. № 119-ПП (ред. от 17 декабря 2012 г.) «О предоставлении земельных участков в городе Москве с проведением процедуры торгов» И Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 22. 2011.

регулирования укачанных отношений, а также выработка конкретных законодательных предложений.

Такая цель предопределяет постановку следующих задач:

1. Изучить систему нормативно-правовых актов Российской Федерации и городов федерального значения, судебную практику, правовую доктрину и иные источники по теме настоящего исследования.

2. Выявить особенности правового регулирования предоставления земельных участков для строительства, которые обусловлены уникальным правовым статусом городов Москвы и Санкт-Петербурга.

3. Определить вопросы, по которым города федерального значения вправе самостоятельно принимать региональные правовые акты в целях детализации федерального регулирования отношений по предоставлению земельных участков для строительства.

4. Показать специфику градостроительной документации в городах Москва и Санкт-Петербург и ее роль при предоставлении земельных участков для строительства в их границах.

5. Выделить и систематизировать тенденции совершенствования федерального законодательства и законодательства городов Москвы и Санкт-Петербурга в изучаемой сфере.

6. Определить особенности правоотношений по предоставлению земельных участков в целях строительства в городах федерального значения применительно к каждому из элементов правоотношений: объекту, субъекту и основаниям возникновения.

7. Исследовать значение отдельных видов строительства (жилищного, комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства, развитие застроенных территорий) для городов Москвы и Санкт-Петербурга и специфику предоставления земельных участков для этих целей.

8. Обосновать выводы и выработать научные рекомендации, направленные на повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере

предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения.

Методологическая основа исследования. При ее определении автор исходил из следующего: 1) методология - это учение о научном методе познания и совокупность методов, применяемых в какой-либо области человеческой деятельности, 2) метод познания — это система принципов, приемов, правил, требований, которыми необходимо руководствоваться в процессе познания'6. Диссертационное исследование осуществлено на базе современных общенаучных методов познания (синтеза, системного анализа и аналогии), а также специальных научных методов (технико-юридическом анализе, сравнительно-правовом, историческом и логическом).

Теоретическую основу исследования составили труды ведущих авторов в области земельного и экологического права:

B.Б. Агафонова, А.П. Анисимова, JI.E. Бандорина, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, Г.Е. Быстрова, Г.А. Волкова, С.Н. Волкова, Г.В. Выпхановой, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, Р.К. Гусева, А.И. Дихтяр, C.B. Дзагоева, H.A. Духно, И.И. Евтихеева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, С.З. Женетль, И.А. Иконицкой, Б.Д. Юпокина, АЛ. Корнеева, И.О. Красновой, О.И. Крассова, О.М. Козырь, H.H. Мельникова, М.С. Пашовой, М.В. Попова, O.A. Романовой, Е.А. Савельевой, В.В. Солдатенкова, Е.А. Суховой, H.A. Сыродоева, М.Ю. Тихомирова, В.Х. Улюкаева, В.В. Устюковой, Г.Л. Земляковой и др.

Исследовались также работы ученых в области общей теории права, конституционного и гражданского права:

C.А. Авакьяна, Е.С. Бархатовой, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, О.С. Иоффе, O.E. Кутафина, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, A.B. Мадьяровой, A.C. Пиголкина, CA. Степанова, В.В. Лазарева, С.А. Липеня, Е.А. Суханова, П.П. Стучки, Т.Н. Радько, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной и др.

16 Краткий философский словарь / А.П. Алексеев. Г.Г. Васильев и др.; Под ред. А Л. Алексеева. - 2-е изд., перераб. и доп. -М.: Велби, Проспект, 2004. С. 217-218.

Эмпирическая база. Достоверность исследования подтверждают сообщения, материалы периодической печати и судебной практики, справочная литература, имеющие отношение к теме исследования, доклады и статистические данные, размещенные на официальных сайтах государственных органов в сети «Интернет».

Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первой монографической работой, посвященной исследованию вопросов предоставления земельных участков в двух субъектах Российской Федерации с особым конституционно-правовым статусом - городах федерального значения Москва и Санкт-Петербург,

На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1. Диссертантом выявлены особенности правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства в городах федерального значения, которые обусловлены:

• конституционно-правовым статусом городов Москвы и Санкт-Петербурга;

• совмещением территорий этих населенных пунктов и территорий соответствующих субъектов Российской Федерации;

• исторически сложившейся застройкой городов Москвы и Санкт-Петербурга, наличием большого количества градостроительных ограничений в виде охраняемых объектов истории и культуры, особо охраняемых природных территорий, сложной и плотной сетью инженерной и транспортной инфраструктуры, высокой численностью населения и тесной взаимосвязью с прилегающими территориями.

Указанные факторы обусловливают специфику трех основных элементов правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства в городах федерального значения, взятых во внутрисистемной связи и взаимодействии:

• специфика земельных участков как объектов правоотношений заключается в сложности их образования и формирования для целей строительства в условиях существующей застройки и большого количества градостроительных ограничений, что обусловливает необходимость закрепления в законодательстве городов Москвы и Санкт-Петербурга адекватного механизма учета публичных и частных интересов при разработке и принятии документов территориального планирования и документации по планировке территорий;

• специфика субъектного состава правоотношений заключается в перераспределении ряда полномочий по представлению земельных участков для строительства от органов местного самоуправления к органам государственной власти этих субъектов Российской Федерации, а также в участии в соответствующих правоотношениях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти других субъектов Российской Федерации и иностранных государств;

• специфика содержания правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства в городах федерального значения заключается в необходимости размещать на территории данных субъектов Российской Федерации органы государственной и внутригородской муниципальной власти, представительства субъектов Российской Федерации, дипломатические представительства иностранных государств, объекты федерального и регионального значения, обеспечивающие реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной, социальной инфраструктур и иных государственных задач.

2. На основе выявленных особенностей правоотношений по

предоставлению земельных участков для строительства в городах

федерального значения диссертантом сформулировано их авторское

определение. Под такими правоотношениями предлагается понимать

общественные отношения, урегулированные нормами земельного права и

градостроительного законодательства, которые возникают, существую" и

прекращаются при реализации государственной функции по передаче неиспользуемых земель (при условии формирования из их состава земельных участков), незастроенных и искусственных земельных участков участникам земельных отношений в целях размещения на территории городов Москвы или Санкт-Петербурга зданий, строений и сооружений.

3. В целях унификации процедур предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения из земель, находящихся в публичной собственности, предлагается их авторская классификация с учетом специфики правового статуса участвующих в них субъектов:

• без предварительного согласования места размещения объекта (на торгах) - физическим и юридическим лицам на основе градостроительной документации;

• без предварительного согласования места размещения объекта и без торгов - субъектам, которые прямо указаны законодателем (гражданам, имеющим трех и более детей, для индивидуального жилищного строительства; лицам, которые определены в конкурсном порядке в соответствии с федеральным законодательством; резидентам особых экономических зон; Российской Федерации и ее субъектам для размещения объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной социальной инфраструктур и иных государственных задач; и др.);

• с предварительным согласованием места размещения объекта (на торгах) — физическим и юридическим лицам (в случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, если на этот земельный участок претендуют несколько лиц);

• с предварительным согласованием места размещения объекта, но без торгов - Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям для размещения соответственно органов публичной власти и представительств

субъектов Российской Федерации; иностранным государствам для размещения дипломатических представительств; физическим и юридическим лицам.

4. По результатам проведенного диссертантом исследования выявлена несогласованность употребляемых в земельном и градостроительном законодательстве понятий «образование земельного участка» и «формирование земельного участка», что приводит к различному толкованию данных понятий и проблемам при применении норм законодательства на практике при предоставлении земельных участков для строительства.

В целях установления единообразного понятийного аппарата в данной области отношений предлагается под «формированием земельного участка» понимать способ первичного образования земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В связи с этим пункт 1 статьи II2 «Образование земельных участков» ЗК РФ предлагается изложить в следующей редакции: «Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также путем формирования из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

5. Актуальной проблемой при развитии городов федерального значения является отсутствие согласованности при планировании и осуществлении градостроительной деятельности в самих городах и прилегающих субъектах Российской Федерации - Московской и Ленинградской областей. Учитывая объективно сложившуюся и существующую тесную взаимосвязь этих субъектов Российской Федерации, представляется целесообразным предусмотреть в Градостроительном кодексе РФ совместную разработку единых документов территориального планирования городов федерального значения и прилегающих областей.

Разработка и принятие единых документов территориального

планирования (например, в виде Генеральных планов города Москвы и

Московской области, города Санкт-Петербурга и Ленинградской области)

позволит наиболее эффективно решить проблемы обеспечения безопасное?:: к

создания благоприятных условий жизнедеятельности населения данных субъектов, выбора оптимальных мест размещения объектов федерального, регионального и местного значения; согласованно определить необходимые параметры застройки и совместного взаимообусловленного развития городов федерального значения и прилегающих областей.

6. Диссертантом обосновывается целесообразность изменения градостроительного законодательства с целью установления необходимости согласования с Правительством Российской Федерации проекта Генерального плана города Санкт-Петербурга в части размещения на его территории высших органов государственной власти и федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств субъектов Российской Федерации и дипломатических представительств иностранных государств по аналогии с тем, как это установлено для проекта Генерального плана города Москвы.

7. Существенной новеллой, предусмотренной Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации, является введение в Гражданский кодекс РФ вещного права застройки. Это позволит изменить ныне существующий подход, при котором арендатор земельного участка может приобрести право собственности на возведенные на таком участке здание, строение, сооружение. Застройщик будет приобретать лишь право владения и пользования на возведенные им на земельном участке объекты недвижимости, что прямо согласуется с конструкцией «единства судьбы земельного участка и всего того, что с ним прочно связано».

В настоящее время на законодательном уровне отсутствует дефиниция

права застройки, на доктринальном уровне единый подход к определению этого

понятия также не сложился. В связи с этим диссертантом сформулировано

авторское определение права застройки, под которым предлагается понимать

долгосрочное вещное отчуждаемое право владения и пользования за плату

чужим земельным участком с целыо строительства на его поверхности или под

ней одного или нескольких объектов недвижимости и их последующей

эксплуатации, которое может переходить к правопреемнику в порядке универсального правопреемства.

Доказывается необходимость закрепления вещного права застройки не только в ГК РФ, но также и в ЗК РФ в целях гармонизации гражданского и земельного законодательства.

8. В целях обеспечения открытости и прозрачности в действиях уполномоченных органов власти при предоставлении земельного участка для строительства, а также унификации процесса предварительного согласования места размещения объекта, представляется целесообразным принять в городе Москве нормативный акт, в котором будут указаны: перечень органов власти, с которыми подлежит согласованию место размещения объекта; порядок принятия органами власти решений в рамках указанной процедуры; типовая форма заключений органов власти по вопросу возможности выбора земельного участка для размещения здания, строения и сооружения.

9. В результате проведенного исследования диссертантом выявлены пробелы и коллизии федерального законодательства и законодательства городов Москвы и Санкт-Петербурга, которые приводят к нарушениям законных прав и интересов субъектов правоотношений по предоставлению и использованию земельных участков для строительства в данных городах. В целях их устранения и приведения регионального земельного и градостроительного законодательства в соответствие с федеральным диссертантом предлагается внести следующие изменения в нормативные правовые акты:

• для устранения несоответствия ЗК РФ федерального нормативного акта -Закона 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации», а также региональных нормативных актов города Москвы - Закона от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве» и Закона от 25 июня 2008 г. № 26 «О государственном имуществе города Москвы», обосновывается необходимость внесения в них изменений, согласно которым земельные участки для размещения органов государственной зл... ". ч

Российской Федерации предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования;

• в связи с тем, что значительное количество представительств субъектов Российской Федерации и дипломатических представительств иностранных государств фактически размещается в городе Санкт-Петербурге, а вопросы предоставления земельных участков федеральным законодателем не урегулированы, предлагается дополнить Закон Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» положением, устанавливающим, что земельные участки для указанных целей предоставляются без торгов на праве аренды;

• в целях урегулирования порядка предоставления в границах города Санкт-Петербурга земельных участков для размещения органов государственной власти Ленинградской области видится целесообразным дополнить Закон Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» статьей, согласно которой такое предоставление осуществляется без торгов на нраве постоянного (бессрочного) пользования;

• поскольку пунктом 4 статьи 8 Закона г. Москвы «О землепользовании в городе Москве» фактически исключается процедура предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов (без проведения торгов) и нарушается право заинтересованных лиц на предоставление земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов, этот пункт должен быть исключен из указанного нормативного акта;

• в развитие вывода б, выносимого на защиту, необходимо закрепить в Законе Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» порядок согласования проекта Генерального плана Санкт-Петербурга с Правительством Российской Федерации в части размещения высших федеральных и федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств субъектов Российской Федерации и

дипломатических представительств иностранных государств по аналогии со статьей 26 ГрК г. Москвы;

• поскольку Правила землепользования и застройки города Москвы официально не были опубликованы, рекомендуется исключить из пункта 5 статьи 78 ГрК г. Москвы и пункта 1.3 Административного регламента предоставления государственной услуги «Подготовка, утверждение и изменение градостроительных планов земельных участков» (утв. Постановлением Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. № 229-1111) норму, согласно которым вид разрешенного использования земельного участка на территории города Москвы определяется в том числе с учетом результатов публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, одобренных Правительством Москвы.

Теоретическая и практическая значимость диссертации обусловлена актуальностью исследуемой темы. Сформулированные автором выводы и положения, выносимые на защиту, могут быть использованы как в теории земельного права, так и на практике в качестве возможных предложений по совершенствованию законодательства. Ряд выдвинутых предложений может быть использован в научных исследованиях, проводимых в области предоставления земельных участков для строительства.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертационной работы:

• обсуждены и одобрены на заседании кафедры экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина» (МГЮА), а также изложены в рамках V международной заочной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых: «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (МО, г. Щелково, 2013),

• опубликованы в ведущем рецензируемом научном журнале «Актуальные проблемы российского права», рекомендованном Высшей аттестационной

комиссией Министерства образования и науки РФ (2010, № 4; 2012, № 3; 2014, № 3), и изданы в виде монографии.

Результаты исследования были использованы автором в учебном процессе при проведении практических занятий по курсу «Земельное право» в ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина» (МГЮА).

Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, состоящих из восьми параграфов и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ Во Введении обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования, освещается степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет, цели и задачи исследования, указываются научные методы, использованные в процессе исследования, раскрываются научная новизна, теоретическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов работы и ее структуре.

Глава I - «Теоретико-правовые основы предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения» — состоит из четырех параграфов, в которых диссертантом выявляется специфика предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения Москва и Санкт-Петербург, обусловленная их конституционно-правовым статусом, рассматривается соотношение федерального и регионального законодательства (на примере городов Москва и Санкт-Петербург) в изучаемой сфере общественных отношений, раскрываются роль и значение документов территориального планирования и градостроительного зонирования для городов федерального значения, а также анализируются перспективы и проблемы совершенствования законодательства

в сфере предоставления земельных участков для строительства.

В § 1 - «Особенности предоставления земельных участков для строительства, обсуловленные конституционно-правовым статусом городов Москва и Санкт-Петербург» - выявляются обстоятельства, которые обусловливают уникальность правового статуса двух изучаемых субъектов Российской Федерации, исследуется значение этих обстоятельств для градостроительных и земельных отношений в городах федерального значения, раскрывается влияние конституционно-правового статуса городов Москва и Санкт-Петербург на правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в их границах.

Автором отмечается, что уникальность правового статуса городов федерального значения обусловлена рядом объективных обстоятельств:

• город Москва является столицей Российской Федерации. По этой причине на его территории размещаются высшие федеральные и федеральные органы государственной власти, представительства субъектов Российской Федерации, а также дипломатические представительств иностранных государств;

• город Санкт-Петербург в течение длительного периода времени являлся столицей Российской Империи, в связи с чем по исторически сложившейся традиции в настоящее время продолжает выполнять функции общегосударственного значения (его территория является местом размещения высших органов федеральной власти - Конституционного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, иных федеральных органов власти, 24 представительств субъектов Российской Федерации и 56 дипломатических представительств иностранных государств);

• границы городов Москва и Санкт-Петербург является одновременно границами субъектов Российской Федерации (городов федерального значения) и границами административно-территориальных единиц (городов);

• города Москва и Санкт-Петербург являются центрами соответственно Центрального и Северо-Западного федеральных округов, что влечет

размещение на их территории объектов федерального значения, связанных с управлением этими федеральными округами;

• вокруг городов Москва и Санкт-Петербург сложились соответственно Московская и Санкт-Петербургская городские агломерации, что явилось причиной размещения на территории городов федерального значения органов государственной власти соседних субъектов Российской Федерации (соответственно Московской и Ленинградских областей).

Автором выявляется ряд особенностей правового регулирования в сфере предоставления земельных участков для строительства в границах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вызванные наличием указанных выше обстоятельств. Эти особенности находят отражение в выводах, сделанных по итогам настоящего исследования.

В § 2 - «Соотношение законодательства Российской Федерации и городов федерального значения в сфере предоставления земельных участков для строительства» — определяется, в чьем ведении находится законодательство, которым регулируется предоставление земельных участков для строительства, рассматривается соотношение нормотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в указанной сфере, на примере законодательства городов федерального значения выявляются вопросы, по которым субъекты Российской Федерации имеют возможность осуществлять самостоятельное правовое регулирование изучаемых общественнных отношений.

Как подчеркивается автором, основу правового регулирования предоставления земельных участков для строительства составляет земельное и градостроительное законодательство.

Земельное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу прямого указания Конституции РФ (подпункт «к» пункта 1 статьи 72).

Диссертантом кратко описывается ранее существовавшая правовая

неопределенность, связанная с тем, что градостроительное законодательство в

силу Конституции РФ прямо не отнесено ни к исключительному ведению Российской Федерации (статья 71), ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). Это обстоятельство до 2005 года давало московскому законодателю формальное основание относить его к своей исключительной компетенции как субъекта Российской Федерации (что было прямо закреплено в статье 13 Устава города Москвы17) и самостоятельно осуществлять правовое регулирование градостроительной деятельности.

Только после принятия Конституционным Судом РФ Определения от 01 декабря 2005 г. № 468-018 вопрос об отнесении градостроительного законодательства к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов был решен окончательно.

Диссертант приходит к выводу о том, что основной массив правовых норм, регулирующих отношения по предоставлению земельных участков для строительства, сосредоточен в федеральных правовых актах. При этом субъекты Российской Федерации имеют нормотворческие полномочия в этой сфере только в двух случаях:

• когда право или обязанность принятия регионального нормативного акта прямо предусмотрено федеральным законодательством;

• когда региональный нормативный акт принимается в целях детализации правового регулирования по вопросам, которые прямо не урегулированы федеральным законодательством.

В рамках первой группы на примере законодательства городов Москва и Санкт-Петербург исследуется вопрос, каким образом субъекты Российской Федерации реализуют полномочия, прямо предоставленные им отдельными

17 Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 2001. №8. Ст. 130.

18 Определение Конституционного Суда РФ от 01 декабря 2005 г. № 468-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской городской Думы о проверке конституционности части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 2.

нормами ЗК РФ (см. пункт I1 статьи 30) и ГрК РФ (см. пункт 10 статьи 15, пункт 5 статьи 24, пункт 4 статьи 28, пункт 17 статьи 31, пункт 17 статьи 51).

В рамках второй группы выявляются вопросы, по которым города федерального значения осуществляют самостоятельное правовое регулирование в силу того, что федеральным законодателем они прямо не урегулированы. Автор относит к их перечню следующее:

• разграничение полномочий между законодательным и высшим исполнительным органами государственной власти в сфере градостроительства;

• создание совещательных органов в сфере градостроительства;

• утверждение региональных градостроительных программ;

• принятие административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в сфере градостроительства;

• установление порядка предоставления земельных участков для строительства объектов гаражного назначения.

Автор не настаивает на том, что приведенный перечень примеров в обоих случаях является исчерпывающим, поскольку всегда можно выявить и иные неучтенные вопросы.

В § 3 - «Роль документов территориального планирования и градостроительного зонирования в правовом регулировании предоставления земельных участков для строительства» — анализируется необходимость актуализации Генерального плана города Москвы, вызванная расширением столичных границ за счет территорий Московской области, выявляются правовые проблемы, связанные с отсутствием в городе Москве Правил землепользования и застройки, рассматриваются особенности подготовки документов по планировке территории в городах федерального значения, раскрывается влияние территориальных и отраслевых схем городов Москва и Санкт-Петербург на процедуру предоставления земельных участков в целях строительства.

Автором на примерах из судебной практики19 исследуются проблемы, связанные с сохранением в пункте 11 статьи 30 ЗК РФ термина «градостроительная документация о застройке», который утратил правовое значение в связи с принятием в 2004 году ГрК РФ. Отмечается необходимость его замены на актуальный термин - «документы по планировке территории», подразумевающий под собой три важнейших градостроительных документа: проект планировки территории, проект межевания территории и градостроительный план земельного участка.

На основе анализа московского законодательства выявляются особенности подготовки проектов планировки территории в границах «Новой Москвы», вызванные отсутствием необходимости проведения публичных слушаний при их принятии.

Диссертантом рассматривается специфика подготовки проектов планировки и межевания в городе Санкт-Петербурге, которые обусловлены тем, что с 2010 года этот город был признан «историческим поселением» по смыслу Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»20.

Автором отмечается, что сроки принятия Правил землепользования и застройки для города федерального значения Москвы в очередной раз были продлены (до 31 декабря 2014 года). Это обстоятельство критикуется, поскольку оно вновь отдаляет столицу Российской Федерации от перехода к городской застройке, основанной на документах территориального планирования и градостроительного зонирования.

В § 4 - «Тенденции совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства» - анализируются

" См., например, Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2009 г. по делу № А56-32519/2008 // СПС «КонсультаптПлюс». Документ опубликован не был.

20 Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 (ред. от 23 июля 2013 г.) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.

перспективы и проблемы совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства. Тенденции развития правового регулирования рассматриваемой сферы отношений исследуются автором с учетом:

• складывающейся судебной практики;

• действующих рамочных нормативных актов, содержащих перечень мероприятий по развитию и детализации нормативных актов;

• законопроектов, внесенных или подготовленных к внесению в Государственную Думу Российской Федерации.

Одной из важнейших перспектив в указанной сфере автор считает установление запрета на предоставление земельных участков без проведения аукционов, за исключением случаев предоставления земельных участков для строительства объектов государственного значения, промышленных предприятий, а также иных установленных законом случаев. Однако подчеркивается, что при этом остаются нерешенными следующие вопросы: в каком порядке должны предоставляться земельные участки для строительства объектов государственного значения, почему из этого перечня исключены объекты муниципального значения, каковы причины выделения промышленных предприятий в отдельную группу объектов.

Актуальной проблемой представляется отсутствие совместной схемы территориального планирования города Москвы и Московской области, а также города Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Автором отмечается, что принятие таких градостроительных документов позволит рассматривать территориальное планирование в указанных субъектах Российской Федерации в тщательной увязке друг с другом, в первую очередь в части размещения объектов федеральной собственности.

Кроме того, автором исследуется вопрос введения в российское законодательство права застройки. Подчеркивается, что это вещное право должно найти отражение не только в ГК РФ, но и в земельном

законодательстве. Критикуется узость дефиниции права застройки,

предлагаемой проектом федерального закона № 47538-621. В качестве результата исследования, проведенного в настоящем параграфе, автор формулирует авторское определение понятия «права застройки».

Глава II — «Особенности правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства в городах Москва и Санкт-Петербург» - состоит из четырех параграфов и посвящена анализу специфики указанных правоотношений. В ходе исследования диссертантом формулируется авторское определение правоотношений в сфере предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения. На основе законодательства Российской Федерации, городов Москвы и Санкт-Петербурга выявляются особенности их объекта, субъектного состава и содержания. Автором подчеркивается специфика правоотношений, возникающих на территории городов Москва и Санкт-Петербург при предоставлении земельных участков для отдельных видов строительства: жилищного, комплексного освоения земель и развития застроенных территорий.

В § 1 — «Образование земельного участка как объекта правоотношений» — диссертантом доказывается, что объектом изучаемых правоотношений является земельный участок, приводятся подходы ученых (А.П. Анисимова, С.А. Чаркина, О.И. Крассова) к определению его понятия, рассматриваются два предусмотренных законодателем порядка установления границ земельных участков - «образование» и «формирование», раскрываются особенности образования земельных участков на территории «Новой Москвы».

Автором отмечается появление в земельном законодательстве относительного нового понятия — «искусственный земельный участок»,

21 Проект федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 27 апреля 2012 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

значительный опыт практического создания которых накоплен в городе Санкт-Петербург. Диссертантом подчеркиваются особенности подготовки документации по планировке территории в предполагаемых границах искусственного земельного участка, а также специфика постановки на кадастровый учет и регистрации права собственности на искусственно созданный земельный участок.

На основе земельного законодательства, доктринальных подходов (A.J1. Корнеева, Т.Г. Ивановой, И.О. Красновой) и судебной практики исследуется соотношение понятий «формирование» и «образование» земельного участка. Проводится анализ этапов, из которых состоит процедура формирования земельного участка, рассматриваются отличительные черты образования земельного участка. Автором делается вывод, согласно которому под «формированием земельного участка» предлагается понимать способ первичного образования земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Диссертантом приводятся подходы ученых (О.И. Крассова, A.B. Чередникова, Л.Е. Бандорина) к определению понятия разрешенного использования земельного участка, подчеркивается необходимость его легального закрепления, в том числе в целях урегулирования правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства.

Автором выявляется одно из отрицательных последствий отсутствия к настоящему моменту в городе Москва Правил землепользования и застройки. Вид разрешенного использования земельного участка в сложившейся ситуации определяется не на основе документа градостроительного зонирования, а на основе временных нормативных актов города Москвы в каждом конкретном случае. При этом, по мнению московского законодателя22, разрешенное использование земельного участка можно определять «с учетом

2! См. пункт 5 статьи 78 ГрК г. Москвы и пункт 1.3 Административного регламента предоставления государственной услуги «Подготовка, утверждение и изменение градостроительных планов земельных участков», утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. № 229-ПП.

результатов публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки», одобренных Правительством Москвы в 2009 году23. Диссертантом предлагается исключить указанную формулировку из действующих нормативных актов, поскольку Правила землепользования и застройки города Москвы официально не опубликованы (что является необходимым условием вступления нормативного акта в законную силу), а проект этого нормативного акта применяться не должен.

В § 2 — «Права и полномочия субъектов правоотношений» — предлагается авторская классификация субъектов правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства, отмечается специфика правового регулирования указанных правоотношений в случае участия в них иностранных граждан, юридических лиц и лиц без гражданства, выявляются органы государственной и муниципальной власти Российской Федерации, уполномоченные предоставлять земельные участки для строительства в городах федерального значения, а также их полномочия.

Диссертантом выделяются три группы субъектов правоотношений в сфере предоставления земельных участков для строительства:

• лица, приобретающие права на земельный участок;

• органы государственной и муниципальной власти, уполномоченные распоряжаться земельными участками;

• иные субъекты, принимающие участие в процедурах предоставления земельных участков.

К первой группе предлагается относить физических и юридических лиц, которым земельные участки предоставляются в порядке статьи 29 ЗК РФ, иностранных граждан, юридических лиц и лиц без гражданства, органы государственной и муниципальной власти Российской Федерации, а также дипломатические представительства иностранных государств.

23 Заключение по результатам публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки в городе Москве // Тверская, 13. № 128. 2009.

По мнению диссертанта, вторую группу субъектов составляют органы федеральной власти, органы власти городов федерального значения, муниципальные органы власти, имеющие полномочия по предоставлению земельных участков в целях строительства. В настоящем параграфе диссертантом анализируются полномочия Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, органов власти городов федерального значения (в городе Москве - Департамента городского имущества города Москва, в городе Санкт-Петербурге - Комитета по управлению городским имуществом, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству, районных администраций) и муниципальных органов в сфере предоставления земельных участков, находящихся в границах городов Москва и Санкт-Петербург.

К третьей группе предлагается относить органы публичной власти, которые принимают участие в процедурах предоставления земельных участков для строительства: они осуществляют формирование и образование земельных участков, предварительное согласование места размещения объектов строительства, организовывают и проводят торги, осуществляют иные полномочия.

Автором отдельно исследуются вопросы возникновения в городе Москве муниципальной собственности на земельные участки, что связано с сохранением за муниципальными образованиями на территории «Новой Москвы» своего имущества (в том числе земельных участков), а также анализируются обусловленные этим обстоятельством новейшие изменения московского законодательства.

В § 3 - «Процедуры предоставления земельных участков для строительства» - анализируются предусмотренные законодательством процедуры предоставления земельных участков в целях строительства, исследуется их специфика в городах федерального значения.

На основе изучения законодательства Российской Федерации и городов

Москва и Санкт-Петербург диссертантом выявляются случаи предоставления

земельных участков «без предварительного согласования места размещения

объектов и без торгов», которые не подпадают ни под один из поименованных ЗК РФ порядков предоставления земельных участков для строительства.

Автором отмечается, что предусмотренные случаи предоставления земельных участков в целях строительста не связаны между собой никакими критериями, а обусловлены лишь особыми целями предоставления земельных участков в каждом конкретном случае (например, гражданам, имеющим трех и более детей; отдельным категориям граждан для индивидуального жилищного или дачного строительства; резидентам экономических зон). Отсутствие системы, по мнению диссертанта, свидетельствует о том, что указанные случаи предоставления земельных участков не образуют самостоятельного порядка, а представляют собой лишь перечень исключений из общего правила. Общим правилом должна считаться процедура предоставления земельных участков для строительства на торгах, так как именно она опосредует системную застройку территорий на основании градостроительной документации.

Автором подчеркивается специфика правового регулирования выбора земельного участка для строительства, предусмотренная для городов федерального значения: указанное действие в их границах осуществляется не органом муниципальной власти (что является общим правилом), а органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В городе Москве такими органами являются Префектура административного округа города Москвы (в случае размещения объектов гаражного и религиозного назначения) и Департамент городского имущества города Москвы (во всех иных случаях), а в городе Санкт-Петербурге - Комитет по строительству.

Диссертантом в ходе исследования процедур предоставления земельных участков для строительства выявляется ряд правовых проблем, возникающих при их реализации.

Отмечается правовая неопределенность в том вопросе, какое количество

вариантов размещения объекта при предварительном согласовании места его

размещения должен подготовить уполномоченный орган - один или

несколько. С учетом доктринальных позиций (О.И. Крассова, Е.А. Носкова) и

анализа законопроекта делается вывод о том, что подготовка только лишь одного варианта размещения объекта может привести к тому, что уполномоченному органу власти максимально удобно будет в рамках правового поля подготовить безальтернативный вариант его размещения, который не самым лучшим образом будет учитывать воздействие строительства на окружающую среду и интересы населения.

Обосновывается необходимость введения ответственности должностных лиц уполномоченных органов власти за непосредственное неисполнение обязанности по согласованию места размещения объекта, а именно за внеправовое «перепоручение» согласования выбора земельного участка самому заявителю.

В § 4 - «Специфика предоставления земельных участков для отдельпых видов строительства» — диссертантом рассматривается сущность понятий «жилищное строительство», «комплексное освоение земель в целях жилищного строительства» и «развитие застроенных территорий», значение этих видов строительства для городов Москвы и Санкт-Петербурга, анализируются региональные программы городов федерального значения, посвященных развитию отдельных видов строительства в их границах.

Автором на основе законодательства и судебной практики исследуется вопрос разграничения правовых категорий «жилищное» и «индивидуальное жилищное строительство».

На основе доктринальных подходов исследуется обоснованность включения статей 38' и 382 в ЗК РФ. Одни авторы (М.В. Попов) считают целесообразным закрепление положений указанных статей в подзаконном акте, так как общие предписания, регулирующие процедуру земельных торгов, закреплены на подзаконном уровне. Другие авторы (А.И. Дихтяр, И.В. Попова) считают верным введение этих статей в ЗК РФ, поскольку этим

и Проект федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 29 июня 2007) // СПС КонсультантПлюс.

подчеркивается важность и социально-экономическая значимость указанных целей предоставления земельных участков.

По мнению автора, положения статей 381 и 382 ЗК РФ в целом следуют положениям Правил организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 80825, поэтому должны быть включены в эти Правила отдельным параграфом в качестве особенностей предоставления земельных участков для жилищного строительства и комплексного освоения территории в целях жилищного строительства.

Диссертантом критикуется отсутствие легального определения понятия «комплексное освоение земель в целях жилищного строительства», исследуются доктринальные подходы (Е.А. Галиновской, А.П. Анисимова, АЛ. Рыженкова, М.С. Сотниковой) к его дефиниции. Автором поддерживается введение института «комплексного освоения территорий», который позволит более гибко разделять обязанности по планировке территории, строительству инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры между частным инвестором и государством, быстрее осуществлять строительство бизнес-инкубаторов и технопарков.

В настоящем параграфе приводятся доктринальные определения (А.П. Анисимова, А.Ю. Чикильдиной, Ю.В. Поднавозновой) понятия «развитие застроенных территорий» и обоснование необходимости введения в законодательство его легального определения. Отмечается особенность правового регулирования изучаемых правоотношений, предусмотренная для городов федерального значения, согласно которой решение о развитии застроенной территории в их границах принимается органами

25 Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 (ред. от 15 сентября 2011 г.) «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587.

государственной власти субъекта Российской Федерации, а не муниципальными органами (что является общим правилом).

Автором выявляется еще одно из отрицательных последствий отсутствия к настоящему моменту в городе Москва Правил землепользования и застройки. По смыслу пункта 2 статьи 461 ГрК РФ решение о развитии застроенной территории возможно только при наличии утвержденного градостроительного регламента (который входит в состав Правил землепользования и застройки). Несоблюдение указанного требования фактически означает невозможность предоставления земельных участков в городе Москва в целях «развития застроенных территорий».

В «Библиографии» приводится список научных работ, являющихся теоретической основой диссертации, с указанием источников и года их опубликования.

Основные положения и выводы диссертации опубликованы в следующих работах:

I. Статьи, опубликованные в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации для опубликования основных научных результатов диссертации:

1. Железнов Д.С. Акты исполнительных органов государственной власти как основание возникновения прав на земельные участки в городе Москве // Актуальные проблемы российского права. - 2010. — № 4. С. 114-119,0,28 пл.

2. Железнов Д.С. Правовые проблемы предоставления земельных участков в городе Москве для целей, связанных с обеспечением деятельности органов государственной власти Российской Федерации и Московской области // Актуальные проблемы российского права. - 2012. - № 3. С. 87-93, 0,3 п.л.

3. Железнов Д.С. Соотношение законодательства Российской Федерации и городов федерального значения в сфере предоставления земельных участков для строительства // Актуальные проблемы российского права. — 2014. — № 3. С. 372-380, 0,63 п.л.

II. Другие работы:

4. Железнов Д.С. О тенденциях правового регулирования предоставления земельных участков для строительства (на основе анализа федерального законодательства и законодательства городов федерального значения) // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики : Сборник работ участников V международной заочной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых / И.И. Арепьева, A.C. Бакун, H.A. Жабин, Т.О. Шилюк [и др.]. - МО, Щелково: Издатель Мархотин П. Ю., 2013. С. 131-136,0,27 п.л.

5. Железнов Д.С. Теоретические . и практические проблемы предоставления земельных участков для строительства в городах Москва и

Санкт-Петербург / под ред. Н.Г. Жаворонковой. - М.: Статут, 2014. - 184 с.

Подписано в печать:

23.05.2014

Заказ № 10087 Тираж - 150 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения»

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ имени O.E. Кутафина (МГЮА)

на правах рукописи

04201460680

Железнов Дмитрий Сергеевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук

Специальность 12.00.06 -

земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право

Научный руководитель -

Доктор юридических наук, профессор Жаворонкова Наталья Григорьевна

Москва 2014

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение................................................................................................................... 3

Глава 1. Теоретико-правовые основы предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения .............. 19

§ 1. Особенности предоставления земельных участков для строительства, обусловленные конституционно-правовым статусом городов Москва и

Санкт-Петербург............................................................................................. 19

§ 2. Соотношение законодательства Российской Федерации и городов федерального значения в сфере предоставления земельных участков для

строительства..................................................................................................36

§ 3. Роль территориального планирования и градостроительного зонирования в правовом регулировании предоставлении земельных участков для

строительства..................................................................................................54

§ 4. Тенденции совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства .......................................................74

Глава 2. Особенности правоотношений по предоставлению земельных

участков для строительства в городах Москва и Санкт-Петербург........ 95

§ 1. Образование земельного участка как объекта правоотношений.............. 98

§ 2. Права и полномочия субъектов правоотношений .................................... 121

§ 3. Процедуры предоставления земельных участков для строительства..... 141

§ 4. Специфика предоставления земельных участков для отдельных видов строительства................................................................................................ 159

Список использованной литературы............................................................ 177

Введение

Москва и Санкт-Петербург являются одновременно субъектами Российской Федерации (городами федерального значения) и населенными пунктами (городами). Город Москва - столица Российской Федерации и центр Московского федерального округа. Город Санкт-Петербург в течение длительного времени также являлся столицей Российского государства, а в настоящее время выполняет ряд важнейших федеральных функций, в том числе центра Северо-Западного федерального округа. Эти города являются «ядрами» соответственно Московской и Санкт-Петербургской городских агломераций, образуя с ними единую, практически полностью урбанизированную территорию. Указанные обстоятельства влекут возникновение специфики правового регулирования земельных и градостроительных отношений.

К настоящему моменту площадь города Москвы с учетом присоединенных территорий составляет 255 тыс. га. Площадь земельных участков, пригодных для передачи в собственность или на праве аренды в коммерческих целях, в том числе и для строительства, составляет чуть более 28 тыс. га; на праве постоянного (бессрочного) пользования для учреждений

социальной сферы - более 10 тыс. га1. При этом историческое ядро города Москвы (в пределах Садового кольца) является зоной наиболее плотной застройки2, здесь сконцентрирована большая часть исторических зданий, памятников архитектуры. Возможности экстенсивного строительства в центре города Москвы исчерпаны, в связи с чем требуются освоение новых площадей в границах города, которые пригодны для строительства.

Как известно, с 01 июля 2012 года к городу Москве были присоединены территории Московской области, общая площадь которых 148 тыс. га3 (далее -присоединенные территории; территория «Новой Москвы»). Это повлекло необходимость размещения на присоединенных территориях объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. С целью урегулирования указанных вопросов был принят Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 43-ФЗ4, предусматривающий значительные особенности правового регулирования предоставления земельных участков в целях строительства на присоединенных территориях. Изучение этих особенностей видится особо актуальным в свете того, что многие из них носят исключительный характер, так как обусловлены целью скорейшего размещения на территории Новой Москвы объектов различной инфраструктуры.

В столице Российской Федерации до недавнего времени имело широкое применение точечное предоставление земельных участков для строительства посредством заключения инвестиционных контрактов, минуя аукционы. При

1 Постановление Правительства Москвы от 20 сентября 2011 г. № 430-ПП (ред. от 24 сентября 2013 г.) «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Имущественно-земельная политика города Москвы на 2012-2016 гг.» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 55. 2011.

2 Постановление Правительства Москвы от 03 октября 2011 г. № 460-ПП (ред. от 04 июля 2013 г.) «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Градостроительная политика» на 2012-2016 гг.» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 58. 2011.

3 См. Постановление СФ ФС РФ от 27 декабря 2011 г. № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью» // СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 17.

4 Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 43-Ф3 (ред. от 02 декабря 2013 г.) «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1651.

этом несколько лет назад в городе Москве наметилась тенденция перехода к предоставлению земельных участков посредством конкурсных процедур. К настоящему моменту московскими властями сделаны значительные шаги в этом направлении: были приняты важнейшие нормативные акты, проведена ревизия заключенных ранее инвестиционных контрактов, многие из которых были расторгнуты5.

13,2 га), в 2015 году - соответственно 63 га (13,4 га) . При этом, как подчеркнул Губернатор Санкт-Петербурга, исторический центр города совмещает в себе слишком много функций - деловую, культурно-развлекательную, торговую, образовательную, коммуникационную. Его нужно максимально разгрузить8. Это обстоятельство, по аналогии с городом Москвой, повлечет поиск новых территорий в границах города, которые пригодны для застройки.

5 См. Постановление Правительства Москвы от 02 февраля 2011 г. № 25-ПП (ред. от 28 мая 2012 г.) «О мерах по завершению реализации инвестиционных контрактов с участием Правительства Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 9. 2011.

6 Распределение земель Санкт-Петербурга : Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу : офиц. сайт. URL: http://www.to78. rosreestr.ru/ kadastr/zemmonitoringr/raspred_zemel_spb/(flaTa обращения 06.04.2014).

7 См. пункт 10.9.1.8 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 12 ноября 2012 г. № 1200 (ред. от 25 сентября 2013 г.) «Об Основных направлениях деятельности Правительства Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Документ опубликован не был.

переведен земельный участок площадью 476, 9 гектара (Невская губа Финского залива (западнее Васильевского острова)9. В 2009 году в границы города Санкт-Петербурга были включены земли водного фонда площадью 376, 92 гектара (акватория Финского залива)10 в целях осуществления строительства жилой, социальной и транспортной инфраструктуры. Создание намывных территорий логически завершается предоставлением земельных участков для строительства в границах таких территорий. Процедура предоставления земельных участков в таких случаях также не может остаться за рамками внимания настоящего диссертационного исследования.

Отсутствие научных исследований в земельно-правовой науке по данной тематике, учитывающих новейшее законодательство (федеральное и городов федерального значения), адекватного законодательного регулирования ряда вопросов, а также наличие противоречивых доктринальных определений и правоприменительной практики, свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования.

Актуальность теоретического исследования правового регулирования предоставления земельных участков для строительства в городах Москва и Санкт-Петербург обусловлена также необходимостью совершенствования законодательства, организационно-правового механизма и формирования доктринального понятийного аппарата.

9 См. Распоряжение Правительства РФ от 05 декабря 2005 г. № 2117-р «О переводе земельного участка (Невская губа Финского залива (западнее Васильевского острова) из состава земель водного фонда в земли поселений и передаче его в собственность г. Санкт-Петербурга» // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5381

10 См. Постановление СФ ФС РФ от 16 декабря 2009 г. № 490-СФ «Об утверждении изменения границы города федерального значения Санкт-Петербурга» // СЗ РФ. 2009. №51. Ст. 6202.

федеральном уровне", так и на примере одного из субъектов Российской

Федерации - города Москвы12.

При этом почти все указанные исследования выполнены в период до

2010 года. Они не содержат анализа новейшего законодательства, а также

тенденций правового регулирования предоставления земельных участков для

строительства, которые обусловлены необходимостью перехода на новую

«Концепцию развития гражданского законодательства Российской 1

Федерации» , предусматривающую введение вещного права застройки земельных участков.

Последние исследования, посвященные изучению правового регулирования предоставления земельных участков для строительства в городе Москве, были проведены Д.Л. Мальцевым и И.В. Ткачевой в 2008 году. За прошедшие шесть лет законодательство города Москвы в указанной сфере существенно обновилось. Были приняты важнейшие нормативные акты (Закон г. Москвы «О Генеральном плане города Москвы»14, Постановление Правительства Москвы «О предоставлении земельных участков в городе

" См.: Воронин А.О. Предоставление земель населенных пунктов для строительства хозяйственных и иных объектов. Дисс. канд. юрид. наук. Тверь, 2009; Гордиенко И.И. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2010; В.В. Гречко Правовое регулирование предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2013; Грицкова Ю.В. Правовое регулирование предоставления и изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2009; Старова Е.В. Правовое регулирование предоставления и использования земельных участков для размещения и эксплуатации промышленных объектов. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2010.

12 См.: Андреев C.B. Земельный правопорядок в области градостроительства (с использованием законодательства города Москвы). Дисс. канд. юрид. наук. М., 2007; Дмитриева A.B. Государственная регистрация прав на землю в городе Москве. Дисс. канд. юрид. наук. М. 2000; Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2008; Солдатенков В.В. Правовое регулирование кули-продажи права аренды земельных участков по конкурсу в городе Москве. Дисс. канд. юрид наук. М. 2001; Ткачева И.В. Правовое регулирование предоставления для строительства земельных участков в городе Москве. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2008.

13 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации» (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. № 11. Ноябрь. 2009.

14 Закон г. Москвы от 05 мая 2010 г. № 17 (ред. от 26 октября 2011 г.) «О Генеральном плане города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. Спецвыпуск № 1. Том 1-3. 2010.

Москве с проведением процедуры торгов»15, Постановление Правительства Москвы «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Градостроительная политика» на 2012-2016 гг.» и др.), сформировалась новейшая судебная практика.

Законодательство города Санкт-Петербурга в указанной сфере общественных отношений никогда ранее не становилось предметом отдельного диссертационного исследования. Кроме того, никогда ранее комплексно не исследовалось правовое регулирование предоставление земельных участков на примере одновременно двух субъектов Российской Федерации.

Такая цель предопределяет постановку следующих задач:

15 Постановление Правительства Москвы от 12 апреля 2011 г. № 119-ПП (ред. от 17 декабря 2012 г.) «О предоставлении земельных участков в городе Москве с проведением процедуры торгов» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 22. 2011.

5. Выделить и систематизировать тенденции совершенствовани

Автор: Железнов, Дмитрий Сергеевич
Город: Москва
Год: 2014
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.06

Диссертация

Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства в городах федерального значения»