Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности

Матненко, Александр Сергеевич

Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельноститекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности»

На правах рукописи

Матненко Александр Сергеевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Омск - 2009

003470930

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского».

Научные консультанты доктор юридических наук,

профессор

Карасева Марина Валентиновна

доктор юридических наук, профессор

Костюков Александр Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор

Грачева Елена Юрьевна

доктор юридических наук,

профессор

Кучеров Илья Ильич

доктор юридических наук, профессор

Селюков Анатолий Дмитриевич

Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное

учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова»

Защита диссертации состоится 25 июня 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.179.06 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского» по адресу: 644077, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, 100, ауд. 315. Зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского» и на сайте университета.

Автореферат разослан 12 мая 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

И.В. Глазунова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертации. С момента появления государства планирование является важнейшим методом его деятельности. В эпохи кризисов, смен общественно-политического строя, радикальных экономических реформ подходы к этому методу могут изменяться, может меняться его содержание, но суть и значение остаются неизменными. Так произошло и в нашей стране. Переход на рыночные отношения и новые принципы государственного управления существенно изменил концепцию и инструментарий плановой деятельности российского государства, но не отменил ее. Даже в самые «кризисные» 1990-1993 годы процесс принятия Правительством России плановых актов - программ - развивался очень интенсивно1. Последовавшее за этим десятилетие стало периодом становления системы программно-целевого планирования на всех уровнях власти и формирования ее нормативно-правовой основы. Однако в полной мере потенциал этой системы реализован не был, что, прежде всего, выразилось в крайне незначительной доле бюджетных ресурсов страны, используемых с применением программно-целевого метода. Кроме того, практика выявила множество правовых проблем, возникающих на стыке категорий «программа - бюджет», в том числе связанных с взаимной интеграцией процессов социально-экономического и бюджетного планирования; обеспечением полного финансирования бюджетных программ, включая софинансирование из бюджетов различных уровней; аудитом эффективности реализации программ и рядом других вопросов.

Изданное 22 мая 2004 года постановление Правительства Российской Федерации № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах2 (далее - Концепция реформирования бюджетного процесса), основным направлением бюджетной реформы провозгласило совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования. К сожалению, законодательное сопровождение реформы не обеспечило создание всего комплекса условий, необходимых для формирования в России современной системы программно-целевого бюджетного планирования. Изменения3, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации, не решили эту задачу. Что касается правовой основы государственного планирования, разработки, утверждения и исполнения федеральных целевых программ, то ее до сих пор составляют акты, изданные в середине прошедшего

' За эти годы было принято около 100 государственных программ различного рода.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180.

3 Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.

десятилетия (Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»' и постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация2).

Запаздывание правового регулирования проявляется еще более ощутимо на фоне активного внедрения новых механизмов общенационального планирования в рамках приоритетных национальных проектов, Концепции развития России до 2020 года и плана ее реализации на 2009-2012 годы.

В настоящее время в Российской Федерации формируется новое законодательство о социально-экономическом планировании, назрел новый этап бюджетной реформы. Их качество, а также эффективность реализации в значительной мере будут определяться степенью полноты и глубины научной разработки современных проблем правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Степень научной разработанности темы. Правовые проблемы программно-целевого бюджетного планирования в науке исследованы фрагментарно. Опубликованные работы, посвященные данной теме, носят единичный характер.

Несмотря на значительное количество научных исследований, особенно советского периода3, посвященных программно-целевому методу управления, проблемы юридической связи этого метода с бюджетной деятельностью государства, как правило, не выделялись и не рассматривались. Объясняется это, в том числе, и тем, что учение о программно-целевом методе развивалось и развивается, главным образом, экономической наукой.

Следует также отметить, что в науке финансового права методы финансовой деятельности, в целом, и бюджетной деятельности, в частности, являются малоизученной темой. За последние двадцать лет по ней не защищено ни одной докторской или кандидатской диссертации, а

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №30. Ст. 2871.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 28. Ст. 2669.

3 Так, по оценке В.Н. Лексина и А.Н. Шевцова, с 1976 по 1989 год были опубликованы сотни отдельных изданий, полностью или в составе специального раздела рассматривавших возможности применения программно-целевых методов для решения различных народнохозяйственных проблем. Статей на эту тему в журналах и в материалах всесоюзных, региональных и т.п. конференций и совещаний было опубликовано около восьмисот. Тогда же было защищено одиннадцать докторских и около тридцати кандидатских диссертаций по методологии программно-целевого планирования или по его использованию в качестве инструмента для решения той или иной народнохозяйственной проблемы. См.: Лексин В.Н., Шевцов А.Н. Государство и регионы. М. 1997. С. 298- 299.

публикации ограничены, в основном, сжатыми фрагментами учебных изданий.

Методология и теоретическая база исследования.

Методологической основой исследования являются категории, принципы и законы материалистической диалектики, диалектической логики, праксиологической теории и теории управления. В исследовании использовались общенаучные и частно-научные методы: системного анализа, восхождения от абстрактного к конкретному, сравнения, формально-юридический, историко-правовой и другие методы.

B.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, E.H. Лукашевой, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, A.B. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, В.Н. Протасова, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева, А.Ф. Шебанова, В.П. Шкредова, Л.С. Явича и других ученых.

На формирование подходов к рассмотрению ключевых проблем и вопросов финансового права, выраженных в диссертации, оказали существенное влияние работы Е.М. Ашмариной, К.С. Вельского, В.В. Бесчеревных, Д.В. Винницкого, Л.К. Вороновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, Т.С. Ермаковой, C.B. Запольского, М.Ф. Ивлиевой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, В.А. Лебедева, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, А.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой, Г.А. Тосуняна, А.И. Худякова, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина, H.A. Шевелевой.

C.Д. Князева, Ю.М. Козлова, O.E. Кутафина, В.Н. Лексина, А.Е. Лунева,

A.Ф. Ноздрачева, B.C. Основина, Г.И. Петрова, А. Премчанда, Э. Роуза,

B.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, C.B. Степашина, Ю.А. Тихомирова, A.B. Улюкаева, Г. Хатри, А.Н. Шевцова, Б.С. Эбзеева, И.И. Янжула и других ученых.

Цели и задачи исследования. Целью работы является выявление существа, закономерностей программно-целевого метода бюджетной деятельности, специфики и основных проблем его правового регулирования, изложение на этой основе рекомендаций по совершенствованию законодательного и организационно-правового обеспечения программно-целевого бюджетного планирования. Задачами исследования являются:

- определение понятия и границ бюджетной деятельности государства как сферы применения программно-целевого метода;

- выявление внутренних структурных взаимосвязей программно-целевого метода и бюджетной деятельности;

- определение и анализ системы правовых принципов реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности;

систематизация форм программно-целевого бюджетного планирования;

- анализ процессуально-правовых характеристик программно-целевого бюджетного планирования;

- анализ новейших тенденций развития программно-целевого метода бюджетной деятельности;

- рассмотрение проблем юридической техники изложения текстов бюджетных программно-целевых актов;

- выявление основных и наиболее распространенных недостатков правового регулирования программно-целевого бюджетного планирования на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Объект исследования. Объект исследования составили общественные отношения, возникающие в процессе реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности государства, в том числе процессуальные отношения по поводу разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетных программно-целевых актов, осуществления бюджетного контроля в рамках программно-целевого бюджетного планирования. В отдельную группу выделены и исследованы отношения в сфере реализации приоритетных национальных проектов как особой формы реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Предмет исследования. В процессе работы над диссертацией были изучены следующие документы и материалы, связанные с тематикой исследования:

- акты бюджетного законодательства Российской Федерации, в том числе нормативные правовые акты, регулирующие порядок разработки и реализации бюджетных программно-целевых актов;

- бюджетные программно-целевые акты федерального, регионального и местного уровней;

- акты судебных органов;

- иные официальные документы (письма, протоколы, стенограммы и т.п.) государственных и муниципальных органов;

- акты Российской империи, СССР, РСФСР;

- правовые акты иностранных государств (в частности, Испании, Китая, Новой Зеландии, США, Финляндии);

- акты международных организаций (ООН, ВОЗ);

- опубликованные научные труды;

- данные государственной статистики.

Теоретическое и практическое значение исследования. В работе изложена целостная правовая концепция программно-целевого метода бюджетной деятельности, которая может служить методологической и теоретической базой дальнейших исследований в данном направлении. Сформулированы и раскрыты с правовых позиций понятия «программно-целевое бюджетное планирование», «бюджетный программно-целевой акт», «субъект отношений программно-целевого планирования». Обоснована необходимость развития в науке финансового права новых подходов к таким базовым категориям, как бюджет и бюджетный процесс.

Сформулированы предложения по внесению в Бюджетный кодекс Российской Федерации комплексных изменений и дополнений, направленных на законодательное обеспечение бюджетной реформы, предложены структура и основные содержательные моменты федерального закона о социально-экономическом планировании, а также принципы построения системы бюджетных программно-целевых актов в Российской Федерации. Всесторонне рассмотрены вопросы юридической техники изложения текстов бюджетных программно-целевых актов и на этой основе сформулированы практические рекомендации, которые могут быть использованы в правотворческом процессе.

Научная новизна работы. Диссертация является первым специальным комплексным научным исследованием, посвященным правовому регулированию программно-целевого метода бюджетной деятельности.

На защиту выносятся следующие основные положения.

1. Бюджетная деятельность государства - действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.

2. Применение в бюджетной деятельности государства программно-целевого метода, связывающего бюджетное финансирование с результатом, обусловлено главным функциональным назначением и смыслом публичных финансов как средства обеспечения общественных благ и потребностей.

3. Существующие в доктрине финансового права традиционные трактовки бюджета и бюджетного процесса основаны на «бюджетоцентричной» концепции и не учитывают факт законодательного закрепления других форм бюджетного планирования, первичных, с юридической точки зрения, по отношению к бюджету, а также задачу формирования правовой концепции «бюджета результатов».

4. Для обозначения форм программно-целевого бюджетного планирования целесообразно введение в науку единого термина -«бюджетный программно-целевой акт», под которым предлагается понимать нормативный правовой акт: а) предусматривающий достижение за установленный период времени определенных, количественно

(качественно) измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и исполнителей, бюджетные и другие ресурсы и б) признаваемый в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации основанием возникновения расходных обязательств.

5. Статус бюджетных программно-целевых актов, включая основные правила юридической техники изложения их текстов, необходимо закрепить в разрабатываемом федеральном законе о нормативных правовых актах.

6. Программно-целевое бюджетное планирование представляет собой совокупность процессуальных бюджетно-правовых отношений, в рамках которых реализуется программно-целевой метод бюджетной деятельности. Программно-целевое бюджетное планирование складывается из следующих стадий: 1) подготовка планового акта, 2) рассмотрение и утверждение планового акта, 3) исполнение (включая текущий контроль, корректировку или пролонгацию) планового акта, 4) последующий контроль исполнения. Целесообразны установление контрольных сроков достижения целей бюджетного программно-целевого акта за пределами периода его действия и введение процессуального института «отложенного» последующего контроля исполнения бюджетного программно-целевого акта.

7. Целесообразно принятие федерального закона о социально-экономическом планировании в Российской Федерации, определяющего:

понятие и формы планирования, виды и иерархию плановых актов;

единые подходы к определению цикличности планирования;

принципы планирования;

систему субъектов плановой деятельности, их основные права и обязанности;

основы планового процесса, включая механизмы, обеспечивающие скоординированное взаимодействие органов власти всех уровней при разработке и реализации плановых актов, в том числе объединение бюджетных ресурсов.

8. В основе построения системы бюджетных программно-целевых актов в Российской Федерации, деления их на виды должны лежать два главных критерия: а) характер, масштаб целей, достигаемых с помощью программно-целевого акта, б) круг источников бюджетного финансирования программно-целевого акта, определяемый как в территориальном (средства бюджетов одного или нескольких уровней), так и в ведомственном (средства «бюджетов» одного или нескольких ведомств) разрезах. Программы, решающие общенациональные задачи и финансируемые из бюджетов нескольких уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны иметь статус «государственных программ» и воплощать механизмы планирования, отработанные в рамках приоритетных национальных проектов.

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») необходимо закрепить право органов государственной власти Российской Федерации определять порядок установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по софинансированию государственных программ, направленных на создание условий реализации конституционных прав и свобод граждан. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).

10. С целью полного совмещения плановых периодов бюджетного и среднесрочного программно-целевого планирования целесообразно увеличение планового периода бюджетного планирования до пяти лет.

11. Круг целевых программ, которым присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов бюджета (ст. 21 БК РФ) и на которые распространяется действие других положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, должен быть расширен, с включением в него всех целевых программ, независимо от срока действия (в настоящее время это только долгосрочные программы).

12. Необходимо внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации норм, комплексно закрепляющих институт аудита эффективности бюджетных расходов, в том числе:

понятие и правовой режим внешнего аудита эффективности бюджетных расходов;

учет и отчетность по качественным результатам произведенных бюджетных расходов в виде обязательного элемента бюджетного учета и отчетности;

право установления единой методики оценки эффективности бюджетных расходов за одним органом - органом внешнего аудита (Счетной палатой Российской Федерации).

13. В законодательстве Российской Федерации (Бюджетном кодексе Российской Федерации, Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях) необходимо закрепить юридическую ответственность руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) органов, организаций - получателей бюджетных средств за неэффективное и (или) нерезультативное использование бюджетных средств.

«Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского», где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.

По теме диссертационного исследования опубликовано две монографии: «Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государства» - Омск: Русь, 2007. - 144 е., «Бюджет результатов: правовая концепция»^ - Омск: Омский государственный университет, 2008. - 264 с. Автором подготовлено несколько глав, посвященных вопросам бюджетно-правового регулирования и социально-экономического планирования, в Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова - Омск: Издание ОмГУ, 2005. - 515 с. и учебнике «Муниципальное право России» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 687 с.

Результаты исследования представлены в 16 опубликованных статьях в журналах, включенных в перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук. Всего автором опубликовано более 40 работ по теме диссертационного исследования.

Теоретические положения, изложенные в диссертационном исследовании, прошли апробацию на Всероссийской научно-практической конференции «Россия: приоритетные национальные проекты - инновации -молодежь» (Москва, Институт научной информации по общественным наукам, Отделение общественных наук РАН, 16-17 ноября 2006 года), научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов» (Москва, МГУ им. М.В.Ломоносова, 8-9 декабря 2006 года), международной научной конференции «Социальное право и практика Конституционного Суда Российской Федерации» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, Конституционный суд Российской Федерации, 5-7 июня 2007 года), международной научно-практической конференции «Административные процедуры взаимодействия государственных органов и частных лиц в экономической сфере» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 28 - 29 июня 2008 года), международной научно-практической конференции «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 4-5 декабря 2008 года), научно-практической конференции «Договор в публичном праве» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 30 июня - 1 июля 2007 года), международной научно-практической конференции «Финансовая система России: опыт и перспективы правового регулирования» (Красноярск, Сибирский федеральный университет, 4-5 сентября 2008 года),

международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом» (Челябинск, Филиал Московского педагогического государственного университета, 20 ноября 2008 года), научно-практических конференциях, посвященных проблемным вопросам местного самоуправления, традиционно организуемых Омским государственным университетом имени Ф.М. Достоевского, Правительством Омской области в Омске, в частности, в 2002, 2006, 2008 годах, и иных научно-практических конференциях.

Результаты исследования находят практическое применение в правотворческой деятельности Законодательного Собрания Омской области, Правительства Омской области, Совета при Губернаторе Омской области по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, тринадцати параграфов, заключения, библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его объект, предмет, цель, задачи, методологическая основа, характеризуются степень разработанности правовых проблем реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности, теоретическая и практическая значимость исследования, его научная новизна, содержатся сведения об апробации исследования, структуре диссертации.

В главе I «Понятие и сущность программно-целевого метода

бюджетной_деятельности» исследуются закономерности,

обуславливающие объективную необходимость использования в рамках бюджетной деятельности государства программно-целевого метода, рассматривается сущность данного метода во взаимосвязи с принципами правового регулирования бюджетных отношений.

В параграфе 1 «Бюджетная деятельность и программно-целевой метод: сущность и соотношение» рассматриваются понятие и границы бюджетной деятельности, раскрываются ее существенные стороны и закономерности, определяющие взаимосвязь с программно-целевым методом реализации функций государства.

Работа основана на признании научной ценности и актуальности понятия «бюджетная деятельность», поскольку данная категория дает возможность раскрыть все сущностные аспекты реализации бюджетной правосубъектности источника деятельности - государства и муниципальных образований - через такие элементы, как субъект, объект, цели, методы, функции, формы, стадии, циклы, задействовать весь богатый понятийный и методологический аппарат праксиологической теории. Кроме того, универсальный характер понятия «деятельность» позволяет охватить им функциональную активность всего аппарата публичной власти, включая органы представительной власти, в отличие от понятия «управление», которое в «узкой» и принятой в российском законодательстве трактовке является административно-правовым и используется для обозначения деятельности органов только исполнительной власти. Наконец, понятие «деятельность» позволяет рассмотреть бюджет и связанные с ним отношения не только через «управленческую» призму, но и с точки зрения реализации права государственной (муниципальной) собственности на бюджетные средства.

Основным недостатком большинства изложенных в финансово-правовой литературе подходов к определению понятий «финансовая деятельность» и «бюджетная деятельность» является использование предельно общих, юридически не формализованных категорий («образование, распределение и использование денежных фондов»), что не позволяет четко определить границы обозначаемых ими явлений, отграничить от схожих смежных видов деятельности (например -бюджетную деятельность от налоговой деятельности).

В работе поддерживается позиция тех авторов, которые основывают понимание финансовой деятельности на анализе законодательства, устанавливающего компетенцию органов, осуществляющих эту деятельность, и практики его применения.

С таких позиций бюджетная деятельность государства может быть определена как действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.

Введение в бюджетное законодательство института расходных обязательств определило содержание процесса трансформации правовой роли бюджета - превращения последнего из юридически доминирующей формы финансового планирования в инструмент, подчиненный задачам финансового обеспечения долгосрочных обязательств государства, выраженных в том числе в плановых документах особого рода -государственных и муниципальных целевых программах. Начало этому процессу фактически было положено изданными в 2002 - 2003 годах актами Конституционного суда Российской Федерации.

Сущность бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, предопределяет использование в бюджетной деятельности программно-целевого метода, который обеспечивает связь бюджета с внешними, конечными результатами бюджетного финансирования. Именно в этих результатах проявляется выполнение публичных задач и функций, финансируемых из бюджета.

Специфика программно-целевого метода бюджетной деятельности выражается в одновременной увязке при ее осуществлении следующей совокупности элементов:

целей - планируемых количественно и (или) качественно измеримых результатов;

мероприятий (действий) и их исполнителей;

бюджетных и других ресурсов, необходимых для достижения целей; сроков (достижения целей, осуществления мероприятия, использования ресурсов).

К числу проблем, имеющих для работы методологическое значение, относится вопрос, корректно ли говорить о программно-целевом методе бюджетной деятельности в единственном числе, как о едином методе, либо правильнее исходить из предположения о наличии определенной совокупности программно-целевых методов бюджетной деятельности. На основе проведенного анализа поддерживается первая позиция, поскольку понятие метода несет в себе обобщающую нагрузку, в то время как

определяющие его качественное своеобразие способы, средства и приемы деятельности могут быть вариативны.

Одним из следствий указанной вариативности является существование различных форм реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности (программы, проекты, планы и другие), каждая из которых может иметь свои особенности.

Для объединения этих форм наука и бюджетно-правовая практика нуждаются в едином термине. В качестве такового предлагается использовать термин «бюджетный программно-целевой акт».

Признаками бюджетного программно-целевого акта являются:

1) наличие в нем системы элементов программно-целевого метода (цели, мероприятия и исполнители, ресурсы, сроки);

2) соответствие критериям расходного обязательства, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации. При этом следует иметь в виду, что в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации сформулировано общее определение расходного обязательства, которое необходимо рассматривать с учетом статей 84 - 86 кодекса, в которых содержание данного понятия уточняется применительно к расходным обязательствам каждого территориального уровня. Так, в статье 6 говорится о том, что расходное обязательство вытекает, в частности, из законов и иных нормативных правовых актов. При буквальном толковании данной нормы можно предположить, что речь идет о любом нормативном правовом акте. Однако в статье 84 содержится уточнение, что расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Следовательно, нормативные правовые акты федеральных министерств, в том числе утверждающие программно-целевые документы (например, ведомственные программы), не приводят к возникновению расходных обязательств. В отношении расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований кодекс (статьи 85 и 86) не ограничивает круг нормативных правовых актов, порождающих данные обязательства, однако иногда соответствующие ограничения устанавливаются на уровне самих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В параграфе 2 «Принципы применения программно-целевого метода бюджетной деятельности» рассматриваются основные сущностные проявления, закономерности реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности в контексте действующего российского законодательства.

Поскольку программно-целевое бюджетирование является частью бюджетной деятельности и еще более общих систем деятельности (финансовой деятельности, публичной деятельности, социальной деятельности в целом), в нем находят выражение как общие, так и специальные правовые принципы.

В числе общих правовых принципов выделены:

1) принцип приоритета прав и свобод граждан (принцип гуманитарности), состоящий в том, что главной задачей государства является обеспечение условий благополучного и достойного существования и развития каждого человека. Одной из основных проблем реализации рассматриваемого принципа следует признать то, что категория «качество жизни», объединяющая представления о состоянии, параметрах жизни и развития человека и служащая отправной точкой для управления данными параметрами (из 45 действующих в настоящее время федеральных целевых программ 19 определяют повышение качества жизни граждан как одну из главных задач реализации программы), не имеет адекватного правового закрепления. В частности, отсутствует ее легальная дефиниция, соответствующая международным канонам; нет нормативно установленных федеральных социальных стандартов и единой методологии построения региональной и муниципальной систем стандартизации публичных услуг.

2) принцип учета исторических условий и приоритетов развития государства (принцип историзма), заключающийся в обусловленности бюджетной деятельности, ее задач, целей, способов конкретно-историческими обстоятельствами, актуальными проблемами, потребностями, складывающимися на определенном этапе развития государства и общества. Именно бюджет и финансируемые из бюджета целевые программы наиболее чувствительны к историческим условиям развития страны, поскольку в экономическом (финансовом) измерении и наиболее комплексно выражают существо задач и функций государства, реализуемых в конкретный момент его существования. В действующем российском законодательстве содержится прямое указание на необходимость соответствия программно-целевого метода бюджетного планирования установленным приоритетам государственной политики (раздел 6 Концепции реформирования бюджетного процесса).

3) принцип федерализма и гарантированное™ местного самоуправления, выражающий основополагающее начало организации и функционирования системы публичной власти в Российской Федерации, закрепленное Конституцией Российской Федерации.

Его применение в бюджетной деятельности предполагает:

а) следование установленному Конституцией Российской Федерации и федеральными законами разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

б) использование программно-целевого метода как механизма финансового обеспечения полномочий органов власти всех уровней и единства социального пространства страны;

в) соблюдение интересов публично-территориальных образований различных уровней при объединении средств их бюджетов для финансирования программных мероприятий.

Основными проблемами, связанными с реализацией данного принципа в программно-целевой бюджетной деятельности, являются:

- отсутствие на федеральном уровне единых правовых основ системы целевого планирования,

- исключение действующим законодательством (постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года№ 594) средств местных бюджетов из источников финансирования федеральных целевых программ, в том числе тех, параметры которых в значительной мере обеспечиваются органами местного самоуправления,

- отсутствие закрепленного нормами права механизма согласования параметров федеральных целевых программ с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и обеспечения их софинансирования из региональных бюджетов.

4) принцип гласности, обеспечивающий доступ неограниченного круга субъектов к информации о разработке, принятии, содержании, исполнении бюджетных программно-целевых актов, учет мнения населения, заинтересованных лиц при их подготовке. Особое значение данного принципа определяется тем, что в рамках программно-целевого бюджетного планирования в максимальной степени выражены решения и ресурсы, определяющие динамику развития общества, параметры этого развития на определенную временную перспективу. В то же время гарантии его реализации в законодательстве закреплены не полностью, а закрепленные гарантии соблюдаются не всегда. В частности, на федеральном уровне нет норм об обязательном проведении публичных слушаний по проектам бюджетных программно-целевых актов, опубликовании данных проектов; требования к опубликованию информации о выполнении целевых программ государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами)

федеральных целевых программ не всегда соблюдаются в полном объеме.

К числу специальных принципов отнесены:

1) принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В бюджетном законодательстве понятие результата, как объективированного итога бюджетного финансирования и ключевого элемента всей системы обеспечения эффективности использования бюджетных средств, не раскрыто. Попытки определить подходы к данному вопросу, в том числе классифицировать результаты использования бюджетных средств, предприняты в методических документах Счетной

палаты Российской Федерации и Минфина России. В частности, в них выделяются прямые и конечные результаты.

С точки зрения реализации главного смыслового назначения бюджета (удовлетворение публичных нужд и интересов) определяющее значение имеют конечные результаты, характеризующие качество влияния на общественные отношения, их состояние и динамику, тех действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые обеспечены бюджетным финансированием. В этой связи целесообразно законодательно закрепить правило о необходимости указания в бюджетных программно-целевых актах прямых результатов только во взаимосвязи с конечными результатами, как средства достижения последних.

2) принцип адекватного целеполагания, включающий требования к построению целей бюджетной деятельности, без соблюдения которых цель не может считаться надлежащим образом сформулированной и достижимой.

В законодательстве Российской Федерации и инструктивных документах Минфина России существуют различные варианты изложения указанных требований, которые в основе своей исходят из принятой в теории программно-целевого управления системы БМАКТ-требований, согласно которой цель должна быть: конкретной, измеримой, достижимой, релевантной (к компетенции соответствующего органа и другим целям), определенной по времени достижения.

Проведенный анализ показывает, что наиболее часто изложение целей бюджетных программно-целевых актов не соответствует требованиям конкретности и измеримости.

3) принцип достоверности программно-целевого бюджетного планирования, означающий, что все факторы, условия, которые влияют на процесс достижения целей, должны приниматься в расчет с максимальной степенью соответствия их прошлому, настоящему или будущему состоянию. Для реализации рассматриваемого принципа очень важное значение имеет введение планирования и прогнозирования в единые процессуально-правовые рамки, включая синхронизацию их по срокам. Однако эта задача действующим законодательством Российской Федерации до сих пор не решена. Более того, определение принципа достоверности в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статья 37) ограничено исключительно показателями прогноза социально-экономического развития, расходов и доходов бюджета, оставляя без внимания показатели программно-целевых актов.

В главе II «Бюджетные программно-целевые акты; правовая природа. виды, юридическая техника изложения» рассматриваются понятие, классификация форм реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности, юридико-технические особенности изложения текстов бюджетных программно-целевых актов.

В параграфе 1 «Правовая природа бюджетных программно-целевых актов» на основе теоретических представлений о сущности и признаках права, правовых норм и правовых актов исследуется юридическая феноменология документов, служащих формой выражения программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Поскольку бюджетные программно-целевые акты являются разновидностью плановых актов, значительную научную ценность для решения вопроса об их идентификации имеет содержание научных дискуссий о правовой природе планов и плановой деятельности в юридической науке советского периода. Проанализированы основные точки зрения по данному вопросу, а именно:

признание плановых актов принципиально новым, предельно конкретизированным, техническим регулятором общественных отношений, не несущим в себе юридического содержания (К. Архиппов, А.И. Елистратов, A.C. Гордон, Б.М. Рубинштейн, Е.Б. Пашуканис, В.П. Шкредов);

признание плановых актов разновидностью нормативных правовых актов, а плановых норм - соответственно разновидностью норм права (Н.Г. Александров, С.М. Берцинский, С.А. Голунский, М.В. Карасева, В.В. Лаптев, A.B. Мицкевич, С.Н. Соловьев, Г.И. Хайдас, Н.И. Химичева, А.Ф. Шебанов);

отнесение плановых актов к числу индивидуальных актов применения права (С.С. Алексеев);

признание планов правовыми актами особого рода, не относящимися ни к нормативным, ни к правоприменительным актам (O.E. Кутафин, А.Ф. Ноздрачев, А.К. Кравцов).

В работе поддерживается позиция, согласно которой плановые акты носят юридический характер и являются разновидностью нормативных правовых актов. Данный вывод обосновывается анализом действующих бюджетных программно-целевых актов, положения которых обладают признаками нормативности - рассчитаны на заранее не определенное количество случаев применения и индивидуально не определенный круг субъектов.

Бюджетные программно-целевые акты относятся к нормативным правовым актам и по формальному признаку (по форме издания): например, федеральные целевые программы утверждаются постановлениями Правительства Российской Федерации.

Указанное свойство бюджетных программно-целевых актов позволяет рассматривать их в качестве одного из оснований возникновения расходных обязательств, к которым в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации относятся именно нормативные правовые акты.

Главная особенность нормы бюджетного программно-целевого акта -специфика способа изложения, развертывания ее цели.

В действительности, в любой правовой норме выражена цель -обеспечить желаемый режим функционирования общественных отношений.

В плановой норме цель обретает количественно или качественно измеряемое выражение с указанием времени, необходимого для ее достижения. Именно в плановой норме в наибольшей степени выражена динамическая функция права.

При этом поддерживается точка зрения авторов, которые указывают на особую, сложную конструкцию плановых норм. Бюджетная программно-целевая норма не только фиксирует цель деятельности государственных органов или органов местного самоуправления, но и связывает достижение данной цели с определенным объемом и направлениями бюджетного финансирования. Причем цель и финансы в данной норме не разделимы: без финансов цель недостижима и, наоборот, финансы имеют смысл только как средство достижения цели.

На основании проведенного анализа бюджетный программно-целевой акт определяется как нормативный правовой акт, предусматривающий достижение за установленный период времени определенных, количественно (качественно) измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и их исполнителей, бюджетные и другие ресурсы и признаваемый основанием возникновения расходных обязательств.

В параграфе 2 «Виды бюджетных программно-целевых актов» выделяются и рассматриваются основные классификационные ряды, позволяющие более подробно, в различных разрезах исследовать формы программно-целевого бюджетного планирования.

Классификация бюджетных программно-целевых актов по объекту регулирования позволяет раскрыть признаки и характеристики тех общественных отношений, в которых бюджетная деятельность объективируется в виде определенного социально-экономического эффекта (результата). По данному основанию различаются две группы актов:

1) отраслевые и функциональные акты, предметная направленность которых определяется той или иной сферой (отраслью) или функцией управления;

2) территориальные акты, посвященные вопросам комплексного развития соответствующей территории.

Специфика объекта регулирования создаст предпосылки для различий в правовом режиме соответствующих разновидностей программ: в процедурах их разработки; в механизмах взаимодействия субъектов, обеспечивающих достижение целей программы, на стадии реализации программы; в методиках оценки эффективности реализации программ. Так, для успешной реализации территориальных целевых программ чрезвычайно важное значение имеют организация взаимоотношений с органами власти тех территорий, развитие которых является объектом соответствующих программ, увязка данных программ с программами, принимаемыми указанными органами власти.

По правовым основаниям разработки и реализации акты программно-целевого бюджетного планирования подразделяются на:

1) акты, решение о разработке и реализации которых принимается исходя из принципа целесообразности, по усмотрению соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления (дискретные акты);

2) акты, принятие которых прямо предусмотрено законодательством и является обязанностью соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления (обязательные акты).

Анализ действующего федерального законодательства показывает, что в нем отсутствует единый подход к отбору тех проблем, которые в обязательном порядке должны решаться на основе программно-целевого метода.

По источникам бюджетного финансирования бюджетные программно-целевые акты подразделяются на:

1) монобюджетные, имеющие единственный источник бюджетного финансирования в виде или федерального, или регионального, или местного бюджета. Данный вариант оправдан и юридически обусловлен в тех случаях, когда предмет программного регулирования относится к исключительному ведению органов власти определенного уровня;

2) полибюджетные, основанные на софинансировании из различных бюджетов. Правовой режим, порядок подготовки и реализации бюджетных программно-целевых актов данной категории требуют развернутой регламентации в законодательстве, которая в настоящее время отсутствует.

По сроку реализации:

1) долгосрочные;

2) иные.

Бюджетный кодекс Российской Федерации оперирует исключительно понятием «долгосрочная целевая программа», оставляя программы с иным сроком действия за рамками предмета своего регулирования. Вместе с тем, критерии долгосрочности применительно к программам ни в самом кодексе, ни в других законодательных актах Российской Федерации не определены. В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований минимальные сроки действия долгосрочных программ варьируются от 2 до 10 лет. Данный вопрос, а также в целом проблема синхронизации циклов бюджетного программно-целевого планирования на всех уровнях власти требуют законодательного решения. С учетом сложившейся системы прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации предлагается закрепить следующую унифицированную классификацию бюджетных программно-целевых актов по срокам действия:

краткосрочные акты: срок действия - 1 год;

среднесрочные акты: срок действия - 3-5 лет;

долгосрочные акты: срок действия - 10 лет.

При этом в Бюджетном кодексе Российской Федерации целесообразно предусмотреть соотношение бюджета со всеми бюджетными программно-целевыми актами, а не только с долгосрочными целевыми программами.

В параграфе 3 «Юридическая техника изложения бюджетных программно-целевых актов» исследуются особенности построения и изложения текстов рассматриваемой категории актов.

Указанные особенности проанализированы применительно к следующим аспектам бюджетного программно-целевого акта:

1. Структура акта.

2. Терминология акта.

3. Техника изложения отдельных элементов акта (цели, финансы, мероприятия, сроки).

4. Способы взаимосвязи отдельных элементов акта.

5. Способы корреляции данного акта с другими программно-целевыми актами.

Структура акта призвана обеспечить последовательное, полное, логичное изложение нормативно-правового материала по следующим разделам: 1) планируемые результаты (цели) реализации программы; 2) финансовое обеспечение программы; 3) механизм реализации программы; 4) мероприятия программы; 5) методика оценки эффективности реализации программы.

Терминология бюджетных программно-целевых актов имеет ряд особенностей, в числе которых - широкое использование специальных терминов, которые далеко не всегда раскрываются в текстах соответствующих документов. Кроме того, до сих пор не сложилась унифицированная система терминов, обозначающих ключевые элементы бюджетного программно-целевого акта. Так, для обозначения его целевой составляющей используются понятия «цели», «задачи», «результаты», «показатели результативности», «эффективность», «целевые показатели», «целевые индикаторы», «последствия реализации программы», «мероприятия» и т.д. К числу распространенных недостатков техники изложения терминов программно-целевых бюджетных актов следует отнести и использование формулировок, в которых показатели плана сочетаются с такими прилагательными, как «ожидаемые», «прогнозируемые», «ориентировочные» («ожидаемые результаты», «прогнозируемые объемы финансирования» и т.п.). Подобные формулировки фактически лишают положения данных актов юридического, нормативного содержания и более уместны в документах прогнозного, аналитического, но не правового характера.

По результатам анализа практики изложения отдельных элементов бюджетных программно-целевых актов (федерального, регионального, муниципального уровней) сформулирован ряд рекомендаций по ее совершенствованию.

В частности, в юридической конструкции цели необходимо четко выделять два аспекта: целевой показатель (базовая характеристика общественных отношений, в отношении которой применяется количественное или качественное измерение цели) и значение целевого показателя (количественное или качественное выражение цели).

При изложении финансовой информации необходима такая ее детализация, которая была бы максимально приближена к бюджетной классификации Российской Федерации. Кроме того, объемы финансирования, раскрываемые в бюджетном программно-целевом акте, должны отражать всю совокупность бюджетных расходов, связанных с достижением его целей. При этом целесообразно отдельно отражать текущие (эксплуатационные) расходы, возникающие в связи с реализацией программных мероприятий.

При изложении мероприятий акта необходимо указание на субъектов, обеспечивающих их реализацию, что позволяет персонифицировать ответственность за результативное использование бюджетных средств.

В части изложения сроков целесообразно разведение в бюджетном программно-целевом акте сроков его действия и сроков достижения результатов программных мероприятий. Имеющаяся сегодня практика совмещения данных сроков не учитывает закономерного «отсроченного» характера влияния бюджетного финансирования на качественное изменение общественных отношений.

Для обеспечения взаимосвязи отдельных элементов бюджетного программно-целевого акта целесообразно не только выделять простую линейную взаимосвязь «мероприятие - результат» (в этом случае либо целевая часть программного акта ограничивается излишне детализированными, частными показателями, либо преувеличивается влияние того или иного мероприятия на результат), но и указывать результаты, являющиеся следствием применения той или иной группы мероприятий или всей их совокупности (то есть цели более общего порядка).

В связи с введением Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 179) в качестве условия выделения субсидий бюджетам других уровней на реализацию долгосрочных целевых программ признака аналогичности данных программ тем программам, которыми предусматриваются субсидии, актуальным является вопрос о критериях указанного признака. В работе предлагается рассматривать бюджетные программно-целевые акты как аналогичные при наличии следующих условий:

1) единство предмета регулирования и круга решаемых задач, с учетом содержания компетенции органов власти соответствующего уровня;

2) сопоставимость целей, как по показателям, так и по значениям целевых показателей, с учетом объективных возможностей их достижения на соответствующих территориях;

3) однородность механизмов достижения целей.

В главе III «Сравнительно-правовой и ретроспективный анализ применения программно-целевого метода бюджетной деятельности» рассматриваются основные вехи становления системы программно-целевого бюджетного планирования в нашей стране, а также опыт других государств по переходу на новую бюджетную модель.

Параграф 1 «Историко-правовой аспект применения программно-целевого метода бюджетной деятельности в России» посвящен анализу зарождения и развития программно-целевого метода в бюджетной деятельности российского государства.

Согласно историческим свидетельствам, появление в России первых писаных бюджетов (смет) относится к началу XVII века. В это же время в действиях верховной власти появляются признаки осмысленной финансовой политики, основанной на понимании зависимости объемов доходов государства от уровня экономического развития страны (В.О. Ключевский). Вместе с тем последовательной, планомерной, а тем более основанной на каких-либо письменных проектах или программах эта политика не была.

Понятия «план», «программа» при характеристике действий верховных властей в исторических исследованиях чаще всего употребляются, начиная с эпохи царствования Петра Великого. Известен целый ряд реализованных в XVIII веке общегосударственных проектов, предусматривающих комплекс административных, финансовых, торгово-экономических мер по созданию благоприятных условий социально-экономического развития России.

В начале XIX века создаются организационные и правовые основы управления государственными финансами: учреждается министерство финансов и выходит Наказ министру финансов - первый нормативный правовой акт, который не только детально регулировал вопросы бюджетного процесса, но и определял конкретные цели оздоровления государственных финансов и меры по их достижению.

До 1917 года в Российской империи был осуществлен ряд крупнейших общенациональных проектов, оказавших существенное влияние на развитие общества и экономики. В их числе - строительство железных дорог и аграрная программа П.А. Столыпина.

Октябрьская революция 1917 года и последовавшая смена социального строя обусловили формирование принципиально новой модели государственного воздействия на общественные отношения, в основе которой лежала концепция всеобъемлющего планирования хозяйственной жизни.

В новых условиях задача обеспечения взаимосвязи показателей народнохозяйственных планов и бюджетов, а значит и взаимной интеграции планового и бюджетного процессов приобрела важнейшее, глобальное значение. Однако в законодательстве и на практике она до конца так и не была решена. В частности, долгое время пятилетние народнохозяйственные планы не имели под собой погодовой, рассчитанной на пять лет разбивки доходов и расходов (иными словами - пятилетнего бюджета). Только постановлением ЦК КПСС и Совмина СССР от 12 июля 1979 года № 695 «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» была нормативно установлена обязанность Министерства

финансов СССР представлять в Госплан СССР сводные расчеты (по основным показателям) доходов и расходов государственного бюджета СССР на пятилетие (с распределением по годам). Вместе с тем законодательно не были определены основания и правила взаимной корректировки показателей бюджета и плана, права финансовых органов по инициированию изменений и дополнений показателей плана в случае изменения экономических условий, влияющих на собираемость доходов бюджета и т.д. Подобное размежевание законодательного регулирования поддерживалось господствовавшей правовой доктриной, проводившей четкий водораздел между законодательством о планировании и финансовым законодательством.

С середины 1970-х годов в качестве формы планирования стали применяться государственные программы, призванные усовершенствовать дававшую сбои систему планового хозяйствования. В отличие от планов, выстроенных преимущественно по отраслевому признаку, программы рассматривались как форма комплексной увязки сил, средств и ресурсов для решения, как правило, межотраслевых задач. Однако их появление не привело к более тесной взаимосвязи планового и бюджетного процессов. Общей чертой большинства принимаемых программ являлось крайне незначительное место, отводимое в них вопросам финансового обеспечения программных мероприятий. Как правило, программой устанавливались лишь общие суммы капитальных вложений по всем мероприятиям программы в пятилетней разбивке, без разбивки по источникам финансирования (уровням бюджетной системы), годам и конкретным направлениям программы. В таком виде программа не могла служить правовой базой ни для организации, ни для оценки эффективности бюджетного финансирования программных мероприятий, поскольку не устанавливала положений, из которых вытекали бы конкретные юридические обязанности участников бюджетного процесса.

С распадом СССР, начиная с 1990-х годов, программы стали доминирующей формой планирования социально-экономических процессов в Российской Федерации в новых, рыночных, условиях, полностью заменив собой единые народнохозяйственные планы.

Значимыми вехами на пути становления системы программно-целевого бюджетного планирования в России стали издание постановления Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», утвердившего Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, и принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу с 1 января 2000 года. Закрепив в качестве одного из принципов бюджетной системы России принцип эффективного и экономного использования бюджетных средств, законодатель ввел в сферу бюджетно-правового регулирования такую категорию, как «результативность бюджетных расходов»,

определяющую концептуальную взаимосвязь между бюджетом и программно-целевыми актами.

Создав предпосылки для формирования в России современной системы программно-целевого бюджетного планирования, Бюджетный кодекс Российской Федерации, однако, не обеспечил для этого достаточные правовые условия.

На решение данной задачи направлено постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 -2006 годах и провозгласившее совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования основным направлением бюджетной реформы.

Таким образом, основными хронологическими этапами развития программно-целевого метода бюджетной деятельности российского государства являются:

1. Начало XVIII - начало (1811 год) XIX веков: появление в практике государственного управления признаков программно-целевого (проектного) метода, не имевшего, однако, правового выражения.

2. Начало XIX века (1811 год) - 1917 год: создание правовой основы бюджета как формы финансирования государственных программ и проектов.

3. 1917 - 1990 годы: формирование и действие советской плановой системы управления социальными процессами; законодательное оформление программно-целевого метода управления, попытки правового обеспечения совмещения показателей народнохозяйственных планов и комплексных социально-экономических программ с бюджетными показателями.

4. 1990 - 2004 годы: формирование российской системы программно-целевого бюджетного планирования, основанной на рыночных отношениях и многообразии форм собственности.

5. 2004 год - н/в: проведение бюджетной реформы, направленной на совершенствование программно-целевого метода бюджетной деятельности.

В параграфе 2 «Зарубежный опыт правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности» в сравнительно-правовом аспекте анализируется опыт иностранных государств по внедрению в практику управления публичными финансами программно-целевого метода.

В настоящее время использование в бюджетной деятельности программно-целевых технологий является общепринятой в мире практикой, свойственной, в различных вариациях, подавляющему большинству государств, независимо от уровня экономического развития и общественно-политического строя.

В работе проанализированы различные варианты перехода на новую бюджетную модель: от «жестких» и наиболее последовательных (США,

Новая Зеландия) до «мягких», основанных на выборочном, постепенном реформировании бюджетного процесса (Китай, Финляндия).

В каждом государстве опыт внедрения программно-целевых методов бюджетной деятельности имеет свои существенные особенности. Вместе с тем, проведенный анализ позволил выделить ряд общих тенденций и черт, свойственных данному процессу и определяющих его суть:

1. Распределение расходов бюджета осуществляется не по видам затрат, а по целям деятельности, программам органов власти. Бюджет и иные программно-целевые документы рассматриваются как целое, как единый программно-бюджетный комплекс.

2. Разработка и исполнение планов, программ и других подобных документов, определяющих задачи и цели органов власти на определенную перспективу, и разработка и исполнение бюджета взаимно интегрируются и представляют собой единый процессуальный механизм.

3. Эффективность бюджетных расходов определяется степенью достижения имеющих количественное или качественное выражение результатов.

4. В пределах определенной компетенции распорядители бюджетных средств обладают большой свободой в управлении финансовыми ресурсами и несут ответственность за результат.

5. Отчетность об исполнении бюджета включает в себя не только финансовые показатели, но и показатели, характеризующие качество управления, результативность использования бюджетных средств.

6. Переход на программно-целевое бюджетное планирование представляет собой длительный, поэтапный процесс, требующий постоянной политической поддержки высшего руководства страны и надлежащего законодательного обеспечения, глубокой реформы организации и функционирования всей системы публичной власти и бюджетного сектора страны, подготовки значительного количества квалифицированных кадров.

Основными проблемами, с которыми сталкиваются практически все страны при переходе на программно-целевую модель бюджетного планирования, являются:

1. Наличие устойчивых стереотипов мышления, ориентированных на прежние методы бюджетной деятельности с акцентом на соблюдение формальных требований законодательства при осуществлении бюджетного процесса. Неспособность значительного количества участников бюджетного процесса мыслить категориями «эффективность», «результативность» и использовать новые управленческие технологии в своей деятельности.

2. Трудоемкость и затратность адаптации национальной системы учета и отчетности, в том числе государственной статистики, к потребностям функционирования системы программно-целевого бюджетного планирования.

3. Сложность задачи формулирования количественно измеряемых целей программ. Объективная невозможность точного измерения отдельных результатов деятельности, увязки их с отдельной конкретной программой.

4. Проблема персонификации задач по достижению результатов, за которые ответственны несколько органов публичной власти.

В главе IV «Процессуально-правовая характеристика программно-целевого бюджетного планирования» излагается правовая концепция программно-целевого бюджетного планирования как процессуального механизма реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности.

В параграфе 1 «Программно-целевое бюджетное планирование как процесс: понятие, стадии» рассматриваются признаки программно-целевого бюджетного планирования и проблемы правового регулирования каждой его стадии.

Понятие «бюджетное планирование» обозначает бюджетную деятельность как процесс реализации, развертывания основного метода этой деятельности, которым является планирование. Понятие «программно-целевое бюджетное планирование» конкретизирует этот метод, указывает на его определенную разновидность. Таким образом, программно-целевое бюджетное планирование есть реализация, воплощение в системе процессуальных бюджетных отношений программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Одним из основных недостатков действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации является сохранение в ней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, сконцентрированной исключительно на процессуальных действиях в отношении бюджета и лишь фрагментарно затрагивающей процессуальные отношения, связанные с бюджетными программно-целевыми актами. Однако это не означает, что программно-целевое бюджетное планирование как институт процессуального бюджетного права не существует как таковое. Соответствующие отношения урегулированы другими законодательными актами и должны быть, при условии последовательного законодательного обеспечения бюджетной реформы, охвачены сферой действия Бюджетного кодекса Российской Федерации и интегрированы в общую предусмотренную им правовую конструкцию бюджетного процесса.

Для определения концептуального подхода к содержанию понятия программно-целевого бюджетного планирования ключевое значение имеет вопрос о наборе стадий, из которых складывается планирование. В работе проанализированы различные точки зрения по данному вопросу и за основу принята позиция авторов, которые к планированию относят весь цикл управленческих действий - от разработки планового акта до его реализации.

Соответственно, в качестве стадий программно-целевого бюджетного планирования рассматриваются: 1) разработка бюджетного программно-

целевого акта, 2) рассмотрение и утверждение бюджетного программно-целевого акта, 3) исполнение (включая текущий контроль, корректировку или пролонгацию) бюджетного программно-целевого акта, 4) последующий контроль исполнения.

На основе анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регулирующих отношения программно-целевого бюджетного планирования, и практики их применения сформулирован ряд выводов и предложений.

В частности, отмечается не вполне удачная конструкция статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Поскольку конкретный день внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган заранее, как правило, не известен, точно определить предельный срок утверждения долгосрочной целевой программы также практически невозможно. Более корректной была бы формулировка, увязывающая предельный срок утверждения бюджетного программно-целевого акта не с «плавающей», а с конкретной датой.

Утверждение и вступление в силу бюджетного программно-целевого акта является правовым основанием возникновения предусмотренных им расходных обязательств. Данные расходные обязательства подлежат отражению в бюджете соответствующего уровня в полном объеме. Иное возможно только в случае изменения в установленном порядке самого бюджетного программно-целевого акта. Таким образом, придание расходным обязательствам, обусловленным бюджетным программно-целевым актом, статуса бюджетных обязательств является моментом исполнения бюджетного программно-целевого акта. В этой связи не вполне соответствуют смыслу института расходного обязательства требования законодательства' о подготовке и утверждении в качестве приложения к проекту закона (решения) о бюджете такого документа, как «перечень и объемы финансирования целевых программ», выступающего своего рода формой дополнительного «узаконения» («санкционирования») планового объема финансирования целевых программ. Одним из негативных последствий такого подхода является существующая в некоторых субъектах Российской Федерации практика неполного включения в бюджет расходов, предусмотренных целевыми программами.

1 Например, пункт 2 статьи 205 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, создаваемой Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № бЗ-ФЗ).

Одной из главных проблем организации исполнения мероприятий бюджетных программно-целевых актов, требующей процессуально-правового решения, является проблема своевременности исполнения данных мероприятий. Наиболее остро она проявляется в части осуществления мероприятий, финансируемых за счет субсидий, предоставляемых из бюджета другого уровня, в связи с чем целесообразно закрепление в федеральном законодательстве процессуальных гарантий прав их получателей, в частности:

- порядка и сроков заключения соглашений о предоставлении субсидий, процедуры разрешения возникающих при этом разногласий;

- предельного срока перечисления субсидий на финансирование расходов капитального характера - не позднее 1 июля текущего года.

Отмечается также необходимость корректировки действующего законодательства в части, допускающей возможность внесения изменений и дополнений в бюджетный программно-целевой акт не тем органом, которым утвержден соответствующий акт, а органами, ответственными за его исполнение1.

Основным недостатком правового регулирования стадии последующего контроля следует признать неопределенность в вопросе о формах реагирования контролирующего органа по результатам рассмотрения отчетной информации и проведенных проверок, в том числе о мерах, принимаемых в случае установленного неэффективного использования бюджетных средств, недостижения запланированных значений целевых показателей.

В русле совершенствования процессуально-правового регулирования данной стадии программно-целевого бюджетного планирования предлагается также введение механизма «отложенного» последующего контроля - в тех случаях, когда результаты исполнения бюджетного программно-целевого акта наступают спустя определенное время после завершения периода его действия.

В параграфе 2 «Субъекты отношений программно-целевого бюджетного планирования и их процессуально-правовой статус» определяется круг участников бюджетных правоотношений, возникающих в процессе реализации программно-целевого метода, рассматриваются принадлежащие им процессуальные права и обязанности.

Под процессуально-правовым статусом субъекта отношений программно-целевого бюджетного планирования предлагается понимать права и обязанности субъекта, непосредственно связанные с разработкой, рассмотрением, утверждением, исполнением, а также последующим контролем исполнения бюджетного программно-целевого акта.

1 Например, пункт 33 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594.

Отмечается, что один и тот же субъект может участвовать в отношениях программно-целевого бюджетного планирования в нескольких процессуально-правовых ипостасях, а именно:

в своем оригинальном качестве, реализуя специальные, присущие именно данному субъекту права и обязанности, определенные положением об этом субъекте или другим статутным актом (например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за использованием средств федерального бюджета, предназначенных для финансирования программно-целевого акта);

в качестве субъекта бюджетного планирования;

в качестве главного распорядителя или распорядителя бюджетных средств;

в качестве руководителя (заказчика, заказчика-координатора, координатора и т.п.) бюджетного программно-целевого акта; в качестве исполнителя программных мероприятий; в качестве получателя бюджетных средств.

Круг процессуальных прав высших должностных лиц (Президента Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, глав администраций муниципальных образований) в рассматриваемой сфере достаточно узок и ограничен, в основном, правами по инициированию разработки бюджетных программно-целевых актов, реже - по их утверждению.

Процессуально-правовой статус органов представительной власти как субъектов программно-целевого бюджетного планирования в настоящее время переживает определенную трансформацию, находясь под влиянием четко выраженной в новейшем законодательстве тенденции к сокращению их прав в данной сфере. В частности, из компетенции представительных органов власти исключены полномочия по утверждению долгосрочных целевых программ, что представляется не вполне оправданным, учитывая важнейшую роль целевых программ в регулировании социально-экономического развития. Кроме того, соответствующие нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации вступают в противоречие с нормами федеральных законов от 6 октября 1999 года№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 1Э1-ФЗ), относящих к ведению представительных органов соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований утверждение программ социально-экономического развития соответствующих территорий.

Наибольший объем процессуальных прав и обязанностей в сфере программно-целевого бюджетного планирования принадлежит органам исполнительной власти, выступающим ключевыми фигурами на всех

стадиях процесса - от инициирования разработки бюджетного программно-целевого акта до последующего контроля его исполнения.

В числе органов, играющих важнейшую роль в процессе подготовки и реализации любого бюджетного программно-целевого акта в силу своих основных обязанностей, закрепляемых в положениях о соответствующих органах, следует выделить финансовый, экономический органы исполнительной власти, а также органы статистики.

Особо в работе рассмотрен процессуальный статус специально создаваемых коллективных субъектов, не относящихся к числу «классических» участников правоотношений (государственным и муниципальным органам, юридическим лицам) - в частности, Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (Бюджетной комиссии). При этом предложены следующие критерии определения правосубъектности такого рода коллективных субъектов:

1) способность самостоятельно вступать в отношения с другими субъектами и действовать от своего собственного имени. В значительной мере данная способность определяется наличием лица, обладающего правом действовать от имени коллективного субъекта, представляя его во внешних отношениях;

2) наличие юридических прав и обязанностей, позволяющих вступать в правоотношения с другими субъектами права. Если предыдущее основание позволяет говорить о способности быть субъектом общественных отношений вообще, то данный критерий указывает на юридический характер соответствующих отношений, предполагая урегулированность их нормами права (путем наделения субъектов юридическими правами и обязанностями). Как правило, основные права и обязанности координационных и других подобных органов определяются положениями о соответствующих органах.

В главе V «Приоритетные паииоиалыше проекты как форма программно-целевого бюджетного планирования: проблемы правового регулирования» рассматриваются предпосылки, сущность приоритетных национальных проектов, проблемы и перспективы правового обеспечения их реализации.

В параграфе 1 «Система правового обеспечения реализации приоритетных национальных проектов» исследуются основные составляющие системы правового обеспечения реализации приоритетных национальных проектов, а именно:

1. Правовые акты планирования, составляющие содержание приоритетных национальных проектов.

2. Правовые акты, определяющие порядок планирования реализации приоритетных национальных проектов.

3. Правовые акты, определяющие общий порядок управления реализацией приоритетных национальных проектов.

4. Правовые акты, определяющие порядок реализации отдельных

мероприятий приоритетных национальных проектов. Появление в 2005 году в России приоритетных национальных проектов обусловлено потребностью в новых подходах к программно-целевому решению важнейших вопросов развития страны. Существовавшая система национального планирования в виде федеральных целевых программ не обеспечивала выполнение ряда ключевых задач, главная из которых -концентрация ресурсов, в том числе финансовых, всех уровней власти и общества на решении наиболее сложных социально-экономических проблем.

Как особая форма программно-целевого бюджетного планирования приоритетные национальные проекты характеризуются следующими признаками:

привлечение в качестве источников софинансирования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

направленность на модернизацию социальных сфер, охваченных действием проектов, с целью повышения личной заинтересованности граждан в достижении результатов проектов;

использование технологии сетевого планирования как способа координации и синхронизации деятельности всех исполнителей проектных мероприятий на всех уровнях власти;

внедрение особой системы контроля реализации программно-целевых мероприятий, включая специальную отчетность, позволяющую в ежемесячном режиме отслеживать взаимосвязь бюджетного финансирования с достигаемыми при этом результатами;

особая форма организации управления реализацией проектов, во главе которой находится специальный консультативный и совещательный орган при Президенте Российской Федерации (Совет).

Юридически приоритетные национальные проекты оформлены правовыми актами различной природы и силы, утверждаемыми на всех уровнях власти - федеральном, региональном, муниципальном.

Основные направления и содержательные моменты приоритетных национальных проектов изначально получили закрепление в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р. Комплексно содержание каждого приоритетного национального проекта закрепляется решениями специального органа -Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политики. Такие документы были утверждены им на 2006-2007 годы, на 2008 и 2009 годы. Конкретизировать содержание приоритетных национальных проектов призваны программы, утверждаемые органами государственной власти Российской Федерации. В частности, приоритетный национальный проект

«Доступное и комфортное жилье - гражданам России» - Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы, приоритетный национальный проект «Развитие АПК» - Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Еще более детализированный алгоритм действий субъектов, обеспечивающих выполнение проектов, определяется сетевыми планами-графиками их реализации, утверждаемыми соответствующими федеральными министерствами.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях система правовых актов, утверждающих документы планирования реализации приоритетных национальных проектов, по своей структуре, как правило, аналогична системе, сложившейся на федеральном уровне.

Несмотря на значительный период времени, прошедший с момента начала реализации приоритетных проектов, порядок разработки, утверждения и исполнения плановых документов, составляющих их содержание, до сих пор практически не урегулирован в законодательстве. В частности, полностью отсутствует правовая база разработки сетевых планов-графиков реализации национальных проектов (нет общих требований к срокам их подготовки, структуре, порядку согласования и утверждения и т.д.). Сказанное в значительной мере относится и к соглашениям между органами власти различных территориальных уровней о реализации проектов.

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594, совершенно не учитывает задачи интеграции указанных программ в механизм реализации приоритетных национальных проектов. Данное постановление не содержит ни одного упоминания о приоритетных национальных проектах, несмотря на то, что последние изменения в него вносились в 2008 году.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, новая редакция которого оперирует исключительно понятием «долгосрочная целевая программа», также потенциально «закрыт» для национальных проектов, имеющих среднесрочный период реализации.

На региональном уровне попытки урегулировать данный вопрос носят единичный характер и ограничены законами, принятыми в Самарской и Свердловской областях.

В параграфе 2 «Правовые проблемы и направления совершенствования механизма реализации приоритетных национальных проектов» рассматриваются пробелы, недостатки существующего правового обеспечения приоритетных национальных проектов и излагаются предложения по их устранению.

Главной проблемой продолжает оставаться отсутствие в законодательстве норм, определяющих статус приоритетных национальных

проектов и состав программно-целевых документов, формирующих их содержание.

Федеральные целевые программы не могут служить полноценной базой реализации приоритетных национальных проектов, так как, в силу особенностей своего правового режима, не решают задачи согласованного объединения бюджетных ресурсов всех уровней бюджетной системы для достижения определенных целевых показателей. Новый формат программно-целевого бюджетного планирования - государственные программы - также не в полной мере способствует ее решению: в частности, в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы отсутствует механизм привлечения средств муниципальных бюджетов к реализации программы.

Поскольку координация действий участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы по софинансированию общенациональных задач является главной функцией приоритетных национальных проектов, основное внимание в параграфе уделяется именно этой проблематике.

Возможны два подхода к обеспечению софинансирования федеральных программно-целевых актов из региональных и местных бюджетов: диспозитивный и императивный. Каждый из них в той или иной мере выражен в действующем законодательстве. Одним из способов обеспечения софинансирования проектов в рамках диспозитивного метода является предоставление субсидий из федерального бюджета, которые в случае невыделения средств из региональных и (или) местных бюджетов блокируются. Вместе с тем, применение такой меры может быть уместным только тогда, когда федеральное финансирование представляет собой своего рода бонус для отдельных территорий, носящий выборочный, точечный характер и предоставляемый на конкурентной основе. В таком контексте отсутствие дополнительного финансирования для субъекта Российской Федерации, муниципального образования не может рассматриваться как форма дискриминации, поражения в правах населения соответствующих территорий.

В тех же случаях, когда мероприятия федеральной программы (проекта) носят всеобъемлющий характер, направлены на решение в масштабах всей страны той или иной социально-экономической проблемы, финансовое обеспечение прав граждан, механизм привлечения к их реализации региональных и муниципальных органов власти должен быть принципиально иным и заключаться в установлении на федеральном уровне императивных правил финансирования определенных расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

На основе анализа положений Конституции Российской Федерации, устанавливающих разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами

местного самоуправления, актов Конституционного суда Российской Федерации сделан вывод о том, что определение федеральными органами государственной власти порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по софинансированию федеральных программ (в части, относящейся к ведению субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) не только правомерно, но и является необходимым условием обеспечения реализации конституционных прав граждан, гарантированное™ единого социального пространства в Российской Федерации. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).

С этих позиций нуждаются в доработке федеральные законы № 184-ФЗ и 1Э1-ФЗ.

В главе VI «Направления совершенствования законодательной базы и организационно-правового механизма реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности» рассматриваются основные векторы дальнейшего развития системы программно-целевого бюджетного планирования, ее правового регулирования и организации.

В параграфе 1 «Основные направления совершенствования законодательства, регулирующего программно-целевой метод бюджетной деятельности в Российской Федерации» содержатся выводы и предложения по совершенствованию законодательной базы программно-целевого бюджетного планирования.

В условиях фрагментарности и противоречивости существующей правовой основы программно-целевого планирования совершенствование законодательства в этой сфере должно носить системный, глубокий характер.

При этом базовыми для дальнейшего построения системы правового регулирования должны стать следующие федеральные законы:

- о социально-экономическом планировании - в части общей концепции и системы планирования социально-экономического развития Российской Федерации;

- Бюджетный кодекс Российской Федерации - в части особенностей, в том числе процессуальных, программно-целевого бюджетного планирования;

- о нормативных правовых актах Российской Федерации - в части статуса программно-целевых правовых актов, их места в системе законодательства, особенностей юридической техники изложения их текстов.

При разработке федерального закона о социально-экономическом планировании необходимо исходить из того, что несущим элементом,

стержнем всего механизма планирования в Российской Федерации должна стать четкая, законодательно закрепленная система программно-целевых актов, с определением их функциональных особенностей и соотношения друг с другом. Контуры этой системы уже сейчас обозначаются с учетом весьма ценного опыта реализации приоритетных национальных проектов и апробации многоуровневой модели программно-целевого планирования, одной из главных особенностей которой является принятие в отдельных сферах наряду с федеральными целевыми программами государственных программ.

В основе построения данной системы должны, на наш взгляд, лежать два взаимосвязанных критерия: а) характер, масштаб целей, достигаемых с помощью программно-целевого акта, б) круг источников бюджетного финансирования программно-целевого акта, определяемый как в территориальном (средства бюджетов одного или нескольких уровней), так и в ведомственном (средства «бюджетов» одного или нескольких ведомств) разрезах. Как правило, цели более общего порядка обуславливают полибюджетное финансирование их достижения. А количество источников бюджетного финансирования определяющим образом влияет на весь механизм программно-целевого планирования, в том числе на процессуальные особенности разработки и реализации плановых актов, нуждающиеся в специальном правовом закреплении.

С учетом вышеназванных критериев в федеральном законе о социально-экономическом планировании целесообразно предусмотреть формирование на каждом территориальном уровне власти следующей системы программно-целевых актов:

1) программы, предполагающие финансирование как из бюджета того уровня, на котором они приняты, так и из нижестоящих (вышестоящих) бюджетов. Данные программы федерального и регионального уровней могут именоваться «государственные программы» (соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации), а местного уровня - «муниципальные программы» (муниципального района, городского округа, поселения). Они призваны воплотить ту идеологию и те механизмы, которые сложились в рамках реализации приоритетных национальных проектов;

2) программы, предполагающие финансирование из бюджета только того уровня, на котором они приняты. При этом целесообразно разграничение данных программ на два вида:

программы, финансируемые за счет бюджетных средств, предусмотренных по разным субъектам бюджетного планирования, то есть носящие межведомственный характер. Эту категорию программ, в зависимости от уровня, можно обозначать терминами «федеральная целевая программа», «целевая программа субъекта Российской Федерации», «целевая программа муниципального образования»;

программы, финансируемые за счет бюджетных средств, предусмотренных по одному субъекту бюджетного планирования. Их

можно объединить под общим понятием «ведомственные программы», что соответствует принятой на сегодня в законодательстве терминологии.

Кардинальных изменений требует Бюджетный кодекс Российской Федерации. Существующая его редакция не соответствует задачи внедрения в Российской Федерации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, несмотря на то, что именно эта цель декларировалась при разработке Федерального закона от 26 апреля 2007 года № бЗ-ФЗ.

Для того, чтобы Бюджетный кодекс Российской Федерации действительно соответствовал заявленным принципам бюджетной реформы и стал ее эффективным правовым проводником, необходимо внесение в него следующих концептуальных изменений и дополнений:

1. Конституировать понятие «бюджетный программно-целевой акт», как термин, объединяющий все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепить статус расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов классификации расходов бюджетов.

2. Изменить понятие, а также всю правовую конструкцию бюджетного процесса, отразив в них в качестве полноценного элемента процессуальные действия в отношении не только бюджета, что имеет место при сегодняшней «бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, но и всех бюджетных программно-целевых актов.

3. Расширить временной горизонт бюджетного планирования до 5 лет, полностью совместив его с циклом действия среднесрочных бюджетных программно-целевых актов (от 3 до 5 лет).

4. Предусмотреть в качестве обязательного элемента бюджетного учета учет результатов бюджетного финансирования, комплексно урегулировать институт аудита эффективности бюджетных расходов.

5. Предусмотреть возможность наступления ответственности за нерезультативное и неэффективное использование бюджетных средств.

Наконец, наряду с принятием федерального закона о социально-экономическом планировании и кардинальным изменением Бюджетного кодекса Российской Федерации необходимым условием создания полноценной законодательной базы программно-целевого метода бюджетной деятельности является закрепление статуса правовых актов планирования, их места в системе законодательства. Без этого плановые акты и дальше будут оставаться, образно говоря, «пасынком» правовой системы, чуждым для нее элементом.

Проект федерального закона о нормативных правовых актах уже на протяжении многих лет находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. К сожалению, в текущей редакции законопроекта не содержится упоминания о программах и прочих плановых актах.

В параграфе 2 «Направления совершенствования организации применения программно-целевого метода бюджетной деятельности»

рассматриваются правовые аспекты улучшения качества организации программно-целевого бюджетного планирования.

Как показывает опыт иностранных государств, перешедших на новую систему бюджетного планирования, именно в организационной, правоприменительной плоскости лежат ключевые факторы эффективности бюджетной реформы. В полной мере этот вывод подтверждается и отечественной практикой. Ее анализ позволил выделить следующие основные правовые направления совершенствования организации программно-целевого бюджетного планирования:

- определение единого координационного центра, обеспечивающего внедрение системы программно-целевого бюджетного планирования (наиболее оптимальный вариант - создание его на базе Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике);

- определение и четкое разграничение полномочий органов, осуществляющих аудит эффективности бюджетных расходов, в том числе определение органа, наделенного правом установления единой методики оценки эффективности;

- разработка и утверждение концепции нового этапа бюджетной реформы, направленного на последовательное и полное внедрение в бюджетную деятельность принципов программно-целевого бюджетного планирования; обеспечение взаимной интеграции процессов бюджетной и административной реформ;

- развитие договорной системы правового обеспечения реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности как средства индивидуализации субъективных прав и обязанностей, находящихся в непосредственной взаимосвязи с достижением целей и результатов бюджетного финансирования.

В заключении подводятся итоги проведенного научного исследования, формулируются основные выводы диссертации, предложения по совершенствованию правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности.

ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Монографии, учебники, комментарии:

1. Матненко A.C. Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государства. Омск: Русь, 2007. - 8,4 п.л.

2. Матненко A.C. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск: Омский госуниверситет, 2008. - 16,5 п.л.

3. Учебник Муниципальное право России / под ред. А.Н. Костюкова - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - Главы 14,19.-2,1 п.л.

4. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова - Омск: Издание ОмГУ, 2005. - Комментарии к статьям 49, 52 - 54, 60 -62, 65, частям 4-7 статьи 75. - 1,7 п.л.

2. Статьи в журналах, включенных ВАК РФ в перечень ведущих рецензириуемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора наук:

5. Матненко A.C. О границах и содержании бюджетной деятельности государства // Аспирантский вестник Поволжья. 2008. № 1 -2.-0,4 п.л.

6. Матненко A.C. Изменение правовой роли бюджета в условиях бюджетной реформы // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 3. - 0,35 п.л.

7. Матненко A.C. Правовое обеспечение бюджетной реформы: международный опыт // Актуальные проблемы российского права. 2008. № 4. - 0,33 п.л.

8. Матненко A.C. Проблемы формирования национальной системы планирования в России // Федерализм. 2008. № 3. - 0,5 п.л.

9. Матненко A.C. Законодательное обеспечение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств // Закон и право. № 9. - 0,17 п.л.

10. Матненко A.C. Эффективность государственной службы: проблемы правового обеспечения // Закон и право. 2008. № 12. -0,15 п.л.

11. Матненко A.C. Приоритетные национальные проекты и федеральные программы: проблемы соотношения // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 7. - 0,14 п.л.

12. Матненко A.C. К вопросу о методах бюджетной деятельности государства // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. № 31 (132). Право. Выпуск 17.-0,25 п.л.

13. Матненко A.C. Предмет бюджетного права // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. № 4. - 0,47 п.л.

14. Матненко A.C. Направления совершенствования правового регулирования приоритетных национальных проектов // Вестник Саратовской государственной академии права. 2008. № 5. - 0,23 п.л.

15. Матненко A.C. О совершенствовании механизма реализации приоритетного национального проекта «Образование» // Право и образование. 2008. № 7. - 0,37 п.л.

16. Матненко A.C. Правовое обеспечение плановой деятельности современного российского государства // Lex Russica. 2009. № 1. - 0,42 п.л.

17. Матненко A.C. Изменения в Бюджетный кодекс приняты: достигнуты ли результаты // Российский юридический журнал. 2009. № 1.-0,39 п.л.

18. Матненко A.C. Обеспечение софинансирования федеральных программ из региональных и местных бюджетов: конституционно-правовой аспект проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. - 0,28 п.л.

19. Матненко A.C. Социально-экономическое планирование и бюджетный процесс: проблемы соотношения (историко-правовой аспект) // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. 2009. № 1 (28). - 0,31 п.л.

20. Матненко A.C. Программно-целевой метод бюджетной деятельности: правовая характеристика // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 7 (145). Право. Выпуск 18.-0,3 п.л.

Статьи в иных журналах, сборниках:

21. Матненко A.C. Роль органов государственной власти субъекта Российской Федерации в регулировании социально-экономического развития муниципальных образований / О роли органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении социально-экономического развития Омской области в переходный период: Материалы научно-практической конференции. Омск: Администрация Омской области, 2001. -0,17 пл.

22. Матненко A.C. Правовой анализ финансово-экономических аспектов реформы местного самоуправления в Российской Федерации / Региональная и местная власть: проблемы

реформирования: Сборник научных трудов. Омск: ОмГУ, 2003. -0,31 п.л.

23. Матненко A.C. Смена бюджетной парадигмы / Административные, правовые и экономические реформы в России: Сборник материалов. Омск: ОмГУ, 2006. - 0,15 п.л.

24. Матненко A.C. Проблемы правового обеспечения бюджетной и административной реформ / Правовое обеспечение реформ в России: Сборник материалов. Омск: ОмГУ, 2007. - 0,13 п.л.

25. Матненко A.C. Функции бюджетной деятельности государства: правовой аспект / Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сборник статей. Томск: Томский государственный университет, 2007. Часть 37. -0,12 п.л.

26. Матненко A.C. Приоритетный национальный проект «Образование»: сущность и проблемы реализации // Ежегодник российского образовательного законодательства, 2007. Том 2. -1,25 п.л.

27. Матненко A.C. Приоритетные национальные проекты как метод и форма бюджетной деятельности // Реформы и право. 2007. № 1. - 1,2 п.л.

28. Матненко A.C. Методы бюджетной деятельности государства / Перспективы развития российского законодательства: Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции филиала Томского государственного университета в г. Юрге. Томск, 2008. - 0,15 п.л.

29. Матненко A.C. Бюджетная деятельность государства как финансово-правовая категория // Законодательство и экономика. 2008. № 6. - 0,73 п.л.

30. Матненко A.C. Юридическая техника изложения программно-целевых актов // Законодательство и экономика. 2008. № 11. - 1,1 п.л.

3]. Матненко A.C. Программно-целевой метод бюджетной деятельности государства // Вестник Омского государственного университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). - 0,27 п.л.

32. Матненко A.C. Приоритетные национальные проекты: предпосылки, сущность и проблемы правового регулирования // Вестник Омского университета. 2008. № 4. - 0,5 п.л.

33. Матненко A.C. Способы обеспечения софинансирования федеральных программ из региональных и местных бюджетов // Финансы. 2008. № 12. - 0,32 п.л.

34. Матненко A.C. Приоритетные национальные проекты как механизм обеспечения взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы VI научно-практической конференции. Омск: Правительство Омской области, ОмГУ, 2008. - 0,37 п.л.

35. Матненко A.C. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. № 11.-0,29 пл.

36. Матненко A.C. Новый формат бюджетного процесса / Финансовая система России: опыт и перспективы правового регулирования: Сборник материалов международной научно-практической конференции. Красноярск: Сибирский федеральный университет, 2008. - 0,3 пл.

37. Матненко A.C. Переход на бюджетирование, ориентированное на результат (сравнительно-правовой аспект) / Международные юридические чтения: Материалы ежегодной научно-практической конференции. Омск: Омский юридический институт, 2008. Часть III. - 0,3 п.л.

38. Матненко A.C. Конституционно-правовые основания участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в финансировании федеральных программ / Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом: Материалы международной научно-практической конференции. Челябинск: Филиал Московского педагогического государственного университета в г. Челябинске, 2008. Том 2. - 0,4 п.л.

39. Матненко A.C. Качество жизни как правовая категория / Международные стандарты прав человека и проблемы их реализации: Материалы межвузовского научно-практического семинара. Омск: Омская академия МВД России, 2008.-0,25 п.л.

40. Матненко A.C. Правовые проблемы формирования системы аудита эффективности бюджетных расходов // Научный вестник Омской академии МВД России. 2009. № 1. - 0,36 п.л.

41. Матненко A.C. Субъекты отношений программно-целевого бюджетного планирования и их процессуально-правовой статус // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 1. -0,8 п.л.

На правах рукописи

Матненко Александр Сергеевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Омск - 2009

Подписано в печать 15.03.2009. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 2,2. Тираж 150 экз. Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского». 644077, г. Омск, пр. Мира, 55-А

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Матненко, Александр Сергеевич, доктора юридических наук

Введение.

Глава 1. Понятие и сущность программно-целевого метода бюджетной деятельности.

§1. Бюджетная деятельность и программно-целевой метод: сущность и соотношение.

§2. Принципы применения программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Глава 2. Бюджетные программно-целевые акты: правовая природа, виды, юридическая техника изложения.

§1. Правовая природа бюджетных программно-целевых актов.

§2. Виды бюджетных программно-целевых актов.

§3. Юридическая техника изложения бюджетных программно-целевых актов.

Глава 3. Сравнительно-правовой и ретроспективный анализ применения программно-целевого метода бюджетной деятельности.

§ 1. Историко-правовой аспект применения программно-целевого метода бюджетной деятельности в России.

§2. Зарубежный опыт правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Глава 4. Процессуально-правовая характеристика программно-целевого бюджетного планирования.

§1. Программно-целевое бюджетное планирование как процесс: понятие, стадии.

§2. Субъекты отношений программно-целевого бюджетного планирования и их процессуально-правовой статус

Глава 5. Приоритетные национальные проекты как форма программноцелевого бюджетного планирования: проблемы правового регулирования.

§ 1. Система правового обеспечения реализации приоритетных национальных проектов.

§2. Правовые проблемы и направления совершенствования механизма реализации приоритетных национальных проектов.

Глава 6. Направления совершенствования законодательной базы и организационно-правового механизма реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности.

§ 1. Основные направления совершенствования законодательства, регулирующего программно-целевой метод бюджетной деятельности в Российской Федерации.

§2. Направления совершенствования организации применения программно-целевого метода бюджетной деятельности.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности"

Актуальность темы диссертации. С момента появления государства планирование является важнейшим методом его деятельности. В эпохи кризисов, смен общественно-политического строя, радикальных экономических реформ подходы к этому методу могут изменяться, может меняться его содержание, но суть и значение остаются неизменными. Так произошло и в нашей стране. Переход на рыночные отношения и новые принципы государственного управления существенно изменил концепцию и инструментарий плановой деятельности российского государства, но не отменил ее. Даже в самые «кризисные» 1990-1993 годы процесс принятия Правительством России плановых актов — программ - развивался очень интенсивно1. Последовавшее за этим десятилетие стало периодом становления системы программно-целевого планирования на всех уровнях власти и формирования ее нормативно-правовой основы. Однако в полной мере потенциал этой системы реализован не был, что, прежде всего, выразилось в крайне незначительной доле бюджетных ресурсов страны, используемых с применением программно-целевого метода. Кроме того, практика выявила множество правовых проблем, возникающих на стыке категорий «программа - бюджет», в том числе связанных с взаимной интеграцией процессов социально-экономического и бюджетного планирования; обеспечением полного финансирования бюджетных программ, включая софинансирование из бюджетов различных уровней; аудитом эффективности реализации программ и рядом других вопросов.

1 За эти годы было принято около 100 государственных программ различного рода.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 22. Ст. 2180. реформирования бюджетного процесса), основным направлением бюджетной реформы провозгласило совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования. К сожалению, законодательное сопровождение реформы не обеспечило создание всего комплекса условий, необходимых для формирования в России современной системы программно-целевого бюджетного планирования. Изменения1, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации, не решили эту задачу. Что касается правовой основы государственного планирования, разработки, утверждения и исполнения федеральных целевых программ, то ее до сих пор составляют акты, изданные в середине прошедшего десятилетия (Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»2 и постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении о которых участвует Российская Федерация ).

1 Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2871.

3 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 28. Ст. 2669. научной разработки современных проблем правового регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Несмотря на значительное количество научных исследований, особенно советского периода1, посвященных программно-целевому методу управления, проблемы юридической связи этого метода с бюджетной деятельностью государства, как правило, не выделялись и не рассматривались. Объясняется это, в том числе, и тем, что учение о программно-целевом методе развивалось и развивается, главным образом, экономической наукой.

Методология и теоретическая база исследования.

1 Так, по оценке В.Н. Лексина и А.Н. Шевцова, с 1976 по 1989 год были опубликованы сотни отдельных изданий, полностью или в составе специального раздела рассматривавших возможности применения программно-целевых методов для решения различных народнохозяйственных проблем. Статей на эту тему в журналах и в материалах всесоюзных, региональных и т.п. конференций и совещаний было опубликовано около восьмисот. Тогда же было защищено одиннадцать докторских и около тридцати кандидатских диссертаций по методологии программно-целевого планирования или по его использованию в качестве инструмента для решения той или иной народнохозяйственной проблемы. См.: Лексин В.Н., Шевцов А.Н. Государство и регионы. М. 1997. С. 298-299. восхождения от абстрактного к конкретному, сравнения, формально-юридический, историко-правовой и другие методы.

Теоретическую базу исследования составили положения теории государства и права, разработанные в трудах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, С.М. Берцинского, A.B. Бутакова, Ю.И. Гревцова, P.JT. Иванова, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, С.М. Корнеева, А.К. Кравцова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, E.H. Лукашевой, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, A.B. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, В.Н. Протасова, P.O. Халфиной, А.Ф. Черданцева, А.Ф. Шебанова, В.П. Шкредова, Л.С. Явича и других ученых.

Многоаспектность диссертационного исследования обусловила необходимость использования трудов отечественных и зарубежных ученых по конституционному, муниципальному, административному, гражданскому праву, финансам и теории управления: С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, С.Н. Братуся, В.Ф. Воловича, A.C. Гордона, А.И. Елистратова, П. Друкера, А.И. Казанника, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, С.Д. Князева, Ю.М. Козлова, O.E. Кутафина, В.Н. Лексина, А.Е. Лунева, А.Ф. Ноздрачева, B.C. Основина, Г.И. Петрова, А. Премчанда, Э. Роуза, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, C.B. Степашина, Ю.А. Тихомирова, A.B. Улюкаева, Г. Хатри, А.Н. Шевцова, Б.С. Эбзеева, И.И. Янжула и других ученых.

Задачами исследования являются:

- выявление внутренних структурных взаимосвязей программно-целевого метода и бюджетной деятельности;

- систематизация форм программно-целевого бюджетного планирования;

- анализ процессуально-правовых характеристик программно-целевого бюджетного планирования;

- анализ новейших тенденций развития программно-целевого метода бюджетной деятельности;

- рассмотрение проблем юридической техники изложения текстов бюджетных программно-целевых актов;

- бюджетные программно-целевые акты федерального, регионального и местного уровней;

- акты судебных органов;

- иные официальные документы (письма, протоколы, стенограммы и т.п.) государственных и муниципальных органов;

- акты Российской империи, СССР, РСФСР;

- правовые акты иностранных государств (в частности, Испании, Китая, Новой Зеландии, США, Финляндии);

- акты международных организаций (ООН, ВОЗ);

- опубликованные научные труды;

- данные государственной статистики.

На защиту выносятся следующие основные положения.

4. Для обозначения форм программно-целевого бюджетного планирования целесообразно введение в науку единого термина — «бюджетный программно-целевой акт», под которым предлагается понимать нормативный правовой акт: а) предусматривающий достижение за установленный период времени определенных, количественно (качественно) измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и исполнителей, бюджетные и другие ресурсы и б) признаваемый в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации основанием возникновения расходных обязательств.

7. Целесообразно принятие федерального закона о социально-экономическом планировании в Российской Федерации, определяющего: понятие и формы планирования, виды и иерархию плановых актов; единые подходы к определению цикличности планирования; принципы планирования; систему субъектов плановой деятельности, их основные права и обязанности; основы планового процесса, включая механизмы, обеспечивающие скоординированное взаимодействие органов власти всех уровней при разработке и реализации плановых актов, в том числе объединение бюджетных ресурсов.

9. В законодательстве Российской Федерации (Бюджетном кодексе Российской Федерации, федеральных законах от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») необходимо закрепить право органов государственной власти Российской Федерации определять порядок установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по софинансированию государственных программ, направленных на создание условий реализации конституционных прав и свобод граждан. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).

12. Необходимо внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации норм, комплексно закрепляющих институт аудита эффективности бюджетных расходов, в том числе: понятие и правовой режим внешнего аудита эффективности бюджетных расходов; учет и отчетность по качественным результатам произведенных бюджетных расходов в виде обязательного элемента бюджетного учета и отчетности; право установления единой методики оценки эффективности бюджетных расходов за одним органом - органом внешнего аудита (Счетной палатой Российской Федерации).

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского», где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.

По теме диссертационного исследования опубликовано две монографии: «Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государства» - Омск: Русь, 2007. -144 е., «Бюджет результатов: правовая концепция» - Омск: Омский государственный университет, 2008. - 264 с. Автором подготовлено несколько глав, посвященных вопросам. бюджетно-правового регулирования и социально-экономического планирования, в Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова - Омск: Издание ОмГУ, 2005. - 515 с. и учебнике «Муниципальное право России» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - 687 с.

Теоретические положения, изложенные в диссертационном исследовании, прошли апробацию на Всероссийской научно-практической конференции «Россия: приоритетные национальные проекты - инновации -молодежь» (Москва, Институт научной информации по общественным наукам, Отделение общественных наук РАН, 16 - 17 ноября 2006 года), научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов» (Москва, МГУ им. М.В.Ломоносова, 8-9 декабря 2006 года), международной научной конференции «Социальное право и практика Конституционного Суда Российской Федерации» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, Конституционный суд Российской Федерации, 5-7 июня 2007 года), международной научно-практической конференции «Административные процедуры взаимодействия государственных органов и частных лиц в экономической сфере» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 28 - 29 июня 2008 года), международной научно-практической конференции «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 4-5 декабря 2008 года), научно-практической конференции «Договор в публичном праве» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 30 июня - 1 июля 2007 года), международной научно-практической конференции «Финансовая система России: опыт и перспективы правового регулирования» (Красноярск, Сибирский федеральный университет, 4-5 сентября 2008 года), международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом» (Челябинск, Филиал Московского педагогического государственного университета, 20 ноября 2008 года), научно-практических конференциях, посвященных проблемным вопросам местного самоуправления, традиционно организуемых Омским государственным университетом имени Ф.М. Достоевского, Правительством Омской области в Омске, в частности, в 2002, 2006, 2008 годах, и иных научно-практических конференциях.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Матненко, Александр Сергеевич, Омск

Выводы из сказанного могут быть следующими. Необходимо: а) обозначить новый временной горизонт бюджетной реформы с целью последовательного и комплексного выполнения ее задач, б) разработать и утвердить Концепцию этого нового этапа, связав его по мероприятиям и срокам с Концепцией административной реформы.

4. Развитие договорной системы правового обеспечения реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Одной из проблем программно-целевого бюджетного планирования является вопрос об индивидуализация прав и обязанностей, находящихся в непосредственной взаимосвязи с достижением целей и результатов бюджетного финансирования. В настоящее время для решения данной задачи используются различные организационно-правовые механизмы, в их числе:

1) одностороннее установление плановых заданий и параметров, подлежащих выполнению конкретными субъектами за счет бюджетных средств.

Как правило, подобная форма взаимоотношений используется между органами власти и подведомственными им другими органами власти и бюджетными учреждениями.

В частности, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 федеральное министерство утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении.

Бюджетный кодекс Российской Федерации вводит понятие «государственное (муниципальное) задание», определяя его как «документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг». В соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации правом формирования государственных (муниципальных) заданий для подведомственных бюджетных учреждений наделены главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

2) согласование планов и параметров, принимаемых субъектом более низкого уровня планирования. Например, система планирования реализации приоритетных национальных проектов предусматривает утверждение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации планов и параметров реализации приоритетных национальных проектов в субъектах Российской Федерации по согласованию с федеральными органами исполнительной власти. Некоторыми нормативными правовыми актами предусматривается согласование программы органами власти более высокого территориального уровня в качестве обязательного условия выделения межбюджетных трансфертов на софинансирование программы;

3) заключение соглашений (договоров, контрактов). Данная форма регулирования взаимоотношений субъектов отношений программно-целевого бюджетного планирования имеет несколько разновидностей:

- публично-правовые договоры (соглашения) между органами власти;

- служебные и трудовые контракты;

- гражданско-правовые договоры (государственные и муниципальные) контракты.

Именно договорная форма представляется оптимальным способом индивидуализации взаимных прав и обязанностей субъектов в процессе программно-целевой бюджетной деятельности по следующим причинам: а) формат соглашения позволяет максимально учесть интересы всех его участников, в том числе предупредить возможность завышения плановых показателей, ; несоразмерность выделяемых финансовых ресурсов поставленным целям и другие подобные негативные моменты, которые нередки при одностороннем подходе, особенно в ситуации, когда один субъект находится в организационной, финансовой или иной зависимости от другого; б) соглашение позволяет определить в одном документе взаимные права и обязанности сторон, закрепить технологию их взаимодействия с учетом особенностей решаемой на основе программно-целевого метода задачи; в) изменение характера взаимоотношений государственных (муниципальных) органов и создаваемых ими бюджетных учреждений с формата «государственных (муниципальных) заданий» на формат «государственного (муниципального) заказа» соответствует общей концепции бюджетной реформы, одним из элементов которой является переход от сметного финансирования бюджетных учреждений к системе государственных заказов на предоставление социальных услуг1; г) соглашение позволяет урегулировать те вопросы ответственности за невыполнение обязанностей, которые в силу объективных причин не могут

1 В Бюджетном послании Президента Российской Федерации В.В. Путина на 2003 год содержится следующее положение: «В течение трех лет необходимо перейти к системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг, в которой субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам бюджетной политики». быть определены законодательством - например, характер и меру ответственности в зависимости от степени отклонения от установленных плановых заданий или критериев эффективности деятельности, носящих в каждом конкретном случае специфический, индивидуальный характер.

Действующее законодательство Российской Федерации, которое может быть применено к договорному регулированию прав и обязанностей участников отношений программно-целевого бюджетного планирования, крайне несовершенно и требует развития по целому ряду направлений.

Во-первых, в федеральном законодательстве отсутствует комплексное закрепление института публично-правовых договоров (соглашений), заключаемых между органами власти различного уровня. Базовые в этом отношении федеральные законы №№ 184-ФЗ и 1Э1-ФЗ предусматривают заключение таких договоров (соглашений) лишь при передаче части полномочий с одного уровня власти на другой, причем Федеральный закон № 131-Ф3 - только в части взаимоотношений между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений.

На практике же наибольшее распространение получили соглашения о взаимодействии между органами власти различного уровня по определенным совместным вопросам их деятельности (то есть не связанные с передачей полномочий), в том числе при осуществлении целевых программ. Отдельные нормативные правовые акты, как правило, в лучшем случае предусматривают лишь возможность (или необходимость) наличия таких соглашений, не конкретизируя порядок их заключения, исполнения и прекращения. Например, постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848 «О Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России» 2002 - 2010 годы»1 предусматривает, что «координация развития автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального и местного значения должна осуществляться на основе соглашений между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, которые определят условия взаимодействия в сфере формирования единой сети автомобильных дорог общего пользования». Этой нормой все упоминания о соглашениях как форме реализации мероприятий данной целевой программы исчерпываются.

Одним из немногих исключений, являющихся примером относительно подробного регулирования правового режима соглашений о взаимодействии между органами власти различного уровня, является изданное в силу прямого предписания статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации постановление Правительства от 21 марта 2005 года № 149 «О порядке заключения соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а также осуществления контроля за их исполнением»1.

Во-вторых, требует существенной доработки правовой режим служебных и трудовых контрактов с работниками государственных (муниципальных) органов и бюджетных учреждений в той части, в которой он призван обеспечить эффективность и результативность деятельности каждого работника публичного сектора.

Важной новеллой Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ л

О государственной гражданской службе Российской Федерации» стало указание в нем на необходимость фиксации показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Статья 47 закона предусматривает включение их в должностной регламент, который является частью служебного контракта. Однако

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 28.03.2005. № 13. Ст. 1176.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215. механизм дальнейшей реализации данного положения на практике до настоящего времени не выработан. В частности, отсутствуют методические рекомендации по определению показателей эффективности по однородным разновидностям государственных должностей государственной гражданской службы, а главное не определены единые подходы к определению критериев результативности деятельности самих государственных органов, от которых производны показатели работы их служащих. Как следствие, в подавляющем большинстве случаев указанные показатели либо вообще не включаются в должностные регламенты либо излагаются предельно общо.

Другим негативным фактором является отсутствие системы мотивации результативной деятельности государственных служащих.

Пункт 14 статьи 50 Федерального закона лишь в порядке исключения (!?) допускает по отдельным должностям гражданской службы установление особого порядка оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. Система денежных поощрений и премий в том виде, в каком она закреплена федеральным законом, ни коим образом не ориентирована на стимулирование результативности. Денежное поощрение (подпункт 5 пункта 5 ст. 50) определено как ежемесячная выплата, без указания на взаимосвязь с какими-либо обстоятельствами (например, показателями работы), и на практике обычно так и применяется - как ничем не обусловленная доплата к должностному окладу. Предусматривая в качестве дополнительных выплат премии (подпункт 4 пункта 5 ст. 50), закон устанавливает только одно основание для их выплаты - выполнение особо важных и сложных заданий, придавая им тем самым разовое значение и не связывая с системным поощрением эффективности и результативности обычной служебной деятельности.

В качестве отдельной проблемы необходимо отметить то, что законодательство о государственной службе в Российской Федерации, в частности Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», не распространяется на деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (министры, судьи и т.д.). Те же нормативные правовые акты, которые регулируют правовой статус указанных лиц (например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации), не содержат специальных норм о правовом режиме заключаемых с ними контрактов и, тем более, о включении в эти контракты каких-либо показателей эффективности.

К сожалению, нет упоминания о соответствующих показателях и в Федеральном законе «О муниципальной службе».

Особое значение для обеспечения эффективности применения программно-целевого метода бюджетной деятельности имеет регулирование прав и обязанностей той категории лиц, от качества труда которых непосредственно зависит качество предоставления бюджетных услуг населению, - работников бюджетных учреждений.

В рамках реализации приоритетных национальных проектов впервые была поставлена задача перевода двух систем бюджетной сферы - системы здравоохранения и системы образования - на оплату труда по результатам. Первые практические шаги в этом направлении были сделаны в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» и заключались в попытке увязать результативность работы медицинских работников, получающих дополнительное денежное вознаграждение в рамках проекта, с размерами этого вознаграждения. Вместе с тем до логического завершения данные меры до сих пор не доведены.

Как в 2006, так и в 2007 годах приказы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации об утверждении методических рекомендаций по оформлению трудовых отношений между врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, медицинскими сестрами участковыми врачей-педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики и учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь, (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации)1 в качестве основания предоставления денежных выплат в рамках национального проекта предусматривали объем, а не качество выполняемой работы.

В 2007 году Минздравсоцразвития России издан ряд приказов, устанавливающих критерии оценки эффективности работы медицинских работников, получающих дополнительные выплаты в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье». Однако во всех приказах отмечается, что основной целью введения критериев оценки эффективности работы указанных категорий медицинских работников является оперативный анализ внутри лечебно-профилактического учреждения диагностической, лечебно-профилактической и организационной работы на педиатрическом участке для улучшения качества оказания медицинской помощи прикрепленному контингенту и мониторинга состояния здоровья детей. По результатам проверки эффективности работы врачей-педиатров участковых составляется акт с выводами и конкретными предложениями по совершенствованию лечебно-диагностической и профилактической работы на педиатрическом участке и план работы по устранению выявленных в ходе проверки недостатков2.

Более того, в некоторых методических разъяснениях прямо указывается, что дифференциация размеров выплат в зависимости от

1 Приказ Минздравсоцразвития России от 30 декабря 2005 года № 816 // Здравоохранение. № 5. 2006; приказ Минздравсоцразвития России от 26 января 2007 года № 65 // Здравоохранение. № 6. 2007.

2 См., напр., приказ Минздравсоцразвития России от 19 апреля 2007 года № 282 «Об утверждении критериев оценки эффективности деятельности врача-терапевта участкового» // Медицинская газета. 06.06.2007. № 41. результатов работы действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрена1.

Дополнительное денежное вознаграждение, выплачиваемое педагогическим работникам в рамках приоритетного национального проекта «Образование», законодательством Российской Федерации также не связывается с результатами деятельности. Более того, в рамках проекта до настоящего времени не принято каких-либо методических документов, содержащих подходы к определению критериев результативности работы педагогического работника.

1 См., напр., письмо Минздравсоцразвития России от 2 августа 2006г. №4133-РХ «О денежных выплатах медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов» // Текущий архив Правительства Омской области.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги диссертационного исследования можно сделать следующие выводы.

1. Для определения границ бюджетной деятельности как сферы применения программно-целевого метода следует использовать юридические категории, закрепленные бюджетным законодательством. В таком ракурсе бюджетная деятельность предстает как действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.

Конечный смысл бюджета, как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления, заключается в удовлетворении интересов и потребностей общества. Это проявление сущности публичных финансов обуславливает использование программно-целевого метода, обеспечивающего взаимосвязь бюджетного финансирования с его «внешним» результатом посредством специфических юридических средств, способов и приемов воздействия на общественные отношения.

2. Принципы применения программно-целевого метода бюджетной деятельности выражают основные начала, требования и закономерности бюджетной деятельности, осуществляемой с использованием рассматриваемого метода, обеспечивающие полную и эффективную реализацию его предназначения.

Общеправовыми принципами применения программно-целевого метода бюджетной деятельности являются:

- принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина (принцип гуманитарности), заключающийся в признании человека, его прав и свобод высшей ценностью, определяющей иерархию и направленность целей государственной бюджетной политики;

- принцип учета исторических условий и приоритетов развития государства (принцип историзма), заключающийся в обусловленности бюджетной деятельности особенностями текущего этапа исторического развития государства и общества;

- принцип федерализма и гарантированности местного самоуправления, предполагающий: а) следование установленному Конституцией Российской Федерации и федеральными законами разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; б) использование программно-целевого метода как механизма финансового обеспечения полномочий органов власти всех уровней и единства социального пространства страны; в) соблюдение интересов публично-территориальных образований различных уровней при объединении средств их бюджетов для финансирования программных мероприятий.

- принцип гласности, предполагающий открытость для общества процедур и информации, связанных с применением программно-целевого метода бюджетной деятельности.

Специальными принципами являются: принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, заключающийся в необходимости достижения определенного или наилучшего результата с наименьшим или определенным объемом бюджетных средств;

- принцип адекватного целеполагания, включающий требования к построению целей бюджетной деятельности, без соблюдения которых цель не может считаться надлежащим образом сформулированной и достижимой (конкретность, измеримость, достижимость, релевантность, временная определенность);

- принцип достоверности, означающий необходимость полного учета всех обстоятельств, имеющих значение для применения программно-целевого метода, с максимальной степенью соответствия их прошлому, настоящему или будущему состоянию.

3. Анализируя итоги многолетней научной дискуссии о юридической природе плановых актов, следует признать, что программно-целевые акты, утверждаемые органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (в частности, федеральные, региональные и муниципальные целевые программы), имеют все признаки нормативных правовых актов, хотя и отличаются существенной спецификой.

Для обозначения форм программно-целевого бюджетного планирования целесообразно введение в науку единого термина - «бюджетный программно-целевой акт», под которым предлагается понимать нормативный правовой акт: а) предусматривающий достижение за установленный период времени определенных, количественно (качественно) измеримых целей, необходимые для этого мероприятия и исполнителей, бюджетные и другие ресурсы и б) признаваемый в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации основанием возникновения расходных обязательств.

В законодательстве также необходимо унифицировать терминологию, используемую для обозначения программно-целевых актов, ввести единые критерии их различия.

Виды бюджетных программно-целевых актов различаются по следующим основаниям:

1) по объекту регулирования:

- отраслевые и функциональные акты, предметная направленность которых определяется той или иной сферой (отраслью) или функцией управления;

- территориальные акты, посвященные вопросам комплексного развития соответствующей территории;

2) по правовым основаниям разработки и реализации:

- акты, решение о разработке и реализации которых принимается исходя из принципа целесообразности, по усмотрению соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления (дискретные акты);

- акты, принятие которых прямо предусмотрено законодательством и является обязанностью соответствующих органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления (обязательные акты);

3) по источникам бюджетного финансирования:

- монобюджетные, имеющие единственный источник бюджетного финансирования в виде или федерального, или регионального, или местного бюджета;

- полибюджетные, основанные на софинансировании из различных бюджетов;

4) по сроку реализации:

- долгосрочные;

- иные.

4. Качество бюджетных программно-целевых актов, издаваемых в Российской Федерации, с точки зрения юридической техники крайне низкое.

Учитывая специфику изложения соответствующего нормативно-правового материала целесообразно основные юридико-технические требования к подготовке бюджетных программно-целевых актов закрепить в федеральном законе по следующим характеристикам:

- структура акта.

- терминология акта.

- техника изложения отдельных элементов акта (цели, финансы, мероприятия, сроки).

- способы взаимосвязи отдельных элементов акта.

- способы корреляции данного акта с другими программно-целевыми актами.

5. В России первые признаки государственного программно-целевого планирования как системного явления появились в начале XVIII века, в период царствования Петра I. Однако вплоть до начала 20-х годов XX века планы, программы, проекты, фактически реализуемые государством, не были выражены в правовой форме. Юридическое оформление система планирования получила в виде советских единых народнохозяйственных пятилетних планов. В СССР также предпринимались попытки законодательного обеспечения совместимости планового и бюджетного процессов, которые не были до конца реализованы. Одно из последствий этого - многократное превышение объема бюджетных ресурсов, необходимых для выполнения плановых заданий, над реальными возможностями бюджета.

Политические и экономические реформы 1985 - 1991 годов не привели к отказу от планирования как метода управления социально-экономическими процессами, но существенно изменили его инструментарий. Изданное 22 мая 2004 года постановление Правительства Российской Федерации № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» открыло текущий этап развития программно-целевого метода бюджетной деятельности российского государства.

6. Изучение опыта внедрения программно-целевого метода в бюджетную деятельность иностранных государств обнаруживает широкий спектр вариантов перехода на новую модель бюджетных отношений: от радикальной смены бюджетной парадигмы (Новая Зеландия) до «мягкого» перехода (Финляндия, Китай).

1) наличие устойчивых стереотипов мышления, ориентированных на прежние методы бюджетной деятельности с акцентом на соблюдение формальных требований законодательства при осуществлении бюджетного процесса. Неспособность значительного количества участников бюджетного процесса мыслить категориями «эффективность», «результативность» и использовать новые управленческие технологии в своей деятельности;

2) трудоемкость и затратность адаптации национальной системы учета и отчетности, в том числе государственной статистики, к потребностям функционирования системы программно-целевого бюджетного планирования;

3) сложность задачи формулирования количественно измеряемых целей программ. Объективная невозможность точного измерения отдельных результатов деятельности, увязки их с отдельной конкретной программой;

4) проблема персонификации задач по достижению результатов, за которые ответственны несколько органов публичной власти.

7. Программно-целевое бюджетное планирование представляет собой совокупность процессуальных бюджетно-правовых отношений (бюджетное процессуальное производство), в рамках которых реализуется программно-целевой метод бюджетной деятельности. На основе анализа различных точек зрения на природу и содержание планирования можно сделать вывод, что программно-целевое бюджетное планирование складывается из следующих стадий:

1) разработка бюджетного программно-целевого акта, которая включает следующие под стадии (этапы): инициирование разработки акта, подготовка текста акта и сопутствующих ему документов, внесение проекта акта на рассмотрение и утверждение уполномоченного органа или должностного лица;

2) рассмотрение и утверждение бюджетного программно-целевого акта;

3) исполнение бюджетного программно-целевого акта, которое включает в себя следующие направления процессуальной деятельности: управление реализацией акта, финансовое исполнение акта, исполнение программных мероприятий, текущий контроль за реализацией акта, корректировка акта;

4) последующий контроль исполнения бюджетного программно-целевого акта.

Поскольку бюджет не является единственной формой бюджетного планирования, необходимо расширение границ традиционного понимания бюджетного процесса, с отражением в нем процессуальных отношений, связанных с бюджетными программно-целевыми актами.

Основными недостатками процессуально-правового регулирования отношений программно-целевого бюджетного планирования являются:

- неурегулированность отношений, возникающих при согласовании вопросов софинансирования бюджетных программно-целевых актов из бюджетов различных уровней;

- «плавающая» дата предельного срока, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 179) для утверждения долгосрочных целевых программ;

- противоречивость федерального законодательства в вопросе о субъектах, управомоченных утверждать региональные и муниципальные целевые программы;

- чрезмерно усложненные процедуры, затягивающие финансовое исполнение бюджетных программно-целевых актов;

- возможность изменения законами (решениями) о бюджете объемов финансирования действующих бюджетных программно-целевых актов;

- возможность корректировки показателей бюджетных программно-целевых актов не теми органами, которым они приняты, а органами, ответственными за их исполнение;

- неопределенность в вопросе о формах и мерах реагирования представительного органа власти по результатам контроля исполнения бюджетного программно-целевого акта, в том числе по фактам неэффективного использования бюджетных средств.

8. Приоритетные национальные проекты как новая и прогрессивная форма программно-целевого бюджетного планирования преодолевают главный недостаток ранее сложившейся системы планирования -разобщенность бюджетных ресурсов различных уровней и отсутствие эффективных правовых механизмов их объединения для решения ключевых вопросов развития страны.

С учетом опыта реализации приоритетных национальных проектов целесообразно выделение на их основе верхнего уровня бюджетных программно-целевых актов - государственных программ. С целью правового обеспечения данного формата бюджетного планирования в законодательстве Российской Федерации (Бюджетном кодексе Российской Федерации, федеральных законах №№ 184-ФЗ, 131-ФЭ) необходимо закрепить право органов государственной власти Российской Федерации определять порядок установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по софинансированию государственных программ, направленных на создание условий реализации конституционных прав и свобод граждан. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).

9. Формирующаяся система национального планирования в Российской Федерации в настоящее время не имеет под собой адекватной (полной, современной и непротиворечивой) правовой базы.

Целесообразно принятие федерального закона о социально-экономическом планировании в Российской Федерации, определяющего: понятие и формы планирования, виды и иерархию плановых актов; единые подходы к определению цикличности планирования; принципы планирования; систему субъектов плановой деятельности, их основные права и обязанности; основы планового процесса, включая механизмы, обеспечивающие скоординированное взаимодействие органов власти всех уровней при разработке и реализации плановых актов, в том числе объединение бюджетных ресурсов.

10. Федеральный закон № 63-Ф3, направленный на реализацию Концепции бюджетной реформы в Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», не только существенно не приблизил, но и в ряде случаев отдалил российскую бюджетную систему от современных канонов программно-целевого бюджетного планирования.

- конституировать понятие «бюджетный программно-целевой акт», как термин, объединяющий все возможные формы программно-целевого бюджетного планирования, закрепить статус расходного обязательства за всеми бюджетными программно-целевыми актами, с присвоением им уникальных кодов классификации расходов бюджетов.

- изменить понятие, а также всю правовую конструкцию бюджетного процесса, отразив в них в качестве полноценного элемента процессуальные действия в отношении не только бюджета, что имеет место при сегодняшней бюджетоцентричной» модели бюджетного процесса, но и всех бюджетных программно-целевых актов.

- расширить временной горизонт бюджетного планирования до 5 лет, полностью совместив его с циклом действия среднесрочных бюджетных программно-целевых актов (от 3 до 5 лет).

- предусмотреть в качестве обязательного элемента бюджетного учета учет результатов бюджетного финансирования, комплексно урегулировать институт аудита эффективности бюджетных расходов. предусмотреть возможность наступления ответственности за нерезультативное и неэффективное использование бюджетных средств.

11. В рамках совершенствования организационно-правового обеспечения реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности целесообразно: определить единый координационный центр, обеспечивающий внедрение системы программно-целевого бюджетного планирования (наиболее оптимальный вариант - создание его на базе Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике); определить и четко разграничить полномочия органов, осуществляющих аудит эффективности бюджетных расходов, в том числе закрепить право установления единой методики оценки эффективности за одним органом (органом внешнего аудита - Счетной палатой Российской Федерации); обеспечить взаимную интеграцию процессов бюджетной и административной реформ;

- обеспечить развитие договорной системы правового обеспечения реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности как средства индивидуализации субъективных прав и обязанностей, находящихся в непосредственной взаимосвязи с достижением целей и результатов бюджетного финансирования.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности»

1. Правовые акты и другие официальные документы

2. Конституция Российской Федерации. М. 2008.

3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 22.12.1997. № 51. Ст. 5712.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М. 2008.

5. Градостроительный кодекс Российской Федерации. М. 2008.

6. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 30.07.2007. № 31. Ст. 4006.

7. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 30.07.2007. №31. Ст. 3995.

8. Федеральный закон от 21 июля 2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 23.07.2007. № 30. Ст. 3799.

9. Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 05.03.2007. № 10. Ст. 1152.

10. Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 01.01.2007. № 1 (1 ч.). Ст. 27.

11. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. 25.07.2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.

12. Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 23.08.2004. № 34. Ст. 3535.

13. Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 23.08.2004. № 34. Ст. 3534.

14. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 02.08.2004. № 31. Ст. 3215.

15. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.10.2003. №40. Ст. 3822.

16. Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 24.07.1995. № 30. Ст. 2871.

17. Федеральный закон 31 марта 1995 года № 39-Ф3 «О федеральном бюджете на 2005 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 03.04.1995. № 14. Ст. 1213.

18. Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 16.01.1995. № 3. Ст. 167.

19. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года №3266-1 «Об образовании» // Собрание законодательства Российской Федерации. 15.01.1996. №3. Ст. 150.

20. Основы законодательства Российской Федерации о культуре // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 19.11.1992. № 46. Ст. 2615.

21. Закон Российской Федерации от 17 июля 1992 года № 3331-1 «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год» // Ведомости

22. Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 27.08.1992. № 34. Ст. 1979.

23. Закон РСФСР от 10 октября 1991 года № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 14.11.1991. №46. Ст. 1543.

24. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 02.07.2007. № 27. Ст. 3256.

25. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. №11. 15.03.2004. Ст. 945.

26. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 19.12.2005. № 51. Ст. 5514.

27. Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года № 811 «О дополнительных мерах по обеспечению реабилитации российских немцев» // Собрание законодательства Российской Федерации. 10.06.1996. №24. Ст. 2869.

28. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года «О Федеральной целевой программе «Пожарнаябезопасность в Российской Федерации на период до 2012 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 21.01.2008. № 3. Ст. 180.

29. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 № 172 «О Федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 2010 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 02.04.2007. № 14. Ст. 1688.

30. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 года № 583 «О Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007 2011 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 09.10.2006. №41. Ст. 4248.

31. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2006 года № 540 «О федеральной целевой программе «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 2016 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 25.09.2006. № 39. Ст. 4075.

32. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 года № 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006 2010 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 09.01.2006. № 2. Ст. 186.

33. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2005 года № 740 «О Федеральной целевой программе «Культура России (2006 2010 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 19.12.2005. № 51. Ст. 5528.

34. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2005 года № 440 «О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 01.08.2005. № 31. Ст. 3223.

35. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года № 278 «Об утверждении положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // Собрание законодательства Российской Федерации. 21.06.2004. № 25. Ст. 2561.

36. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 года № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 31.05.2004. №22. Ст. 2180

37. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» // Собрание законодательства Российской Федерации. 12.04.2004. № 15. Ст. 1490.

38. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 июля 2003 года № 451 «О правительственной комиссии по проведению административной реформы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 04.08.2003. № 31. Ст. 3150.

39. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2002 года № 858 «О федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2010 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 24.03.2008. № 12. Ст. 1127.

40. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 января 2002 года № 70 «О Федеральной целевой программе «Старшее поколение на 2002 2004 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 11.02.2002. № 6. Ст. 578.

41. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848 «О Федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России» 2002 2010 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 17.12.2001. № 51. Ст. 4895.

42. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2001 года № 675 «О Федеральной целевой программе «Жилище» на2002 2010 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.02.2006. № 6. Ст. 694.

43. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 20.08.2001. № 34. Ст. 3503.

44. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. 10.07.1995. № 28. Ст. 2669.

45. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 6 августа 2008 года № 1128-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 11.08.2008. № 32. Ст. 3818.

46. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2007 года № 1626 // Собрание законодательства Российской Федерации. 19.11.2007. № 47 (ч. И). Ст. 5801.

47. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2007 года № 51 б-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 30.04.2007. № 18. Ст. 2267.

48. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2006 года № 1688-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 11.12.2006. № 50. Ст. 5364.

49. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 38-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 30.01.2006. № 5. Ст. 589.

50. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2005 года № 1926-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 21.11.2005. №47. Ст. 4956.

51. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 14.11.2005. № 46. Ст. 4720.

52. Распоряжение Правительства Российской Федерации 3 июля 1996 года № 1064-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 15.07.1996. №29. Ст. 3516.

53. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года № 1063-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 15.07.1996. №29. Ст. 3504.

54. Конституция (Основной закон) РСФСР 1918 года // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

55. Конституция СССР 1977 года. М. 1978.

56. Закон СССР от 30 октября 1959 года «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. 1959. № 44. Ст. 221.

57. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 № 695 «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы // СП СССР. 1979. №18. Ст. 118.

58. Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 4 октября 1965 года № 729 «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства» // СП СССР. 1965. № 19-20. Ст. 153.

59. Постановлении Центрального Исполнительного Комитета СССР от 29 октября 1924 года «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик» // СЗ СССР". 1924. № 19. Ст. 189.

60. Постановление Госплана СССР от 3 июня 1980 года № 117 об утверждении Методических указания к разработке государственных планов экономического социального развития СССР // СПС КонсультантПлюс.

61. Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации (26 мая 2004 года) // «Российская газета». № 109. 27.05.2004.

62. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2003 году» (1 июня 2002 года) // www.lcremlin.ru (15.01.2009)

63. Протокол № 4 от 28 февраля 2006 года заседания Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов // Текущий архив Правительства Омской области.

64. Протокол № 2 от 21 декабря 2005 года заседания Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов // Текущий архив Правительства Омской области.

65. Приказ Минздравсоцразвития России от 19 апреля 2007 года № 282 «Об утверждении критериев оценки эффективности деятельности врача-терапевта участкового» // Медицинская газета. 06.06.2007. № 41.

66. Приказ Росфиннадзора от 27 апреля 2007 года № 60 «О мерах по обеспечению проведения административной реформы в Федеральной службе финансово-бюджетного надзора в 2007 году» // СПС КонсултантПлюс.

67. Письмо Минздравсоцразвития России от 2 августа 2006г. №4133-РХ «О денежных выплатах медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов» // Текущий архив Правительства Омской области.

68. Письмо Минздравсоцразвития России от 26 февраля 2006 года № 908-РХ о направлении Типового план-график реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» в субъекте Российской Федерации // Текущий архив Правительства Омской области.

69. Закон Алтайского края от 12 февраля 2002 года № 8-3С «Об утверждении краевых целевых программ в области здравоохранения» // Сборник законодательства Алтайского края. 2002. № 70. С. 35.

70. Решение Думы города Бийска от 20 апреля 2006 года № 160 «О Концепции здорового питания жителей города на 2006 2008 годы» // СПС КонсультантПлюс. Региональный выпуск.

71. Закон Амурской области от 4 июля 2003 года № 224-03 «Об областных целевых программах» // Амурская правда. 11.07.2003. № 190-191.

72. Решение Благовещенской городской Думы от 27 апреля 2006 года № 13/49 «Об утверждении муниципальной целевой программы «Развитие системы образования города на 2006 2010 годы» // Благовещенск. 12.05.2006. № 19.

73. Закон Республики Башкортостан от 22 апреля 1997 года № 86-з «О республиканских целевых программах» // Ведомости

74. Государственного Собрания Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. № 1 (175). Ст. 10.

75. Программа улучшения качества жизни населения Белгородской области, утвержденная Законом Белгородской области от 2 апреля 2003 года № 74 // Белгородские известия. 25.04.2003. № 70-71.

76. Закон Брянской области от 11 апреля 2003 года № 20-3 «О разработке и реализации областных целевых программ» // Брянская неделя. 24.04.2003.

77. Постановление Брянской областной Думы от 29 мая 2003 года № 3965 «Об областной целевой программе «Социальное развитие села на 2003 2010 гг.» // СПС КонсультантПлюс. Региональный выпуск.

78. Закон Владимирской области от 10 сентября 2007 года № 117-03 «Об областной целевой развития экспортного потенциала на период 2008 -2010 годов» // Владимирские ведомости. 21.09.2007. № 185.

79. Закон Волгоградской области от 29 декабря 2006 года № 1401-ОД «Об областной целевой программе «Здоровое поколение» на 2007 -2010 годы // Волгоградская правда. 17.01.2007. № 7.

80. Закон Волгоградской области от 27 декабря 2006 года № 1392-ОД «Об областной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в Волгоградской области» на 2007 2012 годы // Волгоградская правда. 17.01.2007. № 7.

81. Закон Волгоградской области от 11 августа 2006 года № 1275-ОД «Об областных целевых программах» // Волгоградская правда. 23.08.2006. № 154.

82. Закон Волгоградской области от 21 ноября 2003 года 885-ОД «О Программе социально-экономического развития Волгоградской области на 2004, 2005 годы и на период до 2010 года» // Волгоградская правда. 05.12.2003. № 225.

83. Закон Волгоградской области от 31 октября 2002 года № 747-ОД «Об областных целевых программах» // Волгоградская правда. 02.11.2002. № 200.

84. Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 25 декабря 2007 года № 2154 «О порядке разработки, формирования и реализации долгосрочных областных целевых программ» // Волгоградская правда. 16.01.2008. № 6.

85. Постановление Правительства Вологодской области от 29 декабря 2003 года № 1236 «О порядке разработки и формирования долгосрочных целевых программ» // Красный Север. 20.01.2004. № 10-11.

86. Постановление Правительства Вологодской области от 30 сентября 2002 г. № 619 «Об утверждении методик и порядка» // СПС КонсультантПлюс. Региональный выпуск.

87. Закон Еврейской автономной области от 25 февраля 2004 года № 26003 «Об областных целевых программах» // Собрание законодательства ЕАО. 25.05.2004. № 2. Ст. 0202.

88. Закон Калужской области от 7 апреля 2003 года № 193-03 «Об областной целевой программе «Экология и природные ресурсы Калужской области (2003-2010 годы)» // Весть. 09.04.2003. № 92.

89. Закон Карачаево-Черкесской Республики от 18 мая 2007 года № 36-РЗ «О порядке принятия и реализации республиканских целевых программ» // День Республики. 26.05.2007. № 96-97 (17204).

90. Закон Кемеровской области от 11 мая 2005 года № 58-03 «О региональных целевых программах Кемеровской области» // Кузбасс, № 85. 18.05.2005, приложение «Официально».

91. Постановление администрации города Кемерово от 24 марта 2005 года № 36 «Об основных направлениях городской молодежной политики «Молодежь города Кемерово» на 2005 2007 годы» // СПС КонсультантПлюс. Региональный выпуск.

92. Постановление Правительства Кировской области от 14 марта 2008 года № 124/67 «О разработке, формировании и реализации целевых программ на территории Кировской области» // «Вести. Киров». 2425.03.2008. № 35 (1182).

93. Закон Костромской области от 5 мая 2003 года № 114-ЗКО «О прогнозировании, программе социально-экономического развития Костромской области и областных целевых программах» // Северная правда. 22.05.2003. №97.

94. Закон Курганской области от 4 декабря 2003 года № 356 «О прогнозах, концепциях, программах социально-экономического развития и целевых программах Курганской области» // Новый мир. 20.12.2003. №240.

95. Постановление Правительства Курганской области от 26 ноября 2007 № 530 «О долгосрочных целевых программах Курганской области» // «Новый мир» Документы. 07.12.2007. № 87.

96. Постановление администрации (правительства) Курганской области от 17 июня 2003 года № 177 «О Программе экономического и социального развития Курганской области на 2004 2010 годы» // СПС КонсультантПлюс. Региональный выпуск.

97. Закон Магаданской области от 24 сентября 1999 года № 102-03 «Об областных программах» // Магаданская правда (Пятница). 03.12.1999. № 233-234 (18447-448).

98. Закон города Москвы от 17 июля 2001 года № 34 «О государственных целевых программах в городе Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 14.09.2001. № 8 (ст. 132)

99. Постановление администрации города Оленегорска от 22 февраля 2008 года № 85 «О порядке принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ муниципального образования их формирования и реализации» // Заполярная Руда. 29.03.2008. № 12. Стр. 14.

100. Закон Омской области от 21 ноября 2007 года № 973-03 «Об областном бюджете на 2008 год» // Омский вестник. 23.11.2007. № 114.

101. Закон Омской области от 21 ноября 2002 года № 409-03 «О нормативных правовых актах Омской области» // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2002. № 4(33). Ст. 1803.

102. Постановление Правительства Омской области от 26 октября 2005 года № 115-п «О предоставлении бюджетных услуг населению

103. Омской области» // Сборник правовых актов органов исполнительной власти Омской области. Сентябрь октябрь 2005. № 5(11). Ст. 51.

104. Постановлением Правительства Оренбургской области от 22 августа2007 № 299-п «Об утверждении Порядка разработки, согласования, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ Оренбургской области» // Оренбуржье. 30.08.2007. № 134

105. Постановление Администрации города Орла от 30 ноября 2007 года № 2810 «Об утверждении порядка разработки, формирования и реализации долгосрочных целевых программ» // Город Орел. 07.12.2007. №47.

106. Закон Пермской области от 5 февраля 2003 года № 620-120 «Об областных целевых программах» // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 08.04.2003. № 4.

107. Постановление администрации Тверской области от 09.02.2007 N 26-па «Об утверждении положения о Бюджетной комиссии Тверской области» // Тверская жизнь. 06.03.2007. № 40.

108. Закон Самарской области от 09.03.2004 № 21-гд «Об утверждении областной целевой программе «Развитие культуры малых и средних городов Самарской области» на 2004 2007 годы» // Волжская коммуна. 11.03.2004. № 44.

109. Постановление администрации г. Саратова от 28 мая 2008 года № 614 «Об утверждении Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации // СПС КонсультатнтПлюс. Региональный выпуск.

110. Закон Сахалинской области от № 3 февраля 1998 года № 53 «Об областных и межрегиональных целевых программах» // Губернские ведомости. 20.02.1998. № 20-22 (485-487).

111. Закон Свердловской области от 19 марта 2007 года № 17-03 «О реализации приоритетных национальных проектов государственнымиорганами Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. 27.06.2007. № 3 (2007). Ст. 253.

112. Закон Смоленской области от 27 февраля 2002 года № 21-з «О долгосрочных областных целевых программах» // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 14.06.2002. №3. Стр. 108.

113. Закон Тамбовской области от 28 апреля 2006 № 27-з «Об областной целевой программе «О мерах по противодействию терроризму и экстремизму на 2006 2007 годы» // Тамбовская жизнь. 12.05.2006. № 110-111 (23597-23598).

114. Закон Томской области от 17 февраля 2004 года № 26-03 «Об областных целевых программах Томской области» // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов. 25.02.2004. № 27.

115. Постановление администрации Томской области от 27 ноября 2007 года № 185а «О проведении экспертизы, мониторинга и оценки областных целевых программ» // Собрание законодательства Томской области. 31.12.2007. № 12 (29).

116. Закон Тульской области от 23 сентября 1998 года № 91-ЗТО «Об областных целевых программах» // Тульские известия. 10.10.1998. № 226-227.

117. Постановление Администрации Тюменской области от 23.11.95 № 69 «Об областных целевых программах» // СПС КонсультантПлюс. Региональный выпуск.

118. Постановление администрации г. Тюмени от 31 января 2008 года № 4-пк «О долгосрочных целевых программах» // Тюменский курьер. 08.02.2008. № 22.

119. Закон Удмуртской республики от 18 октября 2006 года № 44-РЗ «О республиканских и ведомственных целевых программах» // Известия Удмуртской Республики. 14.11.2006. № 169.

120. Постановление Правительства Республики Хакасия от 12 декабря 2007 года № 411 «О порядке разработки, утверждения и реализации долгосрочных республиканских целевых программ Республики Хакасия» // СПС КонсультантПлюс. Региональный выпуск.

121. Письмо Управления Минюста России по Сибирскому федеральному округу от 24.01.2008 №22/62 // Текущий архив Правительства Омской области.

122. The Public Finance Act. New Zealand, 1989.

123. Ley General Presupuestaria. Espania, 1977.

124. US Government Performance and Results Act, 1993.

125. Government Auditing Standarts. 2003 Revision. United States General Accounting Office Washington, D.C. 2003.

126. A Manual for Programme and Performance Budgeting. UN. 1965.

127. World Health Organization. Health21: the health for all policy for the WHO European Region. Copenhagen, Denmark: WHO Regional Office for Europe; 1999. (European Health for All Series, No.6).

128. Диссертации и авторефераты диссертаций

129. Горбунова, О. Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку: Дис. .докт. юрид. наук в виде научн. доклада, выполняющего функции автореферата / О. Н. Горбунова. М., 1996. - 42 с.

130. Грачева, Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дис. . докт. юрид. наук / Е. Ю. Грачева. М., 2000.-371 с.

131. Дробышева, В. В. Оценка эффективности региональной программы управления качеством жизни: Автореф. дис. . канд. экон. наук / В. В. Дробышева. Тамбов, 2004. - 23 с.

132. Другова, Ю. В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Дис. . канд. юрид. наук / Ю. В. Другова. М., 1999. - 206 с.

133. Карташов, В. Н. Юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: Автореф. дис. . докт. юрид. наук / В. Н. Карташов. М., 1990.-42 с.

134. Косяков, И. А. Формирование региональной системы бюджетного планирования: Автореф. дис. . канд. экон. наук / И. А. Косяков. -Екатеринбург, 2006. 24 с.

135. Лисицын, Д. А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: Автореф. дис. .канд. юрид. наук / Д. А. Лисицын. Челябинск, 2004. - 24 с.

136. Матвеев, С. Н. Бюджетный федерализм в системе общественного воспроизводства: Дис. . канд. экон. наук / С. Н. Матвеев. Самара, 1998.-201 с.

137. Родина, Е. В. Преемственность принципов советского государственного права: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. / Е. В. Родина.-М., 1988.-24 с.

138. Ю.Смородинов, В. В. Формирование системы аудита использования бюджетных средств: Автореф. дис. . канд. экон. наук / В. В. Смородинов. Орел, 2006. - 24 с.

139. Монографии, учебники, словари, сборники

140. Александров, Н. Г. Право и законность в период развернутого строительства коммунизма / Н. Г. Александров. М., 1961.-271 с.

141. Алексеев, П. В. Теория познания и диалектика / П. В. Алексеев, А. В. Панин, М., 1991.-383 с.

142. Алексеев, С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве / С. С. Алексеев. М., 1966. - 187 с.

143. Алексеев, С. С. Проблемы теории права. Т. 1 / С. С. Алексеев. -Свердловск, 1972. 396 с.

144. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления / Г. В. Атаманчук. М., 1997. - 400 с.

145. Байтин, М. И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на границе двух веков) / М. И. Байтин. Саратов, 2001.-416 с.

146. Бельский, К. С. Финансовое право: наука, история, библиография / К. С. Вельский. М., 1995. - 208 с.

147. Бесчеревных, В. В. Развитие советского бюджетного права / В. В. Бесчеревных. М., 1960. - 80 с.

148. Бесчеревных, В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета / В. В. Бесчеревных. М., 1976. - 176 с.

149. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие / под ред. JI. Г. Барановой, О. В. Врублевской. М., 1998. - 450 с.11 .Вопросы советского административного и финансового права. — М., 1952.-216 с.

150. Воронова, J1. К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР / Л. К. Воронова. Киев, 1981. - 223 с.

151. З.Горбунова, О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России / О. Н. Горбунова. М., 2003. - 158 с.

152. Горбунова, О. Н. Финансовое право: Учебник / О. Н. Горбунова. М., 2002. - 495 с.

153. Горбунова, О. Н. Бюджетное право России: Учебник / О. Н. Горбунова, А. Д. Селюков, Ю. В. Другова. M., 2002. - 191 с.

154. Гордон, А. С. Введение в планирование народного хозяйства / А. С. Гордон. -М., 1969,- 112 с.

155. Грачева, Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля / Е. Ю. Грачева. -М., 2000. 191 с.

156. Грачева, Е. Ю. Финансовый контроль / Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко, Е. А. Рыжкова. -М., 2004. 270 с.

157. Демин, А. В. Финансовое право: предмет, метод, нормы и правоотношения / А. В. Демин. Красноярск, 1998. - 68 с.

158. Елистратов, А. И. Административное право / А. И. Елистратов. М., 1929. - 336 с.

159. Ермакова, Т. С. Финансовое правоотношение (теоретические проблемы) / Т. С. Ермакова. Д., 1985. - 34 с.

160. Индустриализация Советского Союза. Новые документы. Новые факты. Новые подходы. Часть И. М.: Институт российской истории, 1999.-303 с.

161. Казанник, А. И. Научная организация управленческого труда / А. И. Казанник. Омск, 2004. - 394 с.

162. Карасева, М. В. Бюджетное и налоговое право России: политический аспект / М. В. Карасева. М., 2005. - 172 с.

163. Карасева, М. В. Финансовое правоотношение / М. В. Карасева. М., 2001.-283 с.

164. Козлов, Ю. М. Научная организация управления и право / Ю. М. Козлов, Е. С. Фролов. М., 1986. - 247 с.

165. Козырин, А. Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества / А. Н. Козырин. М., 2002. - 37 с.

166. Кравцов, А. К. План и право: (Правовой аспект централизованного планирования социалистического государственного производства) / А. К. Кравцов. Воронеж, 1976. - 156 с.

167. Крохина, Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / Ю. А. Крохина. М., 1996. - 352 с.

168. Кутафин, О. Е. Плановая деятельность Советского государства: (Государственно-правовой аспект) / О. Е. Кутафин. М., 1980. - 239 с.

169. Кучеров, И. И. Бюджетное право России. Курс лекций / И. И. Кучеров. М., 2002.-316 с.

170. Лебедев, В. А. Финансовое право: Учебник / В. А. Лебедев. М., 2000. -461 с.

171. Лейст, О. Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права / О. Э. Лейст. М., 2002. - 279 с.

172. Лексин, В. Н. Государство и регионы / В. Н. Лексин, А. Н. Шевцов. -М., 1997.-366 с.

173. Лунев, А. Е. Демократизм советского государственного управления / А. Е. Лунев.-М., 1967.- 199 с.

174. Мицкевич, А. В. Акты высших органов Советского государства / А. В. Мицкевич. М., 1967. - 175 с.

175. Ноздрачев, А. Ф. Государственное планирование и правовое регулирование / А. Ф. Ноздрачев. М., 1982. - 192 с.

176. Ожегов, С. И. Словарь русского языка. 23-е издание / С. И. Ожегов. -М., 1990.-923 с.390 реализации приоритетных национальных проектов. Сборник материалов. М., 2006. - 79 с.

177. Парыгина, В. А. Бюджетное право и процесс: Учебник / В. А. Парыгина, А. А. Тедеев. М., 2005, - 381 с.

178. Пауль, А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права / А. Г. Пауль. -Спб., 2003.-201 с.

179. Пашуканис, Е. Б. Общая теория права и марксизм / Е. Б. Пашуканис. -М., 1928.- 128 с.

180. Петров, А. С. Развитие социально-экономического планирования / А. С. Петров. -М., 1979. 167 с.

181. Пискотин, М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы) / М. И. Пискотин. М., 1971. - 412 с.

182. Пушкарева, В. М. История мировой и русской финансовой науки и политики / В. М. Пушкарева. М., 2003. - 272 с.

183. Ровинский, Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права / Е. А. Ровинский. М., 1960. - 193 с.

184. Смирнов, О. В. Основные принципы советского трудового права / О. В. Смирнов. М., 1977. - 215 с.

185. Соловьев, С. М. Сочинения в 18 кн. Кн. XII. История России с древнейших времен. Т. 23-24 / С. М. Соловьев. М., 1998. - 732 с.

186. Сорокин, В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право / В. Д. Сорокин. Спб., 2002. - 474 с.

187. Тихомиров, Ю. А. Теория компетенции / Ю. А. Тихомиров. М., 2005. -355 с.

188. Тосунян, Г.А. Финансовое право: Учебник / Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин. М., 2001. - 223 с.

189. У истоков финансового права / под ред. А. Н. Козырина. М., 1998. -427 с.

190. Улюкаев, А. В. Проблемы государственной бюджетной политики / А.

191. B. Улюкаев. М., 2004. - 471 с.

192. Финансовое право: Учебник / под ред. Н. И. Химичевой. — М., 1995. -524 с.

193. Химичева, Н. И. Финансовое право: Учебник / Н. И. Химичева. М., 2001. -687 с.

194. Химичева, Н. И. Субъекты советского бюджетного права / Н. И. Химичева. Саратов, 1979. - 22 с.

195. Химичева, Н. И. Правовые основы бюджетного процесса в СССР / Н. И. Химичева. Саратов, 1966. - 43 с.

196. Худяков, А. И. Основы теории финансового права / А. И. Худяков. -Алматы, 1995.-284 с.

197. Худяков, А. И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть / А. И. Худяков. Алматы, 2001. - 220 с.

198. Цыпкин, С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности советского государства /

199. C. Д. Цыпкин. М., 1983. - 79 с.

200. Шебанов, А. Ф. Форма советского права / А. Ф. Шебанов. М., 1968. -215 с.

201. Шевелева, Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ / П. А. Шевелева. СПб., 2004. - 280 с.

202. Шкредов, В. П. Экономика и право / В. П. Шкредов. М., 1967. - 189 с.

203. Явич, JI. С. Право развитого социалистического общества: сущность и принципы / Л. С. Явич. М., 1978. - 224 с.

204. Язев, В. А. Промышленность и торговля. Правовые вопросы / В. А. Язев. М., 1970.-246 с.

205. Druck.er Р. The Practice of Management. New York; Harper & Row, 1954.

206. Gray A., Jenkins В., Segsworth B. Budgeting, Auditing and Evaluation: Functions and Integration in Seven Governments. New Brunswick, New Jersey. 1993.

207. Hatry H. Perfomance Measurement: Getting results. The Urban Institute Press. Washington, D.C. 1999.

208. Mawhood C. Accountability and Performance Improvement Arc they complementary? London. 2002.

209. Pallot J. Centrale State Government Reforms. Report on New Zealand. -Berlin. 1999.71 .Pollit C., Girre X., Lonsdale J., Mul R., Summa H., Waerness M. Performance or compliance? Performance audit and public management in five counties. Oxford. 1999.

210. Premchand A. Government Budgeting and Expenditure Control: Theory and Practice. Washington, DC. 1983.

211. Rose A. Results-Oriented Budget Practice in OECD Countries. London. Overseas Development Institute. 2003.

212. Schick A. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. Wellington. State Services Comission. 1996.1. Статьи

213. Алексеев, С. С. Право и правовая система / С. С. Алексеев // Правоведение. 1980. № 1. С. 27-34.

214. Ананов, Н. Г. Правовое целеполагание в условиях рационального управления развитием города / Н. Г. Ананов // В сб.: Особенностистратегического планирования развития городов в постсоветских странах. Спб, 2000. С. 17-20.

215. Анисимов, А. Бюджетный закон ось бюджетного процесса / А. Анисимов, Г. Крылов // Хозяйство и право. 1993. № 6. С. 39-51.

216. Анисимов, А. Бюджетный процесс и бюджетный календарь / А. Анисимов, Г. Крылов // Хозяйство и право. 1995. № 10. С. 59-72.

217. Анисимов, С. А. К вопросу о реализации бюджетных принципов / С. А. Анисимов // Финансы. 2002. № 12. С. 31-33.

218. Анофрикова, Е. Э. Субъект Федерации как агент бюджетной политики государства / Е. Э. Анофрикова // Вестник НГУ. Сер. Соц.-экон. науки. 2007. Т. 7 вып.2. С. 172-177.

219. Артюхин, Р. Е. Бюджетно-правовая ответственность / Р. Е. Артюхин // Налоговый вестник. 1998. № 2. С. 62-70.

220. Архипов, К. Компетенция Союза СССР в области планирования / К. Архипов // Советское строительство. 1929. № 10. С. 32-34.

221. Афанасьев, М. Предпосылки концепции бюджетного устройства и бюджетного процесса / М. Афанасьев // Вопросы экономики. 2000. № 11. С. 91-103.

222. Ашмарина, Е. М. Финансовая деятельность современного государства / Е. М. Ашмарина // Государство и право. 2004. № 3. С. 85-90.

223. Бексултанов, К. Б. Местные бюджеты Российской Федерации / К. Б. Бексултанов // Бюджет. 2006. № 6. С. 52-54.

224. Белоусов, Д. Р. Новая модель государственных финансов России: перспективы и ограничения / Д. Р. Белоусов // Проблемы прогнозирования. 2000. № 6. С. 123-134.

225. Берцинский, С. М. Советская административно-правовая норма планового организационного руководства / С. М. Берцинский // Советское государство и право. 1965. № 1. С. 113-117.

226. Бойко, Н. Н. Уголовно-правовые аспекты ответственности бюджетных учреждений за нецелевое использование бюджетных средств / Н. Н. Бойко // Российский следователь. 2007. № 10. С. 14-15.

227. Болтинова, О. В. К вопросу о понятии бюджетного процесса / О. В. Болтинова // Lex Russica. 2006. №3. С.489-495.

228. Болтинова, О. В. Международная научно-практическая конференция по проблемам финансового права. (Бюджет-налоги-банки) / О. В. Болтинова, Е. Б. Чернобровкина // Государство и право. 1998. № 10. С. 5-14.

229. Братусь, С. Н. О соотношении административных и экономических методов регулирования хозяйственных отношений / С. Н. Братусь // Учен. зап. ВНИИСЗ. 1966. Вып. 7. С. 3-9.

230. Бутаков, Д. Д. Реформирование бюджетных систем: опыт Восточной Европы / Д. Д. Бутаков // Финансы. 2000. № 9. С.53-56.

231. Бушмин, Е. Особенности федерального бюджета 2007 года: основные характеристики. Трехлетнее планирование / Е. Бушмин // Экономическая политика. 2006. № 4. С.43-51.

232. Викулин, А. Ю. Бюджетная политика в системе категорий финансового права / А. Ю. Викулин, Ю. А. Крохина // Государство и право. 2004. №2. С. 41-48.

233. Воронин, Ю. Приоритеты бюджетной политики / Ю. Воронин // Экономист. 2002. № 6. С.52-63.

234. Вострикова, JL Г. Опыт разработки и принятия бюджета США / JI. Г. Вострикова// Советское государство и право. 1989. № 12. С. 122-126.

235. Голунский, С. А. К вопросу о понятии правовой нормы в социалистическом праве / С. А. Голунский // Советское государство и право. 1961. №4. С. 21-36.

236. Горбунова, О. Н. О предмете и системе финансового права / О. Н. Горбунова // Юридический мир. 1998. № 5. С. 22-28.

237. Горбунова, О. Н. Финансовое право в системе российского права (Актуальные проблемы) / О. Н. Горбунова // Государство и право. 1995. №2. С. 14-21.

238. Горбунова, О. Н. Проблемы правового регулирования финансовой деятельности государства в условиях перехода к рынку / О. Н. Горбунова // Хозяйство и право. 1995. № 3. С. 67-79.

239. Горегляд, В. Об особенностях современного бюджетного процесса /

240. B. Горегляд // Финансы. 2002. № 10. С. 14-18.

241. Горемыкина, Л. Е. Интеграция государственного бюджета в систему национальных счетов / Л. Е. Горемыкина // Финансы. 2000. № 10.1. C.62-64.

242. Грачева, Е. Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления / Е. Ю. Грачева // Финансовое право. 2003. № 2. С.8-12.

243. Евдокимов, А. Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт / А. Н. Евдокимов // Финансовое право. 2007. №7. С. 13-20.

244. Жуков, А. Д. Социально-экономические условия и перспективы бюджетной реформы / А. Д. Жуков // Проблемы прогнозирования. -2007. № 6. С. 46-57.

245. Завьялов, Д. Ю. Тенденции трансформации бюджетной системы / Д. Ю. Завьялов // Финансы. 2008. № 6. С. 15-19.

246. Иванов, Р. Л. О понятии принципов права / Р. Л. Иванов // Вестник Омского государственного университета. 1996. Вып. 2. С. 115-118.

247. Ивлиева, M. Ф. Категории «финансы» и «финансовая деятельность государства» в науке финансового права / М. Ф. Ивлиева // Государство и право. 2004. № 7. С. 20-26.

248. Игудин, А. Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России / А. Г. Игудин // Финансы. 1995. № 4. С. 3-7.

249. Илясов, А. Н. Особенности формы правового регулирования вопросов, связанных с реализацией приоритетных национальных проектов / А. Н. Илясов // Юрист. 2007. № 5. С. 41-42.

250. Карасева, М. Некоторые проблемы современного финансового законодательства / М. Карасева // Хозяйство и право. 1998. № 7. С. 58-61.

251. Карасева, М. В. Финансовое право России: новые проблемы и новые подходы / М. В. Карасева // Государство и право. 2003. №12. С.5-13.

252. Карасева, М. В. Новое в бюджетном законодательстве и бюджетно-правовая теория / М. В. Карасева // Законодательство и экономика. -2007. №9. С. 19-25.

253. Карасева, М. В. О предмете финансового права на современном этапе / М. В. Карасева // Государство и право. 1997. № 11. С. 22-31.

254. Карасева, М. В. Политические аспекты российского бюджетного законодательства / М. В. Карасева // Государство и право. 2002. № 2. С. 60-66.

255. Карасева, М. В. Финансовая деятельность государства основополагающая категория финансово-правовой науки / М. В. Карасева // Государство и право. 1996. № 11. С. 75-84.

256. Карташов, В. Н. Принципы права (некоторые аспекты понимания и классификации) / В. Н. Карташов // Юридические записки Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. Ярославль. 1999. Вып. 3. С. 5-17.

257. Клименко, А. В. Реформы федерального бюджета в США / А. В. Клименко // Вестн. Моск. ун-та. Сер.6. Экономика. 2002. № 4. С.57-78.

258. Клишина, М. А. Бюджет, ориентированный на результат, и реформа бюджетного законодательства / М. А. Клишина // Реформы и право. 2007. №1. С.30-34.

259. Князев, С. Д. Принципы административного права Российской Федерации: отраслевой формат и юридическое значение / С. Д. Князев // Государство и право. 2003. № 10. С. 39-47.

260. Козырин, А. Н. Понятие, предмет и система бюджетного права / А. Н. Козырин // Административное и финансовое право. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. 2006 - Том 1.

261. Козырин, А. Н. Бюджетное законодательство: научно-практический комментарий статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации / А. Н. Козырин // Реформы и право. 2007. № 1. С. 18-23.

262. Колесов, А. С. Бюджетная система: сущность и вопросы ее развития / А. С. Колесов // Финансы. 2003. № 7. С. 7-10.

263. Корнеев, А. П. О совершенствовании законодательства о Счетной палате как органе, осуществляющем высший финансовый в Российской Федерации / А. П. Корнеев, А. Г. Волеводз, В. Я. Горелик //Юрист. 2000. № 7. С. 18-23.

264. Крохина, Ю. А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность / Ю. А. Крохина // Журнал российского права. 2002. № 2. С. 24-32.

265. Крохина, Ю. А. Вопросы концепции бюджетного права / Ю. А. Крохина // Журнал российского права. 2002. № 9. С. 22-32.

266. Крутышев, А. В. Правовое регулирование деятельности бюджетных и внебюджетных фондов / А. В. Крутышев // Журнал российского права. 1998. №8. С. 121-124.

267. Крылов, Г. 3. Бюджетный процесс и бюджетный календарь в США / Г. 3. Крылов // Финансы. 1996. №11. С. 56-59.

268. Кудрин, А. Л. Федеральный бюджет важнейший инструмент реализации государственной политики / А. Л. Кудрин // Финансы. 2005. № 1. С. 3-17.

269. Кудряшов, Е. В. Правовое обеспечение приоритетных национальных проектов в контексте бюджетной реформы / Е. В. Кудряшов // Налоги (газета). 2007. № 7. С. 1, 3-4.

270. Кузнецова, Ж. С. Повышение эффективности бюджетных расходов как фактор сбалансирования бюджета / Ж. С. Кузнецова // Финансовое право. 2007. № 6. С. 17-19.

271. Кучерявенко, Н. П. Целостность и системность финансового права / Н. П. Кучерявенко // Финансовое право. 2003. № 2. С. 12-17.

272. Лавров, А. М. Бюджетная реформа 2001-2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами / А. М. Лавров // Финансы. -2005. № 9. С.3-12.

273. Левицкая, А. Ю. Национальные проекты: от идеи к практике ее реализации / А. Ю. Левицкая // Журнал российского права. 2006. № 4. С. 3-9.

274. Лежебокова, А. А. Некоторые особенности бюджетных правоотношений / А. А. Лежебокова // Финансовое право. 2007. № 10. С. 9-13.

275. Лушин С. Актуальные проблемы бюджета / С. Лушин // Экономист. 2002. №7. С. 63-71.

276. Материалы межвузовской научно-практической конференции «Юридическая техника: вопросы истории и теории», состоявшейся на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета 17 июня 2005 года // Правоведение. 2006. № 2. С. 182198.

277. Мирзалиев, M. H. Составление местных бюджетов на основе социальных стандартов / M. Н. Мирзалиев // Финансы. 1999. № 12. С. 12-14.

278. Назаров, В. Н. Правовые вопросы регулирования налогообложения в процессе финансирования приоритетных национальных проектов / В. Н. Назаров // Финансовое право. 2007. № 5. С. 19-22.

279. Нестеренко, Т. Г. Предпосылки и основные направления бюджетной реформы в Российской Федерации / Т. Г. Нестеренко // Реформы и право. 2007. № 1. С. 6-13.

280. Пауль, А. Г. Бюджет ось бюджетно-правового регулирования / А. Г. Пауль // Финансовое право. 2007. № 11. С. 7-10.

281. Пауль, А. Г. Расходы бюджетов: понятие и особенности правового регулирования / А. Г. Пауль // Финансовое право. 2005. № 7. С. 25-27.

282. Пауль, А. Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности / А. Г. Пауль // Журнал российского права. 2004. № 1. С. 21-30.

283. Пацуркивский, П. С. Основной вопрос науки финансового права: поиск современного решения / П. С. Пацуркивский // Финансовое право. 2004. №2. С. 18-23.

284. Пешкова, X. В. Принципы осуществления расходов бюджета: некоторые теоретические и практические аспекты / X. В. Пешкова // Финансовое право. 2006. № U.C. 33-40.

285. Преображенский, Б. Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации / Б. Г. Преображенский // Журнал российского права. 2002. № 5. С.33-41.

286. Пономарев, С. А. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства / С. А. Пономарев // Государство и право. 1999. №2. С.68-76.

287. Прокофьев, С. Е. Бюджетное администрирование в Германии / С. Е. Прокофьев // Финансы. 2002. № 9. С.72-74.

288. Прокофьев, С. Е. Шведский опыт исполнения бюджета и возможности его применения в России / С. Е. Прокофьев, В. В. Горбунов // Финансы. 2004. № 5. С. 55-57.

289. Пушкарева, В. М. Русская финансовая наука о природе бюджета и становлении бюджетного процесса в Российской империи / В. М. Пушкарева // Финансы. 2003. № 4. С.73-75.

290. Рассыльников, И. А. Бюджет и его правовое содержание (анализ позиций Конституционного суда РФ / И. А. Рассыльников // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 2-5.

291. Ренкас, Н. Н. Актуальные вопросы осуществления социальной политики Российской Федерации в сфере управления качеством жизни населения: теоретический и практический аспекты / Н. Н. Ренкас // Юридический мир. 2007. № 4. С. 47-50.

292. Ренкас, Н. Н. Социальные стандарты инструмент управления качеством жизни населения региона / Н. П. Ренкас // Социальное и пенсионное право. 2006. № 4. С. 6-10.

293. Родионова, В. М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации / В. М. Родионова // Финансы. 1997. № 4. С. 3-7.

294. Сатарова, А. Н. О части четвертой Бюджетного кодекса Российской Федерации / А. Н. Сатарова // Финансовое право Российской Федерации. 2008. № 3. С. 8-10.

295. Сафина, С. Б. Национальные проекты и государственная политика России / С. Б. Сафина // Юридический мир. 2007. № 3. С. 43-45.

296. Свинцова, А. П. Планирование бюджетного финансирования социальной сферы в регионе / А. П. Свинцова, Н. В. Самохвалова, В. В. Гамукин // Финансы. 1999. №11. С. 15-19.

297. Скурко, Е. В. Правовые принципы в правовой системе, системе права и системе законодательства: теория и практика / Е. В. Скурко // Правоведение. 2006. № 2. С. 55-61.

298. Соколова, Э. Д. Понятие и принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований / Э. Д. Соколова // Государство и право. 2007. № 5. С. 95-100.

299. Степашин, С. В. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки / С. В. Степашин // Журнал российского права. 2007. № 3. С. 3-7.

300. Тимошенко, И. Г. Бюджетный процесс регламентируют конституции / И. Г. Тимошенко // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 67-75.

301. Тепляков, Д. О. Понятие и сущность бюджетного процесса, муниципальный бюджетный процесс / Д. О. Тепляков // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 23. С. 30-33.

302. Тихон, Е. А. Приоритетные национальные проекты как форма государственной стратегии по обеспечению прав человека в России / Е. А. Тихон // Социальное и пенсионное право. 2007. № 2. С. 9-11.

303. Федорова, О. В. Единый хозяйственный план: основные подходы / О.

304. B. Федорова // Вестник Академии управления «ТИСБИ». 2002. № 4.1. C. 17-25.

305. Фокина, В. Ю. Эволюция бюджетного права России / В. Ю. Фокина // История государства и права. 2007. № 1. С. 14-15.

306. Хайдас, Г. И. К вопросу о правовой природе государственных народнохозяйственных планов / Г. И. Хайдас // Советское государство и право. 1961. № 1. С. 37-46.

307. Химичева, Н. И. Финансовое право: федеральные и региональные аспекты развития / Н. И. Химичева // Правоведение. 2002. № 5. С. 1625.

308. Ходорович, М. Проблемы правового обеспечения осуществления комплексной бюджетной реформы в Российской Федерации / М. Ходорович // Хозяйство и право. 1996. № 3. С. 73-84.

309. Чибинев, В. М. «Становление бюджетных правоотношений в финансовой системе России в XVII XIX веках» / В. М. Чибинев, К. А. Черепов // История государства и права. 2008. № 6. С. 19-20.

310. Шевелева, Н. А. Финансовое право: новый этап развития / Н. А. Шевелева // Правоведение. 2002. № 5. С.5-12.

311. Юдин, Э. Г. Деятельность как объяснительный принцип и предмет исследования / Э. Г. Юдин // Вопросы философии. 1976. №5. С.65-78.

312. Яковлев, И. Ю. Соотношение предметов бюджетного и налогового правового регулирования в области мобилизации публичных денежных фондов / И. Ю. Яковлев // Финансовое право. 2005. № 7. С. 4-6.

313. Blondal J., Kristensen J., Ruffner M // OECD Journal on Budgeting. 2002. Vol.2. No.2. P. 35-47.

314. Butler H. Rubella // Waves. 2003. Vol. 11. № 3. P. 7-8.

315. Zapico-Goni E. Budget for Results in Spain: Lessons Learned after Two Decades of Reform // OECD Journal on Budgeting. 2003. Vol.3. No.3. P. 23-77.

316. Kibblewhite A., Ussher C. Outcome-focused Management in New Zealand // OECD Journal on Budgeting. 2002. Vol. 1. No 4. P. 7-34.

317. Mannion M., Keepence B. SMART Requirements // Software Engineering Notes. Vol 20/ No 2. April 1995. P. 42.

318. Niu M., Ho A, Ma J. Performance-Based Budgeting in China: a Case Study of Guangdong // www.umac.mo (15.01.2009)

Автор: Матненко, Александр Сергеевич
Город: Омск
Год: 2009
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельноститекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Матненко, Александр Сергеевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Матненко, Александр Сергеевич, Омск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Матненко, Александр Сергеевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Матненко, Александр Сергеевич, Омск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности»